N. 319 ORDINANZA (Atto di promovimento) 29 luglio 2015
Ordinanza del 29 luglio 2015 del Tribunale amministrativo regionale per la Calabria sul ricorso proposto da Sarago' Pasqualino contro Regione Calabria ed altri. Bilancio e contabilita' - Norme della Regione Calabria - Collegio dei revisori contabili - Prevista decadenza dei componenti alla data di entrata in vigore della legge censurata. - Legge della Regione Calabria 11 agosto 2014 [Modifica della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 (Disciplina del collegio dei revisori dei conti della Giunta regionale e del Consiglio regionale della Calabria)], n. 15.(GU n.52 del 30-12-2015 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER LA CALABRIA
(Sezione Seconda)
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso R.G. n. 1516 del
2014, integrato da motivi aggiunti, proposto da Pasqualino Sarago',
rappresentato e difeso dall'avv. Paolo Perrone, con domicilio eletto
presso lo studio dell'avv. Francesco Leone, in Catanzaro, viale De
Filippis, n. 214;
Contro Regione Calabria, in persona del Presidente pro-tempore,
rappresentata e difesa per legge dall'Angela Marafioti, domiciliata
in Catanzaro, presso gli Uffici dell'Avvocatura Regionale;
Nei confronti di Francesco Malara, Alberto Porcelli, Maria
Filomena Smorto, rappresentati e difesi dall'avv. Paola Colombini,
con domicilio eletto presso lo studio dell'avv. Massimo Grassellini,
in Catanzaro, via Montecorvino, n. 1; Enrico Severini, non costituito
in giudizio;
Per l'annullamento della nota della regione Calabria del 25
agosto 2014, prot. n. 37139 del 26 agosto 2014, recante all'oggetto:
"Legge regionale 11 agosto 2014, n. 15 - Decadenza", inviata al
ricorrente a mezzo posta raccomandata con avviso di ricevimento in
data 18 settembre 2014;
2) Avviso pubblico per la formazione dell'elenco regionale dei
candidati alla nomina a revisore dei conti della regione Calabria
(legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 e ss.mod. int.), pubblicato
sul Bollettino Ufficiale della regione Calabria n. 38 del 26 agosto
2014;
3) Determinazione del Consiglio Regionale della Calabria -
Segretario Generale, reg. part. n. 182 del 12 agosto 2014, reg. gen.
n. 424 del 12 agosto 2014, recante all'oggetto: "Collegio dei
revisori dei conti della Giunta regionale e del Consiglio regionale.
Presa d'atto dar modifica L.R. n. 2/2013 e avvio del procedimento di
attuazione delle disposizioni contenute nell'art. 2", pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 38 del 26 agosto 2014;
4) Modello di domanda recante all'oggetto: "Domanda di iscrizione
all'elenco regionale dei candidati alla nomina a revisore dei conti
della regione Calabria ai sensi dell'art. 2 della L.R. n. 2 del 10
gennaio 2013 e ss.mod. int.", pubblicato sul Bollettino Ufficiale
della regione Calabria n. 38 del 26 agosto 2014;
5) Ogni altro atto presupposto, conseguente, connesso, collegato
e/o comunque consequenziale, ancorche' non noto;
Con atto per motivi aggiunti notificato il 28 novembre 2014 e
depositato il 18 dicembre 2014:
1) del verbale di deliberazione n. 68 in data 30 settembre
2014 dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale della
Calabria, recante all'oggetto: "Presa d'atto dell'elenco dei
candidati alla nomina nel Collegio dei Revisori dei conti della
Giunta regionale e del Consiglio regionale della Calabria, nonche'
del relativo Elenco Allegato alla citata deliberazione n. 68";
2) della deliberazione del Consiglio Regionale della Calabria
n. 411 del 7 ottobre 2014, recante all'oggetto: "Nomina, mediante
estrazione a sorte, dei tre membri del Collegio dei revisori dei
conti della Giunta regionale e del Consiglio regionale della Calabria
(legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 e ss.mm.int.)", pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della regione Calabria n. 50 del 14 ottobre
2014;
E per il risarcimento dei danni, ai sensi dell'art. 30 cpa.
Visti il ricorso, i motivi aggiunti e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio di Regione Calabria,
di Francesco Malara, di Alberto Porcelli e di Maria Filomena Smorto;
Relatore, alla pubblica udienza del giorno 10 luglio 2015, il
cons. Concetta Anastasi e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
A. Con atto notificato in data 22 settembre 2014 e depositato in
data 7 ottobre 2014, il ricorrente adiva questo Tribunale nella
qualita' di membro del Collegio dei Revisore dei conti della Regione
Calabria, nominato con deliberazione n. 63 del 25 ottobre 2013
dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale (pubblicata nel
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria, parti I e II, n. 1 del 2
gennaio 2014), per estrazione a sorte fra i candidati inclusi
nell'elenco formato all'esito della procedura, indetta con la
deliberazione del Consiglio Regionale della Calabria, Segreteria
Ufficio di Presidenza, n. 21 del 9 aprile 2013 (pubblicata sul
Bollettino Ufficiale della regione Calabria, parte III, n. 17, del 26
aprile 2013), contenente l'avviso pubblico per la formazione
dell'elenco regionale dei candidati alla nomina a revisore dei conti
della regione Calabria, per la durata di anni tre, ai sensi della
legge regionale della Calabria 10 gennaio 2013, n. 2.
Esponeva che, nel corso del mandato, riceveva la nota della
Regione Calabria del 18 settembre 2014, che, in applicazione
dell'art. 2 della sopravvenuta legge regionale della Calabria 11
agosto 2014, n. 15, approvata in regime di "prorogatio" degli organi
regionali, gli comunicava l'immediata decadenza dalla suddetta carica
"ope legis".
Precisava che, con avviso del 26 agosto 2014, nel Bollettino
Ufficiale della Regione n. 23 del 26 agosto 2014, veniva indetta una
nuova procedura per la selezione dei candidati da includere
nell'elenco per la nomina a revisore dei conti della Regione
Calabria, in conformita' alle previsioni della precitata L.R. n. 15
del 2014.
Avverso l'operato della P.A., deduceva:
1) violazione e falsa applicazione del principio
costituzionale di continuita' dell'azione amministrativa di cui
all'art. 97 Cost. e dell'art. 111 Cost.; Violazione e falsa
applicazione dei principi di cui alla legge n. 241/90 e segnatamente
dell'art. 3 di tale legge; violazione L.R. 10 gennaio 2013, n. 2 e
s.m.i; violazione e falsa applicazione dell'art. 1, comma 3, del
Regolamento del funzionamento del Collegio dei revisori dei conti
della Regione Calabria approvato nella seduta del 13 marzo 2014;
violazione e falsa applicazione degli artt. 2 e 3 del D.L. n.
293/1994 convertito in legge n. 444 del 15 luglio 1994; violazione e
falsa applicazione dell'art. 14, comma 1, lett. e) del D.L. n.
138/2011 convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011,
n. 148. Violazione e falsa applicazione dell'art.18, comma 2°, dello
Statuto della Regione Calabria in relazione all'art. 123 Cost. -
eccesso di potere per sviamento, carenza dei presupposti, difetto di
motivazione nonche' per l'evidente contraddizione tra atti della
medesima autorita' e, piu' in particolare, tra la deliberazione n.
308 del 28 luglio 2014 della Giunta Regionale con la legge 11 agosto
2014, n. 15; incostituzionalita' della legge della Regione Calabria
11 agosto 2014, n. 15.
La prevista decadenza automatica dalla carica di revisore dei
conti della Regione Calabria, facendo venir meno la continuita'
dell'azione amministrativa, si porrebbe in contrasto con il principio
di buon andamento, di efficienza e di efficacia dell'azione
amministrativa, oltre che con i principi di coordinamento della
finanza pubblica di cui all'art. 14, comma 1, lett. e) del D.L. n.
138/2011, convertito, con modificazioni, in legge 14 settembre 2011,
n. 148, il quale imporrebbe alle regioni, nell'ambito della propria
autonomia statutaria e legislativa, di adeguare i propri ordinamenti
a determinati parametri di qualita' e legalita';
2) questione di legittimita' costituzionale dell'intero testo
della legge della Regione Calabria 11 agosto 2014, n.15, per
violazione dei principi fondamentali in materia di "prorogatio" ed in
riferimento all'art.18, comma 2, dello Statuto della Regione Calabria
in relazione all'art. 123 Cost. Rilevanza e fondatezza della
questione.
La legge della Regione Calabria 11 agosto 2014, n. 15, sarebbe
stata approvata illegittimamente, in regime di "prorogatio", nel
periodo intercorrente fra le dimissioni del Presidente della Regione,
formalizzate davanti al Consiglio Regionale il 3 giugno 2014, ai
sensi dell'art. 60 del Regolamento Interno del Consiglio Regionale, e
la celebrazione delle elezioni per il rinnovo del Consiglio
Regionale, indette per il 23 novembre 2014, in applicazione dell'art.
126 comma 3°, Cost. (introdotto con l'art. 5 della legge
costituzionale n. 1 del 1999) e dell'art. 33 comma 6°, dello Statuto
della Regione Calabria, in base al quale dalle dimissioni del
Presidente della Giunta Regionale consegue lo scioglimento del
Consiglio Regionale.
Con atto depositato in data 3 novembre 2014, si costituiva la
Regione Calabria, deducendo l'improcedibilita' del ricorso, giacche',
nelle more del giudizio, era intervenuta la deliberazione del
Consiglio Regionale della Calabria n. 411 del 7 ottobre 2014, con cui
erano stati nominati, mediante estrazione a sorte, i membri del
Collegio dei revisori dei conti della Giunta Regionale e del
Consiglio Regionale della Calabria.
Questa Sezione, con ordinanza n. 572 del 7 novembre 2014, fissava
la pubblica udienza per la trattazione nel merito del ricorso.
Con atto per motivi aggiunti notificato il 28 novembre 2014 e
depositato il 18 dicembre 2014, il ricorrente impugnava gli atti
epigrafati, deducendo, oltre ai motivi gia' svolti con il ricorso
principale, anche i seguenti mezzi:
1) violazione e falsa applicazione dell'art. 3 della legge
della Regione Calabria 11 agosto 2014, n. 15; violazione e falsa
applicazione dei principi di cui alla legge n. 241/90 e segnatamente
dell'art. 1 di tale legge. Eccesso di potere per perplessita',
incoerenza, contraddittorieta', sviamento, difetto assoluto di
istruttoria ed illogicita', nonche' per difetto assoluto di
motivazione, per insussistenza dei presupposti.
La nomina dei membri del Collegio dei revisori, odierni
controinteressati, avvenuta a seguito di estrazione a sorte, si
porrebbe altresi' in contrasto con l'art. 3 della legge della Regione
Calabria 11 agosto 2014, n. 15, il quale stabilisce: "All'attuazione
della presente legge si provvede senza nuovi o maggiori oneri a
carico del bilancio regionale", poiche', nella specie, sarebbe stato
posto in essere un impegno di spesa di circa euro 5.000,00.
Inoltre, la P.A. avrebbe potuto procedere alla nomina dei membri
dell'organo collegiale dei revisori dei conti mediante estrazione a
sorte tra gli iscritti nell'elenco preesistente, approvato con
deliberazione dell'Ufficio di Presidenza del Consiglio Regionale n.
21 del 9 aprile 2013, pubblicato nel Bollettino Ufficiale della
regione Calabria, parte II, n. 17 del 26 aprile 2013;
2) violazione e falsa applicazione dell'art. 2 della legge
della Regione Calabria 10 gennaio 2013, n. 2; vizio di incompetenza
cui consegue l'illegittimita' dei provvedimenti impugnati. Eccesso di
potere per perplessita', incoerenza, contraddittorieta', sviamento,
difetto assoluto di istruttoria e illogicita', nonche' per difetto
assoluto di motivazione, per insussistenza dei presupposti,
violazione e falsa applicazione del d.lgs. n. 33/2013.
La determinazione n. 424 del 12 agosto 2014 sarebbe illegittima
poiche' la predisposizione dell'avviso, la tenuta dell'elenco e di
estrazione a sorte dei componenti dell'organo, ricadrebbero nella
sfera della competenza funzionale dell'Ufficio di Presidenza del
Consiglio Regionale, ai sensi dell'art. 2 della legge della Regione
Calabria 10 gennaio 2013, n. 2. Inoltre, tale illegittimita'
riverserebbe effetti invalidanti in via derivata anche sulla
deliberazione n. 411 del 2014, di nomina dei componenti del nuovo
collegio dei revisori dei conti della Giunta Regionale e del
Consiglio Regionale. Comunque, la P.A. non avrebbe potuto applicare
l'art. 2 della L.R. 11 agosto 2014, n. 15, in modo automatico e
meccanicistico, ma secondo un'interpretazione costituzionalmente
orientata, in base alla quale l'effetto decadenziale delle cariche in
atto potrebbe discendere soltanto dall'avvenuto insediamento del
nuovo collegio dei revisori dei conti.
Con atto depositato in data 28 maggio 2015, si costituivano i
controinteressati, Malara, Porcelli e Smorto per resistere al
presente ricorso.
Con memoria depositata in data 9 giugno 2015, il ricorrente
replicava alle tesi dei controinteressati, insistendo nei profili di
asserita illegittimita' costituzionale della legge 11 agosto 2014, n.
15.
Con memoria depositata in data 10 giugno 2015, la Regione
Calabria si costituiva per resistere anche sui motivi aggiunti.
Con memoria depositata in data 19 giugno 2015, il ricorrente
deduceva l'irricevibilita' della costituzione della Regione Calabria
sui motivi aggiunti, in quanto tardivamente depositata in data 10
giugno 2015, cioe' oltre il termine previsto dall'art. 46 cpa.
Alla pubblica udienza del giorno 10 luglio 2015, il ricorso
passava in decisione.
B. Con il ricorso principale, vengono impugnati la nota della
Regione Calabria prot. n. 37139 del 26 agosto 2014, che, in
applicazione della legge regionale 11 agosto 2014, n. 15, ha
dichiarato la decadenza del ricorrente dalla carica di componente del
Collegio dei Revisori dei conti della Regione, il successivo avviso
pubblico per la formazione dell'elenco regionale dei candidati alla
nomina a revisore dei conti della Regione Calabria, pubblicato sul
Bollettino Ufficiale della Regione Calabria n. 38 del 26 agosto 2014,
nonche' ulteriori atti connessi, per cui il "thema decidendum" e'
costituito, in buona sostanza, dalla fondatezza o meno della pretesa
del ricorrente di proseguire l'esercizio delle funzioni pubbliche in
relazione all'ufficio del quale era stato investito, in esplicazione
del "rapporto di servizio onorario", che si era instaurato in via
straordinaria e temporanea, per effetto del provvedimento di relativa
nomina e, dunque, al di fuori di un rapporto di impiego dipendente.
Con l'atto per motivi aggiunti, il ricorrente impugna il verbale
di deliberazione n. 68 del 30 settembre 2014 dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio Regionale della Calabria, avente ad oggetto
la "presa d'atto dell'elenco dei candidati alla nomina nel Collegio
dei Revisori dei conti" nonche' la deliberazione del Consiglio
Regionale della Calabria n. 411 del 7 ottobre 2014, avente ad oggetto
la "nomina, mediante estrazione a sorte, dei tre membri del Collegio
dei revisori dei conti".
B.1. Sussiste la giurisdizione di questo Giudice poiche' la
figura del "revisore dei conti" va ricondotta al "genus" del
"funzionario onorario", trattandosi di un rapporto di servizio,
costituito, all'esito di una articolata procedura che contempla il
sorteggio dei nominativi, con provvedimento amministrativo e,
pertanto, ricadente nella sfera della generale giurisdizione
amministrativa di legittimita', ai sensi dell'art. 7 c.p.a. (conf.:
Cass. Sez. Un. Civ., 7 luglio 2011, n. 14954; Cons. Stato Sez. V
sent. 28 dicembre 2012, n. 6692).
Sotto altro aspetto, giova considerare che se e' vero, da un
lato, che la Regione, con il provvedimento oggetto del giudizio ha
inteso intervenire sul rapporto, a suo tempo concluso con il
ricorrente, per una causa esterna ed automatica di caducazione del
negozio (e, quindi, anche di decadenza dei diritti soggettivi dallo
stesso derivanti), e', pero', altrettanto vero che, nella specie,
viene sostanzialmente messa in discussione proprio la sussistenza di
un siffatto potere in capo alla Regione: il che vale a radicare
l'interesse processuale ed a condizionare la qualita' ed i limiti
dell'azione, che verte anche in relazione all'ammissibilita' di cause
esterne sopravvenute di estinzione o risoluzione automatica del
rapporto di lavoro in essere.
Al riguardo, non va sottaciuto che, in relazione a fattispecie
analoga - concernente la domanda, proposta da un revisore dei conti
dell'ATERP, dichiarato decaduto "ope legis" per "spoil system" e poi
reintegrato, intesa ad ottenere il pagamento di somme equivalenti
alle retribuzioni non percepite nonche' il risarcimento del danno
subito in conseguenza dell'illegittimo comportamento dell'Ente
Regionale - e' stato dichiarato il difetto di giurisdizione del
Giudice Ordinario, sulla base della ritenuta insussistenza di un
rapporto di impiego riconducibile nell'alveo delle previsioni di cui
all'art. 409 c.p.c. nonche' sulla base della considerazione che si
trattasse di diritti patrimoniali consequenziali, in materia devoluta
alla giurisdizione del giudice amministrativo (cfr: Tribunale di
Catanzaro, sent. n. 360/2006, confermata da Corte d'Appello di
Catanzaro sent. n. 182/2006, divenuta definitiva a seguito della
sentenza della Corte di Cassazione del 26 maggio - 30 giugno 2009 di
inammissibilita' del ricorso proposto avverso di essa).
B.2. Va dichiarata irricevibile la memoria della Regione Calabria
sui motivi aggiunti - notificati il 28 novembre 2014 - in quanto
tardivamente depositata il 10 giugno 2015, cioe' oltre il termine
previsto dall'art. 46 cpa. ("Nel termine di sessanta giorni dal
perfezionamento nei propri confronti della notificazione del ricorso,
le parti intimate possono costituirsi, presentare memorie, fare
istanze, indicare i mezzi di prova di cui intendono valersi e
produrre documenti)", il quale ha natura ordinatoria nel senso che
consente che le parti intimate possano costituirsi in giudizio anche
tardivamente, ed anche nell'udienza di merito, ma soltanto al fine di
svolgere difese orali, senza che possa essere ammessa la produzione
di scritti difensivi e/o di documenti (conf.: Cons. Stato Sez. III 3
marzo 2015, n. 1049).
B.3. Il ricorrente solleva questione di legittimita'
costituzionale della legge della Regione Calabria 11 agosto 2014, n.
15 - in applicazione della quale e' stata dichiarata la sua decadenza
dalla carica di componente del Collegio dei Revisori dei conti della
Regione e sono stati nominati, per la medesima carica, i
controinteressati, con atti impugnati con il ricorso per motivi
aggiunti - per violazione dell'art. 18 dello "Statuto Regionale" ("I
Consiglieri regionali entrano nell'esercizio delle loro funzioni
all'atto della proclamazione. 2. Fino a quando non siano completate
le operazioni di proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri
del precedente Consiglio"), approvato con legge Regione Calabria 19
ottobre 2004, n. 25, che trova applicazione ratione temporis nel caso
di specie, in relazione all'art. 123 Cost.
Nella specie, le censura mossa dal ricorrente accomuna tutte le
disposizioni della legge impugnata, che si appalesano "omogenee",
quanto al dedotto profilo della assenza dei presupposti previsti
dallo statuto regionale per il legittimo esercizio della funzione
legislativa in regime di prorogatio.
Di conseguenza, puo' essere considerata ammissibile la denunzia
di illegittimita' dell'atto legislativo nel suo testo integrale,
caratterizzato da norme omogenee, avente ad oggetto la disciplina del
Collegio dei revisori dei conti della Regione Calabria, per
violazione dei presupposti legittimanti l'esercizio del potere
legislativo in regime di prorogatio (ex plurimis: Corte Cost. sent.
13 giugno 2008, n. 201; sent. 23 giugno 2014, n. 181; sent. 26
febbraio 2010, n. 68; sent. 17 aprile 2015, n. 64; sent. 25 marzo
2015, n. 44).
B.4. Con legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1
("Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente della
Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle regioni"), e' stata
devoluta al legislatore regionale la disciplina del sistema
elettorale e dei casi di ineleggibilita' e di incompatibilita' degli
organi regionali nonche' la durata degli organi elettivi, nel
rispetto dei principi fondamentali fissati dalla legge nazionale e
dalla Costituzione (art. 2, a modifica dell'art. 122 Cost.) ed e'
stata attribuita allo statuto ordinario regionale la definizione
della forma di governo e l'enunciazione dei principi fondamentali di
organizzazione e funzionamento della Regione (art. 3, a modifica
dell'art. 123 Cost.).
L'istituto della prorogatio riguarda organi che sono nominati a
tempo a coprire uffici e che rimangono in carica, ancorche' scaduti,
fino all'insediamento dei successori (conf. Corte Costituzionale,
sent. 4 maggio 1992, n. 208; sent. 17 aprile 2015, n. 64).
Con riferimento ai Consigli regionali, e' stato evidenziato che
l'istituto della prorogatio - a differenza della proroga, contemplata
dagli artt. 60, 1° comma, e 61, 2° comma, Cost., con riferimento alle
Camere - non incide sulla durata del mandato elettivo, ma "riguarda
solo l'esercizio dei poteri nell'intervallo fra la scadenza, naturale
o anticipata, di tale mandato, e l'entrata in carica del nuovo organo
eletto" (conf.: Corte Cost. sent. 5 giugno 2003, n. 196; sent. 25
marzo 2015, n. 44 e sent. 23 giugno 2014, n. 181), per cui, prima
della scadenza del mandato, non vi puo' essere prorogatio" (conf.:
Corte Cost.: sent. 31 marzo 2015, n. 55 e sent. 23 giugno 2014, n.
181).
Invero, anche in assenza di specifiche previsioni statutarie
delle Regioni, nel periodo antecedente le elezioni e fino alle loro
sostituzione, i Consigli Regionali dispongono "di poteri attenuati
confacenti alla loro situazione di organi in scadenza, analoga,
quanto a intensita' di poteri, a quella degli organi legislativi in
prorogatio" (conf.: Corte Cost. sent. 19 dicembre 1991, n. 468; sent.
22 dicembre 1995, n. 515; sent. 5 giugno 2003, n. 196; sent. 26
febbraio 2010, n. 68).
In altri termini, nel periodo pre-elettorale si verifica una
sorta di depotenziamento delle funzioni del Consiglio Regionale, in
correlazione con il principio di rappresentativita' politica del
Consiglio Regionale.
E' stato precisato, in particolare, che la disposizione di cui
all'art. 86, comma 3°, dello Statuto della Regione Abruzzo - che non
reca alcuna espressa limitazione ai poteri esercitabili dal Consiglio
e dalla Giunta regionale nel periodo successivo alla indizione delle
elezioni - "non puo' che essere interpretata come facoltizzante il
solo esercizio delle attribuzioni relative ad atti necessari ed
urgenti, dovuti o costituzionalmente indifferibili, e non gia' come
espressiva di una generica proroga di tutti i poteri degli organi
regionali", poiche' "l'esistenza di detti limiti" si pone come
"immanente all'istituto della stessa prorogatio a livello nazionale
in applicazione dell'art. 61, secondo comma, Cost.", con la
conseguenza che detta norma deve essere ritenuta come "legittimante
l'istituto della prorogatio, ma nell'ambito dei suoi limiti
connaturali" (cfr.: Corte Cost. sent. 26 febbraio 2010, n. 68 ).
In tale ottica nonche' in base al principio della continuita'
funzionale dell'organo, il depotenziamento non puo' spingersi,
ovviamente, fino ad una indiscriminata e totale paralisi dell'organo
stesso, ma deve consentire al Consiglio Regionale di deliberare in
relazione a circostanze straordinarie o di urgenza, o per il
compimento di atti dovuti o di ordinaria amministrazione, ma non
oltre tali indefettibili presupposti, che devono essere indicati
mediante adeguata esternazione motivazionale, intesa ad esplicitare
l'esigenza di interventi immediati e improcrastinabili, la cui
adozione non possa essere rinviata senza arrecare danno per gli
interessi affidati alla cura della Regione (conf. Corte Cost. 15
maggio 2015, n. 81).
B.5. Nella specie, il provvedimento legislativo sospettato di
incostituzionalita', cioe' la legge regionale della Calabria 11
agosto 2014, n. 15, pubblicata in Gazzetta Ufficiale 11 agosto 2014,
n. 36 ("Modifica della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2 -
Disciplina del Collegio dei Revisori dei conti della Giunta Regionale
e del Consiglio Regionale della Calabria") e' stata approvata nel
periodo in cui gli organi regionali si trovavano in regime di
"prorogatio", poiche', a seguito delle dimissioni del Presidente
della Regione, formalizzate davanti al Consiglio Regionale il 3
giugno 2014, ai sensi dell'art. 60 del Regolamento Interno del
Consiglio Regionale, erano state indette le elezioni per il rinnovo
del Consiglio Regionale per la data del 23 novembre 2014, in
esecuzione dell'ordinanza del TAR Calabria - Catanzaro Sez. I del 4
settembre 2014, n. 472, resa sul R.G. 1212 del 2014, la quale ha
precisato che la normativa di rango costituzionale (art. 126, comma
3°, Cost.; legge costituzionale n. 1/1999, art. 5) e regionale (art.
33, comma 6°, dello Statuto della Regione Calabria) fa derivare lo
scioglimento del Consiglio Regionale dalle dimissioni del Presidente
della Giunta, con il conseguente obbligo, nella specie del Vice
Presidente della Giunta Regionale, di provvedere all'indizione delle
elezioni.
Nella specie, il legislatore regionale e' intervenuto con
l'approvazione della legge regionale 11 agosto 2014, n. 15,
sospettata di incostituzionalita', in assenza di alcuno degli
indefettibili presupposti di indifferibilita' ed urgenza per
l'emanazione di un atto dovuto, tale da non poter essere rinviato,
senza recare danno alla collettivita' regionale o al funzionamento
dell'ente.
Infatti, la citata legge regionale e' stata approvata collegando
la motivazione di urgenza alla circostanza, secondo cui questo T.A.R.
Calabria - Catanzaro, con ordinanza collegiale Sez. II 11 luglio
2014, n. 1138, resa nell'ambito del RG n. 969 del 2014, aveva
sollevato questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
1, della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2, in relazione all'art.
117, comma 1 e 3, Cost., per violazione della "norma interposta" di
cui all'art. 14, comma 1, lett. c), del d.l. 138 del 2011, nella
parte in cui prevede l'estrazione a sorte da un elenco, quale unico
meccanismo di scelta dei revisori dei conti.
Tale circostanza, ad avviso del Collegio, non poteva integrare
gli estremi della necessita' e dell'urgenza nel provvedere alla data
di approvazione della legge regionale della Calabria 11 agosto 2014,
n. 15, solo se si considera che la precitata ordinanza collegiale
T.A.R. Calabria - Catanzaro, Sez. II, n. 1138 del 2014, non aveva
sospeso l'efficacia esecutiva degli atti impugnati con il giudizio RG
n. 969/2014, costituiti dal provvedimento di nomina dei membri del
Collegio dei Revisori dei Conti della Regione Calabria, fra cui
quello l'odierno ricorrente.
In altri termini, con l'approvazione della legge regionale 11
agosto 2014, n. 15, che ha modificato l'art. 2, comma 1, della legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 2, e' come se l'ente, in sostanza,
avesse data per certa ed intervenuta una decisione nel merito della
Corte Costituzionale, dispositiva della dichiarazione di
illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1, della legge
regionale 10 gennaio 2013, n. 2, nel giudizio, introdotto in via
incidentale con l'ordinanza collegiale T.A.R. Calabria - Catanzaro,
Sez. II 11 luglio 2014, n. 1138, che, pero', e' ancora pendente.
Invero, soltanto a seguito di una eventuale sentenza della Corte
Costituzionale, dichiarativa dell'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1, della legge regionale 10 gennaio 2013, n. 2, si
sarebbero potuti verificare quei presupposti di indifferibilita' ed
urgenza, legittimanti un intervento legislativo in regime di
prorogatio, al fine di evitare un danno alla collettivita' regionale
ed al funzionamento dell'ente nonche' al fine di rimediare al vuoto
legislativo, venutosi a determinare a seguito della caducazione del
collegio dei revisori dei conti.
Per le suesposte ragioni, ritiene il Collegio che il Consiglio
Regionale, nella specie, abbia legiferato oltrepassando i limiti
riconducibili alla sua natura di organo in prorogatio e che, di
conseguenza, il provvedimento legislativo di cui alla legge regionale
11 agosto 2014, n. 15 sia, nella sua interezza, censurabile per
violazione dell'art. 18 dello "Statuto Regionale", approvato con
legge regionale (Calabria) 19 ottobre 2004, n. 25 ("I Consiglieri
regionali entrano nell'esercizio delle loro funzioni all'atto della
proclamazione. 2. Fino a quando non siano completate le operazioni di
proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente
Consiglio"), che trova applicazione ratione temporis nel caso di
specie, in relazione all'art. 123 Cost.
Inoltre, la previsione dell'immediata decadenza dei componenti il
collegio dei revisori della regione Calabria - a causa della mera
pendenza del procedimento introdotto in via incidentale davanti alla
Corte Costituzionale dall'ordinanza collegiale T.A.R. Calabria -
Catanzaro, Sez. II 11 luglio 2014, n.1138 - si pone in contrasto con
principio della continuita' amministrativa.
In definitiva, ritiene il Collegio che, dall'esame della legge
impugnata, non emergono ne' i requisiti di indifferibilita' ed
urgenza (come nel caso di leggi che approvano il bilancio di
previsione, l'esercizio provvisorio o una variazione di bilancio),
ne' quelli richiedenti un atto dovuto (come nel caso di legge che
recepisce una direttiva comunitaria direttamente vincolante per le
Regioni), ne' quelli inerenti una situazioni di estrema gravita',
tali da non consentire un rinvio, per non recare danno alla
collettivita' regionale od al funzionamento dell'ente.
B6. La rilevanza della questione di legittimita' costituzionale
sollevata e' evidente, sia con riferimento al ricorso principale che
con i motivi aggiunti, solo se si considera che al ricorrente e'
stato conferito l'incarico di revisore dei conti della Regione
Calabria, con deliberazione n. 63 del 25 ottobre 2013 dell'Ufficio di
Presidenza del Consiglio Regionale (pubblicata nel Bollettino
Ufficiale della Regione Calabria, parti I e II, n. 1 del 2 gennaio
2014), per la durata di anni tre, ai sensi della legge regionale
della Calabria 10 gennaio 2013, n. 2 ("Disciplina del collegio dei
revisori dei conti del Consiglio regionale della Calabria"),
pubblicata sul BUR n. 2 del 16 gennaio 2013 - supplemento
straordinario n. 1 del 19 gennaio 2013), il cui art. 6, 1° comma,
stabilisce: "Il collegio dura in carica tre anni a decorrere dalla
data di nomina ed i suoi componenti non sono immediatamente
rinominabili".
Infatti, nella specie, qualora venisse dichiarata
l'illegittimita' costituzionale della legge della Regione Calabria 11
agosto 2014, n. 15 - in applicazione della quale e' stata
implicitamente ritenuta la decadenza dall'incarico del ricorrente,
impugnata con il ricorso principale, ed e' poi stato indetto un altro
avviso per la formazione di un nuovo elenco, all'esito del quale sono
stati nominati i controinteressati, con provvedimenti impugnati con i
motivi aggiunti - l'incarico conferito al ricorrente dovrebbe
ritenersi valido ed efficace fino alla data del 25 ottobre 2016 (3
anni, decorrenti dalla deliberazione di nomina n. 63 del 25 ottobre
2013, ai sensi del precitato art. 6, comma 1°, della legge regionale
della Calabria 10 gennaio 2013, n. 2) e la nomina dei
controinteressati sarebbe nulla, con tutte le connesse conseguenze.
La normativa denunziata si rivela in conflitto anche con il
principio dell'affidamento nella certezza dei rapporti giuridici che
la stessa Corte Costituzionale ha ribadito gia' con la sentenza di
rigetto n. 233 del 2006, in quanto l'esigenza di mantenimento
dell'incarico, legittimamente conferito dalla P.A. all'esito di una
procedura selettiva, fino alla scadenza del termine prestabilito, e'
riconducibile al principio di "buon andamento dell'amministrazione",
sancito dall'art. 98 della Costituzione e puo' venir meno soltanto
nei casi di violazione dei doveri d'ufficio, ovvero di inadempienze
agli obblighi contrattualmente assunti od agli obiettivi assegnati.
In conclusione, il Collegio ritiene che sia rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
della legge regionale 11 agosto 2014, n. 15 (Calabria), per
violazione dell'art. 18 dello "Statuto Regionale", approvato con
legge regionale (Calabria) 19 ottobre 2004, n. 25 ("I Consiglieri
regionali entrano nell'esercizio delle loro funzioni all'atto della
proclamazione. 2. Fino a quando non siano completate le operazioni di
proclamazione degli eletti sono prorogati i poteri del precedente
Consiglio"), che trova che trova applicazione ratione temporis nel
caso di specie, in relazione all'art. 123 Cost., all'art. 97 Cost. ed
all'art. 98 Cost. - e che, pertanto, tali questioni debbano essere
rimesse all'esame della Corte Costituzionale, disponendo la
sospensione del giudizio, fino alla ripresa del giudizio di merito
dopo l'incidente di legittimita' costituzionale.
Le spese di giudizio saranno regolate all'esito della pubblica
udienza successiva alla risoluzione dell'incidente di
costituzionalita' da parte della Corte Costituzionale.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale per la Calabria (Sezione
Seconda) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale della legge della Regione
Calabria 11 agosto 2014, n. 15, per violazione dell'art. 18 dello
"Statuto Regionale", approvato con legge regionale (Calabria) 19
ottobre 2004, n. 25, in relazione all'art. 123 Cost., all'art. 97
Cost. ed. all'art. 98 Cost.
Sospende il giudizio in corso e dispone, a cura della Segreteria
della Sezione, l'immediata trasmissione degli atti della controversia
alla Corte Costituzionale, per le ragioni esposte in motivazione.
Le spese della presente fase saranno regolate dalla pronuncia
definitiva del giudizio di merito.
Ordina che, a cura della segreteria della Sezione, la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa, al Presidente della
Giunta della Regione Calabria ed al Presidente del Consiglio
Regionale della Calabria e che sia comunicata al Presidente della
Camera dei deputati ed al Presidente del Senato della Repubblica.
Cosi' deciso in Catanzaro nella camera di consiglio del giorno 10
luglio 2015 con l'intervento dei magistrati:
Salvatore Schillaci, Presidente;
Concetta Anastasi, Consigliere, Estensore;
Nicola Durante, Consigliere.
Il Presidente: Schillaci
L'Estensore: Anastasi