LA COMMISSIONE TRIBUTARIA REGIONALE 
 
    Ha  emesso  la  seguente  ordinanza   sull'appello   n.   5719/12
depositato il 26 ottobre 2012, avverso la sentenza n. 205/1/12 emessa
dalla Commissione Tributaria Provinciale di  Roma  contro:  Tribunale
Amministrativo  Regionale  del  Lazio,   proposto   dal   ricorrente:
CODACONS, Viale Mazzini, 73 - 00195 Roma, difeso da: avv.ti C. Rienzi
e G.  Castrenze,  presso  Ufficio  legale  CODACONS,  viale  Giuseppe
Mazzini, 73 - 00195 Roma, 
    Altre parti coinvolte: Ministero della giustizia 00100 Roma. 
    Difeso da: avv. Tidore presso Avvocatura  dello  Stato,  Via  dei
Portoghesi, 12 - 00100 Roma. 
    Atti impugnati: avv. pagamento n. 120 Contr. Unificato. 
    Il CODACONS  propone  ricorso  contro  invito  al  pagamento  del
contributo unificato previsto dall'art. 9, d.P.R. 30 maggio 2002,  n.
115, emesso dal TAR Lazio sostenendo di essere esente dal  contributo
stesso  per  le  controversie  relative  all'oggetto  della   propria
attivita'  in  veste  di  ONLUS  di  difesa   degli   interessi   dei
consumatori. 
    Il ricorso prodotto veniva respinto dalla Commissione  Tributaria
provinciale di Roma, con sentenza 205/01/12, ritenendo la  soggezione
del CODACONS al contributo. 
    Contro la predetta sentenza si gravava  di  appello  il  CODACONS
insistendo sulle eccezioni svolte in primo grado e  non  accolte  dai
primi giudici relativamente alla tardivita' della richiesta  rispetto
al  termine  di  cui  all'art.  248  d.P.R.   n.   115/2002   nonche'
sull'esenzione dal contributo per gli atti processuali relativi  alle
controversie in cui agisce nella  propria  veste  istituzionale  e  a
tutela dei consumatori. 
 
                         Osserva il Collegio 
 
    L'art. 9, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115,  primo  comma,  dispone:
«E' dovuto il contributo unificato di iscrizione a ruolo, per ciascun
grado  di  giudizio,  nel  processo  civile,  compresa  la  procedura
concorsuale   e   di   volontaria   giurisdizione,    nel    processo
amministrativo  e  nel  processo  tributario,  secondo  gli   importi
previsti dall'articolo 13 e salvo quanto previsto dall'articolo 10». 
    Il successivo articolo 10 prevede alcuni regimi di  esenzione  da
contributo unificato a mente dei quali «non e' soggetto al contributo
unificato il processo gia' esente, secondo previsione  legislativa  e
senza limiti di competenza o di valore, dall'imposta di  bollo  o  da
ogni spesa, tassa o diritto di qualsiasi specie e natura, nonche'  il
processo di rettificazione di stato civile, il  processo  in  materia
tavolare, il processo di cui all'articolo 3,  della  legge  24  marzo
2001, n. 89». 
    Ai fini dell'applicazione dell'imposta di bollo, cui fa  richiamo
l'art. 10 sopradetto, l'art. 27-bis  dell'allegato  b  al  d.P.R.  n.
642/1972  prevede  l'esenzione  dall'imposta  stessa  per  gli  atti,
documenti, istanze, contratti,  nonche'  copie  anche  se  dichiarate
conformi,  estratti,  certificazioni,  dichiarazioni  e  attestazioni
poste in essere  o  richiesti  da  organizzazioni  non  lucrative  di
utilita' sociale (ONLUS) e dalle  federazioni  sportive  ed  enti  di
promozione sportiva riconosciuti dal CONI. 
    Dal novero letterale degli atti previsti dal predetto art. 27-bis
devono ritenersi esclusi gli atti processuali per cui allo stato, dal
combinato disposto delle disposizioni sopradette si deve ricavare che
per  le  iscrizioni  a  ruolo  prodotte   dal   CODACONS,   ancorche'
nell'esercizio delle proprie attivita'  istituzionali  di  protezione
sociale, il contributo unificato sia dovuto. 
    Tale costruzione risulta pero' a questo collegio violativa  degli
artt. 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione. 
    Va, infatti, rilevato che l'attivita' svolta  dalle  associazioni
di volontariato previste dalla legge n. 266/1991, di cui il  CODACONS
fa parte, nel perseguimento dei propri fini statutari deve  ritenersi
tesa al conseguimento di finalita' di  carattere  sociale,  civile  e
culturale oltre ad essere la piu' diretta espressione  del  principio
di solidarieta' sociale. 
    Il  legislatore  ha  il  compito  di  promuoverne  lo   sviluppo,
salvaguardandone  nel  contempo  l'autonomia,  pena   la   violazione
dell'art. 2 della Costituzione, che recita «La Repubblica riconosce e
garantisce i diritti inviolabili  dell'uomo,  sia  come  singolo  sia
nelle formazioni sociali ove si svolge la sua personalita' e richiede
l'adempimento  dei  doveri  inderogabili  di  solidarieta'  politica,
economica e sociale». 
    La mancata previsione nell'art. 27-bis dell'allegato b) al d.P.R.
n. 642/1972 e nell'art. 8 della  legge  n.  266/1991,  tra  gli  atti
fruenti dell'esenzione dal bollo e quindi dal contributo unificato di
cui  si  discute  di  quelli  giudiziari  e/o  processuali  puo'  non
infondatamente ritenersi violativa dell'art. 2 della Costituzione. 
    Infatti, la mancata previsione di tale esenzione non solo snatura
la funzione sociale dell'attivita' posta in essere  dalle  ONLUS,  ma
altresi' le penalizza nel perseguimento delle riconosciute finalita'. 
    Viene in evidenza nella specie la distinzione  di  principio  fra
azioni  individuali,  pur  se  proposte  collettivamente,  ed  azioni
dirette a perseguire interessi collettivi o di classe, queste  ultime
hanno oggetto ed effetti diversi e piu' ampi che non la  somma  delle
singole  azioni  risarcitorie.  Esse  vanno   oltre   gli   interessi
perseguiti o perseguibili tramite la somma delle domande risarcitorie
spettanti ai danneggiati in atto, tornando a vantaggio,  come  si  o'
detto, dell'indeterminata categoria degli utenti futuri o potenziali.
Dall'altro lato anche le domande genericamente dirette a far ottenere
ai diretti interessati la restituzione delle somme pagate in  eccesso
risultano essere state proposte non  in  sostituzione  delle  domande
spettanti ai singoli assicurati, ne' allo  scopo  di  far  conseguire
all'associazione in proprio i vantaggi spettanti a questi ultimi. 
    Perseguono, invece, l'interesse comune  all'intera  categoria  ad
ottenere una pronuncia di accertamento su aspetti  quali  l'esistenza
dell'illecito,  della  responsabilita',   del   nesso   causale   fra
l'illecito e il danno, dell'esistenza e dell'entita'  potenziale  dei
danni (a  prescindere  dalle  peculiarita'  delle  singole  posizioni
individuali), problemi la cui soluzione torna a  vantaggio  di  tutti
gli interessati alla controversia attivata dall'ente  di  tutela  del
consumatore (nella specie CODACONS) - e non solo di quelli attuali  -
sollevando  ognuno  di  essi  dai  rischi  e  dagli  oneri   inerenti
all'iniziativa singola e dalle remore  ad  agire  individualmente  in
giudizio  che  potrebbero   derivare   dalla   consapevolezza   della
disparita' dei rapporti di forza. Entro questi limiti e sotto  questi
profili l'iniziativa del CODACONS risponde  ad  interessi  che  vanno
oltre quelli propri di ogni singolo danneggiato e che  non  avrebbero
potuto essere perseguiti tramite la somma delle singole iniziative. 
    Le azioni intraprese dagli enti  della  specie  del  CODACONS  si
prestano ad attuare la tutela  collettiva  dell'interesse  comune  ad
un'intera  categoria  di  consumatori  -  ivi  inclusi   quelli   non
partecipanti all'iniziativa, quindi liberi di proporla  in  futuro  e
separatamente - a che venga accertato l'illecito e  sia  ripristinata
la situazione di legalita', potendo far valere l'interesse generale e
comune a un'intera categoria di utenti o di consumatori a  che  venga
accertata l'esistenza dei presupposti  per  l'esercizio  dei  diritti
risarcitori di serie, allo scopo non di sostituirsi  alle  iniziative
dei singoli, ma di spianare ad esse la strada, tramite il superamento
degli ostacoli di ogni genere di  cui  tale  strada  potrebbe  essere
disseminata, ove ad agire fosse il singolo: non ultimo quello  insito
nelle remore del cittadino isolato ad affrontare costose controversie
per  somme  relativamente  modeste,  nei   confronti   di   avversari
agguerriti. 
    Trattasi di interpretazione conforme  alle  indicazioni  ed  agli
auspici del diritto comunitario che, nel libro  Verde  del  2005,  ed
ancor piu' nel Libro Bianco adottato dalla Commissione  il  2  aprile
2008, segnalava per l'appunto l'emergere di un bisogno di tutela  dei
consumatori dalle pratiche commerciali  scorrette  o  dalle  condotte
anticoncorrenziali,  a   fronte   della   tendenziale   inerzia   dei
danneggiati (ivi incluse le piccole  imprese)  nell'intentare  azioni
individuali di risarcimento dei danni,  per  importi  tendenzialmente
bassi ed a fronte di costi e rischi di entita' non prevedibile. 
    Sulla base dei presupposti sopraddetti va rilevato che la  stessa
Corte di cassazione, con la sentenza 17 agosto  2011,  n.  17351,  ha
posto i seguenti  principi  che  possono  considerarsi  paradigmatici
rispetto all'attivita' processuale del CODACONS: 
    «L'associazione CODACONS, quale ente esponenziale degli interessi
degli utenti dei servizi assicurativi, e' legittimata a  proporre  le
domande dirette a fare accertare la  violazione  delle  regole  della
concorrenza; la nullita' delle clausole contenenti la  determinazione
dei premi, pattuite nel periodo a cui  risalgono  le  violazioni;  le
modalita' con cui la compagnia assicuratrice ha proceduto  e  procede
al calcolo dei premi e la determinazione dei criteri per il  relativo
di ricalcolo, al fine di uniformare i corrispettivi a quelli  che  le
compagnie assicuratrici avrebbero  potuto  determinare,  in  mancanza
dell'intesa illecita; nonche' la  domanda  che  vengano  adottate  le
misure idonee ad informare  gli  assicurati  dei  loro  diritti,  ivi
inclusa  quella  di  pubblicazione  della   sentenza   di   condanna,
trattandosi di domande che rientrano fra quelle tendenti ad eliminare
gli  effetti  delle  violazioni  e   ad   imporre   al   trasgressore
comportamenti conformi alle regole  di  correttezza,  trasparenza  ed
equita' nei rapporti contrattuali, ai sensi  della  legge  30  luglio
1998, n. 281, artt. 1 e 3». 
    «Il CODACONS e' altresi' legittimato a proporre, ai  sensi  delle
citate norme, le domande di restituzione e di risarcimento dei  danni
conseguenti agli illeciti concorrenziali, nei limiti in cui  facciano
valere l'interesse  comune  all'intera  categoria  degli  utenti  dei
servizi assicurativi ad ottenere una  pronuncia  di  accertamento  su
aspetti quali l'esistenza dell'illecito, della  responsabilita',  del
nesso causale fra l'illecito e il danno,  dell'esistenza  ed  entita'
potenziale dei danni (a prescindere dalle peculiarita' delle  singole
posizioni individuali), ed ogni altra questione idonea  ad  agevolare
le iniziative  individuali,  sollevando  i  singoli  danneggiati  dai
relativi oneri e rischi». 
    «La legittimazione deve essere  invece  esclusa  con  riferimento
alle domande di condanna della compagnia assicuratrice a  pagare  una
somma determinata all'uno od all'altro soggetto  assicurato  che  sia
concretamente  individuato,   in   mancanza   di   espressa   domanda
dell'interessato». 
    Nella misura in cui gli artt. 27-bis dell'allegato b)  al  d.P.R.
n. 642/1972 e 8 legge n. 266/1991 non  esentano  le  associazioni  di
volontariato dal pagamento  dell'imposta  di  bollo,  in  virtu'  del
richiamo operato dall'art. 10,  d.P.R.  n.  115/2002  dal  contributo
unificato, in sostanza si nega alle stesse di svolgere proprio quella
funzione che mira a spianare la strada ai singoli da quegli  ostacoli
anche di natura economica che essi potrebbero incontrare uti  singoli
per la tutela dei loro diritti, facendo  ritenere  che  sussista  una
violazione  del  principio  di  uguaglianza  formale  e   sostanziale
previsto dall'art. 3 della  Costituzione  nonche'  del  principio  di
adeguatezza della capacita' contributiva recato  dall'art.  53  della
Costituzione. 
    La mancata  esenzione  delle  associazioni  di  volontariato  dal
pagamento  del  contributo  unificato,  infatti,  impedisce  ai  meno
abbienti, per il tramite delle  associazioni  quali  il  CODACONS  di
poter tutelare giudizialmente i propri diritti, in tutti quei casi in
relazione ai quali gli stessi, individualmente sarebbero ostacolati o
impossibilitati ad agire. 
    Quanto sopra  riportato  rileva  anche  sotto  il  profilo  della
violazione dell'art. 24 della Costituzione. 
    La  garanzia  costituzionale  apprestata  dalla  norma  suddetta,
infatti, non e'  circoscritta  solo  alle  situazioni  giuridiche  di
vantaggio rappresentate dai  diritti  soggettivi  e  dagli  interessi
legittimi,  ma  si  estende  anche   a   situazioni   di   dimensione
sovraindividuale, in particolare ai cosiddetti interessi collettivi o
diffusi che interessano piu' categorie di soggetti. 
    In tale sede per i soggetti deputati alla tutela  giurisdizionale
dei  diritti  e  degli  interessi  collettivi  di  una  indeterminata
quantita' di consumatori e di utenti,  l'imposizione  del  contributo
unificato per gli atti giudiziari, porrebbe un ulteriore  e  ingiusto
limite  all'esercizio   dell'azione   giudiziaria,   posto   che   si
vedrebbero, se non  precludere,  quantomeno  notevolmente  ostacolare
l'accesso alla tutela giurisdizionale,  con  conseguente  pregiudizio
del loro diritto inviolabile di agire in giudizio. 
    Va rilevato in proposito che lo stesso Presidente del  TAR  Lazio
nella relazione del 9 febbraio  2012  per  l'inaugurazione  dell'anno
giudiziario 2012 ha evidenziato che «riguardo ai ricorsi in  entrata,
nel 2011 si e' verificato un calo pari a circa 1.000 ricorsi rispetto
all'anno precedente. Presumibilmente su tale circostanza ha in  parte
influito la crisi economica, che  ha  limitato  le  iniziative  delle
pubbliche amministrazioni specie finanziariamente  piu'  impegnative,
riducendo cosi' le occasioni di contenzioso. Ma in massima  parte  il
calo dei ricorsi e' da ascriversi al lievitare del contributo  unico,
che sta raggiungendo livelli al limite della  compatibilita'  con  il
riconoscimento    costituzionale    del    diritto    alla     tutela
giurisdizionale». 
    Inoltre, l'applicazione  della  normativa  in  rassegna  comporta
altresi' la violazione dell'art. 97  della  Costituzione  poiche'  di
fatto comporta un'agire della P.A. non adeguato e conveniente per  il
perseguimento del  fine  pubblico,  posto  che  la  stessa,  pur  nel
perseguimento  dell'interesse  pubblico,  non  puo'  discriminare   i
soggetti  privati  coinvolti  nel  procedimento,  nel  rispetto   dei
principi di buon andamento e imparzialita'. 
    In conclusione, appare rilevante e non manifestamente  infondata,
in relazione agli articoli 2, 3, 24, 53 e 97 della  Costituzione,  la
questione  di  legittimita'  costituzionale  dell'art.  27-bis  della
tabella b) allegata al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, nella parte in
cui non specifica espressamente nel  novero  degli  atti  esenti  dal
bollo anche gli atti giudiziari e/o processuali nonche'  dell'art.  8
della legge 11 agosto 1991, n. 266, nella parte in cui non  individua
espressamente quali «connessi allo svolgimento della loro  attivita'»
relativamente alle organizzazioni di  volontariato,  anche  gli  atti
aventi natura giudiziale processuale. 
    Il giudizio deve essere sospeso, e gli atti vanno trasmessi  alla
Corte costituzionale. 
    Ogni ulteriore statuizione in rito, in merito, e in  ordine  alle
spese, resta riservata alla decisione definitiva. 

 
                              P. Q. M. 
 
    Visti  gli  artt.  134  della   Costituzione;   1   della   legge
costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1; 23 della legge 11  marzo  1953,
n. 87; 
    Dichiara rilevante e non manifestamente  infondata  in  relazione
agli articoli 2, 3, 24, 53 e 97 della Costituzione, la  questione  di
legittimita'  costituzionale  dell'art.  27-bis  della   tabella   b)
allegata al d.P.R. 26 ottobre 1972, n. 642, nella parte  in  cui  non
specifica espressamente nel novero degli atti esenti dal bollo  anche
gli atti giudiziari e/o processuali nonche' dell'art. 8  della  legge
11  agosto  1991,  n.  266,  nella  parte  in   cui   non   individua
espressamente quali «connessi allo svolgimento della loro  attivita'»
relativamente alle organizzazioni di  volontariato,  anche  gli  atti
aventi natura giudiziale e/o processuale. 
    Dispone la sospensione del presente giudizio. 
    Ordina  la  immediata  trasmissione   degli   atti   alla   Corte
costituzionale. 
    Ordina che a cura della  segreteria  della  Sezione  la  presente
ordinanza sia notificata alle parti in  causa  e  al  Presidente  del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai Presidenti delle Camera
dei Deputati e del Senato della Repubblica. 
    Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore  statuizione  in
rito, in merito e in ordine alle spese. 
 
        Roma, addi' 21 marzo 2013 
 
                        Il Presidente: Lauro