N. 37 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 6 marzo 2015
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 6 marzo 2015 (della Regione Puglia). Bilancio e contabilita' pubblica - Legge di stabilita' 2015 - Incentivi a nuove assunzioni con contratto di lavoro a tempo indeterminato, con riferimento a contratti stipulati non oltre il 31 dicembre 2015, mediante esonero, per un periodo massimo di 36 mesi, dal versamento dei complessivi contributi previdenziali a carico dei datori di lavoro - Previsione che al finanziamento di tali incentivi si provvede, quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di euro per l'anno 2018, a valere sulla corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione per l'attuazione delle politiche comunitarie gia' destinate agli interventi del Piano di azione coesione (PAC), che risultano non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014 - Ricorso della Regione Puglia - Denunciata utilizzabilita' anche delle somme ricomprese nel Fondo di rotazione e impegnate fino al 31 dicembre 2014 - Introduzione di una norma retroattiva comportante la vanificazione degli impegni gia' assunti dalle amministrazioni regionali e/o locali - Mancato rispetto delle condizioni che secondo la Corte di giustizia europea devono ricorrere affinche' possano porsi norme con carattere di retroattivita' - Violazione dei principi di ragionevolezza e del legittimo affidamento - Lesione dell'autonomia finanziaria regionale - Istanza di sospensione. - Legge 23 dicembre 2014, n. 190, art. 1, comma 122. - Costituzione, artt. 3, primo comma, 11, 117, primo comma, e 119, primo comma.(GU n.16 del 22-4-2015 )
Ricorso nell'interesse della Regione Puglia, in persona del Presidente pro tempore della Giunta regionale dott. Nicola Vendola, a cio' autorizzato con deliberazione della Giunta regionale n. 221 del 20 febbraio 2015, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Marcello Cecchetti del Foro di Firenze (pec: marcellocecchetti@pec.ordineavvocatifirenze.it) e dall'avv. Vittorio Triggiani, Coordinatore dell'Avvocatura Regionale, ed elettivamente domiciliato presso lo studio del primo in Roma, Via Antonio Mordini n. 14, come da mandato a margine del presente atto, contro lo Stato, in persona del Presidente del Consiglio dei Ministri pro tempore, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale, previa concessione di idonea misura cautelare ai sensi dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, dell'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)], pubblicata nella Gazzetta Ufficiale 29 dicembre 2014, n. 300 (S.O. n. 99), per violazione degli articoli 3, primo comma, 11, 117, primo comma, e 119, primo comma, della Costituzione. Fatto 1. - La norma impugnata e il quadro normativo nel quale si inserisce. L'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - Legge di stabilita' 2015) prevede quanto segue: «Al finanziamento degli incentivi di cui ai commi 118 e 121 si provvede, quanto a 1 miliardo di euro per ciascuno degli anni 2015, 2016 e 2017 e a 500 milioni di euro per l'anno 2018, a valere sulla corrispondente riprogrammazione delle risorse del Fondo di rotazione di cui all'art. 5 della legge 16 aprile 1987, n. 183, gia' destinate agli interventi del Piano di azione coesione, ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge 12 novembre 2011, n. 183, che, dal sistema di monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato del Ministero dell'economia e delle finanze, risultano non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014». Il citato comma 118, a sua volta, prevede l'esonero del versamento dei contributi pensionistici per un periodo massimo di trentasei mesi e «ferma restando l'aliquota di computo delle prestazioni pensionistiche»; tale provvidenza e' disposta, «con riferimento alle nuove assunzioni con contralto di lavoro a tempo indeterminato, con esclusione dei contratti di apprendistato e dei contratti di lavoro domestico, decorrenti dal 1° gennaio 2015 con riferimento a contratti stipulati non oltre il 31 dicembre 2015», in favore dei datori di lavoro privati con esclusione di quelli del settore agricolo. Il comma 121, invece, tramite un rinvio all'art. 8, comma 9, della legge n. 407 del 1990, dispone il venir meno - a partire dalle assunzioni decorrenti dal 1° gennaio 2015 - della riduzione del 50% dei contributi previdenziali e assistenziali per un periodo di 36 mesi in caso di assunzioni a tempo indeterminato ove sussistano alcune condizioni. Tale provvidenza giunge fino al 100% dei contributi previdenziali e assistenziali per le imprese operanti nel Mezzogiorno e per le imprese artigiane. Le risorse per questi interventi sono reperite a gravare sul Fondo di rotazione istituito dall'art. 5 della legge n. 183 del 1987, tra le somme che, gia' destinate agli interventi del Piano di Azione Coesione ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011, risultino (dal sistema di monitoraggio della Ragioneria generale dello Stato) non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014. In particolare, l'art. 5 della legge n. 183 del 1987 ha istituito un fondo di rotazione, con amministrazione autonoma e gestione fuori bilancio. Il citato art. 23, comma 4, ha successivamente disposto la destinazione delle «risorse finanziarie a proprio carico, provenienti da un'eventuale riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei programmi dei fondi strutturali 2007/2013, alla realizzazione di interventi di sviluppo socioeconomico concordati tra le Autorita' italiane e la Commissione europea nell'ambito del processo di revisione dei predetti programmi», senza prevedere un dies ad quem per la realizzazione di tali interventi. In sintesi, il quadro normativo sopra richiamato opera nel senso che segue: i) individua un intervento incentivante alle assunzioni a tempo indeterminato tra gli strumenti di previdenza sociale, configurato in modo tale da seguire due linee in successione temporale l'una rispetto all'altra: la prima, per i contratti decorrenti dal 1° gennaio 2015 e stipulati non oltre il 31 dicembre 2015 (comma 118), destinata a protrarsi fino al 2018; la seconda, concernente le assunzioni decorrenti a far data prima del gennaio 2015 (comma 121), destinata a protrarsi, al massimo, fino al 2017; ii) prevede il finanziamento di tali incentivi a gravare sulle risorse del Fondo di rotazione per le politiche comunitarie originariamente destinate agli interventi del Piano di Azione Coesione in base all'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011, e che risultino non ancora impegnate alla data del 30 settembre 2014. 2. - Il Piano di Azione Coesione-PAC. 2.1. - Gli obiettivi Il Piano di Azione Coesione e' stato avviato nel 2011 d'intesa con la Commissione Europea, al fine di' accelerare l'attuazione dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013, ed ha trovato la sua attuazione attraverso una revisione delle scelte di investimento gia' compiute in sede comunitaria con lo scopo di: a) mettere in salvaguardia interventi e risorse i cui tempi di attuazione non risultino coerenti con i tempi della rendicontazione sui programmi comunitari; b) avviare nuove azioni e progetti, alcuni dei quali di natura prototipale che, in base agli esiti, potranno essere riprese nella programmazione 2014-2020. L'operazione de qua prevede lo spostamento di una parte del cofinanziamento nazionale fuori dai Programmi europei, in modo da poter attuare i progetti prescindendo dalle relative scadenze temporali. Essa e' stata preceduta da un Accordo sottoscritto il 3 novembre 2011 dal Governo nazionale (Ministro Fitto) con i Presidenti delle otto regioni meridionali. Puo' essere opportuno precisare che, in tutta questa vicenda, non sono stati mai fissati, ne' all'avvio ne' in fasi successive, termini per l'utilizzo o anche solo l'impegno delle risorse, dal momento che esse rientrano nella totale disponibilita' dello Stato italiano e delle Regioni, e di conseguenza non sono piu' soggette ai vincoli dei fondi comunitari. 2.2. - Le fasi di programmazione Il Piano di Azione Coesione e' stato definito e attuato attraverso fasi successive di riprogrammazione dei programmi cofinanziati dai Fondi Strutturali 2007-2013, dei programmi operativi delle Regioni meridionali e di quelli nazionali. Complessivamente, a febbraio 2014, il PAC ha raggiunto un valore pari a 13,5 miliardi di Euro al cui ammontare concorrono risorse nazionali derivanti dalla riduzione del tasso di cofinanziamento nazionale dei Programmi Operativi (11,5 miliardi di Euro) e risorse riprogrammate attraverso rimodulazione interna ai medesimi Programmi (2,0 miliardi di Euro). Le prime due fasi (dicembre 2011 e poi maggio 2012) hanno riallocato un totale di risorse pari a 6,4 miliardi di Euro e hanno riguardato in misura prevalente (4,9 miliardi) le Regioni Calabria, Campania, Puglia e Sicilia e in misura piu' contenuta (0,5 miliardi) le altre Regioni del Sud e alcune del Centro-Nord. La prima fase (c.d. PAC I) ha concentrato le risorse verso quattro Priolita' di intervento (Istruzione, Agenda digitale, Occupazione e Ferrovie), mentre la seconda fase (c.d. PAC II) e' stata orientata in modo piu' deciso verso obiettivi di crescita e inclusione sociale, con particolare attenzione a misure dirette al contrasto della grave situazione della disoccupazione giovanile soprattutto al Sud. La terza riprogrammazione (dicembre 2012) consiste invece in una manovra di circa a 5,7 miliardi di Euro e riguarda, nell'area «Convergenza», i Programmi Operativi Regionali di Calabria, Campania, Puglia e Sicilia e i Programmi Operativi Nazionali «Reti e Mobilita'» e «Sicurezza per lo sviluppo» (per circa il 98%). Essa riguarda inoltre i Programmi Operativi delle Regioni Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Valle d'Aosta. La manovra ha inoltre previsto una serie di misure con «funzione anticiclica» oltre al conseguimento di obiettivi di «salvaguardia» di progetti e opere pubbliche di rilievo strategico in attuazione nei Programmi Operativi 2007-2013 e all'avvio di «nuove adoni», anche con carattere prototipale, funzionale alla preparazione della programmazione 2014-2020. Le misure straordinarie per la promozione dell'occupazione, in particolare giovanile, e la coesione sociale, previste dal decreto-legge 28 giugno 2013, n. 76 (Primi interventi urgenti per la promozione dell'occupazione, in particolare giovanile, della coesione sociale, nonche' in materia di Imposta sul valore aggiunto (IVA) e altre misure finanziarie urgenti), come convertito dalla legge n. 99 del 2013, costituiscono i contenuti della quarta fase di riprogrammazione che ha mobilitato risorse pari a circa 2,1 miliardi di Euro. La quinta fase di riprogrammazione e' stata avviata dal Consiglio dei Ministri il 27 dicembre 2013. Essa prevede la rimodulazione di 1,8 miliardi di euro gia' programmati nel Piano di Azione Coesione su azioni non avviate o comunque in ritardo di attuazione. Gli investimenti sono destinati a misure specifiche per le imprese, per l'occupazione e per lo sviluppo delle economie locali. 2.3. - Le tipologie di azione Il PAC finanzia progetti che fanno riferimento alle seguenti macro-tipologie di azioni: a) rafforzamento della dotazione infrastrutturale e tecnologica: la finalita' strategica prevalente al riguardo e' il riequilibrio e il rafforzamento di infrastrutture e reti digitali (attraverso la realizzazione di opere pubbliche previste prevalentemente nel PAC I e nel PAC III); b) rafforzamento delle competenze per l'occupazione: la relativa finalita' strategica e' la creazione di nuova occupazione e di opportunita' di reinserimento professionale prevalentemente attraverso interventi di politica attiva per il lavoro volti alla creazione di nuova occupazione e di condizioni per il reinserimento professionale; c) implementazione di misure anticicliche: la finalita' e' quella di promuovere effetti diretti su imprese, lavoro e persone con elevato disagio sociale per superare la prolungata crisi recessiva attraverso una pluralita' di misure mirate (in larga parte promosse nell'ambito del PAC III anche a seguito degli esiti del confronto tra Governo e partenariato economico-sociale nel «Tavolo Sud Impresa e Lavoro»); d) salvaguardia di progetti validi gia' avviati: la finalita' strategica e' quella di consentire la piena realizzazione di progetti e opere pubbliche, selezionati in partenariato con le Autorita' di Gestione dei Programmi Operativi 2007-2013, considerati validi e rilevanti per il conseguimento di risultati attuali e importanti per la programmazione regionale e/o settoriale ma la cui capacita' di generare gli effetti richiesti e' messa a rischio dalla prevista impossibilita' di completarli entro il termine di chiusura dei programmi 2007-2013; e) promozione e realizzazione di «nuove azioni»: la finalita' strategica e' quella di «anticipare» l'applicazione, sul piano dei contenuti e/o del metodo, di approcci innovativi validi per la programmazione 2014-2020, sperimentando modelli di attuazione in grado di consentire alle Amministrazioni di accelerare la fase di avvio dei programmi del prossimo ciclo di programmazione. Si tratta quindi della realizzazione di nuovi progetti in grado di promuovere l'innovazione anche attuando azioni «prototipali». 2.4. - Il PAC in Puglia Al fine di acquisire contezza di tutto cio' che comporta specificamente per l'odierna ricorrente il quadro generale piu' sopra abbozzato e' possibile notare quanto segue. Nella Regione Puglia il PAC e' finanziato da circa 745 milioni di Euro a valere sul fondo di rotazione nazionale. Al netto dei 100 milioni di Euro destinati all'alta capacita' Bari-Napoli, l'assegnazione delle risorse suddivisa tra le diverse categorie e' la seguente. I) Tra le Misure anticicliche devono essere menzionate le azioni: a) della Agevolazione fiscale de minimis per micro e piccole aziende delle aree a disagio socioeconomico (priorita' Sistemi urbani), per un ammontare di Euro 63.000.000,00; b) delle Misure innovative e sperimentali di tutela dell'occupazione e politiche attive del lavoro collegate ad ammortizzatoti sociali in deroga (priorita' Occupazione), per un ammontare di Euro 30.000.000,00. II) Tra gli interventi di Salvaguardia devono essere menzionate le azioni: a) dell'Agenda digitale (priorita' Agenda digitale), per un ammontare di Euro 18.200.000,00; b) del Risparmio energetico e produzione da fonti rinnovabili (priorita' Efficienza energetica), per un ammontare di Euro 50.000.000,00; c) di Tutela del patrimonio culturale, per un ammontare di Euro 40.000.000,00; di Rigenerazione urbana (priorita' Sistemi urbani), per un ammontare di Euro 236.100.000,00. III) Tra le Nuove azioni, infine, devono essere menzionate quelle relative: a) all'Agenda digitale (priorita' Agenda digitale), per un ammontare di Euro 144.131.954,00; b) all'Efficientamento energetico delle scuole (priorita' Efficienza energetica), per un ammontare di Euro 64.293.000,00. Il totale delle somme relative alle azioni indicate e' dunque pari a Euro 645.724.954,28. Anche alla luce del quadro appena ricostruito, la Regione Puglia deduce l'incostituzionalita' delle previsioni del comma 122 della legge n. 190 del 2014 per le seguenti ragioni di Diritto 3. - Violazione degli artt. 3, primo comma, 11, 117, primo comma, cost., e del principio di legittimo affidamento. 3.1 - I profili di illegittimita' costituzionale che l'odierna ricorrente intende sottoporre all'attenzione di questa Ecc.ma Corte riguardano essenzialmente la data del 30 settembre 2014 quale dies ad quem, in relazione agli impegni di spesa, rilevante per escludere la possibilita' di attingere risorse al Fondo di rotazione al fine di finanziare i nuovi incentivi alle assunzioni di lavoratori a tempo indeterminato che si sono sopra descritti. La fissazione di tale data quale dies ad quem, per le ragioni che ci si appresta ad esporre, determina la lesione del principio del legittimo affidamento, e dell'art. 3, primo comma, Cost., al quale la giurisprudenza di questa Ecc.ma Corte lo ha da tempo ricondotto. Detta fissazione, inoltre, determina anche la violazione degli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., poiche', come e' risaputo, il principio del legittimo affidamento e' da molto tempo riconosciuto dalla giurisprudenza della Corte di giustizia UE quale principio di fondamentale importanza del diritto dell'Unione europea: la sua violazione, dunque, ridonda nella lesione dei parametri costituzionali sopra richiamati. A questo riguardo e' possibile osservare quanto segue. 3.2. - In primo luogo, deve essere evidenziato come, in base alla normativa sopra ricostruita, la fissazione del suddetto dies ad quem tre mesi prima dell'entrata in vigore della disposizione della quale si discute rende utilizzabili per le finalita' di cui ai commi 118 e 121 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 anche le somme ricomprese nel Fondo di rotazione e impegnate, ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011, fino alla data del 31 dicembre 2014. Si tratta, da questo punto di vista, di una norma caratterizzata da chiari profili di retroattivita', poiche', consentendo l'utilizzo, per i fini indicati dai citati commi 118 e 121, anche delle somme gia' impegnate, purche' tale impegno sia avvenuto successivamente al 30 settembre 2014, pone nel nulla una qualificazione giuridica gia' posta in essere, e sulla quale le amministrazioni regionali e/o locali avevano legittimamente fatto affidamento. Proprio questo e' il profilo piu' significativo sul punto, poiche', come e' noto, questa Corte ha piu' volte affermato «che in materia non penale la legittimita' di leggi retroattive e' condizionata dal rispetto di altri principi costituzionali e, in particolare, di quello della tutela del ragionevole, e quindi legittimo, affidamento (ex plurimis, sentenze n. 446 del 2002 e n. 234 del 2007)» (sent. n. 364 del 2007). 3.3. - La lesione del principio di legittimo affidamento si verifica in danno di quelle amministrazioni regionali e/o locali interessate dal Piano di Azione Coesione, le quali, in relazione alle somme impegnate successivamente alla data del 30 settembre 2014, abbiano svolto attivita' che coinvolgono a vario titolo e con varie modalita' soggetti terzi, quali sottoscrizione di convenzioni e disciplinari, svolgimento di procedure di gara, etc., prima del 1° gennaio 2015. In tutti questi casi la lesione del principio del legittimo affidamento deriva dalla ripercussione negativa della norma qui in discussione su attivita' che sono state poste in essere confidando legittimamente sulla sussistenza di un impegno a gravare sul Fondo di rotazione ai sensi dell'art. 23, comma 4, della legge n. 183 del 2011. La gravita' e definitivita' del pregiudizio e la corrispondente lesione del legittimo affidamento, peraltro, si rivelano ancor piu' gravi per il caso in cui, in relazione ad impegni gravanti sul Fondo di rotazione successivi al 30 settembre 2014, siano state assunte obbligazioni giuridicamente vincolanti (a seguito, ad esempio, di aggiudicazioni di gare)prima del 1° gennaio 2015. 3.4. - A fondare la lesione del principio del legittimo affidamento e', inoltre, l'alto grado di maturazione del medesimo, derivante dalla sussistenza di impegni gia' presi a carico del Fondo di rotazione, il suo alto grado di meritevolezza e l'insussistenza di cause che ne escludano la legittimita', posto che esso dipendeva da una precedente legge dello Stato, pienamente valida ed efficace. 3.5. - Per di piu', vertendosi nell'ambito di una materia certamente coinvolta dal processo di integrazione europea, non puo' non prendersi in considerazione lo statuto giuridico che la giurisprudenza della Corte di Giustizia UE ha, nel corso degli anni, delineato ai fini dello scrutinio di legittimita' degli interventi caratterizzati da profili di retroattivita'. Al riguardo, giova il rilievo secondo il quale la disposizione qui in discussione non rispetta alcuna delle due condizioni che, secondo la Corte di Giustizia, devono ricorrere affinche' possano porsi norme con caratteri di retroattivita', ossia: a) la «necessarieta'» di tali caratteri ai fini del perseguimento dell'interesse pubblico in questione (ad es. sentt. 30.9.1982 in C-108/81, 19.5.1982 in C-84/81); b) il rispetto dell'affidamento degli interessati (sent. 14.7.1983 in C-224/82) ove sia meritevole di tutela (sent. Fedesa in C-331/88), lesi dalla «imprevedibilita'» della modifica normativa con effetti retroattivi in questione (sent. Gerkesen in C-459/02). Quanto al requisito sub a), e' agevole notare come la configurazione della misura in esame come retroattiva non sia affatto l'unico modo possibile per raggiungere il fine che la norma impugnata si propone, dal momento che sarebbe stato senz'altro possibile reperire altre forme di finanziamento delle misure incentivanti de quibus volte ad integrare la diminuzione delle risorse a disposizione di queste ultime per effetto della (ipotetica) configurazione come non retroattiva della misura che qui si contesta. Quanto al requisito sub b), e' sufficiente, in questa sede, riferirsi alla giurisprudenza della Corte di Giustizia piu' sopra richiamata. In essa, ad esempio, si evidenzia con assoluta chiarezza la possibilita' di far valere il principio della tutela del legittimo affidamento «nei confronti di una regolamentazione» nel caso in cui «i pubblici poteri hanno essi stessi precedentemente determinato una situazione tale da ingenerare un legittimo affidamento» (si veda, in tal senso, la sent. Gerkesen in C-459/02, che richiama, anche la sentenza 15 gennaio 2002, in C-179/00, Weidacher, Racc. pag. 1-501, punto 31). 0 ancora, rileva sul punto quanto evidenziato dalla sent. 14.7.1983 in C-224/82, secondo la quale deve essere tutelato l'affidamento dei soggetti che «non potevano ragionevolmente presumere» un cambio di regolamentazione. Ebbene, non vi e' chi non veda come ambedue i caratteri ricorrano nel presente caso, posto che - ovviamente - l'affidamento e' stato ingenerato da norme legislative dello Stato perfettamente valide e vigenti, e che lo stretto e diuturno rapporto di collaborazione tra amministrazioni regionali e statali, in assenza di qualsivoglia segnale contrario, rendeva del tutto imprevedibile, per la Regione, il mutamento di regolamentazione, con effetto retroattivo, di cui qui si lamenta l'incostituzionalita'. 3.6. - In base alle precedenti considerazioni, devono dunque ritenersi violati i seguenti parametri costituzionali: i) art. 3, primo comma, Cost, ed il connesso principio di ragionevolezza, cui la giurisprudenza costituzionale consolidata riferisce il principio della tutela del legittimo affidamento (tra le altre, ad es., cfr. le sentt. nn. 416 del 1999, 446 del 2002, 234, 314 e 346 del 2007); ii) artt. 11 e 117, primo comma, Cost., poiche', come si e' gia' documentato, i principi di certezza giuridica e del legittimo affidamento sono sanciti in modo chiaro e rigoroso da una cospicua giurisprudenza della Corte di Giustizia UE; dal che consegue che una norma che viola il principio del legittimo affidamento - tanto piu' in un ambito certamente ricompreso nelle materie su cui esiste una competenza europea - viola anche le norme costituzionali che fondano il rispetto, da parte della legislazione dello Stato, del diritto dell'UE: ira sintesi, il principio della tutela del legittimo affidamento assume, nel presente giudizio di legittimita' costituzionale, la vaste di norma interposta, in relazione agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost., rispetto al comma 122 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014. 4. - Violazione dell'art. 119, primo comma, cost. Il quadro normativo sopra esposto, con il suo palese carattere di retroattivita', determina anche la violazione dell'art. 119, primo comma, Cost., e dell'autonomia finanziaria delle Regioni ivi sancita. La Regione ricorrente, infatti, confidando legittimamente sulle risorse provenienti dal Fondo di rotazione per le politiche comunitarie in relazione ad impegni presi tra il 1° ottobre e il 31 dicembre 2014, ha assunto obbligazioni delle quali oggi il bilancio regionale si trova ad essere gravato. In assenza delle risorse sopra citate, la ricorrente si trova oggi a carico del proprio bilancio spese «non preventivate», che le impediscono un'autonoma deliberazione in ordine alla destinazione della propria spesa per un importo corrispondente. Cio' conduce a ritenere violato dal comma 122 in questione anche l'art. 119, primo comma, Cost., e il principio di autonomia finanziaria, sub specie della spesa, poiche' per effetto delle disposizioni qui considerate il bilancio della Regione si trova ad essere gravato di spese il cui onere e' stato assunto confidando sulle risorse provenienti dal Fondo di rotazione per le politiche comunitarie, il cui venir meno, con effetto retroattivo, anche per le somme impegnate tra il 1° ottobre e il 31 dicembre 2014, produce la conseguenza che la Regione non potra' autonomamente determinarsi per le proprie spese in ragione di un importo corrispettivo, dovendo far fronte a quelle pregresse. In altre parole, anche se l'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014 non impone vincoli formali all'esercizio dell'autonomia finanziaria regionale, e' chiaro che la condiziona in modo estremamente vistoso da un punto di vista sostanziale. Le somme necessarie a far fronte agli impegni assunti contando sul Fondo rotativo de quo dovranno ora essere reperite in sacrificio di altre destinazioni, con conseguente forte riduzione della possibilita', per l'autonomia regionale, di stabilire la finalizzazione delle proprie spese. 5. - Istanza per l'esercizio del potere cautelare di cui all'art. 35 della legge n. 87 del 1953. 5.1. - Infine, in ragione di quanto sin qui esposto e argomentato, l'odierna ricorrente chiede a questa Ecc.ma Corte che, nell'esercizio del potere cautelare di cui dispone in forza dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, cosi' come sostituito dall'art. 9, comma 4, della legge n. 131 del 2003, sospenda, in pendenza del giudizio, l'efficacia della norma statale impugnata con il presente ricorso. Nel caso di specie, infatti, sussistono entrambi i presupposti del fumus boni iuris e del periculum in mora necessari ai fini dell'attivazione di tale potere cautelare (cfr. ord. n. 107 del 2010). In ordine al primo e' sufficiente riportarsi alle considerazioni svolte nell'ambito delle censure di incostituzionalita' del comma 122 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 prospettate nei paragrafi precedenti. 5.2. - In relazione, invece, al periculum in mora, e' possibile osservare quanto segue. Esso, a norma del citato art. 35, deve sostanziarsi nel «rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico o all'ordinamento giuridico della Repubblica, ovvero [nel rischio di un pregiudizio grave ed irreparabile per i diritti dei cittadini». E proprio l'«irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico», nonche' l'«irreparabile pregiudizio [..] all'ordinamento giuridico della Repubblica» rischiano seriamente di verificarsi in concreto, come si dira' a breve, nell'ipotesi in cui l'efficacia della norma statale impugnata non venisse sospesa da questa Ecc.ma Corte. Come si e' gia' avuto modo di osservare, infatti, il comma 122 dell'art. 1 della legge n. 190 del 2014 produce effetti retroattivi nei termini in cui consente che le somme del Fondo di rotazione di cui all'art. 5 della legge n. 183 del 1987, ancorche' gia' impegnate dalle Regioni e dagli altri enti territoriali successivamente al 30 settembre 2014 (e fino al 31 dicembre), siano utilizzate per finanziare gli incentivi alle assunzioni a tempo indeterminato previsti ai commi 118 e 121 della medesima disposizione. Cio' comporta, pertanto, l'insorgere del rischio di un grave ed irreparabile pregiudizio in capo alla Regione ricorrente (e agli altri enti territoriali coinvolti) nella misura in cui essi si trovano, in ragione e a causa della norma impugnata, ad essere sforniti della copertura finanziaria su cui avevano fatto legittimo affidamento al fine di ottemperare agli impegni di spesa contratti in relazione al periodo fra il 1° ottobre e il 31 dicembre 2014; e tale pregiudizio - come si e' sottolineato nei paragrafi precedenti - assume contorni ancora piu' gravi ove ai predetti impegni di spesa la Regione e gli altri enti abbiano dato seguito con l'assunzione di obbligazioni giuridicamente vincolanti. Un ulteriore aspetto del quale e' necessario tener conto per apprezzare appieno il periculum che l'odierna ricorrente e gli altri enti si trovano a fronteggiare dipende dalla circostanza secondo la quale i dati del sistema di monitoraggio del Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato non risultano sempre esaustivi ed aggiornati a causa dei rallentamenti con i quali i soggetti beneficiari esterni alle amministrazioni regionali alimentano i sistemi stessi. Cio' determina la conseguenza secondo la quale, alla data del 30 settembre 2014, ben potrebbero non risultare nel sistema di monitoraggio della Ragioneria Generale dello Stato dati relativi a progetti per i quali siano gia' sorte obbligazioni giuridicamente vincolanti anche anteriormente alla data indicata dalla norma che qui si censura. Di qui un ulteriore grave approfondimento dell'effetto retroattivo della norma in questione e dei danni che gli enti coinvolti possono subire fin da ora in ragione di quest'ultima. E' evidente, dunque, che nel caso di specie e' configurabile, innanzitutto, il «rischio di un irreparabile pregiudizio all'ordinamento giuridico della Repubblica», inteso come pregiudizio nei confronti degli enti territoriali - e quindi in primo luogo delle Regioni - che costituiscono, al pari dello Stato, componenti fondamentali della Repubblica medesima (art. 114 Cost.). D'altronde, che tale tipologia di periculum possa essere invocatile solo dallo Stato e' escluso sia dal fatto che nell'«ordinamento giuridico della Repubblica» sono tutelate tanto le ragioni dell'unita', quanto quelle delle autonomie, sia dal fatto che questa Corte ha parametri preso in considerazione, fino ad oggi, le istanze di esercizio del potere cautelare presentate da entrambi gli attori istituzionali, Stato e Regioni (cfr., ex plurimis, ord. n. 116 del 2004; sent. n. 62 del 2005; ord. n. 246 del 2006; sent. n. 367 del 2007; sent. n. 251 del 2009; ord. n. 107 del 2010; sent. n. 220 del 2013; sent. n. 44 del 2014). In secondo luogo, nel caso di specie e' altresi' configurabile il «rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico», dal momento che il venir meno delle risorse su cui avevano fatto affidamento la Regione ricorrente e gli altri enti territoriali coinvolti ai fini della realizzazione di una serie di interventi nell'ambito delle politiche pubbliche puo' pregiudicare in modo grave e definitivo il corrispondente interesse dei cittadini a che tali interventi, sia ove consistenti nell'offerta di prestazioni in loro favore, sia ove destinati a sostanziare politiche pubbliche di cui essi possano beneficiare, siano portati ad effettivo compimento. In buona sostanza, a rischiare di essere gravemente pregiudicati dalla norma qui censurata non sono soltanto gli interessi degli enti autonomi, ma anche, e forse ancor di piu', gli interessi delle collettivita' destinatarie degli interventi gia' finanziati fino al 31 dicembre 2014. 5.3. - Il rischio di un irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico, nonche' all'ordinamento giuridico della Repubblica, nei sensi appena precisati, risultano peraltro palesi ove si considerino la molteplicita' e l'importanza degli interventi che, nella Regione Puglia, il PAC e' volto a finanziare, e la cui realizzazione e' seriamente messa a rischio dalla norma la cui legittimita' costituzionale si contesta in questa sede. Al riguardo, non si puo' che rinviare a quanto gia' fatto presente al par. 2.4, ricordando che tra gli interventi in questione ve ne sono di attinenti a settori strategici e/o di grande importanza socio-economica, come quelli dell'Agevolazione fiscale de minimis per micro e piccole aziende delle aree a disagio socioeconomico, delle Misure innovative e sperimentali di tutela dell'occupazione e politiche attive del lavoro collegate ad ammortizzatori sociali in deroga, dell'Agenda digitale, del Risparmio energetico e della produzione da fonti rinnovabili, della Tutela del patrimonio culturale, della Rigenerazione urbana, e dell'Efficientamento energetico delle scuole. L'odierna ricorrente ritiene inoltre necessario, al fine della valutazione dei presupposti per la concessione della misura cautelare sollecitata in questa sede, evidenziare come l'entrata in vigore dell'art. 1, comma 122, della legge n. 190 del 2014 non possa che comportare la generazione di un contenzioso particolarmente ingente tra Regioni ed amministrazioni beneficiarie esterne (in gran parte costituite da Comuni), le quali si vedranno annullare interventi in relazione ai quali sono gia' stati sottoscritti convenzioni e disciplinari, sono in corso procedure di gara, sono state comunque gia' sostenute spese (anche in assenza di obblighi giuridicamente vincolanti gia' assunti a quella data, ovvero di gare gia' aggiudicate), con il rischio piu' che concreto di generare debiti fuori bilancio. La decurtazione delle risorse del PAC, infine, compromette seriamente il completamento degli interventi gia' in corso, tra i quali non e' secondario ricordare (cfr., supra, pan. 2.1. e 2.3) che si annoverano quei progetti inizialmente previsti nei programmi comunitari e che successivamente sono stati trasferiti al di fuori di questi perche' non in grado di conseguire la chiusura delle attivita' entro i termini della programmazione comunitaria (dicembre 2015), a causa della complessita' delle procedure e dei pareri autorizzativi. Da cio' la conseguente, grave, criticita' finanziaria che si viene a determinare per tale specifica categoria di progetti, i quali non potranno piu' avere copertura ne' sui programmi comunitari, ne' sui programmi del PAC. 5.4. - Anche alla luce delle considerazioni da ultimo esposte, l'odierna ricorrente ritiene di aver mostrato adeguatamente la sussistenza, nel presente caso, tanto del fumus borri iuris quanto del periculum in mora - sub specie dell'«irreparabile pregiudizio all'interesse pubblico», nonche' dell'«irreparabile pregiudizio [...] all'ordinamento giuridico della Repubblica» - e dunque delle condizioni affinche' questa Ecc.ma Corte si determini ad esercitare il proprio potere cautelare sospendendo l'efficacia della norma impugnata nelle more del presente giudizio. Cio' nondimeno, in via subordinata, nell'ipotesi in cui si ritenga che dall'adozione di tale misura possa discendere il rischio - in senso uguale e contrario a quello appena prospettato - di pregiudizi analoghi a quelli che deriverebbero dall'applicazione della norma censurata (ord. n. 107 del 2010) e non si ravvisi la prevalenza del danno derivante dal perdurare dell'efficacia della medesima (ord. n. 107 del 2010), questa difesa, in considerazione della evidente sussistenza dei pericula sopra paventati, chiede che venga quantomeno disposta, a titolo di misura cautelare minima, la fissazione della trattazione del merito del giudizio nel piu' breve termine possibile. Tale potere cautelare, infatti, non puo' che considerarsi implicito nel piu' ampio potere di disporre la sospensione dell'efficacia delle norme di legge di cui all'art. 35 della legge n. 87 del 1953, poiche' rispetto a quest'ultimo costituisce indubbiamente un minus. Il potere di fissare la trattazione del merito del giudizio nel piu' breve tempo possibile, peraltro, discende altresi' dall'art. 22 della legge n. 87 del 1953, il quale, per i giudizi costituzionali diversi da quelli di accusa nei confronti del Capo dello Stato, rinvia, «in quanto applicabili», alle norme concernenti la procedura innanzi al Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, ovvero, da ultimo, alle norme contenute nel codice del processo amministrativo adottato con il decreto legislativo n. 104 del 2010. Tra queste, in particolare, viene in rilievo l'art. 55, comma 10, il quale prevede che «il tribunale amministrativo regionale, in sede cautelare, se ritiene che le esigente del ricorrente siano appreabili favorevolmente e tutelabili adeguatamente con la sollecita definizione del giudkio nel merito, fissa con ordinanza collegiale la data della discussione del ricorso nel merito. Nello stesso senso puo' provvedere il Consiglio di Stato, motivando sulle ragioni per cui ritiene di riformare l'ordinanza cautelare di primo grado; in tal caso, la pronuncia di appello e' trasmessa al tribunale amministrativo regionale per la sollecita fissazione dell'udienza di merito». Si tratta, a ben vedere, di una disposizione pienamente compatibile con il giudizio di legittimita' costituzionale in via principale che si svolge dinanzi a questa Corte e, di conseguenza, applicabile anche ad esso, laddove quest'ultima ritenga che i pericula individuati all'art. 35 della legge n. 87 del 1953 - nel bilanciamento con eventuali rischi speculari - possano essere sufficientemente scongiurati ricorrendo a tale strumento piuttosto che a quello della sospensione dell'efficacia delle norme di legge impugnate.
P. Q. M. La Regione Puglia, come sopra rappresentata e difesa, chiede che questa Ecc.ma Corte costituzionale, in accoglimento del presente ricorso e previa concessione di idonea misura cautelare ai sensi dell'art. 35 della legge n. 87 del 1953, dichiari l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 122, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 [Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2015)], nei limiti e nei termini sopra esposti. Con ossequio. Bari-Roma, 24 febbraio 2015 Avv. Prof. Marcello Cecchetti