N. 75 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 10 novembre 2016
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 10 novembre 2016 (della Regione Veneto). Sanita' pubblica - Impiego pubblico - Delegazione legislativa - Norme in materia di dirigenza sanitaria in attuazione della delega di cui all'art. 11, comma 1, lett. p), della legge n. 124 del 2015. - Decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171 (Attuazione della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria), artt. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7 e 8; 2, commi 1, 2, 5, 6 e 7; 6; e 9, commi 1 e 2.(GU n.52 del 28-12-2016 )
Ricorso proposto dalla Regione Veneto (codice fiscale n.
80007580279 - partita I.V.A. n. 02392630279), in persona del
Presidente della Giunta regionale dott. Luca Zaia (codice fiscale
ZAILCU68C27C957O), autorizzato con delibera della Giunta regionale n.
1723 del 2 novembre 2016 (all. 1), rappresentato e difeso, per
mandato a margine del presente atto, tanto unitamente quanto
disgiuntamente, dagli avv.ti Ezio Zanon (codice fiscale
ZNNZEI57L07B563K) coordinatore dell'Avvocatura regionale, prof. Luca
Antonini (codice fiscale NTNLCU63E27D869I) del Foro di Milano e Luigi
Manzi (codice fiscale MNZLGU34E15H501V) del Foro di Roma, con
domicilio eletto presso lo studio di quest'ultimo in Roma, via
Confalonieri, n. 5 (per eventuali comunicazioni: fax 06/3211370,
posta elettronica certificata luigimanzi@ordineavvocatiroma.org).
Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, presso
la quale e' domiciliato ex lege in Roma, via dei Portoghesi, n. 12.
Per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale delle
seguenti disposizioni del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171,
recante «Attuazione della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera
p), della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza
sanitaria» (nella Gazzetta Ufficiale del 3 settembre 2016, n. 206):
art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8;
art. 2, commi 1, 2, 5, 6, 7;
art. 6;
art. 9, commi 1 e 2.
Motivi
1) Premessa e motivi comuni alle disposizioni impugnate.
Le norme impugnate, strutturando un meccanismo di selezione
nazionale per l'accesso alla dirigenza sanitaria regionale, abrogano
espressamente l'art. 3-bis del decreto legislativo n. 502 del 1992
(cosi' come modificato dal decreto legislativo n. 229/1999 e quindi
dal decreto legge 13 settembre 2012, n. 158) nei commi: 1, da 3 a 7,
13 e 15 del decreto legislativo n. 502 del 1992; altre disposizioni
dello stesso articolo, invece, sono abrogate solo in quanto
incompatibili.
Queste disposizioni, benche' (almeno in gran parte) anteriori
alla riforma del Titolo V della Costituzione, riconoscevano,
tuttavia, una ben piu' ampia autonomia regionale.
Secondo l'art. 3-bis, infatti, veniva previsto: i) un elenco
regionale di idonei; ii) una selezione effettuata, secondo modalita'
e criteri individuati dalla Regione, da parte di una commissione
costituita dalla regione medesima; iii) che le Regioni organizzassero
e attivassero corsi obbligatori «di formazione in materia di sanita'
pubblica e di organizzazione e gestione sanitaria»; iv) che le
Regioni concordassero «in sede di Conferenza delle regioni e delle
province autonome, criteri e sistemi per valutare e verificare tale
attivita'»; v) che le stesse Regioni disciplinassero «le cause di
risoluzione del rapporto con il direttore amministrativo e il
direttore sanitario».
Questo impianto normativo viene cancellato e sostituito da un
sistema di selezione sostanzialmente nazionale.
Eppure la materia relativa all'accesso alla dirigenza sanitaria
non attiene, come ha avuto modo di chiarire, con estrema chiarezza
codesta ecc.ma Corte costituzionale - sentenza n. 181 del 2006 - alla
materia ordinamento civile («deve escludersi «che ogni disciplina, la
quale tenda a regolare e vincolare l'opera dei sanitari, (...),
rientri per cio' stesso nell'area dell'ordinamento civile», riservata
al legislatore statale» (cosi' la sentenza n. 282 del 2002)»),
rientrando invece nella materia dell'organizzazione amministrativa
rimessa alla competenza residuale regionale, o semmai, in base a un
criterio di prevalenza, nella materia concorrente della tutela della
salute.
Le norme impugnate, invece, hanno disciplinato l'intera materia
dell'accesso alla dirigenza sanitaria attribuendone le relative
funzioni amministrative al livello centrale e al tempo stesso
regolandone puntualmente l'esercizio senza che sia intervenuta alcuna
intesa con le Regioni.
Alle Regioni, infatti, e' stato richiesto un mero parere, quindi
in pieno ed evidente contrasto della consolidata giurisprudenza di
codesta ecc.ma Corte costituzionale sui canoni necessari per un uso
legittimo dello «strumento della chiamata in sussidiarieta', cui lo
Stato puo' ricorrere al fine di allocare e disciplinare una funzione
amministrativa (sentenza n. 303 del 2003) pur quando la materia,
secondo un criterio di prevalenza, appartenga alla competenza
regionale concorrente, ovvero residuale».
Infatti, secondo tali criteri: «perche' nelle materie di cui
all'art. 117, terzo e quarto comma, della Costituzione, una legge
statale possa legittimamente attribuire funzioni amministrative a
livello centrale ed al tempo stesso regolarne l'esercizio, e'
necessario che essa innanzi tutto rispetti i principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza nella allocazione
delle funzioni amministrative, rispondendo ad esigenze di esercizio
unitario di tali funzioni.
E' necessario, inoltre, che tale legge detti una disciplina
logicamente pertinente, dunque idonea alla regolazione delle suddette
funzioni, e che risulti limitata a quanto strettamente indispensabile
a tale fine. Da ultimo, essa deve risultare adottata a seguito di
procedure che assicurino la partecipazione dei livelli di governo
coinvolti attraverso strumenti di leale collaborazione o, comunque,
deve prevedere adeguati meccanismi di cooperazione per l'esercizio
concreto delle funzioni amministrative allocate in capo agli organi
centrali. Quindi, (...) la legislazione statale di questo tipo puo'
aspirare a superare il vaglio di legittimita' costituzionale solo in
presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il
dovuto risalto le attivita' concertative e di coordinamento
orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base
al principio di lealta'» (sentenza n. 6 del 2004 punto 7 del
Considerato in diritto)».
Cosi', con estrema chiarezza, si esprime la sentenza n. 278 del
2010, precisando, fra l'altro, che nel vigente «titolo V della Parte
seconda della Costituzione non sussiste piu' «l'equazione elementare
interesse nazionale = competenza statale» e che quindi di per se'
«l'interesse nazionale non costituisce piu' un limite, ne' di
legittimita' ne' di merito, alla competenza legislativa regionale»
(sentenza n. 303 del 2003, punto 2.2 del Considerato in diritto)».
Nel caso di specie nessuna intesa e' stata prevista. E' stato
previsto, invece, solo un semplice parere, in violazione quindi di
quanto anche piu' recentemente ribadito nella sentenza n. 21 del
2016: «deve, pertanto, trovare applicazione il principio generale,
costantemente ribadito dalla giurisprudenza di questa Corte (da
ultimo, sentenza n. 1 del 2016), per cui, in ambiti caratterizzati da
una pluralita' di competenze, qualora non risulti possibile comporre
il concorso di competenze statali e regionali mediante un criterio di
prevalenza, non e' costituzionalmente illegittimo l'intervento del
legislatore statale, «purche' agisca nel rispetto del principio di
leale collaborazione che deve in ogni caso permeare di se' i rapporti
tra lo Stato e il sistema delle autonomie (ex plurimis, sentenze n.
44 del 2014, n. 237 del 2009, n. 168 e n. 50 del 2008) e che puo'
ritenersi congruamente attuato mediante la previsione dell'intesa»
(sentenza n. 1 del 2016)».
Va peraltro precisato che la legge delega n. 124 del 2015 ha
previsto una intesa solo ed unicamente per l'istituzione del ruolo
unico dei dirigenti regionali, la cui istituzione, nella sistematica
della delega era contenuta all'interno della disciplina dettata «con
riferimento all'inquadramento» (art. 11, comma 1, lettera b, della
legge n. 124 del 2015), mentre le norme impugnate sono state emanate
in attuazione dell'art. 11, comma 1, lettera p) della legge n. 124
del 2015, cioe' con riferimento all'accesso, ovvero - per utilizzare
le stesse parole della legge delega - «al conferimento degli
incarichi». Ne e' peraltro evidente riprova che nel preambolo del
decreto legislativo n. 171 del 2016 non si faccia alcun riferimento a
quella intesa, bensi' venga solo richiamato il parere espresso dalla
Conferenza unificata nella seduta del 3 marzo 2016.
Peraltro, occorre anche ricordare che la regolamentazione delle
modalita' di accesso al lavoro pubblico regionale e' stata
riconosciuta da questa ecc.ma Corte nel novero della competenza
residuale regionale in materia di organizzazione amministrativa delle
Regioni (sentenze n. 235 del 2010, n. 100 del 2010, n. 95 del 2008).
Al punto che la sentenza n. 380 del 2004 ha dichiarato illegittime
norme statali relative alla valutazione dei titoli dei medici nella
parte in cui si applicavano ai concorsi banditi dalle Regioni o dagli
enti regionali.
Ma non solo.
E' altrettanto evidente che la nuova disciplina non lascia alle
Regioni alcuno spazio normativo adeguato per poter sviluppare una
normativa di dettaglio in conformita' al carattere concorrente della
materia «tutela della salute».
E' significativo quindi ricordare come, sempre in materia di
tutela della salute, la sentenza n. 371 del 2008 di codesta ecc.ma
Corte, pur in relazione a una normativa di ben minore rilevanza
rispetto a quelle qui impugnate, abbia precisato: «Merita, viceversa,
parziale accoglimento la censura che investe la prima parte del comma
4, giacche' - nell'ambito di una disposizione che pur riconosce
un'ampia facolta' a Regioni e Province autonome nella scelta degli
strumenti piu' idonei ad assicurare il reperimento dei locali
occorrenti per lo svolgimento della attivita' intra moenia - si
prevede un parere «vincolante» (da esprimersi da parte del Collegio
di direzione di cui all'art. 17 del decreto legislativo n. 502 del
1992, o, in mancanza, della commissione paritetica dei sanitari che
esercitano l'attivita' libero professionale intramuraria) ai fini
dell'acquisto, della locazione o della stipula delle convenzioni
finalizzate al reperimento di quegli spazi ambulatoriali esterni,
aziendali e pluridisciplinari, da adibire anche allo svolgimento
dell'attivita' libero-professionale intramuraria.
In tal modo e' stata posta una prescrizione che, lungi
dall'essere espressiva di un principio fondamentale, regola in modo
dettagliato ed autoapplicativo l'attivita' di reperimento dei locali
in questione. Cosi' disponendo, pero', la norma statale opera una
eccessiva compressione della facolta' di scelta spettante alle
Regioni e alle Province autonome. Essa e', quindi, lesiva della loro
potesta' di disciplinare aspetti relativi alle modalita' di
organizzazione dell'esercizio della libera professione intra moenia
da parte dei sanitari che abbiano optato per il tempo pieno.
Pertanto, deve essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 4, della legge n. 120 del 2007, limitatamente alla
parola "vincolante".»
Ma vi e' di piu'.
Quello della sanita', infatti, costituisce uno dei pochi settori
pubblici in cui l'Italia si trova ai primi posti nelle classifiche
internazionali: secondo i dati OCSE infatti il sistema sanitario
italiano si colloca al secondo posto per livello di qualita' e
all'undicesimo per livello di spesa (all. 2 e 3).
Tuttavia, nella sanita' italiana si trova il meglio e il peggio
dei Paesi industrializzati. L'inefficienza in passato, ma anche in
tempi recenti, continua a concentrarsi in alcune Regioni, dove la
situazione e', da un lato, figlia del passato perche' le risorse per
garantire i servizi vengono drenate per coprire il pregresso;
dall'altro, e' generata dall'oggi essendo spesso disatteso il vero
problema: una seria capacita' di programmazione e gestione
dell'organizzazione della sanita'.
Il dato di media rilevato dall'OCSE (che e' riferito
complessivamente all'Italia) e' quindi possibile grazie alle
straordinarie performances che ottengono Regioni come il Veneto,
Lombardia, Emilia-Romagna, Toscana, Marche.
La sintesi e' questa: ci sono poche Regioni che funzionano
eccezionalmente bene e molte eccezionalmente male, dove continuano a
sussistere gravi problemi sulla rilevazione dei costi, sulla qualita'
dei dati contabili e sul sistema di controlli interni.
E' quindi del tutto assente una adeguata esigenza unitaria che
imponga la centralizzazione dell'accesso alla dirigenza sanitaria in
quelle Regioni che hanno raggiunto risultati di assoluta eccellenza,
rilevati con indubbia chiarezza da organismi sia nazionali (in
termini di garanzia dei Lea e di raggiungimento dell'equilibrio di
bilancio) che internazionali (in termini di valutazione comparativa
con altri sistemi sanitari).
Vengono chiaramente violati in questo caso i canoni di
adeguatezza e «di proporzionalita' richiesti dalla giurisprudenza
costituzionale al fine di riconoscere la legittimita' di' previsioni
legislative che attraggano in capo allo Stato funzioni di competenza
delle Regioni» (cosi' sentenza n. 215 del 2010).
Inoltre, i modelli di organizzazione sanitaria di queste Regioni
sono diversissimi tra di loro: il modello lombardo e' l'antitesi di
quello toscano, quello veneto e' molto diverso da quello emiliano e
cosi' via. E questo e' proprio il punto di forza di tali modelli,
costruiti nel tempo su specificita' amministrative e giuridiche
regionali. Un sistema indistinto di selezione a livello nazionale e'
destinato certamente a compromettere la possibilita' di selezionare
adeguatamente figure capaci di gestire tali modelli.
In conclusione: la creazione di un sistema nazionale di selezione
della dirigenza sanitaria, se potrebbe risultare (in ogni caso nel
rispetto delle procedure concertative richieste) proporzionato,
ragionevole e votato al conseguimento del buon andamento in alcune
Regioni che non conseguono (in alcuni casi addirittura
sistematicamente) risultati di eccellenza, appare del tutto
ingiustificato rispetto a quelle realta' dove in alcun modo e'
configurabile l'esigenza di un intervento uniformatore dello Stato.
In questi ambiti (tra i quali oggettivamente rientra anche la
regione Veneto, assunta dallo stesso governo nazionale a benchmark
per la determinazione dei costi standard) la creazione di un sistema
nazionale di selezione, con una conseguente ingiustificata
retrocessione della autonomia, puo' con tutta probabilita' condurre
al risultato opposto a quello che il legislatore nazionale sembra
voler perseguire.
2) Illegittimita' costituzionale dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6,
7, 8 del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, per violazione
degli articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
L'art. 1 del decreto legislativo n. 171 del 2016 introduce
diverse disposizioni che concretizzano un deciso vulnus alla
posizione costituzionalmente garantita alle Regioni, sia con
riferimento alla relativa autonomia legislativa e amministrativa, sia
con riguardo ai fattori organizzativi che hanno consentito alla
regione Veneto di raggiungere un riconosciuto livello di eccellenza
in materia sanitaria a livello globale.
Nello specifico, l'articolo dispone quanto segue:
comma 1: «I provvedimenti di nomina dei direttori generali
delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli
altri enti del Servizio sanitario nazionale sono adottati nel
rispetto di quanto previsto dal presente articolo»;
comma 2: «E' istituito, presso il Ministero della salute,
l'elenco nazionale dei soggetti idonei alla nomina di direttore
generale delle aziende sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e
degli altri enti del Servizio sanitario nazionale, aggiornato con
cadenza biennale. Fermo restando l'aggiornamento biennale,
l'iscrizione nell'elenco e' valida per quattro anni, salvo quanto
previsto dall'art. 2, comma 7. L'elenco nazionale e' alimentato con
procedure informatizzate ed e' pubblicato sul sito internet del
Ministero della salute»;
comma 3: «Ai fini della formazione dell'elenco di cui al
comma 2, con decreto del Ministro della salute e' nominata ogni due
anni, senza nuovi o maggiori oneri per la .finanza pubblica, una
commissione composta da cinque membri, di cui uno designato dal
Ministro della salute con funzioni di presidente scelto tra
magistrati ordinari amministrativi, contabili e avvocati dello Stato,
e quattro esperti di comprovata competenza ed esperienza, in
particolare in materia di organizzazione sanitaria o di gestione
aziendale, di cui uno designato dal Ministro della salute, uno
designato dall'Agenzia nazionale per i servizi sanitari regionali, e
due designati dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo
Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. I
componenti della commissione possono essere nominati una sola volta e
restano in carica per il tempo necessario alla formazione dell'elenco
e all'espletamento delle attivita' connesse e consequenziali. In fase
di prima applicazione, la commissione e' nominata entro trenta giorni
dalla data di entrata in vigore del presente decreto»;
comma 4: «La commissione di cui al comma 3 procede alla
formazione dell'elenco nazionale di cui al comma 2, entro centoventi
giorni dalla data di insediamento, previa pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana e sul sito internet del
Ministero della salute di un avviso pubblico di selezione per titoli.
Alla selezione sono ammessi i candidati che non abbiano compiuto
sessantacinque anni di eta' in possesso di: a) diploma di laurea di
cui all'ordinamento previgente al decreto ministeriale 3 novembre
1999, n. 509, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale 4 gennaio 2000, n.
2, ovvero laurea specialistica o magistrale; b) comprovata esperienza
dirigenziale, almeno quinquennale, nel settore sanitario o settennale
in altri settori, con autonomia gestionale e diretta responsabilita'
delle risorse umane, tecniche e o finanziarie, maturata nel settore
pubblico o nel settore privato; c) attestato rilasciato all'esito del
corso di formazione in materia di sanita' pubblica e di
organizzazione e gestione sanitaria. I predetti corsi sono
organizzati e attivati dalle regioni, anche in ambito interregionale,
avvalendosi anche dell'Agenzia nazionale per i servizi sanitari
regionali, e in collaborazione con le universita' o altri soggetti
pubblici o privati accreditati ai sensi dell'art. 16-ter, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni,
operanti nel campo della formazione manageriale, con periodicita'
almeno biennale. Entro centoventi giorni dalla data di entrata in
vigore del presente decreto, con Accordo in sede di Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, sono definiti i contenuti, la
metodologia delle attivita' didattiche tali da assicurare un piu'
elevato livello della formazione, la durata dei corsi e il termine
per l'attivazione degli stessi, nonche' le modalita' di conseguimento
della certificazione. Sono, fatti salvi gli attestati di formazione
conseguiti alla data di entrata in vigore del presente decreto, ai
sensi delle disposizioni previgenti e, in particolare dell'art.
3-bis, comma 4, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e
successive modificazioni, nonche' gli attestati in corso di
conseguimento ai sensi di quanto previsto dal medesimo art. 3-bis,
comma 4, anche se conseguiti in data posteriore all'entrata in vigore
del presente decreto, purche' i corsi siano iniziati in data
antecedente alla data di stipula dell'accordo di cui al presente
comma»;
comma 5: «I requisiti indicati nel comma 4 devono essere
posseduti alla data di scadenza del termine stabilito per la
presentazione della domanda di ammissione. Alle domande dovranno
essere allegati il curriculum formativo e professionale e l'elenco
dei titoli valutabili ai sensi del comma 6. La partecipazione alla
procedura di selezione e' subordinata al versamento ad apposito
capitolo di entrata del bilancio dello Stato di un contributo pari ad
euro 30, non rimborsabile. I relativi introiti sono riassegnati ad
apposito capitolo di spesa dello stato di previsione del Ministero
della salute per essere destinati alle spese necessarie per
assicurare il supporto allo svolgimento delle procedure selettive e
per la gestione dell'elenco di idonei cui al presente articolo»;
comma 6: «La commissione procede alla valutazione dei titoli
formativi e professionali e della comprovata esperienza dirigenziale
assegnando un punteggio secondo parametri definiti con decreto del
Ministro della salute, da emanare entro trenta giorni dalla data di
entrata in vigore del presente decreto, e criteri specifici
predefiniti nell'avviso pubblico di cui al comma 4, considerando in
modo paritario: a) relativamente alla comprovata esperienza
dirigenziale, la tipologia e dimensione delle strutture nelle quali
e' stata maturata, anche in termini di risorse umane e finanziarie
gestite, la posizione di coordinamento e responsabilita' di strutture
con incarichi di durata non inferiore a un anno, nonche' eventuali
provvedimenti di decadenza, o provvedimenti assimilabili; b)
relativamente ai titoli formativi e professionali, l'attivita' di
docenza svolta in corsi universitari e post universitari presso
istituzioni pubbliche e private di' riconosciuta rilevanza, delle
pubblicazioni e delle produzioni scientifiche degli ultimi cinque
anni, il possesso di diplomi di specializzazione, dottorati di
ricerca, master, abilitazioni professionali»;
comma 7: «Il punteggio massimo complessivamente attribuibile
dalla commissione a ciascun candidato e' di 100 punti e possono
essere inseriti nell'elenco nazionale i candidati che abbiano
conseguito un punteggio minimo non inferiore a 75 punti. Il punteggio
e' assegnato ai fini dell'inserimento del candidato nell'elenco
nazionale»;
comma 8: «Non possono essere reinseriti nell'elenco nazionale
coloro che siano stati dichiarati decaduti dal precedente incarico di
direttore generale per violazione degli obblighi di trasparenza di
cui al decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, come modificato dal
decreto legislativo 25 maggio 2016, n. 97».
In questi termini, alle Regioni - con una disciplina di dettaglio
che illegittimamente riformula, come chiarito nella Premessa comune
di cui al p.to 1 che viene qui interamente richiamata, l'accesso alla
dirigenza regionale - viene interamente sottratta l'attivita'
(precedentemente riconosciuta dall'art. 3-bis del decreto legislativo
n. 502 del 1992) relativa alla formazione dell'elenco degli idonei,
che viene sostituito da un elenco nazionale, formato da una
commissione nazionale, a seguito di una valutazione nazionale i) dei
titoli formativi e professionali e ii) della comprovata esperienza
dirigenziale. Inoltre, a un decreto del Ministro della salute,
adottato senza alcuna partecipazione delle Regioni, viene demandata
la fissazione dei parametri del punteggio.
Nessuno spazio normativo rimane piu' riconosciuto alle Regioni,
che vengono completamente espropriate delle loro competenze
legislative e amministrative di cui agli articoli 117, III e IV comma
e 118 della Costituzione.
L'unico spazio riconosciuto alle Regioni riguarda
l'organizzazione del corso di formazione in materia di sanita'
pubblica e di organizzazione e gestione sanitaria: si tratta
evidentemente di uno spazio irrisorio e che non vale in alcun modo a
superare le censure di costituzionalita' prospettate.
Come affermato nella Premessa comune di cui al p.to 1,
considerando che la regione Veneto consegue, nell'ambito della tutela
salute, risultati di eccellenza e rispetta pienamente gli obiettivi
di bilancio, al punto che e' stata assunta dallo stesso Governo
nazionale a benchmark per la determinazione dei costi standard nella
sanita', le disposizioni impugnate non traducono alcuna valida
esigenza unitaria, rischiano anzi di compromettere la garanzia dei
diritti sociali in materia di tutela della salute garantiti nella
Regione Veneto e non rispettano il principio di proporzionalita',
ponendosi in violazione degli articoli 3, 32, 97 della Costituzione.
La ridondanza delle predette violazioni sulla competenza
regionale in materia di tutela della salute deriva chiaramente dal
fatto che la Regione viene espropriata delle proprie competenze in
relazione alla disciplina dell'accesso alla figura della dirigenza
sanitaria.
Infine, viene violato anche l'art. 119 della Costituzione dal
momento che l'ingerenza statale nella procedura relativa all'accesso
alla dirigenza non considera che e' sulla Regione che ricade la
responsabilita' del corretto governo, anche finanziario, dei sistemi
sanitari regionali.
Viene altresi' violato il principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione, dal momento che, come
precisato nella richiamata Premessa comune di cui al punto 1, non e'
stata prevista alcuna intesa.
3) Illegittimita' costituzionale dell'art. 2, commi 1, 2, 5, 6, 7 del
decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, per violazione degli
articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
Anche l'art. 2 del decreto legislativo n. 171 del 2016 introduce
- ai commi 1, 2, 5, 6 e 7 - diverse disposizioni lesive della
posizione costituzionalmente garantita alle Regioni e che determinano
un vulnus per la tutela della salute e per il buon governo della
sanita' regionale.
Nello specifico, le norme impugnate prevedono quanto segue:
comma 1: «Le regioni nominano direttori generali
esclusivamente gli iscritti all'elenco nazionale dei direttori
generali di cui all'art. 1. A tale fine, la regione rende noto, con
apposito avviso pubblico, pubblicato sul sito internet istituzionale
della regione l'incarico che intende attribuire, ai fini della
manifestazione di interesse da parte dei soggetti iscritti
nell'elenco nazionale. La valutazione dei candidati per titoli e
colloquio e' effettuata da una commissione regionale, anche tenendo
conto di eventuali provvedimenti di accertamento della violazione
degli obblighi in materia di trasparenza. La commissione, composta da
esperti, indicati da qualificate istituzioni scientifiche
indipendenti che non si trovino in situazioni di conflitto
d'interessi, di cui uno designato dall'Agenzia nazionale per i
servizi sanitari regionali, e uno dalla regione, senza nuovi o
maggiori oneri a carico della finanza pubblica, propone al presidente
della regione una rosa di candidati, non inferiore a tre e non
superiore a cinque, nell'ambito dei quali viene scelto quello che
presenta requisiti maggiormente coerenti con le caratteristiche
dell'incarico da attribuire. Nella rosa proposta non possono essere
inseriti coloro che abbiano ricoperto l'incarico di direttore
generale, per due volte consecutive, presso la medesima azienda
sanitaria locale, la medesima azienda ospedaliera o il medesimo ente
del Servizio sanitario nazionale»;
comma 2: «Il provvedimento di nomina, di conferma o di revoca
del direttore generale e' motivato e pubblicato sul sito internet
istituzionale della regione e delle aziende o degli enti interessati,
unitamente al curriculum del nominato, nonche' ai curricula degli
altri candidati inclusi nella rosa. All'atto della nomina di ciascun
direttore generale, le regioni definiscono e assegnano, aggiornandoli
periodicamente, gli obiettivi di salute e di funzionamento dei
servizi con riferimento alle relative risorse, gli obiettivi di
trasparenza, finalizzati a rendere i dati pubblicati di immediata
comprensione e consultazione per il cittadino, con particolare
riferimento ai dati di bilancio sulle spese e ai costi del personale,
da indicare sia in modo aggregato che analitico, tenendo conto dei
canoni valutativi di cui al comma 3, e ferma restando la piena
autonomia gestionale dei direttori stessi. La durata dell'incarico di
direttore generale non puo' essere inferiore a tre anni e superiore a
cinque anni. Alla scadenza dell'incarico, ovvero, nelle ipotesi di
decadenza e di mancata conferma dell'incarico, le regioni procedono
alla nuova nomina, previo espletamento delle procedure di cui
presente articolo. In caso di commissariamento delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del
Servizio sanitario nazionale, il commissario e' scelto tra i soggetti
inseriti nell'elenco nazionale»;
comma 5: «La regione, previa contestazione e nel rispetto del
principio del contraddittorio, provvede, entro trenta giorni
dall'avvio del procedimento, a risolvere il contratto, dichiarando
l'immediata decadenza del direttore generale con provvedimento
motivato e provvede alla sua sostituzione con le procedure di cui al
presente articolo, se ricorrono gravi e comprovati motivi, o se la
gestione presenta una situazione di grave disavanzo imputabile al
mancato raggiungimento degli obiettivi di cui al comma 3, o in caso
di manifesta violazione di legge o regolamenti o del principio di
buon andamento e di imparzialita' dell'amministrazione, nonche' di
violazione degli obblighi in materia di trasparenza di cui al decreto
legislativo 14 marzo 2013, n. 33, come modificato dal decreto
legislativo 25 maggio 2016, n. 97. In tali casi la regione provvede
previo parere della Conferenza di cui all'art. 2, comma 2-bis, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, che si esprime nel termine di dieci giorni dalla
richiesta, decorsi inutilmente i quali la risoluzione del contratto
puo' avere comunque corso. Si prescinde dal parere nei casi di
particolare gravita' e urgenza. Il sindaco o la Conferenza dei
sindaci di cui all'art. 3, comma 14, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, ovvero, per le
aziende ospedaliere, la Conferenza di cui all'art. 2, comma 2-bis,
del medesimo decreto legislativo, nel caso di manifesta inattuazione
nella realizzazione del Piano attuativo locale, possono chiedere alla
regione di revocare l'incarico del direttore generale. Quando i
procedimenti di valutazione e di decadenza dall'incarico di cui al
comma 4 e al presente comma riguardano i direttori generali delle
aziende ospedaliere, la Conferenza di cui al medesimo art. 2, comma
2-bis, e' integrata con il sindaco del comune capoluogo della
provincia in cui e' situata l'azienda»;
comma 6: «E' fatto salvo quanto previsto dall'art. 52, comma
4, lettera d), della legge 27 dicembre 2002, n. 289, e quanto
previsto dall'art. 3-bis, comma 7-bis, del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, e dall'art. 1,
commi 534 e 535, della legge 28 dicembre 2015, n. 208»;
comma 7: «I provvedimenti di decadenza di cui ai commi 4 e 5
e di decadenza automatica di cui al comma 6 sono comunicati al
Ministero della salute ai fini della cancellazione dall'elenco
nazionale del soggetto decaduto dall'incarico. Fermo restando quanto
disposto al comma 6, lettera a), dell'art. 1, i direttori generali
decaduti possono essere reinseriti nell'elenco esclusivamente previa
nuova selezione.
In questi termini le suddette disposizioni si strutturano come
conseguenziali rispetto a quanto prevede l'art. 1.
Il comma 1 dell'art. 2, infatti, prevede che le Regioni nominino
quali direttori generali esclusivamente gli iscritti all'elenco
nazionale di cui all'art. 1.
Il comma 2 dell'art. 2 prevede che anche la scelta del
commissario -nelle ipotesi di commissariamento delle aziende
sanitarie locali, delle aziende ospedaliere e degli altri enti del
Servizio sanitario nazionale - debba avvenire tra i soggetti iscritti
nel citato elenco nazionale.
Il comma 5 richiama tali procedure previste dall'art. 2 qualora
sia necessario sostituire un direttore generale decaduto. Anche il
sostituto, pertanto, dovra' essere scelto tra i soggetti iscritti
nell'elenco nazionale.
Il comma 7, poi, prevede che, in relazione ai direttori generali
decaduti, il loro reinserimento in detto elenco possa avvenire solo
previa nuova selezione da effettuarsi secondo le modalita' previste
dalle norme impugnate.
Il comma 6 dell'art. 2, infine, richiama le disposizioni sulla
decadenza del direttore generale di cui ai commi 534 e 535 della
legge 28 dicembre 2015, n. 208 che sono gia' stati impugnati dalla
regione Veneto innanzi a codesta ecc.ma Corte con il ricorso iscritto
al n. 17 del 2016 per violazione degli articoli 3, 32 e 97 della
Costituzione, 117, III e IV comma, 118, 119, 123, 5 e 120 della
Costituzione con riguardo al principio di leale collaborazione.
Oltre a questo occorre rilevare, piu' puntualmente, che l'art. 2,
comma 1, prevede anche una sostanziale modifica della precedente
modalita' di selezione dei direttori generali.
Infatti, non solo l'elenco regionale degli idonei viene
sostituito da quello nazionale, ma, mentre l'art. 3-bis, comma 3,
prevedeva che fosse la Regione a disciplinare «modalita' e criteri»
della selezione, tale procedura viene ora stabilita direttamente
dall'art. 2, comma 1, prevedendo che sia una commissione regionale (i
cui componenti vengono pero' direttamente individuati dalla norma,
prevedendo che solo uno sia nominato dalla Regione) a indicare una
rosa di candidati (il cui numero e' fissato dalla norma impugnata tra
tre e cinque) all'interno della quale il Presidente della Regione e'
obbligato a nominare il direttore generale.
Inoltre, un altro nuovo limite alla autonomia regionale e'
costituito dalla previsione che nella rosa proposta non possano
essere inseriti coloro che abbiano ricoperto l'incarico di direttore
generale, per due volte consecutive, presso la medesima azienda
sanitaria locale, la medesima azienda ospedaliera o il medesimo ente
del Servizio sanitario.
In questo modo le Regioni vengono espropriate di ogni
significativo spazio nella disciplina dell'accesso alla figura dei
direttori generali, nonche' della possibilita', precedentemente
riconosciuta dall'ordinamento, di selezionare i direttori secondo i
criteri maggiormente funzionali al buon andamento del proprio modello
di organizzazione sanitaria.
In altre parole, il Presidente della regione Veneto potrebbe
vedersi costretto a scegliere tra una rosa di figure professionali
interamente provenienti da una o piu' Regioni altamente inefficienti
nella gestione sanitaria, nonostante la responsabilita' del buon
andamento della gestione sanitaria regionale ricada poi, comunque,
sull'autonomia regionale.
Si determina pertanto, anche per i motivi riportati nella
Premessa comune di cui al punto 1, che vengono qui interamente
richiamati, la violazione degli articoli 117, III e IV comma e 118
della Costituzione.
Considerato quanto in precedenza affermato sui risultati
conseguiti dalla regione Veneto nell'ambito della tutela della
salute, si tratta, anche in questo caso, di disposizioni che non
traducono alcuna valida esigenza unitaria, rischiano piuttosto di
compromettere i diritti sociali in materia di tutela della salute
oggi efficacemente garantiti nella regione Veneto e non rispettano il
principio di proporzionalita', ponendosi quindi in violazione degli
articoli 3, 32 e 97 della Costituzione.
La ridondanza delle predette violazioni sulla competenza
regionale in materia di tutela della salute deriva, anche in questo
caso, chiaramente dal fatto che la Regione viene espropriata delle
proprie competenze in relazione alla disciplina dell'accesso alla
figura della dirigenza sanitaria.
Infine, viene violato anche l'art. 119 della Costituzione dal
momento che l'ingerenza statale nella procedura relativa all'accesso
alla dirigenza non considera che, come detto, e' sulle Regioni che
ricade la responsabilita' del corretto governo, anche finanziario,
dei sistemi sanitari regionali.
Viene altresi' violato il principio di leale collaborazione di
cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione, dal momento che, come
precisato nella richiamata Premessa comune di cui al punto 1, non e'
stata prevista alcuna intesa.
4) Illegittimita' costituzionale dell'art. 6 del decreto legislativo
4 agosto 2016, n. 171, per violazione degli articoli 3, 97, 117, III
e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, nonche' del principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione.
La norma impugnata afferma che «Le disposizioni di cui agli
articoli 1, 2, 3, 4 e 5, si applicano anche alle aziende ospedaliero
universitarie, ferma restando per la nomina del direttore generale
l'intesa della regione con il rettore».
La norma, estendendo le modalita' e i criteri di nomina previsti
per i direttori generali anche alle aziende ospedaliere
universitarie, impone di riproporre, anche in relazione a tale
disposizione, gli identici profili di illegittimita' costituzionale
specificati in relazione agli articoli 1 e 2, nonche' le motivazioni
indicate nella Premessa comune di cui al punto 1.
Anche l'art. 6 del decreto legislativo n. 171/2016, pertanto, si
pone contrasto con gli articoli 3, 32 e 97 della Costituzione, che
ridonda nella violazione, anche autonomamente considerata, degli
articoli 117, III e IV comma, 118, 119 e degli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
5) Illegittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 1 e 2, del
decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, per violazione degli
articoli 3, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione,
nonche' del principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5
e 120 della Costituzione.
Le norme impugnate dispongono quanto segue:
comma 1: «A decorrere dalla data di istituzione dell'elenco
nazionale di cui all'art. 1, sono abrogate le disposizioni del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, di cui all'art. 3-bis, comma 1, commi da 3 a 7, e
commi 13 e 15. Tutti i riferimenti normativi ai commi abrogati
dell'art. 3-bis devono, conseguentemente, intendersi come riferimenti
alle disposizioni del presente decreto»;
comma 2: «Restano altresi' ferme, in ogni caso. le
disposizioni recate dai commi 2, 7-bis, 8 per la parte compatibile
con le disposizioni del presente decreto, e da 9 a 12 e 14 dell'art.
3-bis, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive
modificazioni, non abrogate dal presente decreto».
L'art. 9, dunque, per fare spazio alla nuova disciplina
introdotta dal decreto legislativo n. 171 del 2016, abroga le
precedenti disposizioni dell'art. 3-bis del decreto legislativo n.
502 del 1992 che garantivano invece un ampio spazio alla legislazione
regionale; anche esso si pone, di conseguenza, in contrasto, per gli
stessi motivi prima indicati in relazione agli articoli 1 e 2, con
gli articoli 3, 32 e 97 della Costituzione, con una violazione che
ridonda nella violazione, anche autonomamente considerata, degli
articoli 117, III e IV comma, 118, 119 della Costituzione e degli
articoli 5 e 120 della Costituzione.
P.Q.M.
La Regione del Veneto chiede che l'ecc.ma Corte costituzionale
dichiari l'illegittimita' costituzionale delle seguenti disposizioni
del decreto legislativo 4 agosto 2016, n. 171, recante «Attuazione
della delega di cui all'art. 11, comma 1, lettera p), della legge 7
agosto 2015, n. 124, in materia di dirigenza sanitaria», pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale del 3 settembre 2016, n. 206:
dell'art. 1, commi 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, per violazione
degli articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
dell'art. 2, commi 1, 2, 5, 6, 7, per violazione degli
articoli 3, 32, 97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della
Costituzione, nonche' del principio di leale collaborazione di cui
agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
dell'art. 6, per violazione degli articoli 3, 97, 117, III e
IV comma, 118 e 119 della Costituzione, nonche' del principio di
leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della Costituzione;
dell'art. 9, commi 1 e 2, per violazione degli articoli 3,
97, 117, III e IV comma, 118 e 119 della Costituzione, nonche' del
principio di leale collaborazione di cui agli articoli 5 e 120 della
Costituzione.
Si depositano:
1) delibera della Giunta regionale n. 1723 del 2 novembre
2016 di autorizzazione a proporre ricorso e affidamento dell'incarico
di patrocinio per la difesa regionale;
2) documento OCSE sulla qualita' della sanita' italiana;
3) documento OCSE sulla spesa sanitaria italiana.
Venezia-Treviso-Roma, 2 novembre 2016
Avv. Zanon - avv. prof. Antonini - avv. Manzi