N. 30 SENTENZA 8 novembre 2016- 9 febbraio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Arbitrato sulle controversie relative alla realizzazione di opere pubbliche nel territorio regionale - Ente locale territoriale quale parte della controversia - Composizione del Collegio. - Regione Calabria 30 maggio 1983, n. 18 (Norme sulla realizzazione di opere pubbliche di interesse regionale e sulla accelerazione delle relative procedure - Delega agli enti locali in materia di espropriazione per pubblica utilita', di occupazione provvisoria e d'urgenza e di circolazione di veicoli eccezionali), art. 15. -(GU n.7 del 15-2-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 15 della
legge della Regione Calabria 30 maggio 1983, n. 18 (Norme sulla
realizzazione di opere pubbliche di interesse regionale e sulla
accelerazione delle relative procedure - Delega agli enti locali in
materia di espropriazione per pubblica utilita', di occupazione
provvisoria e d'urgenza e di circolazione di veicoli eccezionali),
promosso dalla Corte d'appello di Catanzaro nel procedimento vertente
tra il Consorzio "Valle Crati" e il Fallimento Forni ed Impianti
Industriali Ing. De Bartolomeis spa ed altra, con ordinanza del 9
marzo 2015, iscritta al n. 153 del registro ordinanze 2015 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima
serie speciale, dell'anno 2015.
Visto l'atto di costituzione del Consorzio "Valle Crati";
udito nell'udienza pubblica dell'8 novembre 2016 il Giudice
relatore Alessandro Criscuolo;
udito l'avvocato Oreste Morcavallo per il Consorzio "Valle
Crati".
Ritenuto in fatto
1.- Nel corso di un giudizio civile promosso dal Consorzio tra
Comuni "Valle Crati" contro il Fallimento della "Forni ed Impianti
Industriali Ing. De Bartolomeis s.p.a." per la dichiarazione di
nullita' di una sentenza arbitrale, la Corte d'appello di Catanzaro,
con ordinanza del 9 marzo 2015 (reg. ord. n. 153 del 2015),
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 34, prima
serie speciale, dell'anno 2015, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 15 della legge della Regione
Calabria 30 maggio 1983, n. 18 (Norme sulla realizzazione di opere
pubbliche di interesse regionale e sulla accelerazione delle relative
procedure - Delega agli enti locali in materia di espropriazione per
pubblica utilita', di occupazione provvisoria e d'urgenza e di
circolazione di veicoli eccezionali), in riferimento agli artt. 3,
24, primo e secondo comma, e 117 della Costituzione.
Il collegio rimettente ha censurato la norma regionale nella
parte in cui, «nello stabilire che i collegi arbitrali, per la
risoluzione delle controversie relative ai lavori pubblici realizzati
nel territorio regionale, siano composti da due magistrati, da due
funzionari della regione (uno tecnico ed uno amministrativo),
nominati dal presidente della regione, e da un libero professionista,
nominato dall'appaltatore, determina con tale composizione una
evidente disparita' di trattamento tra la posizione dell'ente locale
committente, quando esso sia diverso dalla regione, rispetto
all'altro contraente che puo' includervi un professionista di propria
fiducia».
Preliminarmente il giudice ha illustrato i fatti precedenti
all'insorgere della controversia, riferendo, in particolare, che nel
1983 la Cassa del Mezzogiorno aveva affidato all'impresa "Forni ed
Impianti Industriali Ing. De Bartolomeis s.p.a." l'appalto per
l'esecuzione di «lavori di realizzazione dell'impianto per il
trattamento scarichi liquidi ed RSU di Cosenza-Rende» e che, con tale
contratto, le parti avevano pattuito di dirimere eventuali
controversie mediante ricorso ad un collegio arbitrale composto
secondo i criteri indicati dall'art. 15 della legge reg. Calabria n.
18 del 1983, ossia da: «a) un magistrato amministrativo con qualifica
non inferiore a consigliere amministrativo regionale, che lo
presiede, nominato dal Presidente del Tribunale Amministrativo della
Calabria; b) un magistrato giudicante o in quiescenza con qualifica
non inferiore a consigliere di Corte di Appello, nominato dal primo
Presidente della Corte della Calabria; c) un funzionario tecnico ed
un funzionario amministrativo della Regione, con qualifica di
dirigente, nominati dal Presidente della Giunta regionale; d) un
libero professionista, iscritto nel relativo albo professionale,
nominato dall'appaltatore».
Il giudice rimettente ha poi riferito che, nel 1990, alla Cassa
del Mezzogiorno era subentrata nel contratto l'Agenzia per la
promozione dello sviluppo del Mezzogiorno alla quale, nel 1992, era
subentrato il Consorzio "Valle Crati" e che, dopo il fallimento
dell'impresa appaltatrice, decretato dal Tribunale di Milano nel
1996, la curatela, sperimentati inutilmente i tentativi di bonario
componimento, aveva proposto domanda di arbitrato per ottenere
l'adempimento dei crediti maturati verso il Consorzio "Valle Crati".
Nell'ambito di tale giudizio, il Consorzio aveva eccepito «la anomala
composizione del collegio arbitrale», lamentando che, diversamente
dall'appaltatore, controparte nel giudizio, non aveva potuto indicare
un proprio arbitro poiche' la legge della Regione Calabria n. 18 del
1983 non contemplava tale possibilita'.
Il 27 luglio 2006 il collegio arbitrale, disattesa l'eccezione,
aveva pronunciato il lodo. Avverso tale decisione il Consorzio "Valle
Crati" aveva proposto impugnazione per nullita' dinanzi alla Corte
d'appello di Catanzaro, prospettando nuovamente la doglianza.
Cosi' ricostruiti i termini della controversia, il giudice a quo,
a fronte dell'eccezione sollevata dalle parti convenute, ha quindi
affermato l'ammissibilita' dell'impugnazione ai sensi dell'art. 829,
primo comma, numero 2, del codice di procedura civile, sul rilievo
che il vizio attinente alla nomina degli arbitri era stato dedotto
«dopo un rinvio disposto per tentativo di conciliazione, e quindi,
comunque, in un momento anteriore all'udienza di discussione della
controversia arbitrale».
Nel merito, la Corte d'appello di Catanzaro, ha posto in evidenza
che «[e]ssendo l'arbitrato un modo di risoluzione di controversie tra
i soggetti dell'ordinamento, alternativo alla devoluzione di esse al
giudice ordinario su concorde volonta' delle parti, una legge, la
quale preveda la composizione del collegio arbitrale per la soluzione
di controversie fra un soggetto pubblico ed un privato, non puo' far
venir meno la caratteristica fondamentale dell'istituto secondo cui,
se e' dato ad una delle parti di designare uno o piu' componenti del
collegio che deve decidere la controversia, pari facolta' deve essere
concessa all'altra parte».
Nella specie, secondo il giudice rimettente, la disposizione
impugnata violerebbe gli artt. 3 e 24 Cost. poiche', in base ad essa,
«in ipotesi di arbitrato relativo a opere pubbliche svolte nel
territorio regionale che interessi quale parte, un ente territoriale
dotato di autonomia locale, quest'ultimo non puo' designare il
proprio arbitro, a differenza dell'appaltatore, che a cio' risulta
dalla legge espressamente autorizzato».
Il giudice a quo ha poi osservato che la terzieta' dell'organo
giudicante, garantita in sede di giurisdizione ordinaria da
specifiche disposizioni di legge, nei giudizi arbitrali e' assicurata
dall'attribuzione ad ognuna delle parti di un analogo diritto di
nomina in ordine alla composizione del collegio arbitrale. Nel caso
in esame, invece, la terzieta' sarebbe vulnerata dalla evidente
disparita' di posizione del consorzio, unica parte del giudizio alla
quale non e' riconosciuto il diritto di nominare un arbitro.
In ultimo, quanto alla rilevanza della questione, la Corte
d'appello ha evidenziato che la declaratoria di illegittimita'
costituzionale si «riverbererebbe, evidentemente, sulla validita' del
lodo tempestivamente impugnato» e, quanto alla non manifesta
infondatezza, ha ricordato che «la Corte Costituzionale ha dichiarato
illegittima una norma del tutto analoga prevista nella legge
regionale della Puglia n. 27 del 1985 (sentenza n. 33/1995)».
2.- Con atto depositato il 4 agosto 2015 si e' costituito in
giudizio il Consorzio "Valle Crati" sostenendo l'illegittimita'
costituzionale della legge reg. Calabria n. 18 del 1983.
In particolare il consorzio, dopo aver proceduto ad una
ricostruzione dei fatti precedenti all'instaurazione del giudizio
dinanzi alla Corte d'appello di Catanzaro, ha evidenziato che la
disposizione, impedendo ad una sola delle parti di nominare un
proprio arbitro, determina: a) il venir meno della garanzia di
indipendenza del giudice rispetto alle parti con conseguente
violazione del principio di uguaglianza (art. 3 Cost.); b) la
violazione del diritto di difesa (art. 24 Cost.); c) la violazione
della potesta' legislativa statale in materia di «giurisdizione»
(art. 117 Cost.); d) l'imposizione di un arbitrato solo
apparentemente facoltativo, ma in realta' affidato ad una scelta
della sola amministrazione committente (viene invocato come parametro
l'art. 102 Cost.). In ultimo, il consorzio ha ricordato che con la
sentenza n. 33 del 1995 la Corte Costituzionale ha gia' dichiarato
l'illegittimita' costituzionale di una norma dal contenuto analogo
prevista dalla legge della Regione Puglia 16 maggio 1985, n. 27
(Testo modificato ed aggiornato di leggi regionali in materia di
opere e lavori pubblici).
Considerato in diritto
1.- Viene all'esame di questa Corte la questione, sollevata dalla
Corte d'appello di Catanzaro nel corso di un giudizio di impugnazione
di una sentenza arbitrale, di legittimita' costituzionale dell'art.
15 della legge della Regione Calabria 30 maggio 1983, n. 18 (Norme
sulla realizzazione di opere pubbliche di interesse regionale e sulla
accelerazione delle relative procedure - Delega agli enti locali in
materia di espropriazione per pubblica utilita', di occupazione
provvisoria e d'urgenza e di circolazione di veicoli eccezionali), in
riferimento agli artt. 3, 24, primo e secondo comma, e 117 della
Costituzione, nella parte in cui tale norma «nello stabilire che i
collegi arbitrali, per la risoluzione delle controversie relative ai
lavori pubblici realizzati nel territorio regionale, siano composti
da due magistrati, da due funzionari della regione (uno tecnico ed
uno amministrativo), nominati dal presidente della regione, e da un
libero professionista, nominato dall'appaltatore, determina con tale
composizione una evidente disparita' di trattamento tra la posizione
dell'ente locale committente, quando esso sia diverso dalla regione,
rispetto all'altro contraente che puo' includervi un professionista
di propria fiducia».
2.- Nel porre il dubbio di costituzionalita' il giudice a quo -
ricostruiti i termini della controversia ed affermata
l'ammissibilita' dell'impugnazione della sentenza arbitrale ai sensi
dell'art. 829, primo comma, numero 2, del codice di procedura civile
sul rilievo che il vizio attinente alla nomina degli arbitri era
stato dedotto nel giudizio arbitrale - fa proprie le ragioni in base
alle quali, con la sentenza n. 33 del 1995, questa Corte, in
relazione ad una questione di legittimita' costituzionale sollevata
dalla Corte d'appello di Bari, ebbe a dichiarare «l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 61 della legge della Regione Puglia 16
maggio 1985, n. 27 (Testo modificato ed aggiornato di leggi regionali
in materia di opere e lavori pubblici), nella parte in cui non
prevede che fra i cinque componenti del collegio arbitrale uno di
essi sia nominato dall'ente locale territoriale, diverso dalla
regione, che sia parte della controversia».
In particolare, la Corte d'appello di Catanzaro, riproponendo
l'argomento a suo tempo svolto dalla Corte d'appello di Bari, cosi'
come riportato dalla Corte nella richiamata sentenza n. 33 del 1995,
osserva «che la norma regionale, nello stabilire che i collegi
arbitrali, per la risoluzione delle controversie relative ai lavori
pubblici realizzati nel territorio regionale, siano composti da due
magistrati, da due funzionari della regione (uno tecnico ed uno
amministrativo), nominati dal presidente della regione, e da un
libero professionista, nominato dall'appaltatore, determina con tale
composizione una evidente disparita' di trattamento tra la posizione
dell'ente locale committente, quando esso sia diverso dalla regione,
"rispetto all'altro contraente che puo' includervi un professionista
di propria fiducia"» (sentenza citata, punto 4 del Considerato in
diritto).
Cio', secondo il giudice rimettente, determinerebbe
un'alterazione del carattere fondamentale dell'istituto, in
violazione degli artt. 3 e 24 Cost.
3.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 15
della legge reg. Calabria n. 18 del 1983, sollevata in riferimento
all'art. 117 Cost., e' inammissibile.
Nel porre il dubbio di costituzionalita' la Corte d'appello di
Catanzaro ha invocato tale parametro solo nel dispositivo
dell'ordinanza, senza motivare la censura.
4.- Rispetto all'art. 3 Cost. la questione e' fondata.
4.1.- Questa Corte ha gia' avuto modo di precisare che «[e]ssendo
l'arbitrato un modo di risoluzione di controversie tra i soggetti
dell'ordinamento, alternativo alla devoluzione di esse al giudice
ordinario su concorde volonta' delle parti, una legge, la quale
preveda la composizione del collegio arbitrale per la soluzione di
controversie fra un soggetto pubblico ed un privato, non puo' far
venir meno la caratteristica fondamentale dell'istituto secondo cui,
se e' dato ad una delle parti di designare uno o piu' componenti del
collegio che deve decidere la controversia, pari facolta' deve essere
concessa all'altra parte. Ne' [...] tale esigenza puo' ritenersi
soddisfatta con l'attribuzione ad un altro soggetto pubblico, quale
la regione, del potere di nomina, in un collegio di cinque
componenti, di due di essi da parte del presidente della regione,
scelti uno tra i funzionari tecnici e l'altro tra quelli
amministrativi della regione stessa» (sentenza n. 33 del 1995, punto
4 del Considerato in diritto).
Infatti, quando sia parte della controversia un ente territoriale
diverso dalla Regione, non puo' ritenersi che quest'ultima possa
esprimere la volonta' di detto ente, in quanto cio' altererebbe «il
sistema delle autonomie, che considera assolutamente distinte la
soggettivita' di ciascuno degli enti suddetti e la conseguente
attribuzione dei poteri per la cura degli interessi pubblici dei
quali essi siano rispettivamente titolari» (sentenza citata, punto 4
del Considerato in diritto).
Alla luce di detti principi, dunque, risulta palese che l'art. 15
della legge reg. Calabria n. 18 del 1983, non prevedendo che uno dei
componenti del collegio arbitrale sia nominato dall'ente
territoriale, diverso dalla Regione, che sia parte della
controversia, determina una violazione del principio di eguaglianza.
Per tale parte, dunque, ne va dichiarata l'illegittimita'
costituzionale.
5.- L'accoglimento della questione, in riferimento all'art. 3
Cost., assorbe le altre censure dedotte in riferimento all'art. 24,
primo e secondo comma, Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 15 della
legge della Regione Calabria 30 maggio 1983, n. 18 (Norme sulla
realizzazione di opere pubbliche di interesse regionale e sulla
accelerazione delle relative procedure - Delega agli enti locali in
materia di espropriazione per pubblica utilita', di occupazione
provvisoria e d'urgenza e di circolazione di veicoli eccezionali),
nella parte in cui non prevede che fra i cinque componenti del
collegio arbitrale uno di essi sia nominato dall'ente locale
territoriale, diverso dalla Regione, che sia parte della
controversia;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15 della legge reg. Calabria n. 18 del 1983,
sollevata, in riferimento all'art. 117 della Costituzione, dalla
Corte d'appello di Catanzaro con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 novembre 2016.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Alessandro CRISCUOLO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA