N. 7 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 18 luglio 2017
Ricorso per conflitto tra enti depositato in cancelleria il 18 luglio 2017 (della Regione autonoma Sardegna). Imposte e tasse - Decreto del Ministero dell'economia e delle finanze dell'8 maggio 2017, recante "Determinazione del maggior gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi dell'articolo 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per l'anno 2013" - Predisposizione di una tabella recante il maggior gettito riservato allo Stato in relazione alla revisione degli importi della tassa automobilistica, relativamente all'anno 2013. - Decreto del Direttore generale delle finanze e del Ragioniere generale dello Stato dell'8 maggio 2017, recante "Determinazione del maggior gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi dell'articolo 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per l'anno 2013".(GU n.36 del 6-9-2017 )
Ricorso per conflitto di attribuzione per la Regione autonoma
della Sardegna (codice fiscale: 80002870923), con sede legale in
09123 Cagliari, viale Trento, n. 69, in persona del Presidente pro
tempore, Francesco Pigliaru, rappresentata e difesa, giusta procura
speciale a margine del presente atto, dagli Avv.ti Alessandra Camba
(codice fiscale CMBLSN57D49B354X; posta elettronica certificata:
acamba@pec.regione.sardegna.it; fax: 070.6062418) e Prof. Massimo
Luciani (cod. fisc. LCNMSM52L23H501G; fax: 06.90236029; posta
elettronica certificata: massimoluciani@ordineavvocatiroma.org),
elettivamente domiciliata presso lo studio del secondo in 00153 Roma,
Lungotevere Raffaello Sanzio, n. 9, contro il Presidente del
Consiglio dei ministri, in persona del Presidente del Consiglio pro
tempore, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato
presso la cui sede in Roma, via dei Portoghesi, n. 12, e' domiciliato
ex lege;
A seguito e per l'annullamento del decreto del Ministro
dell'economia e delle finanze 8 maggio 2017, recante «Determinazione
del maggior gettito della tassa automobilistica da riservare allo
Stato, ai sensi dell'art. 1, commi 321 e 322, della legge 27 dicembre
2006, n. 296, per l'anno 2013», pubblicato nella Gazzetta Ufficiale
n. 110 del 13 maggio 2017.
Fatto
1. - Il presente ricorso e' analogo ad altro gravame, depositato
presso la cancelleria di codesta Ecc.ma Corte in data 30 novembre
2016 e rubricato al R. Conti. Enti n. 6/2016, tuttora pendente e in
attesa di trattazione in pubblica udienza.
In particolare, tanto quel ricorso quanto il presente si
inseriscono nella piu' ampia controversia, ben nota a codesta Ecc.ma
Corte costituzionale, che a piu' riprese si e' pronunciata sul tema
(cfr. sentt. nn. 99 e 118 del 2012, 95 del 2013; 82 del 2015; 144 del
2015), avente ad oggetto l'esatta e integrale esecuzione dell'art. 8
dello Statuto regionale, per come novellato dall'art. 1, comma 834,
della legge n. 296 del 2006, recante il regime delle entrate
regionali.
Ai sensi del successivo comma 838, il novellato sistema delle
entrate erariali doveva entrare «a regime dall'anno 2010». Tuttavia,
lo Stato rimaneva per lungo tempo inerte, con la conseguenza che il
«ritardo accumulato» veniva «determinando una emergenza finanziaria
in Sardegna» (sent. n. 95 del 2013). Solo nell'estate 2014
l'Amministrazione statale ha avviato un percorso volto a porre
rimedio alla mancata esecuzione del novellato art. 8 dello Statuto,
recependo alcune puntuali indicazioni del legislatore, costretto a
intervenire proprio dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. la
legge n. 182 del 2012, di assestamento del bilancio 2012, che aveva
stanziato le somme per le regolazioni contabili in favore della
Sardegna, nonche' l'art. 11, comma 5-bis, del d.l. n. 35 del 2013,
come conv. in legge n. 64 del 2013: «al fine di dare piena
applicazione, secondo i principi enunciati nella sentenza della Corte
costituzionale n. 118 del 2012, al nuovo regime regolatore dei
rapporti finanziari tra lo Stato e la Regione Sardegna, disciplinato
dalle disposizioni di cui all'art. 1, comma 834, della legge 27
dicembre 2006, n. 296 [...] entro centoventi giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto, il
Ministro dell'economia e delle finanze concorda, nel rispetto dei
saldi di finanza pubblica, con la Regione Sardegna, con le procedure
di cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009, n. 42, le modifiche da
apportare al patto di stabilita' interno per la Regione Sardegna»).
2. - In data 21 luglio 2014, il Ministero dell'economia e delle
finanze e il Presidente della Regione stipulavano un «accordo in
materia di finanza pubblica», con il quale si regolavano i seguenti
elementi del rapporto economico-finanziario tra Stato e Regione:
i) fissazione del livello massimo di spesa regionale per
l'anno 2013 (art. 1, comma 1);
ii) certificazione del rispetto del patto di stabilita'
regionale per l'anno 2013 (art. 1, comma 2);
iii) determinazione dell'obiettivo programmatico per la
finanza regionale per l'anno 2014 (art. 2);
iv) determinazione del vincolo di bilancio per la Regione ai
sensi dell'art. 9 della legge n. 243 del 2012 e corrispondente non
applicabilita', per la Sardegna, delle non compatibili disposizioni
di legge in materia di patto di stabilita' (art. 3);
v) determinazione del sistema di controllo sulla finanza
regionale (monitoraggio, certificazione e relative sanzioni: art. 4);
vi) composizione extragiudiziale del contenzioso in materia
di finanza pubblica (art. 5);
vii) recepimento, da parte della Regione, delle disposizioni
in materia di armonizzazione dei sistemi contabili.
Successivamente, nel dicembre del 2015, lo Stato e la Regione
sono addivenuti a una seconda intesa, recante «accordo [...] per il
coordinamento della finanza pubblica nell'ambito del procedimento di
attuazione dell'art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio 1948,
n. 3». Con tale intesa lo Stato e la Regione hanno eliminato alcuni
residui elementi d'incertezza concernenti il catalogo delle
compartecipazioni erariali di cui all'art. 8 dello Statuto (in
particolare per quanto concerne le entrate derivanti da giochi e
scommesse e la compensazione per la perdita di gettito derivante
dalla soppressione della tassa sulle concessioni governative per le
patenti di guida; cfr. articoli 1 e 2 dell'intesa) e hanno convenuto
che «il saldo del maggior gettito spettante alla Regione per gli anni
dal 2010 al 2015 in conseguenza dell'adozione del decreto legislativo
di attuazione dell'art. 8 della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, rispetto all'importo gia' attribuito, e' erogato alla
medesima in 4 annualita' costanti a decorrere dall'anno 2016» (art.
3).
3. - Contestualmente, la «commissione paritetica» ai sensi
dell'art. 56 dello Statuto regionale licenziava il testo delle norme
di attuazione del novellato art. 8 dello Statuto speciale, recepito
dal decreto legislativo n. 114 del 2016, pubbl. nella Gazzetta
Ufficiale 27 giugno 2016, n. 148.
Interessano particolarmente ai fini del presente giudizio gli
articoli 15 e 18 del decreto legislativo.
L'art. 15, comma 1, prevede che «Le compartecipazioni spettanti
ai sensi dell'art. 8 dello Statuto alla Regione non possono essere
oggetto di riserva erariale, salvo quanto previsto al comma 2».
Il successivo comma 2 specifica che «esclusivamente qualora
intervengano eventi eccezionali e imprevedibili, previa comunicazione
alla Regione autonoma della Sardegna, il gettito derivante
dall'istituzione di nuovi tributi o da maggiorazioni di aliquote
determinati con legge statale puo' essere riservato allo Stato, a
condizione che il medesimo gettito sia specificamente finalizzato
alla copertura degli oneri derivanti dagli eventi anzi detti, sia
temporalmente delimitato e distintamente contabilizzato nel bilancio
statale».
L'art. 18, invece, prevede che «le disposizioni del presente
decreto legislativo si applicano a decorrere dal 1° gennaio 2010»,
coerentemente con il termine di entrata a regime del novellato art. 8
dello Statuto, gia' indicata dall'art. 1, comma 838, della legge n.
296 del 2006.
4. - E' in questo contesto che l'Amministrazione statale ha
adottato il decreto MEF 21 settembre 2016, pubblicato nella Gazzetta
Ufficiale 21 settembre 2016, impugnato col ricorso rubricato al n. 6
del Reg. Confl. Enti del 2016.
Tale provvedimento aveva e ha ad oggetto la «Determinazione del
maggiore gettito della tassa automobilistica da riservare allo Stato,
al netto del minor gettito dello stesso tributo da riconoscere alle
regioni ed alle province autonome di Trento e di Bolzano, per l'anno
2012».
Come si legge nella motivazione, il decreto ministeriale da'
asserita attuazione all'art. 1, commi 236, 321 e 322 della legge n.
296 del 2006 (legge finanziaria per il 2007).
Il comma 236 aveva concesso l'esenzione per cinque annualita' dal
pagamento della tassa automobilistica regionale a coloro che avevano
effettuato la sostituzione, con contestuale rottamazione, di alcuni
veicoli, contestualmente delegando (tramite rinvio alle procedure di
cui al precedente comma 235) il Ministero dell'economia e delle
finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni e Province
autonome, a provvedere alle regolazioni finanziarie nei confronti
delle Regioni e delle Province autonome delle minori entrate nette
derivanti dall'agevolazione.
Il comma 321 ha aumentato, per il periodo successivo al 1°
gennaio 2007, l'importo delle tariffe delle tasse automobilistiche
«in base al principio di sostenibilita' ambientale dei veicoli»,
disponendo, al contempo, una riduzione percentuale dei trasferimenti
statali destinati alle Regioni e alle Province autonome di Trento e
Bolzano in ragione del maggior gettito derivante dal predetto
tributo.
Il successivo comma 322 ha rinviato a un decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, da adottare d'intesa con la Conferenza
Stato-Regioni e Province Autonome, la definizione delle regolazioni
finanziarie delle maggiori entrate nette derivanti dall'attuazione
delle norme di cui al comma 321 e dei criteri per la corrispondente
riduzione dei trasferimenti dello Stato alle sopra dette autonomie.
In (pretesa) attuazione di queste disposizioni, il decreto
riporta la tabella indicante le somme che le Regioni e le Province
autonome, che riscuotono il tributo, devono rimettere all'erario,
quale «maggior gettito» derivante dall'aumento tariffario del
predetto comma 322, detratto il minor gettito derivante dal predetto
comma 321.
Per la Regione Sardegna tale maggior gettito e' individuato nella
somma (certo non irrilevante) di € 4.481.085,69.
L'art. 2 del decreto prevede che tali importi, pretesamente
spettanti all'erario, debbano essere versati dalle Regioni entro
sessanta giorni dalla data di pubblicazione del decreto in Gazzetta
Ufficiale e che, ove tale versamento non sia effettuato, la
Ragioneria generale dello Stato sia tenuta «al recupero mediante
corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali destinati a
ciascuna regione e provincia autonoma, le cui autorizzazioni di spesa
risultano iscritte nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e finanze».
5. - Pressoche' identico al provvedimento sopra menzionato e'
quello oggetto del presente ricorso.
5.1. - Anche in questo caso l'oggetto del decreto del MEF e' la
«Determinazione del maggior gettito della tassa automobilistica da
riservare allo Stato, ai sensi dell'art. 1, commi 321 e 322, della
legge 27 dicembre 2006, n. 296», con l'unica differenza che l'anno di
riferimento e' il 2013.
Parimenti, il fondamento normativo del provvedimento e' indicato
nei commi 321 e 322 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, nonche'
nei commi 63 e 64 del d.l. n. 262 del 2006, che hanno riformato le
tariffe delle tasse automobilistiche e delle equivalenti tasse per i
motocicli, in base al principio di sostenibilita' ambientale dei
veicoli.
In particolare, come e' stato gia' accennato al paragrafo
precedente, il provvedimento qui impugnato intende regolare i
rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le Regioni (inclusa la
ricorrente) e le Province autonome, in (pretesa) attuazione delle
disposizioni di legge che prevedono la riduzione percentuale dei
trasferimenti statali destinati alle Regioni in ragione del maggior
gettito derivante dalla riforma del tributo.
A tal proposito, si deve nuovamente ricordare che l'art. 1, comma
321, della legge n. 296 del 2006 prevede che, «a decorrere dai
pagamenti successivi al 1° gennaio 2007, la tabella di cui all'art.
1, comma 2, del decreto del Ministro delle finanze 27 dicembre 1997,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 303 del 31 dicembre 1997, e'
sostituita dalla Tabella 2 annessa alla presente legge» e che «i
trasferimenti erariali in favore delle regioni o delle province
autonome di cui al periodo precedente sono ridotti in misura pari al
maggior gettito derivante ad esse dal presente comma».
Il successivo comma 322 stabilisce che «con decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, da adottare entro tre mesi dalla data
di entrata in vigore della presente legge, d'intesa con la Conferenza
permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province
autonome di Trento e di Bolzano, sono effettuate le regolazioni
finanziarie delle maggiori entrate nette derivanti dall'attuazione
delle norme del comma 321 e sono definiti i criteri e le modalita'
per la corrispondente riduzione dei trasferimenti dello Stato alle
regioni e alle province autonome di Trento e di Bolzano».
Analogamente, l'art. 2, comma 63, del d.l. n. 262 del 2006,
dispone che «decorrere dai pagamenti successivi al 1° gennaio 2007,
la tassa automobilistica di possesso sui motocicli e' rideterminata
nelle misure riportate nella tabella I allegata al presente decreto»,
mentre il successivo comma 64 precisa che «I trasferimenti erariali
in favore delle regioni sono ridotti in misura pari al maggior
gettito derivante dalle disposizioni di cui ai commi 55 e 63».
5.2. - Quanto alla parte dispositiva del provvedimento impugnato,
l'art. 1 del provvedimento approva le tre Tabelle A, B e C, nel quale
sono riportati rispettivamente gli aumenti delle tariffe
automobilistiche, il conseguente maggior gettito e la quota spettante
all'erario del gettito e il conseguente prospetto delle regolazioni
contabili tra l'erario e le Regioni.
Per la Regione Sardegna, il maggior gettito e' individuato nella
somma (certo non irrilevante) di € 4.481.085,69. Quanto alle
regolazioni contabili tra la Regione e l'erario, la somma che la
Regione deve riversare allo Stato ammonta a € 2.817.523,18, pari ai
7/10 del maggior gettito.
Tale indicazione - si badi - non significa che gli altri 3/10 del
maggior gettito rimangano nelle disponibilita' della Regione. Come si
vedra' di seguito, le tasse automobilistiche sono «compartecipate»
dalla Regione ricorrente per i 7/10. Ne consegue che il maggior
gettito dell'imposta automobilistica:
per 3/10 rimane acquisito allo Stato all'esito dei
trasferimenti disposti nell'ambito delle regolazioni finanziarie del
regime di compartecipazione;
per 7/10 e' trasferito alla Regione Sardegna, la quale,
pero', in ottemperanza al decreto qui impugnato, dovra' nuovamente
rimborsarlo all'erario.
In conclusione, l'intero maggior gettito delle tasse
automobilistiche derivante dall'aumento delle tariffe disposte con
gli articoli 1, commi 321 e 322, della legge n. 296 del 2006; e 1,
commi 63 e 64, del d.l. n. 262 del 2006, e' riservato all'erario.
L'art. 2 del decreto prevede che gli importi pretesamente
spettanti all'erario debbano essere versati dalle Regioni entro
sessanta giorni dalla data di pubblicazione del decreto nella
Gazzetta Ufficiale e che, ove tale versamento non sia effettuato, la
Ragioneria generale dello Stato sia tenuta «al recupero mediante
corrispondente riduzione dei trasferimenti erariali destinati a
ciascuna regione e provincia autonoma, le cui autorizzazioni di spesa
risultano iscritte nello stato di previsione del Ministero
dell'economia e finanze».
Il decreto ministeriale impugnato e' illegittimo e violativo
delle attribuzioni costituzionali della ricorrente, che ne chiede
l'annullamento per i seguenti motivi di
Diritto
1. - Violazione degli articoli 7, 8, 54 e 56 della legge cost. n.
3 del 1948, recante «Statuto speciale per la Sardegna»; violazione
degli articoli 15 e 18 del decreto legislativo n. 114 del 2016,
recante «Norme di attuazione dell'art. 8 dello Statuto speciale della
Regione autonoma della Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, in materia di entrate erariali regionali», anche in
relazione all'art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006;
violazione degli articoli 116, 117 e 119 Cost.; violazione del
principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 117 Cost., in
relazione alle intese stipulate tra lo Stato e la Regione aventi ad
oggetto «Accordo tra lo Stato e la Regione autonoma della Sardegna
per il coordinamento della finanza pubblica», del dicembre 2015, e
«Accordo tra il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione
Sardegna in materia di finanza pubblica», del luglio 2014. Il decreto
impugnato e' manifestamente violativo delle attribuzioni
costituzionali della Regione ricorrente, di cui agli articoli 8, 54 e
56 dello Statuto, e delle norme di attuazione statutaria ex articoli
15 e 18 del decreto legislativo n. 114 del 2016.
Il provvedimento del Ministero dell'economia e delle finanze,
infatti, riserva all'erario il maggior gettito derivante dall'aumento
di un tributo che e' compartecipato per i sette decimi dalla
Sardegna, ai sensi dell'art. 8, comma 1, lettera m), dello Statuto
(«le entrate della Regione sono costituite [...] m) dai sette decimi
di tutte le entrate erariali, dirette o indirette, comunque
denominate, ad eccezione di quelle di spettanza di altri enti
pubblici»).
Sono dunque sottratte alla Regione ricorrente risorse che
statutariamente (art. 8) le spettano. Tale misura pregiudica
inevitabilmente l'autonomia finanziaria regionale, che l'art. 7 dello
Statuto («La Regione ha una propria finanza, coordinata con quella
dello Stato, in armonia con i principi della solidarieta' nazionale,
nei modi stabiliti dagli articoli seguenti») riconnette proprio al
regime delle compartecipazioni erariali di cui' al successivo art. 8.
Tale circostanza dimostra inequivocabilmente il «tono
costituzionale» della presente controversia e giustifica (e rende
ammissibile) il ricorso all'Ecc.ma Corte costituzionale, in sede di
conflitto di attribuzione.
2. - La riserva erariale disposta con il decreto ministeriale
impugnato e' illegittima.
L'art. 8 dello Statuto, infatti, non contempla alcuna ipotesi al
ricorrere della quale il regime di compartecipazione fissa alle
entrate puo' essere derogato. Si badi: le riserve non sono previste
ne' nella formulazione vigente, ne' in quelle precedenti, con la
conseguenza che ogni atto che esclude un tributo dalla
compartecipazione e' illegittimo per violazione diretta dello stesso
art. 8 e indiretta dell'art. 7.
Sul punto e' maturato un orientamento giurisprudenziale
inequivoco. La sent. n. 241 del 2012 dell'Ecc.ma Corte costituzionale
ha affermato che, «diversamente dallo statuto della Regione siciliana
[e di altre Autonomie speciali], non risultano riserve integrali allo
Stato previste dallo statuto della Regione autonoma Sardegna.
Pertanto, la denunciata mancata attribuzione a tale Regione degli
importi corrispondenti all'applicazione delle quote fisse di
compartecipazione previste dall'art. 8 dello statuto speciale in
relazione ai diversi tributi [...] contrasta con l'evocato parametro
statutario».
Il decreto impugnato, dunque, e' violativo degli articoli 7 e 8
dello Statuto regionale e deve essere annullato.
Per le medesime ragioni risultano violati gli articoli 116; 117,
comma 3; e 119 Cost., che riconoscono e tutelano l'autonomia
economico-finanziaria delle Regioni e, in particolare, delle
Autonomie speciali, con specifico riferimento alla Sardegna.
2.2. - Il provvedimento gravato e', altresi', violativo degli
articoli 15 e. 18 del decreto legislativo n. 114 del 2016 (recante
norme di attuazione dell'art. 8 dello Statuto), anche in riferimento
agli articoli 7 e 8 dello Statuto.
Le norme di attuazione statutaria, per costante giurisprudenza
costituzionale, «possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed
integrativo delle stesse espressioni statutarie che delimitano le
sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale e non possono
essere modificate che mediante atti adottati con il procedimento
appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal modo sugli
atti legislativi ordinari» (cosi', proprio in riferimento alla
Regione Sardegna, Corte costituzionale, n. 51 del 2006). Ne consegue
che la violazione delle norme di attuazione statutaria puo' essere
certamente lamentata innanzi l'Ecc.ma Corte, nel corso di un giudizio
per conflitto d'attribuzione tra Enti.
Cio' premesso, va ricordato che, come si e' gia' accennato in
narrativa, recependo la giurisprudenza costituzionale maturata inter
partes, la «commissione paritetica» che, in base all'art. 56 dello
Statuto, e' competente all'approvazione delle norme di attuazione
statutaria, ha precisato che il regime delle compartecipazioni non
puo' essere derogato, salvo il ricorrere di «eventi eccezionali e
imprevedibili».
Unicamente in tali casi lo Stato puo' disporre una riserva
erariale e solo nel rispetto di una serie di oneri sostanziali e
procedimentali:
la riserva puo' essere disposta solo su nuovi tributi o su
maggiorazioni di aliquote di tributi preesistenti, con salvezza del
gettito gia' previsto in favore della Regione;
lo Stato deve dare alla Regione comunicazione previa della
volonta' di disporre una riserva su tali maggiori entrate;
il gettito deve essere specificamente finalizzato alla
copertura degli oneri derivanti dagli «eventi eccezionali e
imprevedibili» che giustificano la riserva erariale;
la riserva deve essere temporalmente delimitata e
distintamente contabilizzata nel bilancio statale.
Nessuna di queste circostanze ricorre nel caso di specie, sicche'
e' evidente che il provvedimento impugnato e' del tutto incompatibile
con le norme costituzionali e statutarie e con lo stesso decreto
legislativo n. 114 del 2016.
Tale incompatibilita' emerge con ancora maggior forza se si
considera il citato art. 18 dello stesso decreto legislativo, ove si
stabilisce che le disposizioni di attuazione del novellato art. 8
dello Statuto producano effetti dal 1° gennaio 2010 (momento in cui
il nuovo sistema delle entrate regionali avrebbe dovuto entrare «a
regime», ai sensi dell'art. 1, comma 838, della legge n. 296 del
2006).
2.3. - Che il decreto legislativo n. 114 del 2016 impedisca
l'applicazione della riserva alla Regione Sardegna si deduce anche
dall'art. 3 dell'intesa Stato-Regione del dicembre 2015, gia'
riportato supra, in ragion del quale lo Stato si e' obbligato a
liquidare alla Regione, in quatto tranches annuali, il maggior
gettito tributario compartecipato che ancora non sia stato
effettivamente trasferito alla Sardegna. In altri termini, con
l'accordo del dicembre 2015 e la successiva emanazione delle norme di
attuazione statutaria, lo Stato non solo ha integralmente recepito le
indicazioni della giurisprudenza costituzionale sulla cogenza del
regime di compartecipazione delle entrate erariali, ma si e' anche
auto-obbligato a restituire qualunque cespite fosse stato escluso da
tale regime.
Cio' considerato, e' evidente che l'Amministrazione statale non
puo', oggi, incamerare all'erario entrate soggette alla
compartecipazione in favore della Regione Sardegna.
Il provvedimento impugnato disattende non solo l'accordo del
dicembre 2015, ma anche quello del luglio del 2014, con cui lo Stato
aveva riconosciuto gli effetti della riforma del regime delle entrate
sulle capacita' di spesa della Regione Sardegna, superando il
precedente regime del «patto di stabilita' interno». Dato che «e' di
palmare evidenza che [...] il principio inderogabile dell'equilibrio
in sede preventiva del bilancio di competenza comporta che non
possono rimanere indipendenti e non coordinati, nel suo ambito, i
profili della spesa e quelli dell'entrata» (Corte cost., scnt. n. 118
del 2012, proprio in tema di patto di stabilita' della Regione
Sardegna), infatti, il mancato riconoscimento di parte delle risorse
compartecipate comporta necessariamente l'illegittima compressione
della capacita' di spesa della Regione. Di conseguenza, la riserva
erariale qui in esame e' insanabilmente contraddittoria anche con
l'accordo di finanza pubblica del luglio del 2014.
Cio' detto, si deve ricordare che, per consolidata giurisprudenza
costituzionale, e' costituzionalmente illegittima la violazione di
un'intesa gia' stipulata tra Stato e Regioni, «senza l'attivazione di
ulteriori meccanismi di cooperazione necessari per superare l'intesa
gia' raggiunta», in quanto tale circostanza «determina una lesione
del principio di leale collaborazione» (Corte cost., sentenza n. 58
del 2007). In altri termini, dato che le intese «rappresentano la via
maestra per conciliare esigenze unitarie e Governo autonomo del
territorio», ne consegue che «il principio di leale collaborazione
che si realizza mediante tali accordi, anche in una accezione
minimale, impone alle parti che sottoscrivono un accordo ufficiale in
una sede istituzionale di tener fede ad un impegno assunto» (Corte
cost., sentt. nn. 31 del 2006 e 58 del 2007).
Tale principio, si badi, e' stato sancito in casi nei quali
l'intesa era intervenuta in un ambito materiale riconducibile (in via
diretta oppure a seguito del «giudizio di prevalenza») alla
competenza legislativa esclusiva statale (disciplina del demanio
dello Stato per la sentenza n. 31 del 2006, disciplina del servizio
civile nazionale per la sentenza n. 58 del 2007), sicche' deve a piu'
forte ragione applicarsi al caso di specie, in cui rileva l'autonomia
economico-finanziaria della Sardegna, che gode di tutela rafforzata
ai sensi degli ara. 116 Cost. e 7 e 8 dello Statuto speciale.
Tanto, specie alla luce del fatto che la giurisprudenza
dell'Ecc.ma Corte costituzionale, facendo espressamente riferimento
anche all'intesa tra Stato e Regione Sardegna del luglio 2014, ha
riconosciuto un particolare rilievo agli accordi in materia di
finanza pubblica intervenuti tra lo Stato e le Autonomie speciali (si
v. Corte costituzionale, sentenza n. 19 del 2015: la «prassi ed in
particolare dalla morfologia degli ultimi accordi stipulati in questa
materia tra Governo ed autonomie speciali ([...] Accordo tra il
Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione autonoma Sardegna
del 21 luglio 2014 [...]) dimostra che lo strumento dell'accordo
serve a determinare nel loro complesso punti controversi o indefiniti
delle relazioni finanziarie tra Stato e Regioni, sia ai fini del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica nel rispetto dei
vincoli europei, sia al fine di evitare che il necessario concorso
delle Regioni comprima oltre i limiti consentiti l'autonomia
finanziaria ad esse spettante. Cio' anche modulando le regole di
evoluzione dei flussi finanziari dei singoli enti, in relazione alla
diversita' delle situazioni esistenti nelle varie realta'
territoriali»). Si badi: la violazione del principio di leale
collaborazione non puo' certo essere esclusa pel semplice fatto che
lo schema del decreto ministeriale impugnato e' stato esaminato
nell'ambito della Conferenza Stato-Regioni. A tacer d'altro, e'
sufficiente osservare che la Regione ricorrente, nel corso della
seduta della Conferenza Permanente Stato-Regioni del 30 marzo 2017,
nella quale si e' esaminato lo schema del decreto qui impugnato, ha
fatto presente e messo a verbale «che il provvedimento non dovrebbe
comprendere la propria Regione in quanto sarebbe in violazione delle
norme attuative dello Statuto di cui agli articoli 15 e 18 del
decreto legislativo n. 114/2016 (Norme di attuazione dell'art. 8
dello Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna - legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di entrate erariali
regionali), dove si stabilisce l'inapplicabilita' alla Sardegna, a
far data dal 2010, delle riserve erariali sulle compartecipazioni
spettanti alla Regione, salvo che intervengano eventi eccezionali e
imprevedibili».
2.4. - Infine, si deve osservare che il provvedimento impugnato
risulta essere lesivo anche degli articoli 54 e 56 dello Statuto
regionale.
Derogare al regime di compartecipazione regionale delle entrate
erariali, infatti, equivale a:
modificare le disposizioni statutarie sull'autonomia
economico-finanziaria della Regione senza rispettare lo speciale
procedimento previsto dall'art. 54, comma 4, dello Statuto, ove si
prevede che «le disposizioni del Titolo III del presente Statuto
possono essere modificate con leggi ordinarie della Repubblica su
proposta del Governo o della Regione, in ogni caso sentita la
Regione»;
modificare le norme di attuazione dello Statuto regionale,
senza rispettare l'altro speciale procedimento, fissato dall'art. 56
dello Statuto, a tenor del quale «una Commissione paritetica di
quattro membri, nominati dal Governo della Repubblica e dall'Alto
Commissario per la Sardegna sentita la Consulta regionale, proporra'
le norme relative al passaggio degli uffici e del personale dallo
Stato alla Regione, nonche' le norme di attuazione del presente
Statuto. Tali norme saranno sottoposte al parere della Consulta o del
Consiglio regionale e saranno emanate con decreto legislativo».
3. - Si confida di aver dimostrato che non compete allo Stato,
attraverso l'emanazione dell'impugnato decreto, disporre una riserva
totale o parziale del maggior gettito derivante dall'aumento
dell'aliquota di un tributo soggetto al regime di compartecipazione.
Per scrupolo di completezza (e prevenendo ogni possibile
eccezione del resistente), si deve osservare che non si potrebbe
obiettare che l'atto impugnato si e' limitato a dare applicazione ai
sopra menzionati commi 321 e 322 dell'art. 1 della legge n. 296 del
2006 e 63 e 64 del d.l. n. 262 del 2006.
Ovviamente, la riserva erariale delle entrate derivanti
dall'innalzamento dell'aliquota sulla tassa automobilistica e' stata
istituita dalle citate disposizioni di legge ordinaria. Esse, pero',
sono divenute inefficaci nei confronti della ricorrente con il
ricordato accordo del 2015, o a tutto concedere con l'entrata in
vigore del decreto legislativo n. 114 del 2016.
Come si e' gia' osservato, infatti, con l'accordo del dicembre
2015 e la successiva emanazione delle norme di attuazione statutaria,
lo Stato ha integralmente recepito le indicazioni della
giurisprudenza costituzionale sulla cogenza del regime di
compartecipazione delle entrate da parte della Regione Sardegna e si
e' auto-obbligato a restituire qualunque cespite fosse stato escluso
da tale regime. Ne consegue che il comma 321, a far data dal 2010
(decorrenza stabilita dal decreto legislativo n. 114 del 2016, come
si e' visto), non e' applicabile alla Regione autonoma della
Sardegna.
In particolare, si deve ritenere che il decreto legislativo n.
114 del 2016 abbia parzialmente abrogato, per le annualita' dal 2010
in poi, il comma 321 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006, nella
parte in cui disponeva la riserva erariale per i tributi spettanti
alla Regione Sardegna. Lo stesso ragionamento vale per l'art. 1,
comma 64, del d.l. n. 262 del 2006, che istituisce analoga riserva
erariale per la tariffa concernente i motocicli.
Non sussiste, dunque, alcuna ragione giustificatrice per la quale
lo Stato, disattese le indicazioni della Regione nella Conferenza
Stato-Regioni, potesse disporre la riserva erariale in esame.
4. - In subordine. Violazione degli articoli 7, 8, 54 e 56 della
legge cost. n. 3 del 1948, recante «Statuto speciale per la
Sardegna»; violazione degli articoli 15 e 18 del decreto legislativo
n. 114 del 2016, recante «Norme di attuazione dell'art. 8 dello
Statuto speciale della Regione autonoma della Sardegna - legge
costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3, in materia di entrate erariali
regionali», anche in relazione all'art. 1, comma 321, della legge n.
296 del 2006; violazione degli articoli 116, 117 e 119 Cost.;
violazione del principio di leale collaborazione ex articoli 5 e 117
Cost., in relazione alle intese stipulate tra lo Stato e la Regione
aventi ad oggetto «Accordo tra lo Stato e la Regione autonoma della
Sardegna per il coordinamento della finanza pubblica», del dicembre
2015, e «Accordo tra il Ministro dell'economia e delle finanze e la
Regione Sardegna in materia di finanza pubblica», del luglio 2014,
anche in riferimento all'art. 1, comma 321, della legge n. 296 del
2006, nonche' all'art. 1, comma 64, del d.l. n. 262 del 2006. Come si
e' detto supra, il comma 321 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006
e il comma 64 dell'art. 2 del d.l. n. 262 del 2006, piu' volte
menzionati, sono stati parzialmente abrogati dal decreto legislativo
n. 114 del 2016.
Ove codesta Ecc.ma Corte non ritenesse intervenuta l'abrogazione
parziale di tali disposizioni di legge statale, il decreto impugnato
non potrebbe comunque trovarvi idonea «base normativa».
Entrambe le citate previsioni, infatti, dovrebbero comunque
essere interpretate secundum Constitutionem. Cio' vuol dire che la
previsione a tenor della quale «i trasferimenti erariali in favore
delle regioni [...] sono ridotti in misura pari al maggior gettito»
deve essere interpretata escludendo dalla riserva erariale le
Autonomie speciali il cui ordinamento (appunto speciale) non consente
deroghe al regime di compartecipazione ai tributi. Conseguentemente,
la riserva erariale non puo' piu' applicarsi alla Regione ricorrente.
Da quanto ora indicato discendono due conseguenze.
La prima e' che, in questa ipotesi interpretativa, gli stessi
commi 321 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 e 64 dell'art. 2
del d.l. n. 262 del 2006, in una con i paradigmi costituzionali e
interposti sopra indicati, sarebbe stati violati dal decreto
impugnato.
La seconda e' che, anche a voler considerare tuttora vigente le
suddette disposizioni, persisterebbe l'illegittima e ingiustificata
lesione dell'autonomia economico-finanziaria garantita alla Regione
ricorrente dallo Statuto (articoli 7 e 8, nonche' 54, che assicura la
«rigidita'» della fonte statutaria), dalle norme di attuazione
statutaria (articoli 15 e 18 del decreto legislativo n. 114 del 2016,
anche alla luce dell'art. 56 dello Statuto, che prescrive il
particolare procedimento di approvazione delle norme di attuazione),
dalla Costituzione (articoli 5, 116, 117, comma 3, e 119) e dalle
intese stipulate con lo Stato, per le medesime ragioni sopra
illustrate, alle quali si rimanda in ossequio al principio di
sinteticita' degli atti amministrativi.
5. - In via ulteriormente subordinata.
Violazione degli articoli 7, 8, 54 e 56 della legge cost. n. 3
del 1948, recante «Statuto speciale per la Sardegna»; violazione
degli articoli 15 e 18 del decreto legislativo n. 114 del 2016,
recante «Norme di attuazione dell'art. 8 dello Statuto speciale della
Regione autonoma della Sardegna - legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 3, in materia di entrate erariali regionali», anche in
relazione all'art. 1, comma 321, della 1. n. 296 del 2006; violazione
degli articoli 116, 117 e 119 Cost.; violazione del principio di
leale collaborazione ex articoli 5 e 117 Cost., in relazione alle
intese stipulate tra lo Stato e la Regione aventi ad oggetto «Accordo
tra lo Stato e la Regione Autonoma della Sardegna per il
coordinamento della finanza pubblica», del dicembre 2015, e «Accordo
tra il Ministro dell'economia e delle finanze e la Regione Sardegna
in materia di finanza pubblica", del luglio 2014; illegittimita'
derivata dall'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 321,
della legge n. 296 del 2006, nonche' dell'art. 2, comma 64, del d.l.
n. 262 del 2006. Per massimo scrupolo la Regione ricorrente deve
proporre un motivo di ricorso in via di ulteriore subordine, per
l'ipotesi che l'Ecc.ma Corte ritenga tuttora vigenti e integralmente
applicabili alla Regione Sardegna, anche per le annualita' dal 2010
in avanti, il comma 321 dell'art. 1 della legge n. 296 del 2006 e il
comma 64 dell'art. 2 del d.l. n. 262 del 2006, interpretati in modo
opposto a quanto prospettato nei precedenti motivi.
Ove non si ritenesse di accedere alle due ipotesi interpretative
sopra suggerite (abrogazione parziale o, in subordine,
interpretazione costituzionalmente orientata 321), infatti, si
dovrebbe concludere che quello in esame costituisca un caso di
incostituzionalita' sopravvenuta della legge statale.
Dato che - come gia' osservato - le norme di attuazione degli
statuti speciali «possiedono un sicuro ruolo interpretativo ed
integrativo delle stesse espressioni statutarie che delimitano le
sfere di competenza delle Regioni ad autonomia speciale e non possono
essere modificate che mediante atti adottati con il procedimento
appositamente previsto negli statuti, prevalendo in tal modo sugli
atti legislativi ordinari» (Corte cost., sentenza n. 51 del 2006),
l'emanazione del decreto legislativo n. 114 del 2016 ha almeno
determinato l'incostituzionalita' sopravvenuta della precedente
disposizione di legge statale (cfr. Corte costituzionale, n. 13 del
1974: «e' bensi' vero - in linea di principio - che, nel vigente
ordinamento, il sopravvenire di nuove norme [...] dotate [...] di
forza giuridica prevalente rispetto a quella delle leggi formali
ordinarie, determina l'invalidazione delle norme anteriori che
divengano con esse incompatibili» e «tale e' certamente il caso delle
relazioni tra la preesistente legislazione statale e le competenze
legislative attribuite alle Regioni» dalla novellazione degli statuti
speciali o delle norme di attuazione statutaria).
Tale incostituzionalita' sopravvenuta, ovviamente, non consente
alla Regione di impugnare post festum in via d'azione le preesistenti
disposizione di legge statale, ma, se non si vuole che ne consegua
una grave violazione del diritto di difesa (oltre che un
inaccettabile «cono d'ombra» del giudizio costituzionale), la
segnalata illegittimita' puo' comunque essere rilevata ogniqualvolta
la Regione, al pari di qualunque soggetto di diritto, vi abbia
interesse. Il che e' quanto puntualmente accade nella presente
controversia.
Ne viene che, nel contesto di questa ipotesi interpretativa, il
decreto ministeriale impugnato lede le attribuzioni costituzionali e
statutarie connesse all'autonomia economico-finanziaria della Regione
in quanto:
i) viola le disposizioni della Costituzione, dello Statuto e
delle norme di attuazione statutaria e le intese intervenute tra lo
Stato e la Regione indicate nel titolo del presente motivo, per le
ragioni dianzi illustrate (alle quali nuovamente si rimanda per
dovere di sintesi);
ii) risulta illegittimo anche in ragione dell'illegittimita'
costituzionale dell'art. 1, comma 321, della legge n. 296 del 2006, e
dell'art. 2, comma 64, del d.l. n. 262 del 2006. Interpretate
diversamente da quanto sopra prospettato, infatti, tali disposizioni
sono manifestamente incompatibili con l'art. 8 dello Statuto e degli
articoli 15 e 18 del decreto legislativo n. 114 del 2016, per le
ragioni gia' illustrate. Tale incostituzionalita' potra' ovviamente
essere rilevata dall'Ecc.ma Corte, ove occorrer possa, anche tramite
auto-rimessione della questione di legittimita' costituzionale dei
due commi piu' volte menzionati.
P.Q.M.
La Regione autonoma della Sardegna, come sopra rappresentata e
difesa, chiede che codesta Ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso al
Ministero dell'economia e delle finanze, di concerto con il Ministero
delle infrastrutture e dei trasporti e con il Ministro della funzione
pubblica, adottare, in violazione dei principi e dei parametri sopra
invocati, il decreto del Ministro dell'economia e delle finanze 8
maggio 2017, recante «Determinazione del maggior gettito della tassa
automobilistica da riservare allo Stato, ai sensi dell'art. 1, commi
321 e 322, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per l'anno 2013»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 110 del 13 maggio 2017;
conseguentemente e per l'effetto, annullare il provvedimento
gravato, con ogni conseguenza di legge.
Si deposita copia conforme all'originale della delibera della
Giunta regionale della Regione autonoma della Sardegna n. 33/14 del 4
luglio 2017 di conferimento dell'incarico defensionale.
Roma - Cagliari, 12 luglio 2017
Avv. Camba - Avv.Prof. Luciani