N. 75 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 febbraio 2017
Ordinanza del 21 febbraio 2017 del Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Puliatti Paola Alba Aurora e altri contro Presidenza del Consiglio dei ministri, Consiglio di Stato e Noccelli Massimiliano. Consiglio di Stato - Concorso a consigliere di Stato - Previsione, per i vincitori, del conseguimento della nomina con decorrenza dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello di indizione del concorso. - Legge 27 aprile 1982, n. 186 (Ordinamento della giurisdizione amministrativa e del personale di segreteria ed ausiliario del Consiglio di Stato e dei tribunali amministrativi regionali), art. 19, primo comma, n. 3.(GU n.22 del 31-5-2017 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE PER IL LAZIO (Sezione Seconda) Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di registro generale 4945 del 2013, proposto da Paola Alba Aurora Puliatti, Leonardo Spagnoletti, Raffaele Prosperi, Marco Buricelli, Giancarlo Luttazi, Pierfrancesco Ungari, rappresentati e difesi dall'avvocato Mario Sanino C.F. SNNMRA38E03H501M, con domicilio eletto presso studio legale Sanino in Roma, viale Parioli, 180; Contro la Presidenza del Consiglio dei ministri e Consiglio di Stato, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentati e difesi per legge dall'Avvocatura generale dello Stato, domiciliati in Roma, via dei Portoghesi, 12; nei confronti di Massimiliano Noccelli, rappresentato e difeso dall'avvocato Luisa Taldone C.F. TLDLSU76A47A662Q, con domicilio eletto presso il suo studio in Roma, Piazzale Clodio, 12; per l'annullamento del provvedimento con il quale e' stata determinata a vantaggio dei controinteressati la data di nomina a Consigliere di Stato a decorrere dal 31 dicembre 2010; nonche', di ogni altro atto annesso, connesso, presupposto e/o consequenziale; e per l'accertamento del diritto dei ricorrenti a vedersi collocati in ruolo in posizione antecedente rispetto ai controinteressati in ragione del momento dell'acquisizione dell'effettiva qualifica di Consigliere di Stato. Visti il ricorso e i relativi allegati; Viste le memorie difensive; Visti tutti gli atti della causa; Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del Consiglio dei ministri, del Consiglio di Stato e di Massimiliano Noccelli; Relatore nell'udienza pubblica del giorno 20 dicembre 2016 il dott. Roberto Proietti e uditi per le parti i difensori come specificato nel verbale; 1. Con il ricorso introduttivo del giudizio i ricorrenti consiglieri di Stato Paola Alba Aurora Puliatti, Leonardo Spagnoletti, Raffaele Prosperi, Marco Buricelli, Giancarlo Luttazi e Piefrancesco Ungari, appartenenti al medesimo concorso per referendario TAR, hanno rappresentato di essere transitati al Consiglio di Stato (i primi quattro dal 1° ottobre 2011, mentre il quinto ed il sesto dal 3 agosto 2012) a domanda, ai sensi dell'art. 19, n. 1, della legge 27 aprile 1982, n. 186 e di essere stati collocati nel relativo ruolo con anzianita' decorrente dalla data di nomina. Raffaele Prosperi ha rilevato dal ruolo dell'udienza del 19 marzo 2013 la sua posposizione in ruolo rispetto al collega vincitore di concorso Luigi Massimiliano Tarantino, nominato consigliere di Stato a seguito di superamento di concorso, ai sensi dell'art. 19, comma 1, n. 3 della legge 27 aprile 1982, n. 186, insieme al collega Massimiliano Noccelli. Tale posposizione deriva dall'applicazione dell'ultima parte della norma da ultimo citata, secondo cui: «i vincitori del concorso conseguono la nomina con decorrenza dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' indetto il concorso stesso». Ritenendo erroneo ed illegittimo il loro posizionamento nel ruolo dei consiglieri di Stato, gli interessati hanno proposto ricorso dinanzi al TAR del Lazio, avanzando le domande indicate in epigrafe e deducendo, in particolare, l'illegittimita' derivata degli atti impugnati per incostituzionalita' dell'art. 19, comma 1, n. 3, della legge n. 186/82, per violazione dei principi di cui agli articoli 3 e 97 Cost.. Al riguardo, e' stato rilevato che la nomina a consiglieri di Stato dei dottori Luigi Massimiliano Tarantino e Massimiliano Noccelli decorre dal 31 dicembre 2010, nonostante l'assunzione in servizio sia avvenuta al termine dell'inverno 2013. Tale decorrenza deriva dall'applicazione dell'art. 19, comma 1, n. 3, della legge n. 186/82, il quale non prevede deroghe nel caso in cui il concorso abbia avuto un iter particolarmente lungo (come nel caso di specie). I ricorrenti hanno avanzato questione di legittimita' costituzionale della norma indicata, in relazione all'art. 3 della Costituzione, osservando che una questione analoga (sulla quale la Consulta si e' pronunciata a seguito di ordinanze del TAR del Lazio del 20 novembre 2006 iscritte ai nn. 604 e 605 del registro ordinanze 2007) e' stata dichiarata inammissibile dalla Corte costituzionale con sentenza n. 272 dell'11 luglio 2008, in quanto ritenuta irrilevante ai fini del giudizio a quo, non subendo l'allora ricorrente alcun concreto pregiudizio per effetto dell'applicazione della disposizione censurata. Nel caso di specie, secondo parte ricorrente, la rilevanza della questione sarebbe data dal fatto che dall'accoglimento dell'eccezione di incostituzionalita' della norma primaria deriverebbe il travolgimento del provvedimento di nomina dei controinteressati in ordine alla decorrenza loro attribuita, con il conseguente soddisfacimento dell'interesse dei ricorrenti, nominati consiglieri di Stato nella quota riservata ai magistrati di Tribunale amministrativo regionale, a non essere posposti nel ruolo ai vincitori del concorso. 2. La Presidenza del Consiglio dei ministri, il Consiglio di Stato ed il consigliere Massimiliano Noccelli, costituitisi in giudizio, hanno eccepito l'inammissibilita' e la tardivita' del ricorso, affermandone nel merito l'infondatezza e chiedendone il rigetto. A sostegno delle proprie ragioni, l'Amministrazione ha prodotto note, memorie e documenti per sostenere la correttezza del proprio operato e l'infondatezza delle censure proposte dalla parte ricorrente. Con successive memorie le parti hanno argomentato ulteriormente le rispettive difese. All'udienza del 20 dicembre 2016 la causa e' stata trattenuta dal Collegio per la decisione. 3. Il Collegio, in via preliminare, esamina le eccezioni di irricevibilita' e di inammissibilita' del ricorso. 3.1. L'eccezione di irricevibilita' del ricorso per tardivita' e' stata avanzata osservando che il ricorso e' stato spedito per la notifica a mezzo del servizio postale il 17 maggio 2013 e, quindi (secondo le parti resistenti), sarebbe stato proposto oltre il termine decadenziale di sessanta giorni previsto dalla legge e decorrente dalla conoscibilita' del provvedimento lesivo. Secondo parte ricorrente, il provvedimento lesivo sarebbe stato conosciuto solo attraverso il ruolo relativo all'udienza tenutasi presso la III Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato in data 19 marzo 2013, cui risalirebbe la prima riunione del Collegio composto dai ricorrenti e dal controinteressato. L'Amministrazione resistente ha osservato che l'atto idoneo a provocare la lesione lamentata dai ricorrenti e' il provvedimento di nomina dei vincitori del concorso a consigliere di Stato nella parte in cui ne stabilisce la decorrenza, riconoscendo loro un'anzianita' di servizio maggiore di quella vantata dai ricorrenti. Conseguentemente, il dies a quo del termine di impugnazione coinciderebbe con il momento in cui i ricorrenti hanno avuto conoscenza dell'adozione del suddetto provvedimento che (secondo parte resistente) sarebbe precedente alla data dell'udienza del 19 marzo 2013. Cio' si desumerebbe da numerose circostanze che lascerebbero presumere che i ricorrenti abbiano avuto conoscenza del suddetto provvedimento lesivo in data anteriore a quella indicata dai ricorrenti e pressappoco coincidente con quella in cui il consigliere Noccelli ha assunto servizio o, comunque, ha partecipato alla prima udienza: - data la ristrettezza dell'ambiente, la notizia circa l'esito del concorso e' normalmente conosciuta ancor prima della nomina, a parte il rilievo che quest'ultima avviene ufficialmente mediante decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri; - la prima udienza della III Sezione giurisdizionale del Consiglio di Stato cui ha partecipato il consigliere Noccelli (che nello stesso periodo ha integrato anche il Collegio della IV Sezione) risale al 15 febbraio 2013 e, in occasione dell'udienza del 22 febbraio, il consigliere Noccelli integrava il Collegio insieme alla collega ricorrente Puliatti. Il Collegio osserva che, effettivamente, per la ricorrente cons. Pugliatti, il termine di impugnazione coincide con la data dell'udienza del 22 febbraio 2013, in occasione della quale il consigliere Noccelli ha (con lei) integrato il Collegio (cfr. doc. 3 di parte resistente). Pertanto, il ricorso dalla stessa proposto il 17 maggio 2013 deve ritenersi tardivo e, quindi, irricevibile. Per gli altri ricorrenti, invece, non vi sono elementi per ritenere che l'atto lesivo sia stato conosciuto antecedentemente alla data del 19 marzo 2016 (udienza nella quale il consigliere Raffaele Prosperi ha rilevato dal ruolo la sua posposizione rispetto al collega Tarantino e, quindi, anche al collega Noccelli). Ne' tale circostanza si puo' presumere (come asserito dalle parti resistenti) dalla ristrettezza dell'ambiente e dal fatto che la notizia circa l'esito del concorso e' (normalmente) conosciuta prima della nomina e, comunque, costituisce oggetto di decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Presidente del Consiglio dei ministri (ex art. 13, comma 3, legge n. 186 del 1982), posto che i due decreti di nomina dei controinteressati non risultano comunicati agli odierni ricorrenti ovvero essere stati oggetto di pubblicazione e che la verifica della piena conoscenza dell'atto lesivo da parte del soggetto legittimato all'impugnazione, al fine di individuare la decorrenza del termine decadenziale per la proposizione del ricorso giurisdizionale, deve essere rigorosa, non potendo basarsi su supposizioni o deduzioni (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, 28 maggio 2012, n. 3159). 3.2. Altrettanto infondata e' l'eccezione con la quale le parti resistenti hanno affermato l'inammissibilita' del ricorso per mancanza di una lesione concreta e attuale e, quindi, per carenza di interesse. Al riguardo, e' vero che con sentenza n. 272/2008 la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibile la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, n. 3), della legge n. 186 del 1982, nella parte in cui prevede che i vincitori del concorso siano immessi nel ruolo del Consiglio di Stato con retrodatazione della nomina alla data del 31 dicembre dell'anno precedente a quello di indizione del concorso, in quanto «La questione prospettata e' infatti non attuale ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale), non avendo il ricorrente subito alcun concreto pregiudizio per effetto dell'applicazione della disposizione censurata». Per la Consulta, «l'asserita deteriore collocazione nel ruolo non rileva di per se', ma solo in quanto incida su provvedimenti che siano fondati sulla posizione che i magistrati abbiano nel ruolo medesimo». Tuttavia, il Collegio ritiene che l'eccezione sia infondata, atteso che, a causa del descritto meccanismo di nomina dei consiglieri di Stato di concorso e della retrodatazione del loro ingresso in servizio, i ricorrenti subiscono un duplice pregiudizio concreto: in primo luogo, essi vengono posposti nel ruolo ai controinteressati; inoltre, in sede di avanzamento di carriera (in caso di nomina ad uffici superiori), in cui rileva l'anzianita' di servizio dei singoli scrutinandi, quella fittiziamente riconosciuta ai consiglieri di Stato «concorsuali» con la contestata retrodatazione di anzianita' finisce inevitabilmente con il sacrificare ingiustamente i consiglieri di Stato provenienti dai ruoli TAR. 4. Passando a considerare la questione di legittimita' costituzionale prospettata, va rilevato che l'art. 19, comma 1, n. 3 della legge n. 186/1982 prevede la retrodatazione della nomina dei vincitori del concorso a consigliere di Stato al 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' stato indetto il concorso. Il Collegio concorda con la parte ricorrente nel ritenere che tale previsione sembra violare il principio di uguaglianza e ragionevolezza fissato dall'art. 3 della Costituzione, atteso che riconosce, senza una comprensibile ragione, ai vincitori di concorso una decorrenza giuridica della nomina diversa e piu' favorevole rispetto a quella riconosciuta ai magistrati dei Tribunali amministrativi regionali, il cui ingresso nel ruolo dei consiglieri di Stato decorre dalla data del provvedimento di nomina, con la conseguenza che questi ultimi vengono ad essere posposti ai primi, anche nell'ipotesi in cui la data di conferimento delle funzioni sia anteriore a quella dei vincitori del concorso. Una previsione del genere appare di dubbia legittimita' anche perche' non sembra avere eguali per le nomine di primo accesso nell'ambito dei rapporti di impiego presso amministrazioni pubbliche, posto che, in tale contesto, la regola, che costituisce, indubbiamente, un principio generale, e' che le nomine abbiano decorrenza successiva alla conclusione della procedura selettiva, sia pure antecedente alla presa effettiva del servizio. Detto principio e' la conseguenza logica del fatto che la procedura concorsuale e' indispensabile per accertare che l'interessato e' idoneo ad assumere l'impiego e, quindi, solo a seguito di tale scrutinio puo' farsi luogo all'assunzione, con la corrispondente decorrenza dell'anzianita' di servizio. Tale conclusione appare altresi' in linea con i principi costituzionali e, segnatamente, con l'art. 97 della Costituzione, il quale stabilisce che l'accesso «agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni» avviene di norma «mediante concorso», sicche' risulta del tutto illogica la decorrenza giuridica - anteriore persino alla data del bando -, stabilita dal legislatore in favore dei vincitori di concorso. Al riguardo, va considerato che i consiglieri di Stato di provenienza TAR, nominati ai sensi dell'art. 19, comma 1, n. 1, della legge n. 186/82 -, che hanno anch'essi superato un concorso di accesso alla magistratura amministrativa -, si vedono pregiudicati dalla descritta fictio juris, tanto piu' se si considera che, ai fini della loro nomina al Consiglio di Stato, non assume alcun rilievo non solo l'esperienza pregressa dei giudici di primo grado, ma viene addirittura sacrificata quella maturata dagli stessi dopo la nomina a consigliere di Stato, - in cui, a differenza degli altri hanno espletato le specifiche funzioni magistratuali, atteso che essi si ritrovano nel ruolo posposti ai vincitori di concorso, in forza della descritta retrodatazione della nomina a consigliere di Stato. In sostanza, nel periodo che va dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' stato indetto il concorso a consigliere di Stato, chi supera il concorso matura un'anzianita' fittizia (pur non avendo esercitato le relative funzioni) che gli consente di precedere in ruolo chi (come i magistrati TAR transitati per anzianita' al Consiglio di Stato) nel frattempo abbia svolto in concreto funzioni d'appello. Nel caso di specie, i consiglieri Noccelli e Tarantino, pur avendo conseguito la qualifica di consiglieri di Stato a seguito del superamento del concorso pubblico indetto dal Presidente del Consiglio di Stato nell'anno 2011, conclusosi nell'anno 2013, sono stati collocati nel relativo ruolo a decorrere dal 31 dicembre 2010, sopravanzando i ricorrenti che, nel frattempo, avevano in concreto svolto le funzioni di consigliere di Stato, essendo ivi stati nominati tra l'ottobre 2011 e l'agosto 2012. Tale scelta non pare possa giustificarsi ipotizzando un «premio» in favore dei consiglieri di Stato nominati ai sensi dell'art. 19, comma 1, n. 3 della legge n. 186/1982, poiche' la normativa di riferimento prevede gia' un favor nei confronti di tali magistrati sotto il profilo della carriera, posto che il magistrato TAR, per ottenere la medesima qualifica di consigliere di Stato ai sensi dell'art. 19, comma 1, n. 1 della legge n. 186/1982, deve maturare otto anni di anzianita' come giudice di primo grado, malgrado abbia superato un concorso (di referendario TAR) analogo a quello di consigliere di Stato. A cio' va aggiunto che la normativa di riferimento non consente al consigliere di TAR che viene nominato per anzianita' a consigliere di Stato di ottenere il riconoscimento dell'anzianita' maturata come giudice di primo grado. Tutto cio' induce a dubitare della logicita' e della ragionevolezza della norma in questione, la quale risulta anche in contrasto con i principi di buon andamento e imparzialita' dell'amministrazione. 5. Va, quindi, dichiarata rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dedotta dai ricorrenti, riguardante l'art. 19, comma 1, n. 3 della legge 27 aprile 1982, n. 186, nella parte in cui dispone che vincitori del concorso a consigliere di Stato conseguono la relativa nomina con decorrenza dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' indetto il concorso stesso, per contrasto con il principio di uguaglianza e ragionevolezza fissato dall'art. 3 della Costituzione, anche in relazione ai principi generali desumibili dall'art. 199 e ss. T.U. n. 3/57 e dall'art. 97 della Costituzione, posto che, per le ragioni sopra indicate, l'anticipo della decorrenza in questione non trova giustificazione nel principio di buon andamento degli uffici pubblici. Conseguentemente, il giudizio deve essere sospeso e gli atti vanno trasmessi alla Corte costituzionale.
P.Q.M. Il Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Sezione Seconda), visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87: dichiara irricevibile il ricorso proposto da Paola Alba Aurora Puliatti; dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 19, comma 1, n. 3 della legge 27 aprile 1982, n. 186, nella parte in cui dispone che: «i vincitori del concorso conseguono la nomina con decorrenza dal 31 dicembre dell'anno precedente a quello in cui e' indetto il concorso stesso», per contrasto con gli articoli 3 e 97 della Costituzione; sospende il giudizio in corso e ordina l'immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; dispone che la presente ordinanza, a cura della Segreteria della Sezione, sia notificata al Presidente del Consiglio dei ministri ed alle parti in causa, nonche' ai Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera dei deputati. Cosi' deciso in Roma nella Camera di consiglio del giorno 20 dicembre 2016 con l'intervento dei magistrati: Antonino Savo Amodio, Presidente; Roberto Proietti, consigliere, estensore; Antonio Andolfi, primo referendario. Il Presidente: Amodio L'estensore: Proietti