N. 25 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 30 luglio 1999
N. 25 Ricorso per conflitto di attribuzione depositato in cancelleria il 30 luglio 1999 (della Corte dei conti) Corte dei conti - Controllo sulla gestione degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria - Decreti legislativi 30 gennaio 1999, nn. 19, 27 e 36, disciplinanti il riordino rispettivamente, del Consiglio nazionale delle ricerche (C.N.R.), dell'Agenzia spaziale italiana (A.S.I.) e dell'Ente per le nuove tecnologie, l'energia e l'ambiente (E.N.E.A.) - Prevista limitazione del controllo ai bilanci o ai conti consuntivi di tali enti - Conflitto di attribuzione tra poteri dello Stato promosso dalla Corte dei conti nei confronti del Governo della Repubblica e dei Ministri del tesoro, per l'universita' e la ricerca scientifica, per la funzione pubblica, dell'industria commercio e artigianato e dell'ambiente, in relazione ai suddetti decreti legislativi, gia' dichiarato dalla Corte costituzionale ammissibile, in sede delibativa, con ord. n. 323/1999 - Lamentato eccesso di delega, in riferimento alla legge 15 marzo 1997, n. 59 - Lesione delle competenze costituzionalmente assegnate alla Corte dei conti - Violazione dell'obbligo che impone il previo parere della Corte dei conti a sezioni riunite, per l'adozione di provvedimenti legislativi incidenti sulle attribuzioni o funzioni della Corte dei conti stessa. (D.Lgs. 30 gennaio 1999, nn. 19, 27 e 36). (Cost., artt. 76 e 100).(GU n.38 del 22-9-1999 )
Ricorso (per conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato) della Corte dei conti, in persona del presidente dott. Francesco Sernia - in forza dei poteri conferitigli con la determinazione n. 13/99 in data 5-10 marzo 1999 della Corte dei conti, sezione del controllo sugli enti -, rappresentato e difeso, come da mandato in calce al presente atto, dal prof. avv. Filippo Lubrano, presso il quale e' elettivamente domiciliato in Roma, via Flaminia 79; Contro il Governo della Repubblica, in persona del presidente del consiglio dei Ministri pro-tempore, il Ministero del tesoro, in persona del Ministro pro-tempore il Ministero per l'universita' e la ricerca scientifica, in persona del Ministro pro-tempore, il Ministero per la funzione pubblica, in persona del Ministro pro-tempore, il Ministero dell'industria, commercio e artigianato, in persona del Ministro pro-tempore, il Ministero dell'ambiente, in persona del Ministro pro-tempore, in relazione alle disposizioni di cui ai decreti legislativi 30 gennaio 1999, nn. 19, 27 e 36, aventi ad oggetto il riordino di tre enti di ricerca, C.N.R. (Consiglio nazionale delle ricerche), A.S.I. (Azienda spaziale italiana) ed E.N.E.A. (Ente per le nuove tecnologie, energia e ambiente), nella parte in cui si e' limitato il potere di controllo della Corte dei conti, previsto in via generale dalla legge 21 marzo 1958, n. 259 in attuazione dell'art. 100, secondo comma della Costituzione. F a t t o Ai sensi dell'art. 100, secondo comma della Costituzione la Corte dei conti "partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Riferisce direttamente alle Camere sul risultato del riscontro eseguito". In attuazione della norma costituzionale e' stata emanata la legge 21 marzo 1958, n. 259 che, ai fini dell'esercizio del controllo, ha istituito una speciale sezione nell'ambito della stessa Corte dei conti: ai sensi di tale normativa di carattere generale la Corte esercita il controllo sugli atti e i documenti contabili concernenti l'ordinamento e la gestione degli enti, trasmessi dai medesimi e dalle amministrazioni vigilanti e puo' acquisire informazioni, notizie, atti, documenti concernenti le gestioni finanziarie nonche' esprimere in qualsiasi momento rilievi sulle irregolarita' della gestione; inoltre, con un proprio magistrato assiste alle riunioni degli organi di gestione e di revisione degli enti stessi. Con riferimento alla delega conferita con legge 15 marzo 1997, n. 59 il Governo ha emanato i decreti legislativi indicati in epigrafe con i quali ha, tra l'altro, disciplinato in modo nuovo e particolare (in senso fortemente riduttivo) l'esercizio del controllo nei confronti di tre fondamentali enti di ricerca: C.N.R. (d.lgs. n. 19/1999), A.S.I. (d.lgs. n. 27/1999) ed E.N.E.A. (d.lgs. n. 36/1999). In particolare, con disposizioni di carattere quasi identico, il controllo della Corte dei conti su tali enti e' stato ridotto a semplice esame del bilancio annuale consuntivo, senza alcuna possibilita' di effettivo controllo sulla gestione: "Il C.N.R. e' soggetto al controllo successivo della Corte dei conti, che si esercita unicamente sui conti consuntivi dell'ente, al fine di riferire annualmente al parlamento, con l'esclusione del controllo amministrativo di regolarita' contabile e nei singoli atti di gestione" (art. 9, comma 3, d.lgs. n. 19/1999); "L'attivita' dell'A.S.I. e' soggetta al controllo successivo della Corte dei conti, che e' esercitato unicamente sui conti consuntivi ai soli fini della relazione al parlamento, con esclusione del controllo amministrativo di regolarita' contabile e sui singoli atti di gestione" (art. 9, comma 5, d.lgs. n. 27/1999); "In deroga a quanto stabilito dalla legge 21 marzo 1958, n. 259, la Corte dei conti esercita esclusivamente il controllo sul bilancio consuntivo" (art. 11, comma 2, d.lgs. n. 36/1999). Nella seduta del 5 marzo 1999 la sezione del controllo sugli enti della Corte dei conti, ai fini dell'esercizio del controllo sugli enti di ricerca sopra considerati (C.N.R. - A.S.I. - E.N.E.A.), ha ritenuto di deliberare la proposizione dinanzi alla Corte costituzionale del conflitto di attribuzioni nei confronti del Governo in relazione alla illegittimita' costituzionale, lesiva delle proprie competenze, delle norme sopra richiamate. D i r i t t o 1. - In ordine alla legittimazione soggettiva della Corte dei conti ai fini della prospettazione del conflitto di attribuzioni si rileva che la Corte costituzionale, con decisione 28 dicembre 1993, n. 466, confermando l'orientamento gia' manifestato nell'ordinanza 13 maggio 1993, n. 242, ha rilevato che "la Corte dei conti, nell'esercizio della sua funzione di controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria, gode, sotto il profilo soggettivo, della qualita' di potere legittimato alla proposizione del conflitto, venendo a disporre, nell'esercizio di tale funzione, di una piena autonomia dagli altri poteri". Nella specie non sembra dubbia la sussistenza di una tale situazione in quanto la Corte, riunitasi per l'esame della problematica relativa all'esercizio del controllo sui predetti enti di ricerca, ha dovuto constatare che tale controllo sarebbe stato precluso per quanto attiene allo svolgimento ordinario (ponendosi anche il problema della permanenza del magistrato delegato al controllo ai fini della assistenza alle sedute degli organi di amministrazione e di revisione): anche se, quindi, e' mancato l'esercizio del controllo su di un atto concreto, tale circostanza e' dipesa essenzialmente dall'applicazione delle predette norme preclusive di un intervento siffatto, onde e' risultato preliminare l'esame della legittimita' dell'intervento legislativo limitativo dell'esercizio concreto del controllo (in questo senso, del resto, si e' pronunciata la stessa Corte costituzionale allorquando, con ordinanza 19 gennaio 1995, n. 21, ha dichiarato "ammissibile il ricorso per conflitto di attribuzioni proposto dalla Corte dei conti nei confronti del Governo della Repubblica in relazione alla sottrazione del d.m. del Tesoro 22 giugno 1992, n. 242632 al controllo preventivo della Corte dei conti concretatasi nell'omesso invio dell'originale del provvedimento, al connesso comportamento del Governo consistente nella modifica dell'art. 7, comma 10 d.-l. 17 luglio 1993, n. 232 ed alla connessa illegittimita' costituzionale degli artt. 3, comma 13, 8, comma 1, legge 14 gennaio 1994, n. 20"). 2. - Per quanto attiene, poi, alla legittimazione oggettiva alla proposizione del conflitto di attribuzione nei confronti di un atto avente forza di legge appaiono rilevanti due ordini di considerazioni. 2.1. - La Corte costituzionale, con decisione 24 aprile 1996, n. 126, ha specificamente esaminato il problema della proponibilita' del conflitto di attribuzione in relazione alla circostanza della dedotta incostituzionalita' delle norme di legge contestate per eccesso dalla delega legislativa. Ha, allora, rilevato la Corte che "le regioni, cosi' come le province autonome di Trento e di Bolzano, sono abilitate a ricorrere contro le leggi e gli atti aventi forza di legge dello Stato non in presenza di un qualsiasi possibile vizio di costituzionalita', ma soltanto guando il vizio dedotto possa determinare, in quanto tale, una lesione della sfera di attribuzioni costituzionalmente garantita loro, sotto l'aspetto della ripartizione delle competenze o del modo di esercizio delle stesse". Nella specie, a differenza della ipotesi considerata nella citata sentenza n. 126/1996, esiste uno stretto collegamento tra la questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte dei conti nei confronti dei richiamati decreti legislativi e la riduzione delle attribuzioni di controllo costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti: e' stata, infatti, prospettata la violazione da parte dei richiamati decreti legislativi dei criteri direttivi desumibili dalla legge di delega e, quindi, la lesione in tal modo apportata alle attribuzioni di controllo proprio della Corte dei conti, circostanza direttamente rilevante in quanto il vizio dedotto non ha un carattere meramente formale ma ha un rilievo sostanziale da esso discendendo direttamente la lesione delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute. D'altro canto l'argomento contrario, posto a fondamento della pronuncia con la quale la Corte costituzionale ha escluso la legittimazione oggettiva nei confronti del decreto legislativo nella citata sentenza n. 126/1996 (trattasi di vizio formale non avente alcuna connessione con le attribuzioni costituzionalmente riconosciute e lese, onde l'unica tutela possibile e' quella del ricorso diretto per incostituzionalita' della legge), e' sicuramente irrilevante nella fattispecie in quanto, da un lato, tale facolta' di impugnazione (riconosciuta alle regioni) non e' nella competenza della Corte dei conti e, inoltre, il vizio dedotto non ha un mero carattere formale ma nella specie e' esso stesso oggetto della contestazione sostanziale, da esso direttamente conseguendo la lesione delle attribuzioni costituzionali della Corte dei conti. 2.2. - Da altro punto di vista la legittimazione oggettiva dell'atto nei confronti del quale e' dedotto il conflitto di attribuzione discende anche dal diretto contrasto delle nuove disposizioni legislative con i principi generali ispiratori del controllo della Corte dei conti, con la conseguenza che l'invasione della sfera delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla stessa Corte si prospetta anche indipendentemente dall'eccesso di delega, in relazione ai limiti sostanziali posti alle modalita' del controllo, limiti che non possono essere introdotti nel nostro sistema con riferimento ai principi desumibili direttamente dalle norme costituzionali. 3. - I presupposti sostanziali della questione dedotta in questa sede sono stati chiaramente enunciati dalla Corte costituzionale nella richiamata sentenza n. 466/1993. "La soluzione del conflitto pone essenzialmente in gioco l'interpretazione della legge 21 marzo 1958, n. 259, alla luce di quanto previsto dal dettato costituzionale in tema di controllo sulla gestione finanziaria degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. L'art. 100, seconda parte del secondo comma, della Costituzione statuisce che la Corte dei conti ''partecipa, nei casi e nelle forme stabilite dalla legge, al controllo sulla gestione finanziaria degli enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria'' prevedendo l'obbligo per la stessa Corte di riferire ''direttamente alle Camere sul risultato del riscontro effettuato''. In attuazione di tale disposto, la legge n. 259 del 1958 ha regolato due diversi tipi di controllo, istituendo ai fini del loro esercizio una speciale Sezione in seno alla stessa Corte (art. 9): il primo tipo, riferito agli enti - indicati dalla legge senza l'aggiunta di altra qualificazione - cui la pubblica amministrazione conferisce contributi con carattere di periodicita' da oltre un biennio ovvero attribuisce continuamente un potere impositivo (art. 2); il secondo, riferito, invece, agli enti - espressamente qualificati dalla legge come pubblici - nei cui confronti la pubblica amministrazione contribuisce con apporto al patrimonio in capitale o servizi o beni ovvero mediante concessione di garanzia finanziaria (art. 12). Nel primo caso il controllo e' esercitato nella forme indicate dagli artt. 4, 5 e 6 della stessa legge (invio da parte degli enti dei conti consuntivi, dei bilanci di esercizio e dei relativi conti dei profitti e delle perdite; richiesta di informazioni da parte della Corte dei conti ai rappresentanti delle amministrazioni pubbliche presenti nei collegi sindacali degli enti; richiesta di ulteriori informazioni, atti e documenti agli stessi enti e ai ministeri competenti); nel secondo caso il controllo si esercita, altre che con l'invio dei consuntivi e dei bilanci, mediante la presenza diretta di un magistrato della corte, legittimato ad assistere alle sedute degli organi di amministrazione e di revisione. Nell'una e nell'altra ipotesi la Corte e' tenuta a riferire alle camere i risultati del controllo eseguito, potendo altresi', nel caso in cui accerti irregolarita' nella gestione e, comunque, quando lo ritenga opportuno, formulare rilievi al Ministro del tesoro e al Ministro competente (artt. 7 e 8)". Con riferimento ai suindicati presupposti appaiono direttamente conseguenti i dedotti profili di lesione delle attribuzioni costituzionali della Corte dei conti. 3.1. - L'art. 11 della legge 15 marzo 1997, n. 59, per quanto attiene al settore degli enti di ricerca, ha esplicitamente delegato il Governo all'emanazione di decreti legislativi intesi a "riordinare gli enti pubblici nazionali operanti in settori diversi dalla assistenza e previdenza; nonche' gli enti privati, controllati direttamente o indirettamente dallo Stato, che operano, anche all'estero nella promozione, nel sostegno pubblico al sistema produttivo nazionale" (lett. b); nonche' per "riordinare e razionalizzare gli interventi diretti a promuovere e sostenere il settore della ricerca scientifica e tecnologica nonche' gli organismi operanti nel settore stesso" (lett. d). I relativi criteri di delega sono stabiliti nei successivi artt. 14 (per gli interventi previsti dall'art. 11, lett. b) e 18 (per gli interventi previsti dall'art. 11, lett. d), onde e' in relazione a tali principi che si deve valutare se le richiamate disposizioni dei decreti legislativi siano censurabili per eccesso di delega per quanto attiene agli interventi determinati nei confronti delle attribuzioni di controllo della Corte dei conti. La specifica analisi delle norme contenute nella legge n. 59/1997 porta pero' ad escludere che tali interventi siano stati consentiti e voluti dal legislatore delegante e cio' per un duplice ordine di considerazioni. Dal punto di vista positivo non si ritrova nelle disposizioni, relative sia all'oggetto che ai criteri della delega, alcun riferimento attinente alle funzioni di controllo della Corte dei conti: questa, infatti, non e' in alcun modo menzionata dalle norme richiamate, che d'altro canto neppure fanno riferimento ad ipotesi di qualsiasi tipo di "alleggerimento" dei controlli allo stato in atto con riferimento ai predetti enti di ricerca. Dal punto di vista negativo, poi, il legislatore delegante ha manifestato il proprio orientamento nel senso di mantenere con specifico riferimento alle modifiche strutturali che si andavano ad organizzare i controlli istituzionali della Corte dei conti, come e' fatto palese dal riferimento nelle premesse dei criteri di cui agli artt. 14 e 17 della legge "ai principi generali desumibili ... dalla legge 14 gennaio 1994, n. 20": questa legge (contenente disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti) costituisce, quindi, limite ineludibile da parte del legislatore delegato in alcun modo titolare del potere di incidere vanificandoli sui poteri di controllo costituzionale riconosciuti alla stessa Corte. 3.2. - Il profilo dell'eccesso di delega si collega, quindi, necessariamente con il profilo sostanziale delle attribuzioni costituzionalmente riconosciute alla Corte dei conti in base alla legge n. 259/1958: non e', infatti, dubbio che tale controllo, essendo stato esplicitamente posto in essere quale "attuazione" del precetto costituzionale, "risulti incluso nell'ambito della sfera disciplinata dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, dal momento che tale dato emerge chiaramente dallo stesso art. 12 (dove si richiama l'art. 100 Cost.) ed e' stato gia' evidenziato da questa Corte nella sentenza n. 35 del 1962. Ma l'art. 100, secondo comma, della Costituzione, pur rinviando alla legge ordinaria la determinazione dei casi e delle forme del controllo, riferisce il controllo stesso agli ''enti a cui lo Stato contribuisce in via ordinaria'' senza porre distinzione alcuna" (sentenza n. 466/1993 cit.). L'interpretazione della norma "in alcun modo puo' trascurare la funzione propria del controllo previsto dall'art. 100, secondo comma, della Costituzione, che e' stata da questa Corte collegata all'interesse preminente dello Stato (costituzionalmente rilevante per l'art. 100 Cost.) che siano soggette a vigilanza le gestioni relative ai finanziamenti che gravano sul proprio bilancio, sottoponendole in definitiva al giudizio del Parlamento (sentenza n. 35 del 1962)". Con le norme richiamate, invece, la Corte dei conti viene, a subire, con riferimento agli enti in questione una esplicita e puntuale menomazione della propria funzione istituzionale di rilevanza costituzionale che e' quella di partecipare al controllo del parlamento sulla "gestione finanziaria" degli enti, funzione che, appunto, non e quella di una semplice verifica dei bilanci consuntivi con esclusione del controllo sugli atti di gestione e con esclusione perfino dell'esame della regolarita' contabile. Si deve in proposito rilevare che secondo le disposizioni della legge n. 20/1994: a) la Corte dei conti riferisce al parlamento "almeno" annualmente, il che significa anche infrannualmente, cioe' in assenza di bilancio consuntivo, vale a dire che il controllo della Corte non puo' essere limitato "unicamente" ai bilanci consuntivi dell'ente come impongono i contestati decreti legislativi; b) "formula in qualsiasi momento le proprie osservazioni", il che significa non soltanto che si prescinde dal momento dell'approvazione dei bilanci consuntivi, ma soprattutto che le "osservazioni" riguardano momenti e atti di gestione, come e' anche comprovato dal dovere delle amministrazioni di comunicare, alla Corte e agli organi elettivi, le misure conseguenzialmente adottate. 4. - Valutera', infine, la Corte costituzionale quale rilievo possa avere nella fattispecie la circostanza che i decreti legislativi in questione siano stati emanati in violazione del r.d.-l. 9 febbraia 1939, n. 273 che prescrive che tutti provvedimenti legislativi che incidono sulle attribuzioni o funzioni della Corte dei conti devono essere adottate previo parere della Corte stessa a Sezioni riunite.
P. Q. M. Si chiede che codesta Corte costituzionale, in risoluzione del presente conflitto, voglia, previo annullamento e/o dichiarazione di illegittimita' costituzionale dei decreti legislativi 30 gennaio 1999, nn. 19, 27 e 36, dichiarare che spetta alla Corte dei conti - nella composizione della Sezione di controllo sugli enti - l'esercizio del controllo previsto dalla legge 21 marzo 1958, n. 259 sugli enti considerati dalle richiamate norme e in particolare Consiglio nazionale delle ricerche - C.N.R., Azienda spaziale italiana - A.S.I. e Ente per le nuove tecnologie, energia e ambiente - E.N.E.A.; Si depositeranno i seguenti atti e documenti: 1) d.lgs. 30 gennaio 1993, n. 19; 2) d.lgs. 30 gennaio 1999, n. 27; 3) d.lgs. 30 gennaio 1999, n. 36; 4) determinazione 5-10 marzo 1999, n. 13/99 della Corte dei conti - Sezione controllo enti; 5) convocazione seduta, Sezione controllo enti 5 marzo 1999; 6) composizione collegio, Sezione controllo enti 5 marzo 1999; 7) verbale adunanza, Sezione controllo enti 5 marzo 1999. Roma, addi' 1 aprile 1999. Dott. Francesco Sernia - prof. avv. Filippo Lubrano 99C0890