N. 72 SENTENZA 7 febbraio - 12 aprile 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Disciplina transitoria in materia di personale dipendente dal Servizio sanitario nazionale in servizio presso la Regione, nelle more della definizione della nuova disciplina contrattuale nazionale in relazione al d.lgs. n. 66 del 2003 (orario di lavoro; riposi giornalieri; assunzione di personale a tempo determinato) - Differimento del termine di vigenza della stessa disciplina transitoria. - Legge della Regione Basilicata 26 novembre 2015, n. 53 (Disposizioni urgenti per l'applicazione dell'articolo 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161), artt. 2, comma 1, lettere a) e c), e 3; legge della Regione Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 (Modifiche a norme in materia di sanita'), art. 1, comma 1. -(GU n.16 del 19-4-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma
1, lettere a) e c), e 3 della legge della Regione Basilicata 26
novembre 2015, n. 53 (Disposizioni urgenti per l'applicazione
dell'articolo 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161), e dell'art. 1,
comma 1, della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2016, n. 17
(Modifiche a norme in materia di sanita'), nella parte in cui
modifica l'art. 2, comma 1, della legge della Regione Basilicata 26
novembre 2015, n. 53, sostituendo le parole «31 luglio 2016» con le
parole «31 dicembre 2016», promossi dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorsi notificati il 22-26 gennaio e il 30 settembre-4
ottobre 2016, depositati in cancelleria il 1° febbraio ed il 4
ottobre 2016 ed iscritti ai nn. 4 e 57 del registro ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica del 7 febbraio 2017 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
udito l'avvocato dello Stato Leonello Mariani per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 22-26 gennaio 2016 e depositato il
1° febbraio 2016, (reg. ric. n. 4 del 2016), il Presidente del
Consiglio dei ministri ha promosso questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettere a) e c), e 3 della
legge della Regione Basilicata 26 novembre 2015, n. 53 (Disposizioni
urgenti per l'applicazione dell'articolo 14 della legge 30 ottobre
2014, n. 161).
1.1.- Il ricorrente rappresenta che l'art. 2, comma 1, della
citata legge regionale, cosi' dispone: «Nelle more della definizione
della nuova disciplina contrattuale nazionale, in relazione alle
disposizioni contenute nel D.lgs. n. 66/2003, fermi restando i
principi della protezione della sicurezza dei lavoratori e dei
pazienti e comunque non oltre il 31 luglio 2016: a) per il calcolo
della durata massima settimanale di 48 ore dell'orario di lavoro di
cui all'art. 4 del D.Lgs. 8 aprile 2003, n. 66, il periodo di
riferimento e' di mesi dodici in linea con quanto previsto dal comma
4 del predetto articolo; b) (omissis); c) i riposi giornalieri
inferiori ad undici ore sono possibili in presenza di eventi
eccezionali e non prevedibili o assenze improvvise che non consentano
di garantire la continuita' dell'assistenza come accertati dai
responsabili dei servizi sanitari interessati; d) (omissis)».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione di cui alla lettera a)
dell'art. 2, comma 1, della legge regionale in esame si pone in
contrasto con l'art. 4, comma 2, del decreto legislativo 8 aprile
2003, n. 66 (Attuazione delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE
concernenti taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di
lavoro), il quale prevede che la durata media dell'orario di lavoro
non puo' in ogni caso superare, per ogni periodo di sette giorni, le
quarantotto ore, comprese le ore di lavoro straordinario, e che tale
durata media dell'orario di lavoro deve essere calcolata con
riferimento a un periodo non superiore a quattro mesi.
Al riguardo, il ricorrente evidenzia che, in attuazione della
ricordata normativa europea, il comma 4 del medesimo art. 4 del
d.lgs. n. 66 del 2003, prevede che solo i contratti collettivi di
lavoro possano elevare tale periodo di quattro mesi fino a sei mesi,
ovvero fino a dodici mesi a fronte di ragioni obiettive, tecniche o
inerenti all'organizzazione del lavoro, specificate negli stessi
contratti collettivi.
Assume, pertanto, la difesa erariale che la disposizione
regionale in esame violerebbe l'art. 117, primo e secondo comma,
lettera l), della Costituzione, in quanto non rispetta i vincoli
derivanti dall'ordinamento comunitario e invade la materia
dell'ordinamento civile riservata alla competenza statale.
Relativamente alla disposizione di cui alla lettera c) del
medesimo art. 2, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 53 del 2015,
il ricorrente ritiene che essa si pone in contrasto con il disposto
dell'art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003, secondo cui: «Ferma restando
la durata normale dell'orario settimanale, il lavoratore ha diritto a
undici ore di riposo consecutivo ogni ventiquattro ore. Il riposo
giornaliero deve essere fruito in modo consecutivo fatte salve le
attivita' caratterizzate da periodi di lavoro frazionati durante la
giornata o da regimi di reperibilita'».
Conseguentemente, l'Avvocatura generale dello Stato assume che
anche la predetta previsione normativa regionale viola l'art. 117,
primo e secondo comma, lettera l), Cost., per gli stessi motivi su
enunciati.
L'Avvocatura generale dello Stato rappresenta che le ricordate
norme statali di cui agli artt. 4, comma 2, e 7 del d.lgs. n. 66 del
2003 erano state dichiarate «non applicabili» al personale sanitario
del Servizio sanitario nazionale dall'art. 41, comma 13, del
decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112 (Disposizioni urgenti per lo
sviluppo economico, la semplificazione, la competitivita', la
stabilizzazione della finanza pubblica e la perequazione tributaria),
e dall'art. 17, comma 6-bis, del d.lgs. n. 66 del 2003, introdotto
dall'art. 3, comma 85, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2008)».
Aggiungeva la difesa erariale che le predette previsioni
normative di carattere derogatorio avevano determinato l'apertura, da
parte della Commissione europea, di una procedura di infrazione
contro l'Italia per violazione delle menzionate direttive europee
vigenti in materia, ed in particolare degli articoli 6 e 3 della
direttiva 2003/88/CE del 4 novembre 2003 (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro).
Pertanto, al fine di risolvere positivamente la citata procedura
di infrazione, il legislatore e' intervenuto con l'art. 14 della
legge 30 ottobre 2014, n. 161 (Disposizioni per l'adempimento degli
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione europea -
Legge europea 2013-bis), prevedendo l'abrogazione, decorsi dodici
mesi dalla sua entrata in vigore, della citata normativa derogatoria,
e quindi dal 25 novembre 2015.
Evidenzia l'Avvocatura generale dello Stato che la predetta norma
transitoria era, altresi', volta a consentire alle regioni, come
disposto al comma 2, di realizzare, entro tale termine, appositi
processi di riorganizzazione finalizzati ad una piu' efficiente
allocazione delle risorse umane, disponibili a legislazione vigente,
tenendo anche conto di quanto previsto dell'articolo 15, comma 13,
lettera c), del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 (Disposizioni
urgenti per la revisione della spesa pubblica con invarianza dei
servizi ai cittadini nonche' misure di rafforzamento patrimoniale
delle imprese del settore bancario), che ha previsto l'adeguamento da
parte delle regioni e delle provincie autonome di Trento e di
Bolzano, delle dotazioni organiche dei presidi ospedalieri pubblici,
per effetto della riduzione dello standard dei posti letto
ospedalieri accreditati; disposizione cui e' stata data attuazione
con il decreto del Ministro della salute 2 aprile 2015, n. 70
(Regolamento recante definizione degli standard qualitativi,
strutturali, tecnologici e quantitativi relativi all'assistenza
ospedaliera).
Precisa ancora il ricorrente che il comma 3 del menzionato art.
14 della legge n. 161 del 2014 ha poi previsto, conformemente a
quanto consentito dall'articolo 17, paragrafo 3, lettera c), della
richiamata direttiva 2003/88/CE, che: «Nel rispetto di quanto
previsto dall'art. 17 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66, e
successive modificazioni, al fine di garantire la continuita'
nell'erogazione dei livelli essenziali delle prestazioni, i contratti
collettivi nazionali di lavoro del comparto sanita' disciplinano le
deroghe alle disposizioni in materia di riposo giornaliero del
personale del Servizio sanitario nazionale preposto ai servizi
relativi all'accettazione, al trattamento e alle cure, prevedendo
altresi' equivalenti periodi di riposo compensativo, immediatamente
successivi al periodo di lavoro da compensare, ovvero, in casi
eccezionali in cui la concessione di tali periodi equivalenti di
riposo compensativo non sia possibile per ragioni oggettive, adeguate
misure di protezione del personale stesso».
Il ricorrente evidenzia, poi, che il medesimo comma ha previsto
che, nelle more del rinnovo dei contratti collettivi vigenti, le
disposizioni contrattuali in materia di durata settimanale
dell'orario di lavoro e di riposo giornaliero, attuative delle norme
abrogate, cessano di avere applicazione a decorrere dalla data di
loro abrogazione stabilita dal comma 1 dell'art. 14 e, dunque, dallo
stesso 25 novembre 2015.
Infine, l'Avvocatura generale dello Stato rappresenta che,
proprio a seguito della pubblicazione della citata legge n. 161 del
2014, la ricordata procedura di infrazione e' stata archiviata.
1.2.- Il ricorrente impugna, altresi', l'art. 3, comma l, della
legge regionale in esame, secondo cui: «Le Aziende Sanitarie
regionali sono autorizzate, fino al 31 luglio 2016, all'acquisizione
di personale sanitario a tempo determinato, anche nella forma di
lavoro in somministrazione, fino ad una spesa massima complessiva
pari al costo sostenuto nell'anno 2015 per il periodo di assenza del
personale dipendente in caso di maternita', malattia, aspettative,
fruizione di altri benefici, distacchi, comandi e permessi previsti
dalla normativa. Tale costo non viene computato agli effetti del
rispetto di tutti i vincoli di spesa complessiva del personale
stabiliti dalla normativa nazionale e regionale».
Ad avviso del ricorrente, la disposizione regionale non
rispetterebbe i vincoli recati dalle vigenti disposizioni in materia
di contenimento della spesa di personale, contrastando con la
disciplina statale di riferimento e, in particolare, con l'art. 2,
commi 71 e 72, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», nonche' con l'articolo 9,
comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito dall'art. 1, comma 1, della legge 30 luglio
2010, n. 122.
In particolare, l'art. 2, comma 71, della legge n. 191 del 2009
dispone: «Fermo restando quanto previsto dall'articolo 1, comma 565,
della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e successive modificazioni, per
il triennio 2007-2009, gli enti del Servizio sanitario nazionale
concorrono alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica
adottando, anche nel triennio 2010-2012, misure necessarie a
garantire che le spese del personale, al lordo degli oneri riflessi a
carico delle amministrazioni e dell'imposta regionale sulle attivita'
produttive, non superino per ciascuno degli anni 2010, 2011 e 2012 il
corrispondente ammontare dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per cento.
A tale fine si considerano anche le spese per il personale con
rapporto di lavoro a tempo determinato, con contratto di
collaborazione coordinata e continuativa, o che presta servizio con
altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni.
[...]». Ai fini dell'applicazione di tale previsione, il comma 71 e
il successivo comma 72 del medesimo art. 2 dettano, poi, specifiche
indicazioni in ordine, rispettivamente, ai criteri di computo delle
spese per il personale, e all'adozione di interventi di
programmazione e di organizzazione da parte degli enti del Servizio
sanitario nazionale per il conseguimento degli obiettivi di
contenimento della spesa cosi' previsti.
A sua volta, l'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010 dispone:
«A decorrere dall'anno 2011, le amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, le agenzie, incluse le Agenzie fiscali di cui
agli articoli 62, 63 e 64 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n.
300, e successive modificazioni, gli enti pubblici non economici, le
universita' e gli enti pubblici di cui all'articolo 70, comma 4, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 e successive modificazioni
e integrazioni, le camere di commercio, industria, artigianato e
agricoltura fermo quanto previsto dagli articoli 7, comma 6, e 36 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, possono avvalersi di
personale a tempo determinato o con convenzioni ovvero con contratti
di collaborazione coordinata e continuativa, nel limite del 50 per
cento della spesa sostenuta per le stesse finalita' nell'anno 2009.
Per le medesime amministrazioni la spesa per personale relativa a
contratti di formazione-lavoro, ad altri rapporti formativi, alla
somministrazione di lavoro, nonche' al lavoro accessorio di cui
all'articolo 70, comma 1, lettera d) del decreto legislativo 10
settembre 2003, n. 276, e successive modificazioni ed integrazioni,
non puo' essere superiore al 50 per cento di quella sostenuta per le
rispettive finalita' nell'anno 2009. l limiti di cui al primo e al
secondo periodo non si applicano, anche con riferimento ai lavori
socialmente utili, ai lavori di pubblica utilita' e ai cantieri di
lavoro, nel caso in cui il costo del personale sia coperto da
finanziamenti specifici aggiuntivi o da fondi dell'Unione europea;
nell'ipotesi di cofinanziamento, i limiti medesimi non si applicano
con riferimento alla sala quota finanziata da altri soggetti. Le
disposizioni di cui al presente comma costituiscono principi generali
ai fini del coordinamento della finanza pubblica ai quali si adeguano
le regioni, le province autonome, gli enti locali e gli enti del
Servizio sanitario nazionale [...]».
Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, la disposizione
censurata, derogando ai principi di coordinamento della finanza
pubblica recati dalle suddette norme statali, violerebbe l'art. 117,
terzo comma, Cost. Inoltre, la disposizione, omettendo di indicare la
copertura economica delle spese derivanti dall'assunzione a termine
del predetto personale, violerebbe, altresi', l'art. 81 Cost.
1.3.- La Regione Basilicata non si e' costituita.
2.- Con il secondo ricorso, notificato e depositato in data 4
ottobre 2016 (reg. ric. n. 57 del 2016), il Presidente del Consiglio
dei ministri propone questione di legittimita' costituzionale, in
riferimento agli artt. 117, primo comma, e secondo comma, lettera l),
Cost., dell'art. 1, comma 1, della legge della Regione Basilicata 4
agosto 2016, n. 17 (Modifiche a norme in materia di sanita'), nella
parte in cui modifica il comma l dell'art. 2 della legge reg.
Basilicata n. 53 del 2015, sostituendo le parole «31 luglio 2016» con
le parole «31 dicembre 2016».
Il ricorrente deduce che la norma censurata «proroga, di fatto
consolidandone gli effetti, la disciplina transitoria di cui all'art.
2 della l.r. n. 53/2015» (gia' oggetto del ricorso iscritto al n. 4
del 2016) «e, in tal modo, reitera, aggravandole, le violazioni dei
principi costituzionali gia' denunciate in sede di impugnativa della
legge sulla quale interviene».
Ad avviso dell'Avvocatura, l'art. 1, comma 1, della legge reg.
Basilicata n. 17 del 2016, sarebbe dunque in parte qua
costituzionalmente illegittimo, nella misura in cui reitera le gia'
denunziate violazioni dei vincoli derivanti dall'ordinamento
comunitario e dagli obblighi internazionali, di cui all'art. 117,
primo comma, Cost. e della competenza legislativa esclusiva dello
Stato in materia di ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo
comma, lettera l), Cost.
Nel riproporre le argomentazioni gia' svolte a sostegno della
declaratoria di illegittimita' costituzionale delle disposizioni di
cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della legge reg. Basilicata
n. 53 del 2015, l'Avvocatura ha avanzato richiesta di riunione «per
evidenti ragioni di connessione soggettiva e oggettiva» del ricorso
cosi' proposto, al ricorso n. 4 del 2016.
2.1.- Neanche in tale giudizio la Regione Basilicata si e'
costituita.
2.2.- In prossimita' dell'udienza, il ricorrente ha depositato
unica memoria in riferimento ai due ricorsi proposti, insistendo, in
particolare, per la declaratoria della illegittimita' costituzionale
delle disposizioni di cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della
legge reg. Basilicata n. 53 del 2015, oggetto del ricorso n. 4 del
2016 e di cui all'art. 1, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 17
del 2016, oggetto del ricorso n. 57 del 2016.
Al riguardo, l'Avvocatura generale dello Stato ribadisce che le
nuove norme sull'orario di lavoro introdotte con la legge n. 161 del
2014, applicabili al personale delle aeree dirigenziali e del ruolo
del Servizio sanitario nazionale, hanno consentito alla Commissione
Europea di rinunciare, con atto del 17 dicembre 2014, agli atti
concernenti la procedura di infrazione comunitaria, attivata dalla
Commissione medesima con atto 1° aprile 2014, per assunta violazione
degli artt. 3, 16 e 17, paragrafo 2, della direttiva 2003/88/CE,
concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro
del personale del Servizio sanitario nazionale, e che, per effetto di
tale rinuncia, la causa C-124/14 e' stata cancellata dal ruolo della
Corte di Giustizia.
Deduce, altresi', il ricorrente che «La Corte di Giustizia ha
piu' volte affermato che queste disposizioni, contenute nelle
direttive citate ed ora introdotte anche nell'ordinamento statale
italiano, relative alla determinazione dell'orario di lavoro del
personale del Servizio sanitario hanno natura di norme inderogabili e
sono immediatamente applicabili negli Stati dell'Unione anche nei
confronti dei singoli». In particolare, l'Avvocatura generale dello
Stato ricorda che, «da ultimo, con sentenza emessa in data 23
dicembre 2015 nella causa C-180/14 - Commissione c. Grecia - la Corte
di Giustizia ha statuito che la normativa greca e' in contrasto con
il diritto dell'Unione nella parte in cui, consentendo ai medici di
lavorare consecutivamente 24 ore o piu', non ha applicato la durata
massima di 48 ore dell'orario di lavoro settimanale e non ha previsto
un tempo minimo di riposo giornaliero ne' un periodo di riposo
compensativo».
Pur rilevato che, medio tempore, e' intervenuta la cessazione di
efficacia delle disposizioni regionali impugnate, il ricorrente
ribadisce, tuttavia, l'interesse dello Stato a conseguire la
pronuncia di incostituzionalita', attesa anche la pendenza davanti
all'Autorita' giudiziaria ordinaria di numerosi giudizi civili intesi
ad ottenere il risarcimento dei danni subiti dal personale sanitario
per effetto della mancata o incompleta attuazione del diritto
dell'Unione Europea in tema di determinazione dell'orario di lavoro
dei medici e del personale del Servizio sanitario nazionale.
In proposito, la difesa erariale evidenzia che la Commissione
europea ha avviato una nuova procedura di infrazione proprio in
relazione all'emanazione, da parte della Regione Basilicata, della
legge regionale n. 53 del 2015 (caso EU Pilot 8414/16 EMPL, procedura
specificamente avviata per ottenere informazioni in merito alla
compatibilita' della normativa regionale con la direttiva 2003/88/CE)
e che «la Commissione, a seguito di colloqui intervenuti con lo Stato
italiano - che ha confermato la pendenza dei due ricorsi proposti
avanti a codesta Ecc.ma Corte (note Ministero della Salute 14.06.2016
n. 3971 e 28.06.2016, n. 4226) - ha sospeso la procedura in attesa
dell'esito del giudizio di legittimita' costituzionale pendente».
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri, con ricorso
iscritto al reg. ric. n. 4 del 2016, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 1, lettere a) e c),
e 3 della legge della Regione Basilicata 26 novembre 2015, n. 53
(Disposizioni urgenti per l'applicazione dell'articolo 14 della legge
30 ottobre 2014, n. 161), recanti una disciplina transitoria e
temporanea in materia di personale dipendente dal Servizio sanitario
nazionale, in servizio presso la Regione Basilicata, al dichiarato
fine di «garantire la piena attuazione di quanto disposto dall'art.
14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161 ed assicurare la continuita'
nell'erogazione dei servizi sanitari, dei Livelli Essenziali di
Assistenza (LEA) e l'ottimale funzionamento delle strutture».
L'art. 2, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 53 del 2015
dispone che «Nelle more della definizione della nuova disciplina
contrattuale nazionale in relazione alle disposizioni contenute nel
D.lgs. n. 66/2003 [...] e comunque non oltre il 31 luglio 2016», per
il calcolo della durata massima settimanale di quarantotto ore
dell'orario di lavoro, il periodo di riferimento e' di dodici mesi
(lettera a), e che sono possibili riposi giornalieri inferiori a
undici ore, in presenza di eventi eccezionali non prevedibili
(lettera c).
Il ricorrente ritiene che le predette disposizioni violino l'art.
117, primo comma, della Costituzione, in quanto disattendono
previsioni dettate dalla normativa comunitaria, e l'art. 117, terzo
comma, lettera l), Cost., in quanto la materia dell'ordinamento
civile e' riservata allo Stato.
A sua volta, l'art. 3, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 53
del 2015 autorizza le Aziende Sanitarie Locali della Regione, fino
alla medesima data del 31 luglio 2016, ad acquisire personale
sanitario a tempo determinato, anche attraverso agenzie di
somministrazione, fino ad una spesa massima complessiva pari al costo
sostenuto nell'anno 2015 per il periodo di assenza di personale
dipendente che prevedono la conservazione del posto di lavoro
(maternita', malattia, aspettativa, distacchi, comandi, permessi e
fruizione di altri benefici), stabilendo che tale costo non e'
computabile agli effetti del rispetto di tutti i vincoli di spesa
complessiva del personale stabiliti dalla normativa nazionale
regionale.
Il ricorrente assume che tale disposizione, nel disattendere
norme statali costituenti principi di coordinamento della finanza
pubblica, violi l'art. 117, terzo comma, Cost. e, nel non prevedere
la copertura economica delle spese da essa derivanti, violi,
altresi', l'art. 81 Cost.
Successivamente, con ricorso iscritto al reg. ric. n. 57 del
2016, il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato, per
violazione dell'art. 117, primo e secondo comma, lettera l), Cost.,
la disposizione di cui all'art. 1, comma 1, della legge della Regione
Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 (Modifiche a norme in materia di
sanita'), nella parte in cui differisce dal 31 luglio 2016 al 31
dicembre 2016 il termine della disciplina transitoria dettata dalle
disposizioni di cui all'art. 2, comma 1, della legge reg. Basilicata
n. 53 del 2015, oggetto del ricorso n. 4 del 2016.
2.- I due ricorsi hanno un oggetto e questioni parzialmente
comuni e, pertanto, devono essere riuniti per essere trattati
congiuntamente e decisi con una unica pronuncia.
3.- Sempre in via preliminare, si rileva che le disposizioni
censurate hanno esaurito la loro efficacia: il 31 dicembre 2016, le
disposizioni di cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della legge
reg. Basilicata n. 53 del 2015, concernenti l'orario di lavoro e il
regime dei riposi giornalieri; il 31 luglio 2016, le disposizioni di
cui all'art. 3 della medesima legge regionale, concernenti la
facolta' attribuita alle Aziende Sanitarie regionali di assumere
personale a tempo determinato, per le finalita' ivi indicate.
Tuttavia, tale circostanza non incide sulla definizione delle
questioni proposte, in quanto le disposizioni censurate, come
presumibile, hanno avuto applicazione. Inoltre, con riguardo
specifico alle questioni relative alla disciplina dell'orario di
lavoro del personale sanitario, il permanere dell'interesse del
ricorrente alla definizione del giudizio e' attestato, per i profili
dallo stesso evidenziati, anche dalla pendenza di una procedura di
infrazione comunitaria, relativa alle previsioni regionali censurate.
4.- Con i ricorsi in esame sono promosse due distinte questioni
di legittimita' costituzionale: la prima, in riferimento all'art.
117, commi primo e secondo, lettera l), Cost., concernente gli
interventi del legislatore regionale in materia di orario di lavoro
settimanale e di riposi giornalieri per il personale del SSN,
destinati ad operare in via transitoria fino al 31 luglio 2016 (ai
sensi dell'art. 2, comma 1, lettere a e c, della legge reg.
Basilicata n. 53 del 2015), termine poi differito al 31 dicembre 2016
dall'art. 1, comma 1, della legge reg. Basilicata n. 17 del 2016; la
seconda, in riferimento agli artt. 117, terzo comma, e 81 Cost.,
concernente la autorizzazione, prevista dall'art. 3 della citata
legge regionale n. 53 del 2015, alle Aziende Sanitarie regionali di
acquisire, fino al 31 luglio 2016, personale sanitario a tempo
determinato.
4.1.- Entrambe le questioni risultano fondate, nei termini di
seguito indicati.
4.2.- Con riferimento alla prima delle questioni in esame, questa
Corte rileva che le disposizioni regionali censurate in materia di
orario di lavoro del personale sanitario incidono su aspetti
disciplinati dalla normativa statale, applicabile anche all'orario di
lavoro del personale delle aree dirigenziali e del ruolo sanitario
del Servizio sanitario nazionale, in base al combinato disposto degli
artt. 4, 7 e 17 del decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66
(Attuazione delle direttive 93/104/CE e 2000/34/CE concernenti taluni
aspetti dell'organizzazione dell'orario di lavoro), e dell'art. 14
della legge 30 ottobre 2014, n. 161 (Disposizioni per adempimento
degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia all'Unione
Europea - Legge europea 213-bis).
In particolare, come evidenziato dal ricorrente, la citata
disposizione di cui all'art. 14 della legge n. 161 del 2014 e' stata
espressamente adottata a seguito della procedura di infrazione n.
2011/4185, nella quale era stata contestata all'Italia la non
conformita' alla normativa europea in materia di orario di lavoro
delle disposizioni relative al personale delle aree dirigenziali
degli enti e delle aziende del Servizio sanitario nazionale, previste
dal comma 13 dell'art. 41 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dall'art. 1,
comma 1, della legge 6 agosto 2008, n. 133, e, per il personale del
ruolo sanitario del SSN, dal comma 6-bis dell'art. 17 del d.lgs. n.
66 del 2003, introdotto dall'art. 3, comma 85, della legge 24
dicembre 2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2008)».
Il medesimo art. 14 della legge n. 161 del 2014 aveva, peraltro,
disposto che l'abrogazione delle citate disposizioni intervenisse
decorsi dodici mesi dalla entrata in vigore della legge stessa, cosi'
come che, dalla medesima data, cessassero di avere applicazione le
disposizioni dei contratti collettivi adottate in base alle norme
cosi' adottate.
In tale quadro normativo, intervengono le disposizioni regionali
censurate.
Osserva la Corte che, contrariamente a quanto affermato nell'art.
1 della legge reg. Basilicata n. 53 del 2015, secondo cui
l'intervento sarebbe adottato «al fine di garantire la piena
attuazione di quanto disposto dall'art. 14 della legge 30 ottobre
2014, n. 161», le disposizioni introducono, in realta', discipline
difformi rispetto a quanto disposto dalla normativa nazionale.
In proposito, e' significativo che l'adozione della legge e'
intervenuta il 26 novembre 2015, all'indomani della scadenza del
predetto termine del regime transitorio disposto dalla normativa
nazionale, cosi' configurando una proroga per il personale sanitario
regionale, del ricordato regime transitorio previsto dall'art. 14
della legge n. 161 del 2014, cessato il 25 novembre 2015.
Nello specifico, per il calcolo della durata settimanale di
quarantotto ore dell'orario di lavoro, l'art. 2, comma 1, lettera a),
della legge reg. Basilicata n. 53 del 2015, viene a determinare in
dodici mesi il periodo di riferimento, assumendo contraddittoriamente
che cio' sarebbe in linea con l'art. 4 del d.lgs. n. 66 del 2003.
L'art. 4 del d.lgs. n. 66 del 2003 stabilisce invece chiaramente
che il periodo di riferimento non puo' superare i quattro mesi,
demandando ai soli contratti collettivi di lavoro la possibilita' di
portare a sei mesi detto periodo o, anche fino a dodici mesi, ma
esclusivamente a fronte di specifiche ragioni obiettive, tecniche o
organizzative individuate dai medesimi contratti.
Cio' in conformita' a quanto disposto dal legislatore europeo con
la direttiva 2003/88/CE del 4 novembre 2003 (Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio concernente taluni aspetti
dell'organizzazione dell'orario di lavoro), sostitutiva della
direttiva 93/104/CE del 23 novembre 1993 (Direttiva del Consiglio
concernente taluni aspetti dell'organizzazione dell'orario di
lavoro): rispettivamente, l'art. 6 per la durata massima; l'art. 16,
lettera b), per il periodo di riferimento non superiore a quattro
mesi; gli artt. 18 e 19, per la possibilita' di deroghe mediante
contratto collettivo, nei limiti di sei mesi o, per ragioni
oggettive, fino a dodici mesi.
Quanto ai riposi giornalieri, l'art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003,
in conformita' a quanto disposto dall'art. 3 della direttiva
2003/88/CE, riconosce il diritto del lavoratore a undici ore di
riposo consecutivo ogni ventiquattro ore. Il medesimo decreto
legislativo prevede, all'art. 17, la possibilita' di derogare a tale
disposizione mediante contratti collettivi stipulati a livello
nazionale con le organizzazioni sindacali comparative piu'
rappresentative.
Diversamente, la disposizione censurata di cui all'art. 2, comma
1, lettera c), della legge reg. Basilicata n. 53 del 2015, prevede
che il limite cosi' posto dall'art. 7 del d.lgs. n. 66 del 2003 possa
essere - direttamente - derogato in presenza di eventi eccezionali e
non prevedibili o assenze improvvise che non consentano la
continuita' dell'assistenza, come accertata dai responsabili dei
servizi sanitari interessati.
Risulta, dunque, evidente che le due previsioni regionali
censurate ledono la riserva che il legislatore nazionale ha assegnato
in via esclusiva all'autonomia collettiva di poter derogare, entro
precisi limiti e a determinate condizioni, alle disposizioni in
materia di durata massima settimanale del lavoro e di riposo
giornaliero, poste dal legislatore nazionale stesso in via generale.
A fronte di cio' la normativa regionale censurata deve ritenersi
anzitutto lesiva della competenza legislativa statale in materia di
ordinamento civile, di cui all'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
La disciplina dei vari aspetti della definizione del tempo della
prestazione lavorativa e' parte integrante della disciplina del
trattamento normativo del lavoratore dipendente, sia pubblico che
privato che, secondo il costante indirizzo di questa Corte, rientra
nell'ordinamento civile (in tal senso, ex plurimis, sentenze n. 257
del 2016, n. 178 del 2015, n. 18 del 2013, n. 290, n. 215 e n. 213
del 2012, n. 339 e n. 77 del 2011, n. 324 del 2010).
Al riguardo, questa Corte ha gia' avuto modo di affermare, in
riferimento alle ferie - costituenti anch'esse una manifestazione
della disciplina della articolazione del tempo della prestazione
lavorativa - che l'istituto e' «parte integrante del trattamento del
prestatore di lavoro», rientrante nella esclusiva competenza
legislativa dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost. (sentenza n. 286 del 2013).
Ne' a tali considerazioni potrebbe eventualmente opporsi la
rilevanza che la regolazione dell'orario di lavoro del personale
pubblico regionale assume sugli assetti organizzativi dei servizi che
la regione deve assicurare, trattandosi di competenza residuale che
deve esercitarsi nel rispetto dei limiti derivanti da altre
competenze statali, quali appunto quelle in materia di ordinamento
civile.
Pertanto, la regione, al fine di assolvere alle proprie
inderogabili funzioni, dovra' adottare interventi di carattere
organizzativo e di razionalizzazione, tra i quali modalita' piu'
efficienti di utilizzo delle risorse umane disponibili.
4.3.- Resta, pertanto, assorbita la censura relativa all'art.
117, primo comma, Cost.
4.4.- Le predette considerazioni, riferite alla impugnata
previsione di cui all'art. 2, comma 1, lettere a) e c), della legge
reg. Basilicata n. 53 del 2015, si estendono conseguentemente alla
proroga della loro vigenza al 31 dicembre 2016, disposta dall'art. 1
della legge reg. Basilicata n. 17 del 2016, avendo essa rinnovato e
prolungato la riscontrata violazione costituzionale.
5.- La seconda questione di legittimita' e' promossa in
riferimento all'art. 3 della stessa legge della Regione Basilicata n.
53 del 2015.
La previsione normativa impugnata autorizza le Aziende Sanitarie
regionali, fino al 31 luglio 2016, all'acquisizione di personale
sanitario a tempo determinato, anche nella forma di lavoro in
somministrazione, per una spesa massima complessiva pari al costo
sostenuto nell'anno 2015 per il periodo di assenza del personale
dipendente in caso di diritto alla conservazione del posto di lavoro.
La norma censurata dispone, poi, che il costo derivante da tali
assunzioni non e' computabile agli effetti del rispetto di tutti i
vincoli di spesa complessiva del personale stabiliti dalla normativa
nazionale e regionale.
Il ricorrente assume che la disposizione regionale si ponga in
contrasto con i limiti di assunzione di personale a tempo
determinato, nelle varie tipologie contrattuali, posti per le
pubbliche amministrazioni dall'art. 2, commi 71 e 72, della legge 23
dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2010)»,
e dall'art. 9, comma 28, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dall'art.
1, comma 1, della legge 30 luglio 2010, n. 122, in tal modo ledendo i
principi di coordinamento della finanza pubblica, che le predette
disposizioni statali configurano.
La norma regionale in esame risulta in contrasto con le
disposizioni nazionali innanzi invocate dal ricorrente ed, in
particolare, con la previsione di cui all'art. 9, comma 28, del d.l.
n. 78 del 2010 che, ai fini del presente giudizio, assume peculiare
rilievo quale norma interposta.
Difatti la norma censurata autorizza, come si e' visto, le
aziende sanitarie regionali fino al 31 luglio 2016 ad acquisire
personale sanitario a tempo determinato, anche in forma di lavoro in
somministrazione, per una spesa massima complessiva pari al costo
sostenuto nel 2015 per il periodo di assenza del personale dipendente
nei diversi casi in cui sia previsto il diritto alla conservazione
del posto di lavoro. La relazione illustrativa e tecnico-finanziaria
della legge regionale in esame chiarisce che tale costo e' quello
sostenuto «per sopperire al deficit di prestazioni orarie dovute a
maternita', malattia, aspettative, fruizione di altri benefici,
distacchi, comandi e permessi previsti dalla normativa».
La norma regionale si riferisce, dunque, a determinate assunzioni
a termine per specifiche finalita'.
L'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010, invece, stabilisce
la possibilita', da qualsiasi finalita' motivata, per le pubbliche
amministrazioni di avvalersi di personale a tempo determinato - o con
convenzioni, ovvero contratti di collaborazione coordinata e
continuativa - nel limite massimo del 50 per cento delle spese
sostenute nell'anno 2009 per le stesse finalita', vale a dire per le
medesime tipologie di utilizzo di risorse umane.
La riscontrata difformita' della disposizione censurata rispetto
alla predetta normativa nazionale di riferimento, e il fatto che essa
dispone che il costo delle contemplate assunzioni non e' computabile
«agli effetti del rispetto di tutti vincoli di spesa complessiva del
personale stabilita dalla normativa nazionale e regionale», comporta
in modo inequivoco la sua incompatibilita' con i vincoli di spesa
complessivamente posti dal legislatore statale per le assunzioni di
personale a tempo determinato da parte delle pubbliche
amministrazioni, comprese le regioni.
Questa Corte ha gia' avuto modo di affermare ripetutamente,
proprio in riferimento all'art. 9, comma 28, del d.l. n. 78 del 2010,
che lo Stato, nell'esercizio della sua competenza concorrente in
materia di coordinamento della finanza pubblica, puo' legittimamente
porre, anche alle regioni, limiti alle possibilita' di assunzione a
tempo determinato, e che la predetta disposizione costituisce
principio generale di coordinamento della finanza pubblica, ai quali
si devono adeguare le regioni stesse, nonche' gli enti del Servizio
sanitario nazionale (sentenze n. 61 del 2014, n. 18 del 2013 e n. 173
del 2012).
Pertanto, la norma regionale scrutinata, non adeguandosi alle
disposizioni adottate dal legislatore nazionale in tema di
contenimento delle spese per l'acquisizione di personale a tempo
determinato da parte delle pubbliche amministrazioni, ivi comprese le
regioni e gli enti del Servizio sanitario nazionale, viola l'art.
117, terzo comma, Cost., in relazione alla competenza statale
concorrente in materia di «coordinamento della finanza pubblica».
Resta, conseguentemente, assorbita la censura relativa all'art.
81 Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, comma
1, lettere a) e c), e 3 della legge della Regione Basilicata 26
novembre 2015, n. 53 (Disposizioni urgenti per l'applicazione
dell'articolo 14 della legge 30 ottobre 2014, n. 161);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 1,
della legge della Regione Basilicata 4 agosto 2016, n. 17 (Modifiche
a norme in materia di sanita'), nella parte in cui dispone che
«all'art. 2, comma 1, della legge regionale 26 novembre 2015, n. 53,
la data del "31 luglio 2016" e' sostituita dalla data del "31
dicembre 2016"».
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 7 febbraio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA