N. 132 SENTENZA 7 - 16 maggio 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Indennita' premio di fine servizio per direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario delle A.S.L. - Decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), art. 3-bis, comma 11. -(GU n.22 del 21-5-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3-bis,
comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino
della disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della
legge 23 ottobre 1992, n. 421), inserito dall'art. 3, comma 3, del
decreto legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale, a norma
dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n. 419), promosso dal
Tribunale ordinario di Trento nel procedimento vertente tra F.C. e
l'INPS, con ordinanza del 17 gennaio 2013, iscritta al n. 199 del
registro ordinanze 2013 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 39, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di costituzione di F.C. e dell'INPS;
udito nell'udienza pubblica dell'11 marzo 2014 il Giudice
relatore Aldo Carosi;
uditi gli avvocati Carlo Cester per F.C. e Maria Assumma per
l'INPS.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 gennaio 2013 il Tribunale ordinario di
Trento, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 3-bis, comma 11, del
decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della
disciplina in materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge
23 ottobre 1992, n. 421), in riferimento all'art. 76 della
Costituzione e all'art. 81, ultimo comma, della Costituzione, (recte:
terzo comma) nel testo introdotto dall'art. 6 della legge
costituzionale 20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del
pareggio di bilancio nella Carta costituzionale).
Si legge nell'ordinanza di rimessione che il ricorrente F.C. -
gia' dipendente dell'Azienda ospedaliera di Padova con rapporto a
tempo indeterminato fino alla data del 31 dicembre 2007, quando era
stato collocato a riposo - aveva agito nei confronti dell'Istituto
nazionale della previdenza sociale (INPS) - gestione ex Istituto
nazionale di previdenza per i dipendenti dell'amministrazione
pubblica (INPDAP) - chiedendo che questo fosse condannato a
corrispondere la differenza tra l'ammontare dell'indennita' premio di
fine servizio (cosiddetto IPS) effettivamente percepito e quello che
il ricorrente riteneva che gli sarebbe spettato secondo la disciplina
dettata dall'art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992,
introdotto dall'art. 3, comma 3, del decreto legislativo 19 giugno
1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione del Servizio sanitario
nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge 30 novembre 1998, n.
419), in relazione al periodo corrente tra il 1999 ed il 2007,
durante il quale questi, posto in aspettativa presso il proprio
datore di lavoro, aveva svolto dapprima l'incarico di direttore
generale dell'Azienda unita' locale socio sanitaria n. 19 della
Regione Veneto e successivamente, dal 1° gennaio 2000, quello di
direttore amministrativo dell'Azienda provinciale per i servizi
sanitari della Provincia autonoma di Trento.
L'art. 3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992 stabilisce che
«La nomina a direttore generale, amministrativo e sanitario determina
per i lavoratori dipendenti il collocamento in aspettativa senza
assegni e il diritto al mantenimento del posto. L'aspettativa e'
concessa entro sessanta giorni dalla richiesta. Il periodo di
aspettativa e' utile ai fini del trattamento di quiescenza e di
previdenza. Le amministrazioni di appartenenza provvedono ad
effettuare il versamento dei contributi previdenziali e assistenziali
comprensivi delle quote a carico del dipendente, calcolati sul
trattamento economico corrisposto per l'incarico conferito nei limiti
dei massimali di cui all'articolo 3, comma 7, del decreto legislativo
24 aprile 1997, n. 181, e a richiedere il rimborso di tutto l'onere
da esse complessivamente sostenuto all'unita' sanitaria locale o
all'azienda ospedaliera interessata, la quale procede al recupero
della quota a carico dell'interessato».
1.1.- Il Tribunale ordinario di Trento solleva questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3-bis, comma 11, nella parte in
cui, commisurando l'indennita' premio di servizio disciplinata dagli
artt. 2 e 4 della legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia
previdenziale per il personale degli Enti locali), al trattamento
retributivo effettivamente percepito in relazione all'incarico di
direttore generale (o di direttore amministrativo o di direttore
sanitario) delle aziende e degli enti del Servizio sanitario
regionale e delle Province autonome - in luogo del precedente
riferimento costituito dal trattamento retributivo previsto in
relazione al rapporto di lavoro dipendente in corso di svolgimento al
momento di assumere il nuovo incarico - comporterebbe oneri
aggiuntivi per il bilancio dell'INPS (succeduto ex lege all'INPDAP,
ai sensi dell'art. 21 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
recante «Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il
consolidamento dei conti pubblici», convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 22 dicembre 2011, n. 214), in
violazione dell'art. 76 Cost., con particolare riferimento al
precetto della legge di delega contenuto nell'art. 1, comma 4, della
legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo per la
razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per l'adozione
di un testo unico in materia di organizzazione e funzionamento del
Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502), nonche' in violazione dell'art. 81, ultimo
comma, Cost. (recte: terzo comma), nel testo attualmente vigente
introdotto dall'art. 6 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1), in quanto il legislatore delegato non avrebbe indicato i mezzi
per fare fronte alle nuove e maggiori spese.
1.2.- Secondo il giudice a quo il giudizio in corso non potrebbe
essere definito indipendentemente dalla soluzione della suddetta
questione di legittimita' costituzionale, in quanto, si sostiene,
applicando le norme impugnate la domanda proposta dal ricorrente
dovrebbe essere accolta.
Nemmeno, si prosegue, l'accoglimento della domanda del ricorrente
sarebbe preclusa dalla disposizione dettata dall'art. 19, comma 2,
ultimo periodo, del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), come modificato dall'art, 1, comma 32, del decreto-legge
13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la
stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con
modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della legge 14 settembre 2011,
n. 148 - secondo cui «ai fini della liquidazione del trattamento di
fine servizio, comunque denominato, l'ultimo stipendio va individuato
nell'ultima retribuzione percepita prima del conferimento
dell'incarico avente durata inferiore a tre anni» - stante la sua
inapplicabilita' ratione temporis al caso in esame (il ricorrente ha
maturato il diritto all'indennita' premio di servizio in data 31
dicembre 2007, precedente l'entrata in vigore della norma), tenuto
conto che a mente dell'ultimo periodo del medesimo art. 1, comma 32,
«[...] la disposizione del presente comma si applica agli incarichi
conferiti successivamente alla data di entrata in vigore del presente
decreto nonche' agli incarichi aventi comunque decorrenza successiva
al 1° ottobre 2011».
1.3.- Con riguardo alla non manifesta infondatezza della
questione sollevata, il Tribunale ordinario di Trento espone che
l'art. 1, comma 1, della legge n. 419 del 1998 ha delegato il Governo
ad «emanare, entro centottanta giorni dalla data di entrata in vigore
della presente legge, uno o piu' decreti legislativi recanti
disposizioni modificative e integrative del decreto legislativo 30
dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni, sulla base dei
principi e dei criteri direttivi previsti dall'articolo 2»; il
successivo comma 4 dispone che: «l'esercizio della delega di cui alla
presente legge non comporta complessivamente oneri aggiuntivi per il
bilancio dello Stato e degli enti di cui agli articoli 25 e 27 della
legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni» (tra tali
enti, precisa il rimettente, figurerebbero, secondo l'elenco
contenuto nella tabella A allegata alla legge n. 468 del 1978, l'INPS
e gli enti preposti alla gestione delle pensioni e delle liquidazioni
dei dipendenti dello Stato e degli enti locali, confluiti nell'INPDAP
in forza del d.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, recante «Attuazione della
delega conferita dall'art. 1, comma 32, della legge 24 dicembre 1993,
n. 537, in materia di riordino e soppressione di enti pubblici di
previdenza e assistenza»).
Il legislatore delegato, prosegue il giudice a quo, con l'art. 3,
comma 3, del d.lgs. n. 229 del 1999 ha inserito nel d.lgs. n. 502 del
1992 l'art 3-bis, in ossequio al criterio direttivo dettato dall'art.
2, comma 1, lettera t), («rendere omogenea la disciplina del
trattamento assistenziale e previdenziale dei soggetti nominati
direttore generale, direttore amministrativo e direttore sanitario di
azienda, nell'ambito dei trattamenti assistenziali e previdenziali
previsti dalla legislazione vigente, prevedendo altresi' per i
dipendenti privati l'applicazione dell'articolo 3, comma 8, secondo
periodo, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 , e
successive modificazioni»).
Per effetto di tale modifica normativa, prosegue il Tribunale
ordinario di Trento, sebbene l'INPDAP avesse sostenuto che la
previsione introdotta dall'art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992,
concernerebbe esclusivamente il trattamento pensionistico e non anche
l'IPS, si sarebbe consolidato il contrario orientamento della Corte
di cassazione (sono citate le sentenze n. 11925 del 2008, n. 24286 e
n. 28510 del 2011) in ragione del quale il servizio prestato da un
dipendente di un ente locale a seguito di nomina a direttore
generale, amministrativo o sanitario, deve ritenersi utile anche ai
fini del trattamento di quiescenza e previdenza (tanto che - osserva
la Corte di cassazione nelle sentenze dianzi citate - per esso le
amministrazioni di appartenenza effettuano il versamento dei
contributi previdenziali commisurati al trattamento economico
corrisposto per l'incarico conferito). Ne conseguirebbe quindi,
secondo il rimettente, che la misura dell'indennita' premio di fine
servizio, dovuta al dipendente, dovrebbe essere determinata in
relazione al trattamento retributivo considerato dall'art. 4 della
legge n. 152 del 1968 ma riferito all'incarico assunto di direttore
generale, amministrativo o sanitario, seppur nei limiti del massimale
di cui all'art. 3, comma 7, del decreto legislativo 24 aprile 1997,
n. 181 (Attuazione della delega conferita dall'articolo 2, comma 22,
della legge 8 agosto 1995, n. 335, in materia di regime pensionistico
per gli iscritti all'Istituto nazionale di previdenza per i dirigenti
di aziende industriali). Secondo il giudice a quo, quindi,
apparirebbe indubbio, anche alla luce delle modalita' di computo
dell'indennita' premio di servizio di cui all'art. 4 della legge n.
152 del 1968 («[...] l'indennita' premio di servizio, prevista dagli
artt. 2 e 3, sara' pari a un quindicesimo della retribuzione
contributiva degli ultimi dodici mesi, considerata in ragione dell'80
per cento ai sensi del successivo art. 11, per ogni anno di
iscrizione all'Istituto»), che il nuovo parametro comporti per l'ente
previdenziale, ai fini della corresponsione dell'IPS, maggiori
esborsi che sarebbero «[...] compensati solo in misura minima
dall'incremento dei contributi previdenziali (come si evince
chiaramente dall'esempio pratico illustrato dall'INPS a pag. 6-7
della memoria di costituzione)».
Riferisce in proposito il Tribunale che l'INPS ha sostenuto,
senza contestazione alcuna da parte del ricorrente, che «per effetto
della modifica introdotta [...] si avrebbe un notevole aggravio di
spesa dell'ordine di 100.000,00/200.000,00 euro per ogni direttore
generale o sanitario o amministrativo di ciascuna delle centinaia
ULSS/ASL esistenti in Italia, ancorche' se nominato, in ipotesi, per
un anno soltanto. Il buco erariale per circa 500 ULS/ASL italiane,
con una liquidazione all'anno tra direttori generali, amministrativi
e sanitari, ammonterebbe ad almeno 75.000.000,00 di euro annui».
Di tanto, prosegue il giudice a quo, darebbe conferma la pretesa
del ricorrente, il quale, dall'applicazione del nuovo parametro,
beneficerebbe di una maggiorazione dell'indennita' premio di servizio
di ammontare superiore a 20.000,00 in relazione ad un periodo di poco
piu' di sette anni di lavoro.
1.4.- In definitiva, secondo il Tribunale ordinario di Trento non
apparirebbe manifestamente infondato l'assunto secondo cui l'art.
3-bis, comma 11, del d.lgs. n. 502 del 1992, mutando, per i
dipendenti pubblici nominati o direttore generale o direttore
amministrativo o direttore sanitario delle aziende e degli enti del
Servizio sanitario regionale e delle Province autonome il parametro
costituito dalla retribuzione assoggettabile a prelievo contributivo
ai fini della quantificazione dell'IPS, abbia comportato, in
violazione del precetto contenuto nella legge di delega ex art. 1,
comma 4, della legge n. 419 del 1998, oneri aggiuntivi per il
bilancio dell'INPS, gestione ex INPDAP, integrando in tal modo sia la
violazione dell'art. 76 Cost., nonche' dell'art. 81, ultimo comma,
Cost. (recte: terzo comma), nel testo attualmente vigente inserito
dall'art. 6 della legge costituzionale n. 1 del 2012, in quanto non
avrebbe indicato i mezzi per far fronte alle nuove e maggiori spese
(sono richiamate le sentenze della Corte costituzionale n.1 del 1966
e n. 92 del 1981).
2.- Si e' costituito in giudizio l'INPS il quale, concludendo per
l'accoglimento della presente questione, ne ha evidenziato la novita'
rispetto a quelle affrontate e decise con le sentenze di questa Corte
n. 351 del 2010 e n. 119 del 2012. Secondo l'INPS la norma sospettata
di illegittimita' costituzionale avrebbe accordato ai soli
beneficiari degli incarichi apicali presso le aziende sanitarie un
trattamento di particolare favore, ben superiore a quello previsto
per gli altri titolari di indennita' analoghe, con ingiustificato
privilegio che si mostrerebbe ancor maggiormente stridente se
confrontato con le piu' recenti riforme che hanno interessato la
generale platea dei lavoratori, il cui trattamento di fine rapporto
utilizza come parametro le retribuzioni conseguite nell'intera vita
lavorativa.
3.- Si e' altresi' costituito F.C., ricorrente nel giudizio a
quo, il quale ha concluso chiedendo che la Corte dichiari
l'infondatezza della questione, valutatane anche l'ammissibilita'
alla luce dei precedenti gia' decisi. Nella memoria depositata in
vista dell'udienza pubblica, F.C. ha richiamato gli argomenti delle
due precedenti sentenze della Corte con le quali era stata gia'
dichiarata l'infondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale della medesima norma, che dimostrerebbero la mancanza
di novita' della presente questione. Sostiene inoltre il medesimo che
l'assoggettamento a contribuzione dei compensi attribuiti ai vertici
delle aziende sanitarie costituirebbe una sufficiente forma di
copertura degli oneri derivanti dall'aumento delle prestazioni
pensionistiche, in perfetta conformita' con il sistema complessivo
dell'epoca, mentre il presunto aggravio di spesa deriverebbe
unicamente da una evenienza di fatto che gia' la Corte costituzionale
ha ritenuto non meritevole di rilevanza nel giudizio di legittimita'
costituzionale e che comunque era perfettamente insita nel sistema,
senza che la disposizione impugnata abbia recato qualche modifica.
Per tali motivi, secondo l'interveniente, la norma impugnata dovrebbe
restare immune anche da ogni censura di preteso difetto di copertura
ai sensi dell'art. 81 Cost., disposizione che comunque dovrebbe
essere inquadrata nell'ambito del complessivo assetto delle
prestazioni previdenziali ed assistenziali, laddove gia' in passato
la Corte di cassazione avrebbe ritenuto prive di fondamento eccezioni
sollevate in giudizio che colpivano singole disposizioni (sono
richiamate le sentenze n. 8035 del 1990 e n. 20731 del 2004), ne'
potendosi rinvenire nel caso di specie quelle particolari circostanze
che avevano caratterizzato la questione affrontata dalla Corte
costituzionale con la sentenza n. 92 del 1981.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 17 gennaio 2013 il Tribunale ordinario di
Trento, in funzione di giudice del lavoro, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3-bis, comma 11, del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502 (Riordino della disciplina in
materia sanitaria, a norma dell'articolo 1 della legge 23 ottobre
1992, n. 421), in riferimento all'art. 76 della Costituzione ed
all'art. 81, ultimo comma, Cost. (recte: terzo comma), nel testo
introdotto dall'art. 6 della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.
1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta
costituzionale).
1.1.- Riferisce il giudice a quo che il ricorrente F.C. - gia'
dipendente dell'Azienda Ospedaliera di Padova - aveva agito in
giudizio nei confronti dell'Istituto nazionale della previdenza
sociale (INPS) - gestione ex Istituto nazionale di previdenza per i
dipendenti dell'amministrazione pubblica (INPDAP) - chiedendo che
questo fosse condannato a corrispondere la differenza tra l'ammontare
dell'indennita' premio di fine servizio (IPS) effettivamente
percepito e quello che il ricorrente riteneva che gli sarebbe
spettato secondo la disciplina recata dall'art. 3-bis, comma 11, del
d.lgs. n. 502 del 1992, introdotto dall'art. 3, comma 3, del decreto
legislativo 19 giugno 1999, n. 229 (Norme per la razionalizzazione
del Servizio sanitario nazionale, a norma dell'articolo 1 della legge
30 novembre 1998, n. 419), in relazione al periodo corrente tra il
1999 ed il 2007, durante il quale il ricorrente, posto in aspettativa
presso il proprio datore di lavoro, aveva svolto dapprima l'incarico
di direttore generale dell'Azienda unita' locale socio sanitaria n.
19 della Regione Veneto, e successivamente, dal 1° gennaio 2000,
quello di direttore amministrativo dell'Azienda provinciale per i
servizi sanitari della Provincia autonoma di Trento.
1.2.- Secondo il rimettente, per effetto della norma impugnata la
misura dell'IPS dovuta al dipendente che avesse assunto l'incarico di
direttore generale, amministrativo o sanitario presso aziende
sanitarie dovrebbe determinarsi sulla base degli emolumenti
effettivamente percepiti in conseguenza di tali incarichi e non,
invece, utilizzando come parametro la retribuzione in godimento
riferita al rapporto di lavoro dipendente in corso di svolgimento al
momento di assumere la nuova funzione (come avveniva precedentemente
all'introduzione dell'art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992).
Il Tribunale ordinario di Trento solleva pertanto questione di
legittimita' costituzionale del citato art. 3-bis per la violazione
dell'art. 76 Cost. - in quanto il legislatore delegato avrebbe
contravvenuto al precetto della legge di delega contenuto nell'art.
1, comma 4, della legge 30 novembre 1998, n. 419 (Delega al Governo
per la razionalizzazione del Servizio sanitario nazionale e per
l'adozione di un testo unico in materia di organizzazione e
funzionamento del Servizio sanitario nazionale. Modifiche al decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502), che avrebbe prescritto il
divieto di recare oneri aggiuntivi per lo Stato e per le altre
pubbliche amministrazioni - e dell'art. 81, ultimo comma, Cost.
(recte: terzo comma), nel testo introdotto dall'art. 6 della legge
cost. n. 1 del 2012, in quanto il legislatore delegato non avrebbe
indicato i mezzi per fare fronte alle nuove e maggiori spese recate
dalle disposizioni contenute nell'art. 3-bis.
2.- In via preliminare, deve essere valutata l'ammissibilita' del
riferimento del giudice rimettente «all'art. 81, ultimo comma, Cost.,
nel testo attualmente vigente alla luce della disposizione ex art. 6
legge costituzionale 20 aprile 2012, n. 1». Detta indicazione del
parametro e' inficiata da un duplice errore: il riferimento al sesto
anziche' al terzo comma dell'art. 81 Cost. nel testo introdotto dalla
legge costituzionale n. 1 del 2012 - secondo cui «Ogni legge che
importi nuovi o maggiori oneri provvede ai mezzi per farvi fronte» -
e la sua pretesa applicazione alla fattispecie in esame, non tenendo
conto di quanto stabilito dall'art. 6, comma 1, della medesima legge
costituzionale, che ne determina l'operativita' «a decorrere
dall'esercizio finanziario relativo all'anno 2014».
Al contrario di quanto affermato nell'ordinanza, al caso in esame
puo' trovare applicazione solamente l'art. 81, quarto comma, Cost.
nel testo in vigore al momento della rimessione.
Detti errori, peraltro, non precludono l'esame del merito in
relazione al parametro della copertura della spesa, giacche' risulta
chiaro il senso del richiamo del giudice a quo al precetto
costituzionale, anche in considerazione del fatto - almeno per quanto
attiene al rapporto tra la presente fattispecie ed i valori
prescrittivi di riferimento - che tra il vecchio parametro e quello
sopravvenuto sussiste una sostanziale continuita'.
3.- La questione deve quindi essere esaminata in riferimento sia
all'art. 76 che all'art. 81 Cost., quest'ultimo nella formulazione
anteriore alla novella costituzionale del 2012. A tal fine e' utile
ricostruire l'attuale quadro normativo in relazione ai profili
inerenti alle questioni sollevate dal rimettente, i quali si possono
cosi' sintetizzare: a) esistenza di un principio di invarianza della
spesa prescritto dalla legge di delega per tutte le singole
componenti analitiche - categoria cui appartiene il trattamento di
fine rapporto dei dirigenti delle Aziende sanitarie locali (ASL)
cessati nel corso dello svolgimento dell'incarico - della riforma; b)
disallineamento della disposizione rispetto ai criteri generali che
disciplinano la determinazione dell'entita' dell'IPS, dal momento che
la normativa censurata avrebbe introdotto un criterio di calcolo piu'
vantaggioso per i soli dirigenti apicali delle aziende sanitarie, con
conseguente aggravio degli oneri addossati all'istituto di previdenza
deputato all'erogazione di tali prestazioni, senza peraltro indicare
i mezzi con cui far fronte a tali maggiori spese.
3.1.- Quanto al profilo sub a), e' opportuno ricordare che la
legge n. 419 del 1998, contenente la delega in attuazione della quale
e' stato emanato il decreto legislativo di cui la norma impugnata fa
parte, conferiva al Governo la facolta' di adottare uno o piu'
decreti legislativi finalizzati alla razionalizzazione del Servizio
sanitario nazionale ed alla realizzazione di un testo unico in
materia di organizzazione e funzionamento del Servizio stesso. In
particolare, essa specificava (art. 1, comma 4) che: «L'esercizio
della delega di cui alla presente legge non comporta complessivamente
oneri aggiuntivi per il bilancio dello Stato e degli enti di cui agli
articoli 25 e 27 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive
modificazioni».
In sostanza, il senso letterale della disposizione consente di
concludere che il vincolo di invarianza, posto come criterio
direttivo della delega, attiene agli oneri complessivi della riforma,
comportando conseguentemente una ponderazione globale ed aggregata
degli effetti positivi e negativi delle prescrizioni introdotte dal
d.lgs. n. 229 del 1999. Ne consegue che lo scrutinio di correttezza
dell'operato del legislatore delegato consiste nel verificare se la
compensazione tra previsioni recanti aggravi di spesa e quelle aventi
effetti riduttivi siano neutre o vantaggiose in termini di equilibrio
complessivo degli effetti economico finanziari prodotti dalla
riforma.
3.2.- Quanto al profilo concernente l'introduzione di un criterio
di calcolo dell'IPS piu' vantaggioso per i soli dirigenti apicali
delle aziende sanitarie, senza indicare i mezzi con cui far fronte a
tali maggiori spese, e' opportuno inquadrare l'evoluzione
dell'istituto della liquidazione, con particolare riguardo alla
disciplina del personale dirigente coinvolto nella presente
fattispecie.
Originariamente il criterio per determinare l'entita' dell'IPS
(prima della modifica introdotta dal d.lgs. n. 229 del 1999) era
contenuto nell'art. 4 (Indennita' premio di servizio - Misura) della
legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per
il personale degli Enti locali), il quale disponeva che: «Per i casi
di cessazione dal servizio che si verifichino a partire dall'entrata
in vigore della presente legge, l'indennita' premio di servizio,
prevista dagli articoli 2 e 3, sara' pari a un quindicesimo della
retribuzione contributiva degli ultimi dodici mesi, considerata in
ragione dell'80 per cento ai sensi del successivo art. 11 (...)».
L'art. 11 (Misura del contributo previdenziale) della medesima legge,
nell'indicare le percentuali di riparto del contributo tra lavoratore
e datore di lavoro, precisava al quinto comma che: «La retribuzione
contributiva e' costituita dallo stipendio o salario comprensivo
degli aumenti periodici, della tredicesima mensilita' e del valore
degli assegni in natura, spettanti per legge o regolamento e formanti
parte integrante ed essenziale dello stipendio stesso. [...]».
Successivamente, con specifico riguardo ai soli pubblici
dipendenti nominati direttore generale, amministrativo o sanitario
delle aziende sanitarie, l'art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 502 del
1992 prevedeva che: «per i pubblici dipendenti [...] il periodo di
aspettativa e' utile ai fini del trattamento di quiescenza e di
previdenza e dell'anzianita' di servizio. Le amministrazioni di
appartenenza provvedono ad effettuare il versamento dei relativi
contributi, comprensivi delle quote a carico del dipendente, nonche'
dei contributi assistenziali, calcolati sul trattamento stipendiale
spettante al medesimo ed a richiedere il rimborso del correlativo
onere alle unita' sanitarie locali interessate, le quali procedono al
recupero delle quote a carico dall'interessato. Qualora il direttore
generale, il direttore sanitario ed il direttore amministrativo siano
dipendenti privati sono collocati in aspettativa senza assegni con
diritto al mantenimento del posto».
Pertanto, prima della modifica introdotta con il d.lgs. n. 229
del 1999, il sistema previdenziale nel suo complesso non teneva in
considerazione i maggiori compensi percepiti per lo svolgimento
dell'incarico di direttore generale, amministrativo o sanitario, ma,
pur affermando che il periodo suddetto era "utile" ai fini del
trattamento di quiescenza e di previdenza e dell'anzianita' di
servizio, stabiliva che i contributi andassero calcolati «sul
trattamento stipendiale spettante», cioe' sul compenso che in teoria
sarebbe spettato al dirigente, se questi fosse rimasto in servizio
presso l'amministrazione di provenienza (cosiddetto criterio del
compenso "virtuale").
Per i dipendenti privati, al contrario, l'art. 3, comma 8, ultimo
periodo, del d.lgs. n. 502 del 1992 non prevedeva alcun beneficio
previdenziale, limitandosi a prescrivere che essi dovessero essere
collocati in aspettativa senza assegni, ma con diritto al
mantenimento del posto.
Nulla, infine, veniva stabilito per i privati lavoratori
autonomi.
La legge di delega n. 419 del 1998 includeva tra i criteri
direttivi, all'art. 2, comma 1, lettera t), «l'omogeneizzazione della
disciplina del trattamento assistenziale e previdenziale dei soggetti
nominati direttore generale, direttore amministrativo e direttore
sanitario di azienda, nell'ambito dei trattamenti assistenziali e
previdenziali previsti dalla legislazione vigente».
L'art. 3, comma 3, del d.lgs. n. 229 del 1999, attuativo della
delega, ha inserito nel d.lgs. n. 502 del 1992 (contestualmente
abrogando il comma 8 dell'art. 3 del medesimo decreto) l'impugnato
art. 3-bis, il quale dispone che: «La nomina a direttore generale,
amministrativo e sanitario determina per i lavoratori dipendenti il
collocamento in aspettativa senza assegni e il diritto al
mantenimento del posto. L'aspettativa e' concessa entro sessanta
giorni dalla richiesta. Il periodo di aspettativa e' utile ai fini
del trattamento di quiescenza e di previdenza. Le amministrazioni di
appartenenza provvedono ad effettuare il versamento dei contributi
previdenziali e assistenziali comprensivi delle quote a carico del
dipendente, calcolati sul trattamento economico corrisposto per
l'incarico conferito nei limiti dei massimali di cui all'articolo 3,
comma 7, del decreto legislativo 24 aprile 1997, n. 181, e a
richiedere il rimborso di tutto l'onere da esse complessivamente
sostenuto all'unita' sanitaria locale o all'azienda ospedaliera
interessata, la quale procede al recupero della quota a carico
dell'interessato».
Dalla successione nel tempo e dal disposto delle norme richiamate
emerge che, al fine di rendere omogenee - in ossequio al principio
contenuto della delega - le posizioni ed i trattamenti dei titolari
degli incarichi, il d.lgs. n. 229 del 1999 ha previsto per tutti i
soggetti, pubblici o privati, l'assimilazione del compenso percepito
per l'incarico di direttore generale, amministrativo o sanitario al
reddito da lavoro dipendente, con il conseguente assoggettamento di
tali emolumenti ai prelievi contributivi previdenziali ed
assistenziali, secondo il regime delle rispettive discipline.
In tal modo e' mutata la base contributiva, non piu' fondata sul
trattamento stipendiale in godimento presso l'amministrazione di
provenienza, ma sul compenso effettivo percepito derivante
dall'incarico di direttore generale, amministrativo e sanitario.
Questa Corte ha gia' precisato che «[...] la norma censurata non
istituisce una irragionevole differenza di trattamento previdenziale
[...] a favore di una categoria di soggetti, bensi' prevede una base
di calcolo unitaria [...]. Rimane intatto il principio generale
secondo cui l'indennita' dovuta al dipendente alla fine della sua
vita lavorativa e' sempre commisurata all'ultima retribuzione annua
percepita [...]. A tale principio si deve aggiungere l'altro -
chiaramente enunciato dalla giurisprudenza di legittimita', in
conformita' all'indirizzo di questa Corte - "di tendenziale
corrispondenza proporzionale fra entita' della retribuzione ed
entita' della contribuzione, atteso che l'opposta opzione
interpretativa determinerebbe un ulteriore squilibrio fra trattamento
di quiescenza e indennita' premio di servizio, sebbene la stessa
abbia natura previdenziale" (ex plurimis, Corte di cassazione,
sezione lavoro, ordinanza n. 28510 del 2011)» (sentenza n. 119 del
2012).
4.- Alla luce delle esposte premesse, le censure del rimettente
non sono fondate ne' in riferimento all'art. 76 ne' in riferimento
all'art. 81, quarto comma, Cost.
4.1.- Il criterio di invarianza degli oneri finanziari, fissato
con riguardo agli effetti complessivi dell'«esercizio della delega»
dall'art. 1, comma 6, della legge n. 419 del 1998, non comporta la
preclusione di un eventuale aggravio di spesa derivante
dall'applicazione della disposizione impugnata. Riguardando il
vincolo di cui al predetto art. 1 la materia delegata nel suo
insieme, l'eventuale sindacato sulla sua corretta attuazione dovrebbe
rivolgersi all'effetto complessivo di tutte le innovazioni introdotte
dal d.lgs. n. 229 del 1999, dal momento che ben potrebbe un singolo
aggravio di spesa trovare compensazione in altre disposizioni
produttive di risparmi o di maggiori entrate.
Diversamente da quanto ritenuto dal giudice a quo, il criterio
direttivo posto dal legislatore delegante rimette interamente al
delegato la facolta' di adottare eventuali scelte - che nella loro
individualita' potrebbero essere anche onerose - con il solo limite
dell'incremento complessivo degli effetti finanziari prodotti
dall'intera normativa delegata. In proposito questa Corte ha
affermato che la discrezionalita' nell'esercizio della delega dipende
anche dal «grado di specificita' dei principi e criteri fissati nella
legge delega» (sentenza n. 199 del 2003), che nel caso in esame
determinano appunto quale unico limite la consistenza neutra o attiva
dell'aggregato complessivo degli effetti del decreto legislativo
sulla spesa pubblica.
Circa il rispetto di detto limite, la cui violazione avrebbe
assunto valore dirimente, l'ordinanza di rimessione difetta, invece,
di ogni argomentazione ed allegazione.
4.2.- Peraltro, l'aggravio degli oneri che l'INPS lamenta si
verifica solo nell'ipotesi in cui il titolare dell'incarico apicale
presso le aziende sanitarie decida di chiedere il collocamento a
riposo durante l'espletamento di tale incarico, oppure al momento del
suo compimento. Evento, quest'ultimo, che puo' non verificarsi (ad
esempio per espressa volonta' dell'interessato o per mancata
maturazione dei necessari requisiti): in queste ipotesi, il saldo tra
maggior prelievo contributivo effettuato sugli emolumenti percepiti
per l'incarico di direttore generale, amministrativo o sanitario e
misura dell'indennita' premio di fine servizio spettante al momento
del pensionamento presso l'amministrazione di appartenenza potrebbe
essere addirittura positivo.
In ogni caso, i maggiori importi dell'IPS erogati agli ex
titolari di incarichi apicali presso le aziende sanitarie derivano
innanzi tutto dall'applicazione della disciplina generale previgente
che determinava l'entita' delle prestazioni previdenziali sulla base
della retribuzione percepita negli ultimi dodici mesi di servizio.
Tale disciplina non e' stata modificata dal legislatore delegato,
dal momento che il criterio direttivo dell'art. 2, comma l, lettera
t), prescriveva che l'omogeneizzazione dovesse avvenire nell'ambito
dei trattamenti assistenziali e previdenziali previsti dalla
legislazione vigente. In proposito questa Corte ha gia' ampiamente
chiarito che «il criterio di calcolo della misura dell'indennita'
premio di servizio [...] rimane quello fissato dall'art. 4 della
legge 8 marzo 1968, n. 152 (Nuove norme in materia previdenziale per
il personale degli Enti locali)» (sentenza n. 351 del 2010).
Inoltre, come gia' precisato, l'incremento degli oneri sulla
parte pubblica si verifica solo nel caso di collocamento a riposo del
dirigente nel corso o al termine dell'incarico. Detta circostanza e'
priva di valore in quanto si risolve in un'evenienza di fatto,
ancorche' frutto di un calcolo di convenienza del dipendente: essa
non costituisce effetto necessario delle norme, bensi' di private
volizioni, che non rilevano ai fini della valutazione della
legittimita' costituzionale delle norme stesse (sentenza n. 119 del
2012).
E' ben vero che la scelta legislativa in esame e' solo uno dei
possibili strumenti attuativi della delega, con tutte le possibili
implicazioni positive e negative intrinsecamente legate al modello di
riforma adottato.
Essa tuttavia - come questa Corte ha gia' affermato (sentenza n.
119 del 2012) - «non puo' essere considerata manifestamente
irragionevole» ed in questo contesto non e' implausibile che tra gli
effetti collaterali del meccanismo di omogeneizzazione vi possa
essere la valorizzazione - attraverso la parziale scissione tra
prelievo contributivo e prestazione resa, che nel caso di specie puo'
avere una valenza economica bidirezionale - del principio
solidaristico che caratterizza in modo peculiare il trattamento di
fine rapporto nell'ambito pubblico.
In definitiva, «con l'attuazione della delega, il legislatore
delegato ha scelto uno dei possibili mezzi per realizzare l'obiettivo
indicato nella legge di delegazione, partendo da un dato, la
retribuzione percepita per l'incarico, sicuramente comune a tutti i
dipendenti, pubblici e privati. Non si tratta dell'unica scelta
possibile, ma la stessa non puo' essere considerata manifestamente
irragionevole dal momento che realizza una completa parificazione
[pur nel rispetto delle peculiarita' dei diversi sistemi
previdenziali che la delega non consentiva di modificare] di tutti i
soggetti, dipendenti pubblici e privati, che si trovino ad esercitare
una certa funzione, quale che sia l'amministrazione di provenienza o
il lavoro svolto nel settore privato» (sentenza n. 119 del 2012).
5.- Dunque il legislatore delegato, assimilando il regime dei
compensi a quelli da lavoro dipendente ed assoggettandoli
coerentemente a prelievo contributivo secondo le previsioni generali,
non ha violato le regole di copertura della spesa, come delineate
dalla legge delega, e non ha introdotto, sempre nel rispetto del
mandato ricevuto, alcuna modifica strutturale nell'ordinamento della
previdenza pubblica, limitandosi a rendere omogenea la disciplina del
rapporto di lavoro dei soggetti di diversa provenienza chiamati a
svolgere le funzioni di direttore generale, amministrativo e
sanitario.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3-bis, comma 11, del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502 (Riordino della disciplina in materia sanitaria, a norma
dell'articolo 1 della legge 23 ottobre 1992, n. 421), sollevata in
riferimento agli artt. 76 e 81, quarto comma, della Costituzione, dal
Tribunale ordinario di Trento, in funzione di giudice del lavoro, con
l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 maggio 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 16 maggio 2014.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI