N. 52 ORDINANZA (Atto di promovimento) 8 febbraio 2017
Ordinanza dell'8 febbraio 2017 del Consiglio di Stato sul ricorso
proposto da Severini Giuseppe e altri contro Presidenza del Consiglio
dei ministri .
Consiglio di Stato - Consiglieri vincitori di concorso - Trattamento
economico - Benefici attribuiti ai sensi del nono comma dell'art. 4
della legge n. 425 del 1984 - Previsione, con norma
d'interpretazione autentica, dell'abrogazione di tale disposizione
dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992 -
Previsione della perdita di efficacia dei provvedimenti e delle
decisioni di autorita' giurisdizionali comunque adottati in
difformita' dalla predetta interpretazione.
- Legge 23 dicembre 2000, n. 388 ("Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria
2001)"), art. 50, comma 4, penultimo e ultimo periodo.
(GU n.16 del 19-4-2017 )
IL CONSIGLIO DI STATO
in sede giurisdizionale (Sezione Quarta)
ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 5044 del 2013, proposto dai signori Giuseppe
Severini, Luigi Maruotti, Carmine Volpe, Giampiero Paolo Cirillo,
Luigi Carbone, Luciano Barra Caracciolo, Alessandro Botto, Rosanna De
Nictolis, Marco Lipari, rappresentati e difesi dall'avvocato Massimo
Congedo C.F. CNGMSM57P01E506U, con domicilio eletto presso Alfredo
Placidi in Roma, via Cosseria, 2;
Contro Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
legale rappresentante in carica, rappresentato e difeso per legge
dalla Avvocatura generale dello Stato, presso i cui uffici in Roma,
alla Via dei Portoghesi n. 12, e' domiciliato, costituitosi in
giudizio;
per la ottemperanza al decreto del Presidente della Repubblica
con cui si e' deciso il ricorso straordinario - diniego applicazione
art. 4, comma 9, legge n. 425/84 - trattamento economico superiore -
risarcimento dei danni;
Visti il ricorso in appello e i relativi allegati;
Visto l'atto di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei ministri;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Relatore nella Camera di consiglio del giorno 1° dicembre 2016 il
consigliere Fabio Taormina e uditi per le parti l'avvocato Pietro
Quinto, su delega dell'avv. Massimo Congedo, per la parte ricorrente,
nonche', l'Avvocato dello Stato Chiarina Aiello per l'Amministrazione
resistente;
Fatto
1. Con il ricorso per l'ottemperanza al giudicato che viene alla
decisione del Collegio e' stata chiesta dalla odierna parte
impugnante la esecuzione di 9 decreti resi in sede di ricorso
straordinario.
2. La risalente vicenda che aveva originato il contenzioso puo'
essere cosi' sintetizzata:
la odierna parte ricorrente in ottemperanza (nove Consiglieri di
Stato vincitori di concorso) aveva chiesto il calcolo del trattamento
economico ad essa spettante ai sensi dell'art. 4, comma 9, della
legge n. 425/1984 (abrogato dall'art. 50 della legge n. 388/2000) ed
aveva proposto ricorso straordinario al Capo dello Stato avverso gli
atti con i quali la Presidenza del Consiglio dei ministri aveva
respinto le relative istanze.
Le decisioni assunte dal Capo dello Stato a fronte
dell'esperimento del suddetto rimedio giustiziale avevano
positivamente affermato l'obbligo per l'Amministrazione di
determinare i trattamenti economici dei ricorrenti ai sensi del
citato art. 4, comma 9, della legge n. 425/1984, tenendo conto del
superiore trattamento spettante ai colleghi dei ricorrenti collocati
in ruolo in posizione postergata rispetto a quella occupata dai
ricorrenti stessi.
In data 9 luglio 2000, la Presidenza del Consiglio aveva pero'
escluso l'attribuzione, in favore degli interessati, del trattamento
economico come sopra determinato, fornendo parziale esecuzione a
quattro delle nove decisioni assunte in esito ai ricorsi straordinari
proposti.
2.1. Gli odierni impugnanti avevano allora proposto ricorso per
l'esecuzione del giudicato; esso era stato accolto dal Consiglio di
Stato (Cons. Stato Sez. IV, 15 dicembre 2000, n. 6697) ma la
decisione ad essi favorevole da quest'ultimo adottata era stata
annullata da parte della Suprema Corte di cassazione per difetto di
giurisdizione (Cass. civ. Sez. Unite, 18 dicembre 2001, n. 15978).
2.1.1. Medio tempore, essi avevano proposto ulteriori istanze di
esecuzione: la Presidenza del Consiglio, con nota del 3 febbraio 2003
(resa in esito alla trasmissione, da parte della Segreteria generale
del Consiglio di Stato, degli schemi aggiornati dei rispettivi
decreti individuali), aveva respinto le nuove richieste degli
istanti, opponendo loro il disposto dell'art. 50, comma 4, della
legge n. 388 del 2000.
2.2. La odierna parte ricorrente in ottemperanza aveva impugnato
detta nota, ma il Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede
di Roma - con la sentenza n. 4104/2010 aveva respinto il ricorso
(avverso detta decisione reiettiva essi hanno proposto il ricorso in
appello n. 7594/2010).
2.2.1. In seno al processo successivamente sfociato nella
decisione reiettiva del Tribunale amministrativo regionale del Lazio
- sede di Roma - n. 4104/2010, detto Giudice, con la ordinanza
collegiale n. 6971 del 14 luglio 2004 aveva ritenuto non
manifestamente infondata e rilevante la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo,
della legge n. 388/2000 per contrasto con gli articoli 3, 24, 100,
103 e 113 della Carta Fondamentale (nella parte in cui tale norma,
esplicitando la portata retroattiva dell'abrogazione da essa
contemplata, prevedeva che questa potesse travolgere anche posizioni
individuali gia' riconosciute mediante sentenze o decisioni di
ricorsi straordinari che erano ormai divenute definitive) rimettendo
il relativo giudizio alla Corte costituzionale.
La Corte costituzionale con la sentenza n. 282 del 15 luglio
2005, aveva affermato l'infondatezza della sollevata questione di
costituzionalita'.
2.2.2. Avverso la sentenza reiettiva del Tribunale amministrativo
regionale n. 4104/2010 la odierna parte ricorrente in ottemperanza ha
quindi proposto il ricorso in appello n. 7594/2010.
3. Successivamente, ha proposto il ricorso in ottemperanza che
viene alla decisione del Collegio (notificato il 16 giugno 2013 e
depositato il 2 luglio 2013) merce' il quale si e' sostenuto che
l'avvenuta piena giurisdizionalizzazione retroattiva del ricorso
straordinario a seguito dell'entrata in vigore dell'art. 69 della
legge 18 giugno 2009, n. 69, recante «disposizioni per lo sviluppo
economico, la competitivita' nonche' in materia di processo civile»
impedisse di ricomprendere i decreti decisori nel perimetro
applicativo di cui all'art. 50 della legge n. 388/2000 e,
conseguentemente, non vi fossero ragioni ostative alla esecuzione del
«giudicato» formatosi in favore di parte appellante; in via
subordinata sono stati riproposti i parametri di asserito conflitto
della disposizione normativa suddetta non esaminati dalla Corte
costituzionale nella decisione n. 282 del 2005 da essa resa
nell'ambito del giudizio cognitorio innanzi al Tribunale
amministrativo regionale cui si e' dianzi fatto riferimento ed in
ogni caso, ex art. 112 comma III del cpa, e' stato proposto un
petitum risarcitorio anche ex art. 2059 del codice civile nella
eventuale e denegata ipotesi in cui si fosse affermata la
impossibilita' di esecuzione dei detti decreti decisori.
4. In data 5 luglio 2013 la Presidenza del Consiglio dei ministri
si e' costituita con atto di stile.
5. In data 26 giugno 2014 la odierna parte ricorrente in
ottemperanza ha depositato una memoria puntualizzando e ribadendo le
proprie tesi.
6. In data 18 settembre 2014 la odierna parte ricorrente in
ottemperanza ha depositato una ulteriore memoria puntualizzando e
ribadendo le proprie tesi.
7. In data 20 settembre 2014 la Presidenza del Consiglio dei
ministri depositato una memoria chiedendo la reiezione del ricorso in
ottemperanza in quanto inammissibile, e comunque infondato.
8. In data 25 settembre 2014 la odierna parte ricorrente in
ottemperanza ha depositato una memoria di replica, puntualizzando le
proprie tesi e confutando le deduzioni dell'intimata Presidenza del
Consiglio dei ministri.
9. Con nota depositata il 29 settembre 2014 in vista della Camera
di consiglio del 7 ottobre 2014 la parte ricorrente in ottemperanza
ha dichiarato di rinunciare subordinatamente al petitum risarcitorio
proposto: piu' in particolare, essa ha fatto presente che, per senso
dello Stato, ove il petitum principale contenuto nel ricorso in
ottemperanza fosse stato accolto, ovvero fosse stato accolto il
petitum principale proposto nella parallela causa n. 7594/2010 del
pari chiamata in decisione alla pubblica udienza del 7 ottobre 2014,
essa avrebbe rinunciato alle domande risarcitorie proposte.
10. Alla Camera di consiglio del 7 ottobre 2014 la causa e' stata
posta in decisione dal Collegio ed e' stata resa l'ordinanza
collegiale n. 5538/2014, da intendersi integralmente richiamata e
trascritta nel presente provvedimento, nell'ambito della quale il
Collegio:
a) in primo luogo non ha aderito alla richiesta di trattazione
congiunta del presente ricorso in ottemperanza con il ricorso n.
7594/2010 del pari chiamato in decisione alla pubblica udienza del 7
ottobre 2014;
b) secondariamente, datosi atto che nell'ambito del ricorso n.
7594/2010 del pari chiamato in decisione alla pubblica udienza del 7
ottobre 2014 la Sezione aveva deferito con ordinanza collegiale la
controversia all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, e' stata
disposta la sospensione facoltativa del presente giudizio ex art. 295
cpc ed art. 79 del cpa, in attesa del pronunciamento dell'Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato nella surrichiamata causa connessa.
11. In data 4 maggio 2016 la parte ricorrente in ottemperanza ha
depositato una richiesta di revoca della ordinanza collegiale n.
5538/2014 suindicata, deducendo che:
a) a seguito del deferimento del ricorso n. 7594/2010
all'Adunanza alenaria del Consiglio di Stato, quest'ultima con la
ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015 aveva sollevato una questione di
costituzionalita' dell'art. 50 comma 4 della legge n. 388/2000 e
sospeso il giudizio in attesa della decisione dalla Corte
costituzionale adita;
b) sussisteva l'interesse alla immediata decisione del ricorso in
ottemperanza (ed all'accoglimento del medesimo) ovvero, in via
subordinata, l'interesse a che le ulteriori questioni di
costituzionalita' sollevate nel presente giudizio venissero
sollecitamente rimesse alla Corte costituzionale affinche', (ove
quest'ultima lo avesse ritenuto opportuno e conducente) potessero
essere riunite al giudizio gia' pendente in conseguenza
dell'ordinanza dell'Adunanza Plenaria n. 7 suindicata.
12. In data 6 ottobre 2016 la odierna parte ricorrente in
ottemperanza ha depositato una ulteriore memoria puntualizzando e
ribadendo le proprie tesi.
13. Alla Camera di consiglio del 3 novembre 2016 la Sezione con
la ordinanza collegiale n. 4624 pubblicata il 4 novembre 2016 ha
revocato l'ordinanza collegiale n. 5538/2014 ed ha fissato la
trattazione della causa alla odierna Camera di consiglio del 1°
dicembre 2016.
14. Alla odierna Camera di consiglio del 1° dicembre 2016 la
causa e' stata trattenuta in decisione.
Diritto
In via preliminare appare opportuno chiarire - anche ai fini del
giudizio di rilevanza - il rapporto che sussiste tra l'odierno
ricorso in ottemperanza n. 5044/2013 e l'appello n. 7594/2010
attualmente sospeso in attesa che la Corte costituzionale si pronunci
sulla questione di costituzionalita' dell'art. 50, comma 4 della
legge n. 388/2000 rimessale dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di
Stato, con la ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015.
Si tratta di due giudizi attinenti alla medesima vicenda
sostanziale che pero' si e' sviluppata lungo due direttrici - la
richiesta ottemperanza ai decreti decisori e l'impugnazione in via
ordinaria del riesame sfavorevole ai ricorrenti - che mantengono la
loro autonomia sul piano processuale e in ordine ai quali persiste
l'interesse di parte ricorrente (in ottemperanza e in appello) alla
decisione, al fine di soddisfare la pretesa sostanziale a vedersi
riconoscere quanto statuito dai richiamati decreti decisori e negato
dall'Amministrazione (anche) in sede di riesame.
La presente vicenda processuale si e' dipanata, in larga parte,
in epoca in cui si dibatteva in ordine ai rapporti tra impugnazione
ordinaria e ottemperanza al giudicato a fronte di un medesimo atto
asseritamente elusivo (rapporti poi chiariti dalla decisione n. 2 del
15 gennaio 2013 dell'Adunanza Plenaria). E peraltro, nel presente
giudizio, non si controverte sull'impugnazione di un medesimo atto,
in quanto - come si e' rilevato - l'esecuzione del giudicato riguarda
l'ottemperanza diretta dei decreti decisori, mentre l'impugnazione
ordinaria concerne il provvedimento di diniego emesso a seguito di
istanza di riesame.
Questo spiega perche', sul piano cronologico, l'odierna parte
ricorrente in ottemperanza aveva prima proposto un ricorso per
l'esecuzione del giudicato (ritenuto inammissibile a seguito della
richiamata decisione delle Sezioni unite della Corte di cassazione 18
dicembre 2001, n. 15978); ha poi esercitato l'azione impugnatoria in
sede di legittimita' contro il diniego in sede di riesame (ricorso al
innanzi al Tribunale amministrativo regionale del Lazio - sede di
Roma - numero di registro generale 3625 del 2003 sfociato nella
sentenza n. 4104/2010, appellata merce' il ricorso in appello n.
7594/2010) e infine, a seguito delle intervenute modifiche normative,
asseritamente aventi portata retroattiva, ha proposto l'odierno
ricorso in ottemperanza.
2. Come premesso nella parte in fatto della presente ordinanza,
va ricordato che, nell'ambito del ricorso in appello n. 7594/2010
attinente all'impugnazione ordinaria del diniego in sede di riesame,
questa Sezione ha deferito la controversia suddetta all'Adunanza
Plenaria del Consiglio di Stato; quest'ultima con la ordinanza n. 7
del 14 luglio 2015 ha sollevato questione di costituzionalita'
dell'art. 50, comma 4 della legge n. 388/2000 e sospeso il giudizio
in attesa della decisione dalla Corte costituzionale adita e non
risulta che la Corte costituzionale abbia deciso la questione
rimessagli con la ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015.
La parte odierna ricorrente in ottemperanza ha quindi presentato
una istanza chiedendo che venisse revocata l'ordinanza collegiale n.
5538/2014 di sospensione del presente giudizio di ottemperanza, anche
e soprattutto al fine di esaminare sollecitamente le doglianze
direttamente proposte nell'odierno ricorso in ottemperanza e le
questioni di costituzionalita' quivi prospettate, evidenziando che,
laddove queste ultime fossero state ritenute rilevanti e non
manifestamente infondate, sarebbe stato utile ed opportuno che il
Collegio le sollevasse immediatamente, anche per eventualmente
consentire alla Corte costituzionale un esame delle stesse congiunto
alla questione gia' rimessa dall'Adunanza Plenaria con l'ordinanza n.
7 del 2015.
3. Venendo alla disamina del merito delle questioni prospettate
nell'odierno ricorso in ottemperanza, e tenuto conto della
circostanza che nella causa n. 7594/2010 risultano prospettate le
medesime censure e rappresentate le medesime tesi contenute nel
ricorso in ottemperanza che viene alla decisione del Collegio, appare
evidente che:
a) la richiesta (preliminare) diretta ad ottenere un espresso
riconoscimento della ammissibilita' dell'odierno ricorso in
ottemperanza di cui al punto n. 2 della memoria depositata in data 6
ottobre 2016 e' senz'altro ammissibile, ed e' anche fondata in
quanto:
I) numerose sentenze della Suprema Corte di cassazione e del
Consiglio di Stato hanno a piu' riprese ritenuto esperibile il
rimedio dell'ottemperanza anche per decreti decisori del ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica resi antecedentemente
alle modifiche legislative di cui all'art. 69 della legge n. 69 del
2009;
II) in effetti, la Sezione, con la ordinanza collegiale n.
5506/2014 resa nell'ambito del parallelo giudizio di cognizione n.
7594/2010 con la quale ha deferito la controversia suddetta
all'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, sulla scorta della
decisione delle Sezioni Unite della Suprema Corte di cassazione del 6
settembre 2013, n. 20569 (in particolare capi 3.5. e 4 di
quest'ultima, ma si veda anche Cassazione civ. Sez. III, 2 settembre
2013, n. 2005, capi 3.1. e segg.) aveva sollevato dubbi in ordine
alla predicabilita' di tale opzione ermeneutica e su tale tematica
aveva chiesto l'intervento dell'Adunanza Plenaria (in questi termini,
infatti, era stato formulato il quesito: «se anche i decreti
decisorii di ricorsi straordinarii resi allorche' il parere
obbligatorio del Consiglio di Stato in sede consultiva non era ex
lege vincolante - ed ancorche' in concreto esso non sia stato
disatteso dall'Autorita' decidente - siano eseguibili con il rimedio
dell'ottemperanza ed integrino "giudicato" sin dal momento della loro
emissione ovvero se tale qualita' sia da riconoscere esclusivamente
ai decreti decisorii di ricorsi straordinarii che, a prescindere
dall'epoca di proposizione dei ricorsi, medesimi siano stati resi
allorche' il parere obbligatorio del Consiglio di Stato in sede
consultiva era stato licenziato in epoca successiva alla entrata in
vigore della legge n. 69/2009, e quindi rivestiva portata
vincolante.»);
III) l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, con la ordinanza
n. 7 del 14 luglio 2015 con la quale ha sollevato questione di
costituzionalita' dell'art. 50, comma 4 della legge n. 388/2000 e
sospeso quel giudizio cognitorio, ha condiviso la prospettazione
della parte odierna ricorrente in ottemperanza (punto 4.3
dell'ordinanza di rimessione) facendo riferimento al «maggioritario
indirizzo pretorio che ammette il rimedio dell'ottemperanza, ex art.
112 c.p.a., anche per le decisioni rese su ricorso straordinario
nell'assetto normativo tradizionale», e, anzi, su tale premessa
maggiore ha fondato il giudizio di rilevanza della questione di
costituzionalita' sollevata (cosi' l'Adunanza Plenaria: «si deve, al
riguardo, convenire con l'amministrazione appellata nel senso che
l'ottemperabilita' di una decisione e' una qualitas non
sovrapponibile a quella diversa della sussistenza di un giudicato
resistente al potere della legge.»).
IV) in coerenza con il richiamato indirizzo, va ribadito che il
rimedio dell'ottemperanza, ex art. 112 c.p.a., sia oggi ammissibile
anche per le decisioni rese prima delle modifiche del 2009, su
ricorso straordinario nell'assetto normativo tradizionale.
3.1 Non puo' invece essere accolta la domanda volta a ottenere
una immediata decisione favorevole, nel merito, prescindendo dalla
questione di costituzionalita' rimessa dall'Adunanza Plenaria del
Consiglio di Stato alla Corte costituzionale con la ordinanza n. 7
del 14 luglio 2015 in quanto:
a) il capo 4.2. della citata ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015 ha
espressamente escluso «che si possa accedere alla tesi, sostenuta in
via poziore dagli appellanti, secondo cui anche le decisioni su
ricorsi straordinari rese prima della riforma del 2009 esibirebbero
carattere giurisdizionale e, quindi, sarebbero dotate di una forza
resistente all'intervento caducatorio del legislatore»;
b) i capi 4.2.2. e 4.2.3 della richiamata ordinanza - che il
Collegio condivide - hanno affermato la portata sostanziale delle
modifiche apportate alla disciplina dell'istituto del ricorso
straordinario e la natura non retroattiva della novella di cui
all'art. 69 della legge n. 69/2009.
Il soddisfacimento della pretesa della odierna parte ricorrente,
infatti, trova ostacolo nella permanente vigenza degli ultimi due
periodi del comma 4 dell'art. 50 della legge n. 388/2000;
mentre la circostanza che sia in via di principio esperibile il
rimedio dell'ottemperanza anche per decreti decisori del ricorso
straordinario al Presidente della Repubblica resi antecedentemente
alle modifiche legislative di cui all'art. 69 della legge n. 69 del
2009, non e' decisiva, perche' profilo incompatibile con quello
diverso della sussistenza di un giudicato resistente al potere della
legge (cfr. il richiamato paragrafo 4.3. dell'ordinanza dell'Adunanza
Plenaria n. 7 del 14 luglio 2015).
3.2. Parte ricorrente in ottemperanza, infine, non ha interesse
nel prospettare la richiesta di cui alla parte seconda della memoria
depositata in data 6 ottobre 2016 (pagg. 7 ed 8) e volta ad ottenere
la declaratoria di espressa applicazione inter partes degli articoli
395 n. 5 c.p.c. e 15 del decreto legislativo n. 1199/1971 in quanto
assorbita dalla affermata ammissibilita' del giudizio di ottemperanza
relativamente ai decreti decisori resi antecedentemente alle
modifiche introdotte con l'art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69.
4. Come illustrato nella premessa in fatto, parte ricorrente in
ottemperanza, da ultimo con la memoria depositata in data 6 ottobre
2016 (pag.1), ha dato atto della circostanza della avvenuta
proposizione di una questione di costituzionalita' rimessa
dall'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato alla Corte
costituzionale con la ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015; ha quindi
chiesto che in seno a questo processo di ottemperanza vengano
sollevate le altre questioni di costituzionalita' prospettate (quelle
elencate alle pagine 9 e seguenti della memoria indicata), facendo
presente che dalla omessa riunione del presente processo con quello
di cognizione n. 7954/2010 non puo' discendere un pregiudizio alle
proprie ragioni.
4.1. Per il vero, il pregiudizio che deriverebbe alla parte
odierna ricorrente dall'omessa riunione del presente giudizio di
ottemperanza con il procedimento cognitorio n. 7594/2010 non sembra
sussistere, in quanto parte ricorrente ha sollevato nel presente
giudizio e nell'ambito del procedimento cognitorio n. 7594/2010 le
medesime censure di costituzionalita' ed «incompatibilita'
comunitaria» (cfr. la memoria difensiva del 26 giugno 2014 versata
nel procedimento cognitorio n. 7594/2010, ma anche l'atto di appello
che vi ha dato origine al quarto e quinto motivo, ed al punto II
delle conclusioni).
4.2. Piuttosto, l'argomento sollevato da parte odierna ricorrente
in ottemperanza consente al Collegio di evidenziare una circostanza:
salvo quanto si dira' di qui a breve con riferimento alla disamina
dell'evocato parametro di incostituzionalita' di cui all'art. 102
della Costituzione, la ordinanza dell'Adunanza Plenaria n. 7 del 14
luglio 2015, nel sollevare la questione di costituzionalita'
dell'art. 50, comma 4 della legge n. 388/2000 con riferimento
all'art. 117 della Costituzione, non ha preso espressa posizione
sulle ulteriori questioni di costituzionalita' prospettate in quel
giudizio (analoghe a quelle prospettate nel presente giudizio): non
le ha accolte (che' altrimenti avrebbe indicato tali ulteriori
parametri di «dubbio» di legittimita' costituzionale) ma non le ha
neppure espressamente disattese. Il che esclude che l'esame di tali
dedotti profili di costituzionalita' siano preclusi nel presente
giudizio.
E invero:
a) sussiste l'interesse dalla parte odierna ricorrente in
ottemperanza a sollevarli, per evidenti ragioni: ove anche uno solo
di essi venisse accolto, ne conseguirebbe, in tesi, la caducazione
della disposizione di cui dell'art. 50 comma 4 della legge n.
388/2000 che, nella prospettazione dei ricorrenti, costituisce
l'unico ostacolo al conseguimento del bene della vita cui essi
aspirano;
b) le tematiche prospettate sono certamente rilevanti nel
presente giudizio (e, per il vero, lo erano anche in seno al
procedimento cognitorio n. 7594/2010);
c) in carenza di espressa od implicita reiezione di detti
argomenti critici da parte della ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015
resa dall'Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato, non puo'
ravvisarsi preclusione a che i detti argomenti siano presi in esame
dal Collegio.
5. Puo' quindi procedersi alla disamina delle ulteriori questioni
prospettate dalla parte odierna ricorrente in ottemperanza.
5.1. Va nuovamente posto in luce in proposito che la Corte
costituzionale (adita dal Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio con la ordinanza n. 6971 del 14 luglio 2014 in seno al
procedimento n. 3625/2003 conclusosi con la sentenza reiettiva n.
4104/2010) con la sentenza n. 282 del 15 luglio 2005 ha:
a) evidenziato che ad avviso del Giudice remittente, l'art. 50,
comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge n. 388 del 2000, si
poneva in contrasto con gli articoli 3, 24, 100, 103 e 113 della
Costituzione;
b) espresso il convincimento che la questione dovesse essere
esaminata «entro i limiti del thema decidendum individuato
dall'ordinanza di remissione» e che doveva «rimanere estraneo al
giudizio l'esame della questione di legittimita' costituzionale con
riferimento anche agli ulteriori parametri e profili prospettati
dalla difesa delle parti private costituite, in quanto, con essi,
veniva introdotto un tema del tutto nuovo rispetto a quello devoluto
dal giudice a quo;»;
c) respinto i dubbi di costituzionalita' prospettati, in quanto:
I) non risultavano vulnerati «gli articoli 24 e 113 della
Costituzione, perche' la garanzia costituzionale da essi prevista si
riferisce al diritto di agire nella sede giurisdizionale e non nella
sede amministrativa del ricorso straordinario al Presidente della
Repubblica»;
II) non era «violato l'art. 100 della Costituzione, che individua
nel Consiglio di Stato l'organo di consulenza
giuridico-amministrativa e di tutela della giustizia
nell'amministrazione, essendo l'atto in esame del Consiglio di Stato
espressione di una funzione consultiva su cui peraltro la norma non
incide»;
III) non era «pertinente il richiamo all'art. 103 della
Costituzione, giacche' nella questione di costituzionalita' non
venivano in considerazione profili concernenti l'attivita'
giurisdizionale affidata al Consiglio di Stato»;
IV) quanto alla prospettata lesione dell'art. 3 della
Costituzione, la norma denunciata, infine, «non viola l'affidamento
nella sicurezza giuridica, perche' il legislatore, in sede di
interpretazione autentica, puo' modificare sfavorevolmente, in vista
del raggiungimento di finalita' perequative, la disciplina di
determinati trattamenti economici con esiti privilegiati (cfr.
sentenza n. 6 del 1994)».
5.2. La parte odierna ricorrente in ottemperanza di cio' e'
consapevole, pur avendo sostenuto, per il vero, che la predetta
sentenza della Corte costituzionale «sia completamente superata»
(pag. 5 del ricorso in ottemperanza, paragrafo 3.4.); ma si e'
limitata a chiedere di sollevare ulteriori questioni di legittimita'
costituzionale, gia' prospettate, che non hanno trovato ingresso nel
giudizio sfociato nella richiamata sentenza della Corte
costituzionale n. 282 del 15 luglio 2005, diverse altresi' da quelle
gia' rimesse al giudizio della Corte costituzionale con la ordinanza
dell'Adunanza Plenaria n. 7 del 14 luglio 2015 (avendo a tal riguardo
sottolineato che dal considerando n. 6 del provvedimento in ultimo
citato, e dal dispositivo del medesimo, emergeva che i parametri gia'
devoluti al giudizio della Corte costituzionale erano quelli di cui
agli articoli agli articoli 3, 97 e 117, primo comma, della
Costituzione - pag. 1 memoria depositata in data 6 ottobre 2016).
6. Il compito demandato a questo Collegio e' quindi quello di
verificare se e quale, dei molteplici ulteriori dubbi di
costituzionalita' prospettati, sia rilevante e non manifestamente
infondato, ed a tale proposito, si osserva immediatamente che:
a) il dubbio di costituzionalita' prospettato in relazione al
supposto contrasto dell'art. 112 del c.p.a. con l'art. 102 della
Costituzione (e/o alternativamente, con la VI disposizione
transitoria della Costituzione) e' inammissibile, o comunque e'
divenuto improcedibile. Esso, per il vero (pag. 6 e 7 della memoria
depositata in data 6 ottobre 2016), sembrerebbe riferito
esclusivamente alla ipotesi in cui non si fosse ritenuto ammissibile
l'odierno ricorso in ottemperanza: una volta che l'ammissibilita' del
mezzo e' stata definitivamente accertata, parrebbe quindi
insussistente l'interesse della parte impugnante a sollevare tale
profilo;
b) sennonche', anche nel corso della discussione in Camera di
consiglio, la difesa ha lungamente insistito sul punto, ribadendo la
fondatezza della tesi della «revisione» retroattiva che il
Legislatore avrebbe operato con l'art. 69 della legge 18 giugno 2009,
n. 69 e con l'art. 7, comma 8, del codice del processo amministrativo
di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104, «riconoscendo»
al decreto decisorio del ricorso straordinario la natura
giurisdizionale che esso gia' possedeva;
c) ha pertanto sottolineato la centralita' della proposta
questione, facendo presente che se non si convenisse con la tesi
della «revisione ex tunc» si dovrebbe affermare che le disposizioni
di cui all'art. 69 della legge 18 giugno 2009, n. 69 ed all'art. 7,
comma 8, del codice del processo amministrativo di cui al decreto
legislativo 2 luglio 2010, n. 104, sarebbero illegittime nella parte
in cui avrebbero contravvenuto al divieto di istituire «giudici
speciali».
6.1. Il Collegio ritiene che la questione sia inammissibile - per
piu' ragioni - e comunque non fondata, dovendosi osservare in
proposito che:
a) la Adunanza Plenaria di questo Consiglio di Stato con la
ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015 ha statuito che «la giurisprudenza
della Corte delle leggi e della Corte di legittimita' sulla portata
sostanziale delle modifiche apportate alla disciplina dell'istituto,
e sulla conseguente riconducibilita' a dette novita' del superamento
della connotazione amministrativa del rimedio» ha espressamente
respinto il presupposto maggiore della tesi prospettata dalla parte,
espressamente affermando che non e' possibile «ritenere che anche
alle decisioni rese in precedenza possa essere riconosciuta una
valenza giurisdizionale e, quindi, l'intangibilita' propria della res
iudicata»; e l'incipit del paragrafo 5 della citata decisione e'
stato chiarissimo nell'escludere «la praticabilita' della via
dell'interpretazione della norma in esame secondo un'accezione
compatibile con la salvaguardia delle precedenti decisioni rese in
via definitiva su ricorsi straordinari»;
b) laddove si consideri che - come prima fatto presente - la
medesima questione di costituzionalita' prospettata in seno
all'odierno giudizio era stata altresi' prospettata nel giudizio
cognitorio scrutinato dalla Adunanza Plenaria, si deve ritenere che
la ordinanza n. 7 del 14 luglio 2015 abbia implicitamente respinto la
questione medesima;
c) la Corte costituzionale, con la sentenza del 2 aprile 2014, n.
73 ha esaustivamente chiarito che l'art. 69 della legge 18 giugno
2009, n. 69 avrebbe operato (il che e' in antitesi con la tesi dei
ricorrenti) una «traslazione del suddetto ricorso straordinario
dall'area dei ricorsi amministrativi a quella dei rimedi
giustiziali»;
d) questo Collegio, per un verso, condivide la ricostruzione
della Adunanza Plenaria, e, per altro verso, ritiene che la
evocazione a parametro della VI disposizione transitoria della
Costituzione non sia pertinente;
e) in sostanza, l'evocazione della VI disposizione transitoria
della Costituzione mirerebbe ad ottenere la caducazione delle
disposizioni di cui alla legge n. 69/2009 e del c.p.a. laddove
interpretate nel senso che esse abbiano sostanzialmente (e quindi
soltanto ex nunc) «giurisdizionalizzato» il rimedio del decreto
decisorio del ricorso straordinario;
f) senonche', da un canto, e' evidente che i ricorrenti in
ottemperanza non hanno alcun concreto interesse a sollevare la detta
questione che, ove accolta, non gioverebbe affatto alla loro
posizione (risolvendosi nella affermazione della persistente natura
amministrativa del rimedio) e per altro verso ne appare palese la
inconciliabilita' ontologica con i presupposti sottesi alla pendente
questione di legittimita' sollevata dall'Adunanza Plenaria proprio
con la ordinanza suindicata;
g) in ultimo, non e' superfluo rilevarne la manifesta
infondatezza, in quanto comunque, a tutto concedere, il legislatore,
con la legge 18 giugno 2009, n. 69, non avrebbe affatto istituito
alcun «giudice speciale», ma avrebbe semmai attribuito ad un organo
gia' previsto dalla Costituzione un ulteriore rimedio
«giurisdizionale», alternativo a quello gia' esistente, e per di piu'
con latitudine applicativa minore rispetto al passato;
h) il vero e', conclusivamente, che non si e' in presenza di un
vero e proprio dubbio di costituzionalita', (tanto e' vero che esso
non e' diretto affatto nei confronti della disposizione di cui
all'art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo, della legge n. 388
del 2000), ma di un tentativo di porre il Giudice delle leggi
nell'alternativa tra dichiarare la illegittimita' costituzionale
delle norme suindicate di cui alla legge 18 giugno 2009, n. 69 ovvero
di convenire con la tesi principale esposta nel ricorso in
ottemperanza secondo cui si sarebbe in presenza di una revisione
retroattiva, con preclusione alla applicabilita' dell'art. 50, comma
4 della legge n. 388 del 2000. Sicche' la questione, al piu', puo'
assumere portata argomentativa volta a rafforzare il dubbio di
costituzionalita' in relazione agli altri profili dedotti.
6.2. Appare del pari manifestamente infondata, oltre che
genericamente formulata, la questione di legittimita' costituzionale
riposante sull'asserito contrasto della disposizione dell'art. 50,
comma 4, della legge n. 388 del 2000 con il precetto di cui all'art.
10 della Costituzione laddove si prescrive la necessaria conformita'
dell'ordinamento giuridico italiano alle norme del diritto
internazionale generalmente riconosciute, ai principi generali e alle
norme di carattere consuetudinario in quanto:
a) va premesso che, al momento in cui propose il ricorso in sede
straordinaria, parte originaria ricorrente ben conosceva che il
rimedio adito (seppur alternativo a quello giurisdizionale), offriva
minori garanzie rispetto a quest'ultimo (il diritto potestativo
conferito alle parti intimate di chiedere la trasposizione del
proposto ricorso straordinario in sede giurisdizionale trova la
propria ratio proprio in siffatta constatazione: vd. Corte
costituzionale nn. 1 del 1964, 78 del 1966, e 148 del 1982);
b) non si ravvisa alcun principio di diritto consuetudinario che
equipari la portata ed intangibilita' della statuizione
giurisdizionale a quella di un rimedio «giustiziale» (sia pure emesso
a seguito di un procedimento contenzioso alternativo a quello
giurisdizionale);
c) il Collegio dubita che, in materia, sia possibile enucleare
principi consuetudinari di diritto internazionale diversi ed
ulteriori rispetto a quelli consacrati nella Convenzione Edu, che
offrano in subiecta materia garanzie superiori rispetto a quelle
offerte da quest'ultima: di certo v'e' che neppure i ricorrenti
indicano persuasivamente tali principi, ed i loro referenti, e che,
per altro verso, l'insegnamento della Corte europea dei diritti
dell'uomo e' stato, in passato, quello della assimilabilita' dei
rimedi in comparazione (Corte EDU, 28 settembre 1999, n. 45814,
Nardella c. Italia: «il ricorso giurisdizionale offre maggiori
garanzie rispetto al ricorso straordinario - «[p]uisque ce dernier
offre des garanties majeures par rapport au recours extraordinaire»-,
il controinteressato puo', entro un termine di sessanta giorni dalla
notificazione, richiedere che il ricorso sia trattato innanzi al
giudice amministrativo -«l'autre partie - controinteressato - peut,
dans un delai de soixante jours a' compter de la notification,
demander a' ce que le recours soit porte' devant le juge
administratif»);
e) quanto sopra rilevato vale anche ad affermare la manifesta
infondatezza del supposto contrasto della disposizione dell'art. 50,
comma 4, della legge n. 388 del 2000 con l'art. 113 della
Costituzione; la tesi di parte impugnante si fonda, ancora una volta,
sulla totale assimilazione del decreto decisorio del ricorso
straordinario alla decisione resa in sede giurisdizionale, ma il
presupposto di partenza non e' condivisibile: nel 1999, all'epoca in
cui di decreti decisori vennero emessi, la regola della
alternativita' concerneva un «rimedio» meno garantito rispetto a
quello giurisdizionale e praticabile soltanto in virtu' della
ricorrenza di una duplice condizione (la «scelta» di avvalersene
esercitata dalla parte ricorrente e l'omesso esercizio della facolta'
di trasposizione da parte dei soggetti intimati): esclusa la
praticabilita' della tesi della «revisione ex tunc dell'istituto» e'
a torto evocato il profilo di un possibile vulnus al principio della
«divisione dei poteri» (evocato anche sub art. 70 della Costituzione)
e la questione si risolve nella minore «resistenza » alla legge
sopravvenuta e retroattiva del provvedimento amministrativo - seppure
reso in sede contenziosa «alternativa» alla funzione giurisdizionale
- rispetto alla sentenza passata in giudicato.
6.3. Non sono necessarie, poi, diffuse argomentazioni per
chiarire che il Collegio ritiene manifestamente infondati tutti i
dubbi di costituzionalita' manifestati con riferimento all'asserita
lesione delle guarentigie della indipendenza ed autonomia dei
Magistrati del Consiglio di Stato: tali valori, consacrati nell'art.
100 della Carta fondamentale, in nessun modo potrebbero ritenersi
messi a repentaglio da provvedimenti legislativi relativi al
trattamento stipendiale di questi ultimi e destinati (almeno in
teoria) a regolare la posizione di numerosi soggetti; e' ben vero che
- come segnala anche la parte odierna ricorrente - in un recente
passato la Corte costituzionale (decisione dell'11 ottobre 2012, n.
223 che ha richiamato anche la precedente sentenza n. 1 del 1978),
nel fare riferimento ai «lavori preparatori della Costituente, dai
quali traspare che l'omessa indicazione specifica dell'indipendenza
economica delle magistrature non ha significato l'esclusione di tale
aspetto dal complesso di condizioni necessario per realizzare
l'autonomia ed indipendenza delle stesse», ha prospettato la
possibilita' che misure destinate ad incidere sulle retribuzioni
possano in teoria indebolire tali guarentigie: eppero', cio' ha
ritenuto possibile laddove ci si trovi al cospetto di «misure
ingiustificatamente discriminatorie» (in quella occasione venne colta
una ingiustificata disparita' di trattamento fra la categoria dei
magistrati e quella del pubblico impiego contrattualizzato); ma nella
situazione oggetto di esame e' affatto diversa e non sono rinvenibili
profili di discriminatorieta' discendenti dall'appartenenza alla
categoria dei magistrati.
6.3.1. Invero, puo' convenirsi con la circostanza che il nono
comma dell'art. 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425 (ai sensi del
quale per il personale che ha conseguito la nomina a magistrato di
corte d'appello o a magistrato di Corte di cassazione a seguito del
concorso per esami previsto dalla legge 4 gennaio 1963, n. 1, e
successive modificazioni e integrazioni, l'anzianita' viene
determinata in misura pari a quella riconosciuta al magistrato di
pari qualifica con maggiore anzianita' effettiva che lo segue nel
ruolo) non costituiva - contrariamente a una diffusa convinzione che
sembra sottesa anche alle memorie difensive dell'Amministrazione -
una disposizione riconducibile all'istituto del c.d. «galleggiamento»
ma integrava una norma a regime, fondata sul riconoscimento che
l'accesso concorsuale non poteva condurre a una retribuzione
inferiore a quella posseduta da coloro che fossero transitati al
Consiglio di Stato per anzianita' (in attuazione di un principio
ritenuto legittimo, se non doveroso, dalla Corte nella sentenza n.
269 del 10 marzo 1988, relativa all'Avvocatura dello Stato); sicche'
essa determinava il trattamento stipendiale dei Consiglieri di Stato
vincitori di concorso immessi in ruolo attribuendo loro un
trattamento economico migliorativo di quello tabellare. Purtuttavia,
la soppressione della norma a regime non puo' ritenersi avere
inverato alcuna discriminazione, essendosi provveduto a una
ridefinizione complessiva della materia non avente portata
discriminatoria nei confronti dei ricorrenti.
D'altro canto, le perentorie affermazioni contenute nella
sentenza n. 282 del 15 luglio 2005 hanno gia' escluso la sussistenza
di alcuna lesione alla indipendenza del Consiglio di Stato
unitariamente considerato ed alla funzione giurisdizionale da questo
esercitata, il che consente di ritenere manifestamente infondate le
questioni evocate nell'ultima pagina della memoria depositata in data
6 ottobre 2016 ove ritenute riferibili alla posizione dell'Istituto.
6.4. Quanto si e' prima rilevato vale altresi' a disinnescare i
dubbi di costituzionalita' relativi alla suindicata disposizione di
legge, con riferimento alla circostanza che nella medesima si
riscontrerebbero i tratti di una legge «ad personam» (o, per
utilizzare l'espressione adombrata a pag. 11 del ricorso in
ottemperanza, «contra personam»).
Non appare, invero, convincente la tesi per cui ci si troverebbe
al cospetto di una legge tesa a discriminare la posizione di pochi e
ben determinati soggetti (9 consiglieri di Stato di concorso), mentre
per altro verso e' inevitabile che la portata applicativa della
medesima fosse ristretta, sin dall'origine, in quanto diretta a
dettare una normativa riguardante una limitata cerchia di pubblici
dipendenti. La riprova di cio' si ha nella circostanza che di recente
la Corte europea dei diritti dell'uomo, Seconda Sezione ha avuto modo
di pronunciarsi (sentenza del 1° luglio 2014 resa sul ricorso n.
61820/08 nella causa «Guadagno ed altri contro l'Italia») su un
ricorso proposto da alcuni Magistrati amministrativi «volto a
sostenere che l'entrata in vigore della legge n. 388 del 23 dicembre
2000 avrebbe influenzato la decisione del Consiglio di Stato» in
quanto i medesimi avevano avviato un contenzioso assimilabile - se
non del tutto identico - a quello promosso dagli odierni impugnanti.
6.5. Con affermazioni in parte antitetiche a quelle finora
esaminate, poi, la parte odierna ricorrente in ottemperanza
ricomprende, tra le questioni dimostrative della asserita
illegittimita' costituzionale della disposizione in parola, un
argomento che, pur fondato su un approccio ermeneutico riferito ai
lavori preparatori, comunque ha gia' trovato smentita nella sentenza
della Corte costituzionale n. 282 del 15 luglio 2005: si sostiene
infatti, che sulla scorta dei lavori parlamentari, la ratio della
disposizione sospettata di illegittimita' costituzionale sarebbe
stata invece quella, opposta di «salvaguardare i nove ricorrenti
medesimi»; senonche', ci si trova al cospetto di una critica che non
prelude a dubbi di incostituzionalita' e che, in realta', tende a
fornire una «lettura» della contestata disposizione contenuta nella
legge n. 388 distonica rispetto a quella invece contenuta nella
sentenza della Corte costituzionale n. 282 del 15 luglio 2005.
6.6. Al punto 7 della memoria depositata in data 6.10.2016 (pag.
11) la parte ricorrente in ottemperanza prospetta la illegittimita'
costituzionale dell'art. 50, comma 4, penultimo ed ultimo periodo,
della legge n. 388 del 2000 per violazione dell'art. 117, comma 1
della Costituzione in relazione all'art. 6 Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali,
motivando le ragioni del contrasto proprio sulla scorta della
sentenza del 1° luglio 2014 resa dalla Corte europea dei diritti
dell'uomo, Seconda Sezione sul ricorso n. 61820/08 nella causa
«Guadagno ed altri contro l'Italia».
Trattasi di una questione che la parte ricorrente in ottemperanza
non aveva potuto porre in seno al ricorso introduttivo dell'odierno
giudizio, in quanto quest'ultimo era stato depositato nel 2013, e
quindi in epoca antecedente alla suindicata pronuncia; tale
questione, invece, essa aveva gia' del pari prospettato in seno al
parallelo processo cognitorio n. 7594/2010.
Tale questione, non puo', ad avviso del Collegio, essere
considerata in via autonoma, in quanto il parametro di
incostituzionalita' ivi evocato e' stato gia' sollevato nella
ordinanza dell'Adunanza Plenaria n. 7 del 14 luglio 2015, e le
argomentazioni ivi contenute ricomprendono ad ampliano le tematiche
poste in luce dalla citata sentenza del 1° luglio 2014 resa dalla
Corte europea dei diritti dell'uomo (ai cui contenuti, peraltro, si
fara' poi nuovamente riferimento, sotto altro angolo prospettico).
6.7. Il paragrafo 6 della memoria depositata in data 6 ottobre
2016 compendia e ripropone le questioni di asserita illegittimita'
costituzionale gia' indicate nei paragrafi da 5.7. a 5.10 del ricorso
in ottemperanza (pagg. 9 e 10 di tale atto in ultimo citato).
6.7.1. Nessuno dei parametri di legittimita' costituzionale ivi
evocati appare persuasivo muovendo la ricostruzione della parte
odierna ricorrente in ottemperanza dal presupposto secondo il quale
l'Amministrazione versava in stato di illecito allorche' non intese
eseguire i decreti decisori dei ricorsi straordinari e che, di
converso, il contestato art. 50, comma 4 della legge n. 388 del 2000
sarebbe intervenuto a sanatoria dell'illecito perpetrato
dall'Amministrazione: senonche' il rifiuto opposto da parte
dell'Amministrazione ad ottemperare ai detti decreti non muoveva
dalla circostanza che gli stessi fossero ineseguibili merce' il
rimedio dell'ottemperanza (il che, semmai, costituiva un corollario
discendente dalla particolare natura dei medesimi) ma, semmai, da una
distinta considerazione.
Tale considerazione riposava nel convincimento (che poi e' stato
trasfuso dal legislatore nel contestato art. 50, comma 4, della legge
n. 388 del 2000) secondo il quale:
a) la norma «madre» che attribuiva agli odierni ricorrenti il
diritto ad ottenere l'agognato beneficio economico/stipendiale (art.
4, nono comma, della legge n. 425 del 1984) fosse stata gia' espunta
dal sistema giuridico, per incompatibilita' sistematica a partire
dalla data di entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992;
b) in via eccezionale rimanevano salvaguardate le posizioni
sostanziali di coloro i quali avessero visto medio tempore
riconosciuta la loro pretesa merce' sentenze regiudicate;
c) non omologabile a quest'ultima era la posizione di chi fosse
stato attributario «semplicemente» di una decisione favorevole
riposante in un decreto decisorio di un ricorso straordinario.
6.7.2. Come e' agevole riscontrare, quindi, la questione viene
proposta avendo sempre quale punto di partenza il postulato secondo
cui vi era (gia' illo tempore) una assimilazione ontologica assoluta
tra il decreto decisorio di un ricorso straordinario ed una sentenza
regiudicata e sulla inesattezza ed illegittimita' della norma di
interpretazione autentica di art. 50, comma 4, della legge n. 388 del
2000: una volta che la Corte costituzionale ha smentito tale
postulato (vedasi considerando 3.3. della sentenza n. 282 del 15
luglio 2005) cade il presupposto di partenza (l'asserito «conclamato
stato di perdurante illecito dell'amministrazione») ed i presupposti
di non manifesta infondatezza del dubbio di costituzionalita' per
tutti i parametri evocati dalla parte ricorrente in ottemperanza.
6.7. In altre parole: l'Amministrazione non esegui' le decisioni
straordinarie del 27 settembre 1999, ritenendo che la norma invocata
dalle parti istanti fosse gia' stata espunta sin dalla data di
entrata in vigore del decreto-legge n. 333 del 1992; la norma
sopravvenuta di cui all'art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000
nella lettura fornitane anche dalla Corte costituzionale con la
sentenza n. 282 del 15 luglio 2005 ha ritenuto non scorretta tale
tesi, ed ha ritenuto che l'eccezione fosse rappresentata unicamente
dalle sentenze regiudicate che avevano affermato il contrario;
pertanto il supposto contrasto con gli articoli 54, 98 e 28 della
Costituzione, basato su un asserito «eccesso di potere legislativo
volto a sanare un pregresso illecito» perpetrato merce' la detta
disposizione di legge, appare manifestamente infondato (e ad analoghe
considerazioni si deve pervenire quanto alla asserita «carenza di
potere del Parlamento» ad intervenire sulla materia).
Diversa - e, come si vedra', non manifestamente infondata - e' la
questione della legittimita' ex tunc della «sanatoria» in se', cioe'
indipendentemente dalla configurabilita' di un illecito ma in
relazione alle conseguenze che connotano l'incidenza della
retroattivita' della disposizione sulle posizioni acquisite dai
ricorrenti.
7. Appare infatti al Collegio rilevante e non manifestamente
infondato, per le considerazioni che immediatamente si espongono, il
dubbio di illegittimita' costituzionale dell'art. 50, comma 4,
penultimo ed ultimo periodo, della legge n. 388 del 2000 in relazione
agli evocati parametri di cui agli articoli 3, 24 ed anche 111 della
Costituzione, in quanto:
a) come si e' prima a piu' riprese rilevato, nella ordinanza
dell'Adunanza Plenaria n. 7 del 2015 e' stato gia' ritenuto non
manifestamente infondato il dubbio di compatibilita' con gli articoli
3 e 97, Cost., «in quanto, alla stregua delle coordinate
interpretative tracciate dalla Consulta (vedi Corte costituzionale
numeri 376/1995; 282/2005; 103/2007; 267/2007; 241/2008), con la
legge provvedimento non e' possibile esercitare un potere, atipico
rispetto al novero dei poteri amministrativi tipizzati, diretto a
incidere in via retroattiva e in senso sfavorevole sulle posizioni
consolidatesi per effetto di decisioni irreversibili»;
b) nella sentenza della Corte costituzionale n. 282 del 15 luglio
2005 e' stato escluso (quanto alla prospettata lesione dell'art. 3
della Costituzione) che la norma denunciata, violasse l'affidamento
nella sicurezza giuridica, perche', si e' ivi affermato, «il
legislatore, in sede di interpretazione autentica, puo' modificare
sfavorevolmente, in vista del raggiungimento di finalita'
perequative, la disciplina di determinati trattamenti economici con
esiti privilegiati (cfr. sentenza n. 6 del 1994)»;
c) senonche', anche dovendo tenere conto dell'orientamento della
Corte costituzionale (sentenza del 26 novembre 2009, n. 311) secondo
cui «deve escludersi l'esistenza di un principio secondo cui la
necessaria incidenza delle norme retroattive sui procedimenti in
corso si porrebbe automaticamente in contrasto con la Convenzione
europea», a piu' riprese il Giudice delle leggi (in ultimo, si veda
la decisione del 4 luglio 2014, n. 191) ha affermato il principio per
cui e' ravvisabile una violazione del «principio della parita' delle
parti», di cui all'art. 111 Cost., quando il legislatore statale
immette nell'ordinamento una fattispecie di ius singulare che
determina lo sbilanciamento fra le due posizioni in gioco (da ultimo,
ex plurimis, sentenza n. 186 del 2013);
d) nella medesima decisione n. 191 prima citata e' stato
rammentato, poi, che «la Corte europea dei diritti dell'uomo ha piu'
volte ribadito che "in linea di principio non e' vietato al potere
legislativo di stabilire in materia civile una disciplina innovativa
a portata retroattiva dei diritti derivanti da leggi in vigore, ma il
principio della preminenza del diritto e la nozione di processo equo
sanciti dall'art. 6 della Convenzione, ostano, salvo che per motivi
imperativi di interesse generale, all'ingerenza del potere
legislativo nell'amministrazione della giustizia al fine di
influenzare l'esito giudiziario di una controversia" (sentenze 11
dicembre 2012, De Rosa contro Italia; 14 febbraio 2012, Arras e altri
contro Italia; 7 giugno 2011, Agrati e altri contro Italia; 31 maggio
2011, Maggio e altri contro Italia; 10 giugno 2008, Bortesi e altri
contro Italia; 29 marzo 2006, Scordino e altri contro Italia). La
medesima Corte ha altresi' rimarcato che le circostanze addotte per
giustificare misure retroattive devono essere "trattate con la
massima circospezione possibile" (sentenza 14 febbraio 2012, Arras e
altri contro Italia), in particolare quando l'intervento legislativo
finisca per alterare l'esito giudiziario di una controversia
(sentenza 28 ottobre 1999, Zielinski e altri contro Francia).»;
e) la parte odierna ricorrente in ottemperanza sottolinea
condivisibilmente (punto 16 della memoria depositata in data 6
ottobre 2016) che non si ravvisa alcun «motivo imperativo generale»
ne' alcuna incertezza interpretativa, riferibile all'art. 50, della
legge n. 388 del 2000, in quanto non v'era stato alcun contenzioso,
fuorche' quello sfociato nei decreti decisori dei ricorsi
straordinari del 27 settembre 1999; anzi, poiche' - come si e' dianzi
precisato - la disposizione in parola faceva venir meno una norma
(art. 4, nono comma, della legge n. 425 del 1984) espressione del
principio del miglior trattamento dei vincitori di concorso), la sua
applicazione veniva riferita solo alle fattispecie a venire;
f) d'altra parte si deve convenire con due circostanze, che
appaiono meritevoli di considerazione e significative dei prospettati
dubbi di costituzionalita' anche muovendo dalla negazione della piena
equiparabilita' dei decreti decisori dei ricorsi straordinari alle
sentenze regiudicate:
I) i detti decreti avevano definito in senso favorevole agli
odierni ricorrenti in ottemperanza la lite concernente la spettanza
del bene della vita cui essi aspiravano;
II) al momento della pubblicazione dell'art. 50, comma 4, della
legge n. 388 del 2000 la controversia afferente alla cogenza ed
eseguibilita' dei detti decreti era ancora in corso, in quanto, nel
permanente rifiuto dell'Amministrazione di conformarvisi, gli
originarii ricorrenti avevano proposto un ricorso per l'esecuzione
del giudicato, accolto dal Consiglio di Stato (Cons. Stato Sez. IV,
15 dicembre 2000, n. 6697) e soltanto successivamente la decisione
favorevole da quest'ultimo adottata era stata annullata da parte
della Suprema Corte di cassazione per difetto di giurisdizione (Cass.
civ. Sez. Unite, 18 dicembre 2001, n. 15978).
7.1. Non puo' negarsi, quindi, che la contestata disposizione di
cui alla legge n. 388 del 2000 interviene nel corso di una
controversia in atto tra l'amministrazione e gli odierni ricorrenti
in ottemperanza, con una previsione atta a privare di effetti i
decreti decisori favorevoli dagli stessi ottenuti ed anche la
successiva attivita' volta ad ottenerne l'esecuzione da essi
intrapresa, ed in assenza di motivi imperativi di interesse generale
tale disposizione sembra mutilare il diritto di difesa degli odierni
ricorrenti in ottemperanza (art. 24 della Costituzione) ed insieme il
principio di parita' delle parti di cui all'art. 111 della
Costituzione.
Non e' trascurabile, poi, il rilievo che il dato concernente
l'assenza di motivi imperativi di interesse generale sottesi alla
emanazione della contestata disposizione risulti gia' processualmente
accertato, in quanto la sentenza della Corte europea dei diritti
dell'uomo, Seconda Sezione del 1° luglio 2014 resa sul ricorso n.
61820/08, cui si e' prima fatto riferimento, al considerando n. 34 ha
espressamente escluso che la retroattivita' della legge fosse basata
su motivi imperativi di interesse generale («La Corte nota a tale
proposito che il Governo non ha neanche tentato di spiegare quali
motivi imperativi, ai sensi della sua giurisprudenza, potessero
giustificare un intervento legislativo retroattivo in pendenza del
procedimento. Nessuno degli argomenti presentati dal Governo convince
la Corte della legittimita' e della proporzionalita' dell'ingerenza.
Tenuto conto di quanto sopra esposto, l'intervento legislativo, che
regolava definitivamente, retroattivamente, il merito della
controversia che opponeva i ricorrenti allo Stato dinanzi ai giudici
interni, non era giustificato da motivi imperativi di interesse
generale.»).
Del pari non appare trascurabile che:
la medesima sentenza abbia fatto ampio riferimento al principio
della «parita' delle armi» (sia pure nell'ottica della dedotta
violazione dell'art. 6 § 1 della Convenzione, come puo' riscontrarsi
al considerando n. 28 della medesima decisione);
parimenti la richiamata decisione abbia dedicato un espresso
richiamo (seppure nella parte dedicata alla quantificazione del danno
da liquidare ai ricorrenti in quel giudizio) alla circostanza che non
e' «irragionevole pensare che gli interessati abbiano subito una
reale perdita di chance» ancorandola allo svolgimento del giudizio
«nazionale» intentato da quei ricorrenti («senza dover supporre quale
sarebbe stato l'esito del processo in caso contrario»).
8. Ribadita quindi la rilevanza nell'odierno giudizio della
questione prospettata, per le considerazioni sinora illustrate, ne
emerge anche la non manifesta infondatezza, in quanto non
manifestamente infondato appare il dubbio di costituzionalita'
relativo ad una legge retroattiva che, per di piu' in assenza di
motivi di interesse generale, interviene su liti pendenti dettando
una disposizione di tenore coincidente con la tesi propugnata da una
delle parti (l'Amministrazione) in lite; il che impone che il
presente giudizio debba essere sospeso e gli atti vadano trasmessi
alla Corte costituzionale.
8.1. Il Collegio condivide peraltro integralmente le
considerazioni dell'Adunanza Plenaria espresse nella ordinanza di
remissione n. 7 del 2015 in quanto la disposizione di cui all'art.
50, comma 4, della legge n. 388 del 2000 non pare armonizzarsi con
gli articoli 3 e 97 della Costituzione e con i limiti che devono
connotare le c.d. «leggi-provvedimento» ove queste ultime siano
destinate ad incidere su situazioni consolidate, e con l'art. 117
della Costituzione in relazione alle norme Convenzione europea per la
salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali
(articoli 6 e 13 del Trattato CEDU) quali nome interposte volte a
predicare l'intangibilita' anche delle decisioni amministrative
caratterizzate da una judicial review. Inoltre, sempre con
riferimento al parametro di cui all'art. 97 della Costituzione, si e'
ricordato in precedenza che la Corte costituzionale con la sentenza
n. 269 del 10 marzo 1988 ha ritenuto costituzionalmente illegittima
la posposizione in ruolo degli avvocati dello Stato vincitori di
concorso rispetto agli ex Procuratori capo dello Stato inseriti tra
gli avvocati alla seconda classe di stipendio, per effetto della
legge di riforma 3 aprile 1979 n. 103; orbene, il nono comma
dell'art. 4 della legge 6 agosto 1984, n. 425, applicato
all'ordinamento della giustizia amministrativa mirava proprio ad
evitare la discriminazione economica dei consiglieri di Stato
vincitori di concorso rispetto ai consiglieri con maggiore anzianita'
effettiva che li seguivano nel ruolo: per l'effetto della
disposizione di cui all'art. 50, comma 4, della legge n. 388 del 2000
si e' inverata (seppure unicamente con riferimento al trattamento
stipendiale) una condizione analoga a quella reputata illegittima
nella richiamata sentenza n. 269 del 10 marzo 1988 e tale effetto,
sebbene per le sopra chiarite ragioni non possa definirsi
«discriminatorio» tuttavia non appare armonico col precetto di cui
all'art. 97 della Costituzione nei sensi chiariti dalla ricordata
sentenza n. 269 del 10 marzo 1988.
P.Q.M.
Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Quarta),
non definitivamente pronunciando sul ricorso in epigrafe, visti
l'art. 134 Cost., l'art. 1 della legge cost. 9 febbraio 1948, n. 1,
l'art 23, della legge 11 marzo 1953, n. 87:
a) dichiara rilevante e non manifestamente infondata la
questione di costituzionalita' dell'art. 50, comma 4, penultimo e
ultimo periodo della legge 23 dicembre 2000, n. 388 («Disposizioni
per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato -
legge finanziaria 2001») in relazione agli articoli 3, 24, 111 e 117
della Costituzione, nella parte in cui tale norma, sancendo la
portata retroattiva dell'abrogazione dell'art. 4, nono comma, della
legge 6 agosto 1984, n. 425, e prevedendo che detta abrogazione possa
travolgere anche posizioni individuali gia' riconosciute mediante
decisioni definitive su ricorsi straordinari, ha inciso sulle
controversie pendenti che erano state intraprese per ottenere la
esecuzione delle suddette decisioni definitive sui ricorsi
straordinari;
b) dichiara manifestamente infondate, nei sensi di cui in
motivazione, le ulteriori questioni di costituzionalita' prospettate;
c) dispone la sospensione del presente giudizio e ordina la
immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Ordina che a cura della segreteria della Sezione la presente
ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al Presidente del
Consiglio dei ministri, nonche' comunicata ai presidenti della Camera
dei deputati e del Senato della Repubblica.
Riserva alla decisione definitiva ogni ulteriore statuizione in
rito, nel merito ed in ordine alle spese.
Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 1°
dicembre 2016 con l'intervento dei signori magistrati:
Filippo Patroni Griffi, Presidente;
Fabio Taormina, consigliere, estensore;
Vincenzo Lopilato, consigliere;
Giuseppe Castiglia, consigliere;
Nicola D'Angelo, consigliere.
Il Presidente: Patroni Griffi
L'estensore: Taormina