N. 73 SENTENZA 22 febbraio - 12 aprile 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie in materia di edilizia e urbanistica (interventi edilizi straordinari su edifici esistenti in deroga agli strumenti urbanistici vigenti; retroattiva estensione agli edifici residenziali in fase di realizzazione, comprese le nuove costruzioni) e di sanita' pubblica (limiti di spesa per il personale delle Aziende sanitarie). - Legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2016), artt. 42, 44, commi 1, 2 e 3; legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16, art. 20, comma 4, come sostituito dall'art. 63, comma 1, della legge regionale n. 5 del 2016. -(GU n.16 del 19-4-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Alessandro CRISCUOLO, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta
CARTABIA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 42, 44,
commi 1, 2 e 3, e 63, comma 1, della legge della Regione Basilicata 4
marzo 2016, n. 5 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2016),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 3-6 maggio 2016, depositato in cancelleria il 4 maggio
2016 ed iscritto al n. 27 del registro ricorsi 2016.
Udito nell'udienza pubblica del 22 febbraio 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
udito l'avvocato dello Stato Pietro Garofoli per il Presidente
del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso in epigrafe, notificato il 3-6 maggio 2016, il
Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato gli artt. 42, 44 e
63, comma 1, della legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5
(Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2016), pubblicata nel
BUR Basilicata n. 9 del 4 marzo 2016, in riferimento agli artt. 3 e
117, terzo comma, della Costituzione.
2.- Evidenzia il ricorrente che l'art. 42 della legge regionale
impugnata interpreta autenticamente l'art. 3 della legge regionale 7
agosto 2009, n. 25 (Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio
dell'economia e alla riqualificazione del patrimonio edilizio
esistente). La norma interpretata prevede, nella sua prima parte,
che: «La Regione Basilicata, per le finalita' di cui all'art. 1, in
deroga agli strumenti urbanistici comunali vigenti e all'art. 44
della legge regionale n. 23/1999, promuove il rinnovamento e la
sostituzione del patrimonio edilizio esistente realizzato dopo il
1942 che non abbia un adeguato livello di protezione sismica rispetto
alle norme tecniche vigenti o che non abbia adeguati livelli di
prestazione energetica». La stessa norma, ancora, prevede, sempre nel
primo comma, che in ragione di siffatte finalita' «[...] sono
consentiti interventi straordinari di demolizione e ricostruzione di
edifici esistenti, autorizzati o condonati, con aumento della
superficie complessiva entro il limite max del 30%».
Cio' premesso, la disposizione impugnata recita testualmente: «1.
L'articolo 3, comma 1 della legge regionale 7 agosto 2009, n. 25,
come modificato dall'articolo 4 della legge regionale 3 dicembre
2012, n. 25, nella parte in cui prevede che: "A tal fine sono
consentiti interventi straordinari di demolizione e ricostruzione di
edifici esistenti, autorizzati o condonati, con aumento della
superficie complessiva entro il limite max del 30%", va interpretato
con continuita' temporale nel senso che: "tra gli edifici esistenti
sono ricompresi anche gli edifici residenziali in fase di
realizzazione in forza di titolo abilitativo in corso di validita'"».
2.1.- Ad avviso del Governo la disposizione censurata, seppure
qualificata dallo stesso legislatore regionale in termini di norma di
interpretazione autentica, non si pone in linea con le indicazioni
offerte dalla Corte Costituzionale nello scrutinare, attraverso il
parametro offerto dall'art. 3 Cost., la legittimita' delle norme di
interpretazione autentica o comunque delle norme dotate di efficacia
retroattiva: non assegna, infatti, alla norma interpretata un
significato gia' in questa contenuto, riconoscibile come una delle
possibili letture del testo originario; ne', ancora, vale a chiarire
situazioni di oggettiva incertezza del dato normativo in ragione di
un dibattito giurisprudenziale irrisolto, o consente di ristabilire
un'interpretazione piu' aderente alla originaria volonta' del
legislatore a tutela della certezza del diritto e della eguaglianza
dei cittadini, principi di preminente interesse costituzionale.
Piuttosto, lungi dal fornire un'interpretazione possibile del testo
della legge impugnata, ne amplia all'evidenza l'estensione, cosi' da
legittimare le relative deroghe volumetriche ad interventi su edifici
(quelli residenziali in fase di realizzazione) che non ne avrebbero
in alcun modo potuto beneficiare a mente della predetta disciplina
regionale del 2009.
Ne', ancora, si rimarca da parte del ricorrente, la
retroattivita' della disposizione de qua finisce comunque per trovare
giustificazione nella tutela di principi, diritti e beni di rilievo
costituzionale, che costituiscono altrettanti motivi imperativi di
interesse generale, ai sensi della Convenzione per la salvaguardia
dei diritti dell'uomo e delle liberta' fondamentali, firmata a Roma
il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto
1955, n. 848; si mostra, per contro, lesiva dei principi prima
richiamati ed in particolare della certezza dell'ordinamento
giuridico e dell'affidamento dei soggetti destinatari.
3.- Il Governo muove analoghe contestazioni nei confronti
dell'art. 44 della legge regionale in esame.
3.1.- Segnala, a tal fine, il ricorrente che con i primi due
commi della norma censurata si interpretano autenticamente le
disposizioni rispettivamente contenute nell'art. 8, commi 1-bis e
1-ter, della citata legge n. 25 del 2009. In particolare, si precisa
che tali ultime due disposizioni, dettate in relazione ai titoli
abilitativi funzionali alle opere di ristrutturazione con demolizione
e successiva ricostruzione considerate dall'art. 3 della stessa
legge, nel riferirsi ai relativi interventi edilizi in deroga, devono
ritenersi applicabili «[...] anche agli edifici in fase di
realizzazione in forza di titolo abilitativo in corso di validita',
compreso quelli aventi ad oggetto nuove costruzioni, cosi' come
definito dal D.P.R. n. 380/2001»
Ne consegue, secondo quanto prospettato nel ricorso, che tramite
le due disposizioni impugnate ed in ragione del significato
interpretativo dalle stesse dettato, viene estesa retroattivamente,
sin dalla entrata in vigore della legge regionale n. 25 del 2009, la
possibilita' di assentire interventi in deroga anche su edifici in
fase di realizzazione, comprese le nuove costruzioni.
3.2.- Con il ricorso si censura anche il comma 3 dell'art. 44
della legge impugnata, con il quale il legislatore regionale ha
attribuito, in via generalizzata, natura di norme di «interpretazione
normativa» a tutte le modifiche della citata legge n. 25 del 2009
apportate dalla legge regionale 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla
Legge di stabilita' regionale 2015).
In particolare, nel ricorso si fa riferimento alle modifiche
apportate al comma 3-bis dell'art. 2 della legge n. 25 del 2009,
dall'art. 9 della legge n. 4 del 2015, destinata ad operare
retroattivamente perche' avente natura assertivamente interpretativa;
a quelle previste dall'art. 10 della legge n. 4 del 2015, cadute
sugli artt. 2, commi 1 e 3-quinquies, e 9 della legge n. 25 del 2009;
ancora, alle modifiche dettate dall'art. 11 della legge n. 4 del
2015, relative all'art. 2, comma 3-quater, della legge n. 25 del
2009; alle modifiche apportate dall'art. 12 della citata legge del
2015, con il quale e' stato innovato il comma 5 dell'art. 3 della
legge del 2009 e sono stati introdotti i commi 5-sexies e 5-septies
dello stesso articolo; infine, alle modifiche apportate dall'art. 13
della legge n. 4 del 2015 a modifica del comma 1-ter dell'art. 5
della richiamata legge n. 25 del 2009.
Anche in questo caso, si rimarca nel ricorso, le predette
disposizioni sarebbero illegittime perche' fanno retroagire
l'efficacia di tali norme in contrasto con l'art. 3 Cost., violazione
parimenti sostanziata dalle medesime ragioni di doglianza in
precedenza rassegnate per le altre norme censurate.
4.- Gli artt. 42 e 44 oggetto di impugnazione, secondo il
ricorrente, travalicano inoltre i limiti della potesta' legislativa
regionale, invadendo l'ambito assegnato alla legge dello Stato in
materia di «governo del territorio» ex art. 117, terzo comma, Cost.
4.1.- Segnatamente, le disposizioni impugnate, una volta che se
ne riconosca la legittima natura retroattiva, sarebbero in conflitto
con gli artt. 36 e 37, comma 4, del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo
A)», evocati quali parametri interposti; norme, queste ultime, cui
questa Corte ha in precedenza ascritto la natura di principi
fondamentali in materia di «governo del territorio» e che
presuppongono, ai fini del rilascio del titolo abilitativo in
sanatoria, la c.d. "doppia conformita'", intesa come conformita'
dell'intervento sia al momento della realizzazione sia al momento
della presentazione della domanda. Per contro, grazie alla
retroattivita' delle norme in contestazione, la portata derogatoria
della legge regionale n. 25 del 2009 finirebbe per rendere legittimi
ex post interventi che, eseguiti medio tempore, al momento della loro
realizzazione non erano conformi agli strumenti urbanistici all'epoca
vigenti.
4.2.- Le disposizioni censurate, se ritenute legittimamente
retroattive, sarebbero inoltre in conflitto con il disposto dell'art.
5 del decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
nella legge 12 luglio 2011, n. 106, che, al comma 10, esclude che gli
interventi edilizi in deroga, oggetto della normativa di interesse,
possano «riferirsi ad edifici abusivi o siti nei centri storici o in
aree ad inedificabilita' assoluta, con esclusione degli edifici per i
quali sia stato rilasciato il titolo abilitativo edilizio in
sanatoria».
5.- Il ricorrente censura altresi' l'art. 63, comma 1, della
legge regionale n. 5 del 2016. Tale disposizione sarebbe in contrasto
con i principi di coordinamento della finanza pubblica, riservati
alla competenza statale ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
dettati in materia di contenimento della spesa per il personale degli
enti del servizio sanitario.
5.1.- Nel ricorso si evidenzia che la norma impugnata detta
disposizioni in materia di limiti di spesa per il personale delle
Aziende sanitarie. In particolare, prevede che: «Il comma 4
dell'articolo 20 della legge regionale 8 agosto 2012, n. 16 come
modificato dall'articolo 1 della legge regionale 13 agosto 2015, n.
36 e' cosi' sostituito: "4. In ogni caso la spesa complessiva del
personale per le Aziende Sanitarie provinciali di Potenza e Matera
nonche' per l'Azienda Ospedaliera Regionale San Carlo di Potenza, al
netto dei rinnovi contrattuali intervenuti successivamente all'anno
2004, non puo' essere superiore a quella dell'anno precedente, cosi'
come risultante da idonea attestazione aziendale. In attuazione delle
disposizioni di cui all'art. 1, comma 584, della legge 23 dicembre
2014, n. 190, la Giunta regionale adotta un programma pluriennale di
graduale riduzione della spesa del personale delle Aziende ed Enti
del servizio sanitario regionale, al fine di garantire l'obiettivo,
previsto per l'anno 2020, di una spesa complessiva del personale pari
a quella sostenuta nell'anno 2004 ridotta dell'1,4% al netto della
spesa per il personale del sistema dell'emergenza urgenza 118 e
dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture non ancora strutturata alla
data del 31 dicembre 2004, individuando il limite di spesa annuale
per ciascuna Azienda."».
5.2.- Il ricorrente rimarca che, ai sensi dell'art. 2, comma 71,
della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
finanziaria 2010)», era previsto che «Fermo restando quanto previsto
dall'articolo 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, e
successive modificazioni, per il triennio 2007-2009, gli enti del
Servizio sanitario nazionale concorrono alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica adottando, anche nel triennio
2010-2012, misure necessarie a garantire che le spese del personale,
al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, non superino per
ciascuno degli anni 2010, 2011 e 2012 il corrispondente ammontare
dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per cento. A tale fine si
considerano anche le spese per il personale con rapporto di lavoro a
tempo determinato, con contratto di collaborazione coordinata e
continuativa, o che presta servizio con altre forme di rapporto di
lavoro flessibile o con convenzioni. Ai fini dell'applicazione delle
disposizioni di cui al presente comma, le spese per il personale sono
considerate al netto: a) per l'anno 2004, delle spese per arretrati
relativi ad anni precedenti per rinnovo dei contratti collettivi
nazionali di lavoro; b) per ciascuno degli anni 2010, 2011 e 2012,
delle spese derivanti dai rinnovi dei contratti collettivi nazionali
di lavoro intervenuti successivamente all'anno 2004. Sono comunque
fatte salve, e devono essere escluse sia per l'anno 2004 sia per
ciascuno degli anni 2010, 2011 e 2012, le spese di personale
totalmente a carico di finanziamenti comunitari o privati, nonche' le
spese relative alle assunzioni a tempo determinato e ai contratti di
collaborazione coordinata e continuativa per l'attuazione di progetti
di ricerca finanziati ai sensi dell'articolo 12-bis del decreto
legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, e successive modificazioni».
Si segnala, ancora, che, ai sensi del successivo comma 72, gli
enti destinatari delle disposizioni di cui al comma 71 - nell'ambito
degli indirizzi fissati dalle Regioni, anche in connessione con i
processi di riorganizzazione, ivi compresi quelli di
razionalizzazione ed efficientamento della rete ospedaliera, per il
conseguimento degli obiettivi di contenimento della spesa previsti
dal medesimo comma - predispongono un programma annuale di revisione
delle consistenze di personale dipendente a tempo indeterminato,
determinato, che presta servizio con contratti di collaborazione
coordinata e continuativa o con altre forme di lavoro flessibile o
con convenzioni, finalizzato alla riduzione della spesa complessiva
per il personale, con conseguente ridimensionamento dei pertinenti
fondi della contrattazione integrativa.
Le disposizioni citate da ultimo, evidenzia ancora il ricorrente,
benche' riferite al triennio 2010-2012, sono state successivamente
estese agli anni dal 2013 al 2020, ai sensi dell'art. 17, comma 3,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito dalla legge 15 luglio 2011,
n. 111, come modificato dall'art. 1, comma 584, della legge 23
dicembre 2014, n. 190, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita'
2015)».
5.3.- Cio' premesso, la disposizione censurata, nella parte in
cui esclude, dal computo della spesa cui applicare il predetto
obiettivo di risparmio, il «personale del sistema dell'emergenza
urgenza 118 e dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture», finisce per
compromettere, a livello regionale, l'osservanza degli obiettivi di
contenimento della spesa di personale previsti dall'art. 2, commi 71
e 72, della legge n. 191 del 2009 e dall'art. 17, comma 3, del d.l.
n. 98 del 2011, le cui disposizioni si configurano quali principi di
coordinamento della finanza pubblica, ai sensi dell'art. 117, comma
3, Cost.
Di qui la addotta violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.,
per effetto del contrasto della disciplina regionale con la
disciplina statale evocata come parametro interposto.
6.- La Regione Basilicata non si e' costituita in giudizio.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 42, 44 e 63,
comma 1, della legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n. 5
(Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2016), per violazione
degli artt. 3 e 117, terzo comma, della Costituzione.
In particolare, le prime due disposizioni, per quanto definite di
interpretazione autentica, avrebbero un contenuto innovativo
retroattivo, non giustificato ex art. 3 Cost., e sarebbero in
conflitto con i principi fondamentali dettati, in materia di governo
del territorio, dagli artt. 36 e 37 del decreto del Presidente della
Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, recante «Testo unico delle
disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (Testo
A)» (di seguito: TUE), nonche' dal comma 10 dell'art. 5 del
decreto-legge 13 maggio 2011, n. 70 (Semestre Europeo - Prime
disposizioni urgenti per l'economia), convertito, con modificazioni,
dalla legge 12 luglio 2011, n. 106.
L'ultima delle disposizioni censurate sarebbe, invece, in
conflitto con i principi fondamentali dettati dalla legislazione
statale in materia di coordinamento della finanza pubblica sul tema
del contenimento delle spese del personale sanitario.
Di qui il riferimento al terzo comma dell'art. 117 Cost., evocato
in ragione del rilevato contrasto con i principi dettati dall'art. 2,
commi 71 e 72, della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2010)».
2.- Le disposizioni contenute negli artt. 42 e 44 della legge
impugnata sono qualificate dallo stesso legislatore regionale norme
di interpretazione autentica. Mirano, in particolare, a fornire il
senso, vincolante per l'interprete, da assegnare ad alcune
disposizioni contenute nella legge regionale 7 agosto 2009, n. 25
(Misure urgenti e straordinarie volte al rilancio dell'economia e
alla riqualificazione del patrimonio edilizio esistente).
2.1.- L'art. 42 della legge regionale n. 5 del 2016 avrebbe il
compito di offrire l'effettivo significato da ascrivere alla
locuzione «edifici esistenti» contenuta nel comma 1 dell'art. 3 della
legge regionale n. 25 del 2009. In particolare, in forza della norma
censurata, il disposto del citato art. 3, nella parte in cui si
riferisce agli «[...] interventi straordinari di demolizione e
ricostruzione di edifici esistenti, autorizzati o condonati, con
aumento della superficie complessiva entro il limite max del 30%»,
realizzati, in deroga agli strumenti urbanistici, per le finalita' di
cui all'art. 1 della stessa legge n. 25 del 2009 e nell'ottica di
promuovere «[...] il rinnovamento e la sostituzione del patrimonio
edilizio esistente realizzato dopo il 1942 che non abbia un adeguato
livello di protezione sismica rispetto alle norme tecniche vigenti o
che non abbia adeguati livelli di prestazione energetica», deve
essere «[....] interpretato con continuita' temporale nel senso che:
"tra gli edifici esistenti sono ricompresi anche gli edifici
residenziali in fase di realizzazione in forza di titolo abilitativo
in corso di validita'"».
2.2.- Il Governo impugna anche l'art. 44 della legge regionale in
esame, i cui primi due commi si pongono in evidente continuita' con
la disposizione di cui all'art. 42.
Con tali commi, come esplicitato nella rubrica, si afferma di
voler procedere ad una interpretazione autentica rispettivamente
relativa ai commi 1-bis e 1-ter dell'art. 8 della legge n. 25 del
2009, disposizione, quest'ultima, diretta a regolare il profilo
inerente i titoli abilitativi strumentali agli interventi edilizi
previsti dalla stessa legge regionale del 2009. In particolare, si
precisa che le previsioni relative a tali due commi, immediatamente
inerenti le opere di ristrutturazione con demolizione e successiva
ricostruzione, considerate dall'art. 3 della legge regionale n. 25
del 2009, devono ritenersi applicabili «[...] anche agli edifici in
fase di realizzazione in forza di titolo abilitativo in corso di
validita', compreso quelli aventi ad oggetto nuove costruzioni, cosi'
come definito dal D.P.R. n. 380/2001».
2.3.- Infine, adduce il Governo, con il terzo comma dell'art. 44
della legge impugnata si qualificano in termini di interpretazione
autentica tutte le modifiche, analiticamente indicate nel ricorso,
apportate alla legge regionale n. 25 del 2009 dalla legge della
Regione Basilicata 27 gennaio 2015, n. 4 (Collegato alla Legge di
stabilita' regionale 2015) in quanto ritenute di «[....]
esplicitazione dell'interpretazione normativa del combinato disposto
di quanto stabilito nel D.P.R. n. 380/2001 [...] e nella legge
regionale n. 25/2009 [... ]».
3.- Le censure rivolte agli artt. 42 e 44 della legge impugnata
hanno un contenuto sostanzialmente identico.
3.1.- Il Governo, avuto riguardo a dette disposizioni, lamenta,
in primo luogo, la violazione dell'art. 3 Cost., perche' le norme
impugnate, piuttosto che avere effettiva natura di interpretazione
autentica, introducono, in via retroattiva, principi innovativi
destinati a ledere valori garantiti dal citato parametro,
segnatamente indicati nella esigenza di certezza del diritto ed in
quella afferente la tutela dell'affidamento dei soggetti destinatari,
la cui violazione disvela l'irragionevolezza della scelta di far
retroagire nel tempo l'efficacia delle disposizioni oggetto di
censura.
3.2.- In ogni caso, se ritenute legittimamente retroattive, le
disposizioni dovrebbero ritenersi in conflitto con i principi
fondamentali dettati nella materia del «governo del territorio» dagli
artt. 36 e 37, comma 4 del TUE: utilizzando le deroghe previste dalla
legge n. 25 del 2009, tali disposizioni finirebbero, infatti, per
legittimare retroattivamente, interventi che, eseguiti medio tempore,
al momento della loro realizzazione non erano conformi ai vigenti
strumenti urbanistici, in aperto contrasto con il principio della
"doppia conformita'" dettato dal parametro interposto all'uopo
evocato. Ancora, sarebbero in conflitto con il comma 10 dell'art. 5
del d.l. n. 70 del 2011, convertito, con modificazioni, dalla legge
n. 106 del 2011, nella parte in cui esclude che misure premiali in
deroga come quelle previste dalla legge regionale in disamina possano
riguardare edifici abusivi.
4.- La censura proposta in riferimento all'art. 3 Cost. e'
fondata.
4.1.- La legge regionale n. 25 del 2009 - inquadrata nel
programma nazionale per l'edilizia (meglio noto con il sintagma
"Piano Casa"), delineato dall'intesa stipulata in data 31 marzo 2009
in sede di Conferenza unificata Stato-Regioni e autonomie locali -
prevede alcuni interventi edilizi straordinari in deroga agli
strumenti urbanistici vigenti, per la durata di 24 mesi (poi
prorogata fino al 31 dicembre 2016 ai sensi della legge regionale n.
4 del 2015).
Interventi in deroga, quelli in disamina, che la stessa legge
regionale n. 25 del 2009, in linea con il citato programma nazionale,
descrive come funzionali «[...] a migliorare la qualita' e la
sicurezza del patrimonio edilizio esistente, a favorire il risparmio
energetico e l'utilizzo di fonti di energia rinnovabile, nonche' a
ridurre il consumo dei suoli attraverso il riuso del patrimonio
edilizio esistente» (art. 1, comma 1, lettera a).
4.2.- Sono tre le categorie cui possono essere ricondotti gli
interventi in deroga tipizzati dalla citata legge n. 25 del 2009. E'
consentito, in particolare, un ampliamento volumetrico, in deroga
alle norme urbanistiche vigenti, destinato a riguardare edifici
residenziali esistenti aventi tipologia monofamiliare isolata,
bifamiliare isolata o plurifamiliare (art. 2, comma 1); sono
consentiti in deroga, inoltre, aumenti di volume legati agli
interventi di demolizione e ricostruzione del patrimonio edilizio
esistente, finalizzati a garantire un adeguamento alle vigenti
disposizioni antisismiche ed a favorire migliori prestazioni
energetiche (art. 3, comma 1); infine, e' consentito il «riuso e
recupero del patrimonio edilizio esistente» al verificarsi di
determinati presupposti, attraverso il mutamento di destinazione
d'uso, sempre in deroga alle disposizioni urbanistiche vigenti (art.
5).
4.3.- Cio' premesso, va escluso che le disposizioni impugnate
costituiscano norme di interpretazione autentica.
4.3.1.- Questa Corte si e' ripetutamente espressa nel senso della
sostanziale indifferenza, quanto allo scrutinio di legittimita'
costituzionale, della distinzione tra norme di interpretazione
autentica - retroattive, salva una diversa volonta' in tal senso
esplicitata dal legislatore stesso - e norme innovative con efficacia
retroattiva. Cio' che assume rilievo, piuttosto, e' la compatibilita'
di tali disposizioni con il divieto di retroattivita' che, «pur
costituendo valore fondamentale di civilta' giuridica, non riceve
nell'ordinamento la tutela privilegiata riservata dall'art. 25 Cost.
esclusivamente alla materia penale» (ex plurimis, sentenza 156 del
2014).
Al legislatore non e' preclusa la possibilita' di emanare norme
retroattive sia innovative che di interpretazione autentica. La
retroattivita' deve, tuttavia, trovare adeguata giustificazione sul
piano della ragionevolezza attraverso un puntuale bilanciamento tra
le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori,
costituzionalmente tutelati, al contempo potenzialmente lesi
dall'efficacia a ritroso della norma adottata (sentenza n. 170 del
2013, che riassume sul tema le costanti indicazioni di principio
espresse dalla Corte).
Questa Corte ha, pertanto, individuato alcuni limiti generali
all'efficacia retroattiva delle leggi, attinenti alla salvaguardia di
principi costituzionali tra i quali sono ricompresi «il rispetto del
principio generale di ragionevolezza, che si riflette nel divieto di
introdurre ingiustificate disparita' di trattamento; la tutela
dell'affidamento legittimamente sorto nei soggetti quale principio
connaturato allo Stato di diritto; la coerenza e la certezza
dell'ordinamento giuridico; il rispetto delle funzioni
costituzionalmente riservate al potere giudiziario» (sentenza n. 170
del 2013, nonche' sentenze n. 78 del 2012 e n. 209 del 2010).
4.3.2.- L'affermazione di principio in forza della quale la
distinzione tra norme interpretative e disposizioni retroattive deve
ritenersi priva di rilievo al fine che occupa merita, tuttavia, una
ulteriore precisazione.
In piu' occasioni, infatti, avuto riguardo alle norme che
pretendono di avere natura meramente interpretativa, questa Corte ha
ritenuto che la palese erroneita' di tale auto-qualificazione puo'
costituire un indice, sia pure non dirimente, della irragionevolezza
della disposizione impugnata (in tal senso, sentenze n. 103 del 2013
e n. 41 del 2011).
Per contro, l'individuazione della natura interpretativa della
norma non puo' ritenersi in se' indifferente nel bilanciamento di
valori sotteso al giudizio di costituzionalita' che cade sulle norme
retroattive. Se, ad esempio, i valori costituzionali in gioco sono
quelli dell'affidamento dei consociati e della certezza dei rapporti
giuridici, e' di tutta evidenza che l'esegesi imposta dal
legislatore, assegnando alle disposizioni interpretate un significato
in esse gia' contenuto, riconoscibile come una delle loro possibili
varianti di senso, influisce sul positivo apprezzamento sia della sua
ragionevolezza « [...] sia della non configurabilita' di una lesione
dell'affidamento dei destinatari» (sentenza n. 170 del 2008).
4.3.3.- Occorre dunque procedere alla corretta individuazione
della natura delle norme oggetto di censura in parte qua.
Sul punto va ribadito (ex plurimis, sentenza n. 314 del 2013) che
«va riconosciuto carattere interpretativo alle norme che hanno il
fine obiettivo di chiarire il senso di norme preesistenti ovvero di
escludere o di enucleare uno dei sensi fra quelli ritenuti
ragionevolmente riconducibili alla norma interpretata, allo scopo di
imporre a chi e' tenuto ad applicare la disposizione considerata un
determinato significato normativo». Il legislatore, del resto, puo'
adottare norme di interpretazione autentica non soltanto in presenza
di incertezze sull'applicazione di una disposizione o di contrasti
giurisprudenziali, ma anche quando la scelta imposta dalla legge
rientri tra le possibili varianti di senso del testo originario,
cosi' rendendo vincolante un significato ascrivibile ad una norma
anteriore (in termini, oltre al precedente gia' citato, anche le
sentenze n. 271 del 2011, n. 209 del 2010 e n. 170 del 2008).
4.3.4.- Nella specie, diversi indici portano ad escludere che
alle disposizioni in questione possa ascriversi natura di norme di
interpretazione autentica.
Prendendo le mosse dall'art. 42 della legge regionale impugnata,
va subito ribadito che gli interventi edilizi presi in considerazione
dall'art. 3 della legge n. 25 del 2009, in linea con le connotazioni
complessive della stessa, sono destinati al patrimonio edilizio
esistente: le relative deroghe volumetriche, assentite rispetto agli
strumenti urbanistici vigenti, limitate nel tempo perche'
straordinarie, trovano una ragion d'essere nella finalita' di
adeguare dal punto di vista antisismico ed energetico realta'
immobiliari preesistenti fatte oggetto di ricostruzione previa
demolizione.
Utilizzando l'espressione «edifici residenziali in fase di
realizzazione in forza di un titolo abilitativo in corso di
validita'», che la disposizione interpretativa vorrebbe ascrivere
come contenuto della disposizione interpretata, si intendono, dunque,
le demolizioni con ricostruzione in corso di realizzazione alla data
di entrata in vigore della legge regionale n. 25 del 2009; ma il
significato che il legislatore regionale ha deciso di imporre con
l'intervento normativo contestato coincide con quello in precedenza
espresso dal tenore originario della norma interpretata, prima di
venire modificata sul punto dall'art. 4 della legge della Regione
Basilicata 3 dicembre 2012, n. 25, recante «Modifiche alla legge
regionale 7 agosto 2009, n. 25 (Misure urgenti e straordinarie volte
al rilancio dell'economia e alla riqualificazione del patrimonio
edilizio esistente), alla legge regionale 11 agosto 1999, n. 23
(Tutela, governo ed uso del territorio), alla legge regionale 7
agosto 1996, n. 37 (Procedure per l'approvazione degli strumenti
attuativi in variante agli strumenti urbanistici generali), alla
legge regionale 27 luglio 1979, n. 23 (Disciplina transitoria delle
procedure di approvazione degli strumenti urbanistici di attuazione),
in attuazione dell'art. 5 comma 9 del decreto legge 13 maggio 2011,
n. 70 convertito con modificazioni dalla legge 12 luglio 2011, n.
106».
Appare pertanto evidente che si tratta di una reintroduzione del
medesimo significato in precedenza espunto dallo stesso legislatore
regionale: il relativo intervento normativo, dunque, non puo' avere
altra natura che quella della innovazione.
Ad analoghe conclusioni deve pervenirsi in riferimento ai primi
due commi dell'art. 44 della legge impugnata, i quali non solo
ribadiscono che gli edifici interessati dai relativi interventi sono
anche quelli «in fase di realizzazione», ma precisano, altresi', che
questi ultimi possono avere ad oggetto anche «nuove costruzioni»,
individuate in termini coincidenti con la definizione all'uopo
espressa nel TUE.
Una lettura complessiva delle tre citate disposizioni, favorita
dal comune denominatore di riferimento, induce, quindi, l'interprete
a ritenere che con l'intervento normativo in questione il
legislatore, avuto riguardo agli interventi edilizi di cui all'art. 3
della legge regionale n. 25 del 2009, ha inteso assegnare alla
locuzione «edifici esistenti» un significato comprensivo anche degli
interventi aventi ad oggetto «nuove costruzioni». Esegesi, questa,
che conferma il carattere innovativo della norma in questione,
giacche' vengono evocate categorie di intervento edilizio che, nella
loro massima espansione, hanno un contenuto non coerente con la ratio
sottesa alla legge regionale in oggetto.
Infine, guardando anche al comma 3 dello stesso art. 44, non puo'
non rimarcarsi che le modifiche apportate alla legge regionale n. 25
del 2009 dalla legge regionale n. 4 del 2015, cui si fa riferimento
nella disposizione censurata, non hanno interpretato, ma solo
innovato la pregressa disciplina. La stessa previsione in blocco e
indistinta del riferimento alle disposizioni della detta legge del
2015 svela, infatti, l'effettiva intenzione perseguita con la norma
censurata: spostare nel tempo il portato delle modifiche introdotte
nel 2015 sino a ricondurle alla data di entrata in vigore della legge
n. 25 del 2009.
4.4.- Una volta chiarita la natura retroattiva delle disposizioni
impugnate, occorre scrutinarne la ragionevolezza ai sensi dell'art. 3
Cost.
4.4.1.- La erroneita' della auto-qualificazione delle norme
impugnate come interpretative costituisce, si e' detto, un primo
indice, per quanto non dirimente, della irragionevolezza del loro
retroagire nel tempo, ulteriormente corroborato dalla constatazione
che le stesse introducono innovazioni, destinate, per lo piu', ad
ampliare facolta' in deroga ai relativi strumenti urbanistici,
peraltro non necessariamente in termini di logica continuita' con il
quadro generale di riferimento sul quale le stesse sono destinate ad
incidere.
Relativamente a quest'ultimo profilo basta limitarsi al dato
offerto dal riferimento alle "nuove costruzioni" cui si fa cenno nei
primi due commi dell'impugnato art. 44 ed alle possibili
interpretazioni che lo stesso potrebbe favorire, potenzialmente
distoniche rispetto alle finalita' perseguite dalla legge regionale
n. 25 del 2009, tesa ad una valorizzazione del patrimonio esistente
attraverso le deroghe ai vigenti strumenti urbanistici.
4.4.2.- Si tratta dunque di disposizioni (in particolar modo
l'art. 42 e i primi due commi dell'art. 44) innovative con efficacia
retroattiva, in grado di rendere legittime condotte che, non
considerate tali al momento della loro realizzazione (perche' non
conformi agli strumenti urbanistici di riferimento), lo divengono per
effetto dell'intervento successivo del legislatore. Cio' impone uno
stringente rigore di giudizio nel procedere allo scrutinio di
ragionevolezza, dovendosi considerare a tal fine le esigenze
sovra-individuali sottese alla valutazione dei carichi urbanistici in
uno al rilievo complessivo dei valori in gioco nonche' alla
straordinarieta' delle previsioni in deroga fatte retroagire nel
tempo.
4.4.3.- Anche a voler ritenere che, nella specie, le disposizioni
impugnate possano trovare una loro giustificazione nell'esigenza
della Regione di assicurare una maggiore omogeneita' alle norme in
oggetto per fare fronte al sovrapporsi delle modifiche intervenute
nel tempo, siffatta finalita' deve ritenersi recessiva rispetto al
valore della certezza del diritto, nel caso messo in discussione in
una materia, quella urbanistica, rispetto alla quale assume una
peculiare rilevanza l'affidamento che la collettivita' ripone nella
sicurezza giuridica (sentenza n. 209 del 2010).
Del resto, pur guardando alla potenziale incidenza delle norme
impugnate sui rapporti interprivati, va osservato che le stesse, per
quanto prevalentemente di favore rispetto agli interessi dei singoli
destinatari, retroagendo nel tempo sacrificano, in linea di
principio, le posizioni soggettive dei potenziali controinteressati
che facevano affidamento sulla stabilita' dell'assetto normativo
vigente all'epoca delle singole condotte.
4.4.4.- Infine, la ritenuta violazione dell'art. 3 Cost. e'
confortata dagli argomenti desumibili dalla seconda censura, riferita
al terzo comma dell'art. 117 Cost. con riguardo alla materia «governo
del territorio» e ai parametri interposti offerti dagli artt. 36 e 37
del TUE; argomenti che, in larga misura, tuttavia, sostanzialmente
integrano e chiariscono le ragioni della lesione del primo di detti
parametri.
4.4.5.- La previsione della retroattivita', nella specie,
consente di regolarizzare ex post, rendendole legittime, opere che,
al momento della loro realizzazione, sono in contrasto con gli
strumenti urbanistici di riferimento, dando corpo, in definitiva, ad
una surrettizia ipotesi di sanatoria, in linea con iniziative
legislative analoghe puntualmente sanzionate da questa Corte
(sentenze n. 233 del 2015, n. 209 del 2010, n. 290 e n. 54 del 2009).
Cio' che rileva, per quel che qui immediatamente interessa, e'
che in tema di condono edilizio "straordinario", la giurisprudenza di
questa Corte ha chiarito che spettano alla legislazione statale,
oltre ai profili penalistici (integralmente sottratti al legislatore
regionale: sentenze n. 49 del 2006, n. 70 del 2005 e n. 196 del
2004), le scelte di principio sul versante della sanatoria
amministrativa, in particolare quelle relative all'an, al quando e al
quantum. Esula, infatti, dalla potesta' legislativa concorrente delle
Regioni il potere di «ampliare i limiti applicativi della sanatoria»
(sentenza n. 290 del 2009) oppure, ancora, di «allargare l'area del
condono edilizio rispetto a quanto stabilito dalla legge dello Stato»
(sentenza n. 117 del 2015). A maggior ragione, esula dalla potesta'
legislativa regionale il potere di disporre autonomamente una
sanatoria straordinaria per il solo territorio regionale (sentenza n.
233 del 2015).
Realizzando un sostanziale intervento in sanatoria, la Regione
Basilicata ha dunque finito per invadere un ambito legislativo
estraneo ai titoli di sua legittimazione, rendendo ancor piu'
evidente la marcata incoerenza sistematica da ascrivere alle
disposizioni impugnate.
5.- In breve, il confronto tra le disposizioni regionali
censurate ed i principi costituzionali piu' volte richiamati da
questa Corte porta alla conclusione che le stesse non solo non
possono essere ritenute interpretative, nel senso prima chiarito, ma
ledono, oltre alle norme della legislazione statale in materia
edilizia, il canone generale della ragionevolezza ex art. 3 Cost.,
correttamente evocato dal ricorso, con ulteriori, potenziali,
ricadute in ordine alla effettivita' del diritto dei cittadini di
agire in giudizio a tutela dei propri diritti (art 24, primo comma,
Cost.) nonche' in punto alla integrita' delle attribuzioni
costituzionali dell'autorita' giurisdizionale (art. 102 Cost.).
5.1.- Resta assorbita ogni altra censura rivolta nei confronti
delle stesse disposizioni ma riferita all'art 117, terzo comma, Cost.
6.- Il Governo ricorrente ha anche impugnato l'art. 63, comma 1,
della legge della Regione Basilicata n. 5 del 2016.
6.1.- La norma impugnata, nel sostituire il comma 4 dell'art. 20
della legge regionale 8 agosto 2012, n. 16 (Assestamento del bilancio
di previsione per l'esercizio finanziario 2012 e del bilancio
pluriennale per il triennio 2012/2014), detta disposizioni in materia
di limiti di spesa per il personale delle aziende e degli enti del
servizio sanitario.
In particolare, abrogato - dopo la proposizione del ricorso - il
relativo primo capoverso (dall'art. 2 della legge regionale 4 agosto
2016, n. 17, recante «Modifiche a norme in materia di sanita'»), il
cui disposto era comunque indifferente all'oggetto della questione
prospettata, l'attuale testo della norma modificata da quella
censurata prevede che: «In attuazione delle disposizioni di cui
all'art. 1, comma 584, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, la
Giunta regionale adotta un programma pluriennale di graduale
riduzione della spesa del personale delle Aziende ed Enti del
servizio sanitario regionale, al fine di garantire l'obiettivo,
previsto per l'anno 2020, di una spesa complessiva del personale pari
a quella sostenuta nell'anno 2004 ridotta dell'1,4% al netto della
spesa per il personale del sistema dell'emergenza urgenza 118 e
dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture non ancora strutturata alla
data del 31 dicembre 2004, individuando il limite di spesa annuale
per ciascuna Azienda».
6.2.- Tale disposizione, secondo il Governo, sarebbe in contrasto
con i limiti di spesa imposti dai commi 71 e 72 dell'art. 2 della
legge n. 191 del 2009, per gli enti del servizio sanitario. In
particolare, il citato comma 71 prevede che «[...] gli enti del
Servizio sanitario nazionale concorrono alla realizzazione degli
obiettivi di finanza pubblica adottando, anche nel triennio
2010-2012, misure necessarie a garantire che le spese del personale,
al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e
dell'imposta regionale sulle attivita' produttive, non superino per
ciascuno degli anni 2010, 2011 e 2012 il corrispondente ammontare
dell'anno 2004 diminuito dell'1,4 per cento. [...]».
La stessa disposizione evocata quale parametro interposto esclude
dal computo dell'importo massimo di spesa assentita «[...] sia per
l'anno 2004 sia per ciascuno degli anni 2010, 2011 e 2012, le spese
di personale totalmente a carico di finanziamenti comunitari o
privati, nonche' le spese relative alle assunzioni a tempo
determinato e ai contratti di collaborazione coordinata e
continuativa per l'attuazione di progetti di ricerca finanziati ai
sensi dell'articolo 12-bis del decreto legislativo 30 dicembre 1992,
n. 502, e successive modificazioni». Rimarca, inoltre, il ricorrente,
che le previsioni di contenimento della spesa sopra indicate, in
origine riferite al triennio 2010-2012, sono state successivamente
estese agli anni dal 2013 al 2020, ai sensi dell'art. 17, comma 3,
del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la
stabilizzazione finanziaria), convertito con modificazioni dalla
legge 15 luglio 2011, n. 111, cosi' come modificato dall'art. 1,
comma 584, della legge 23 dicembre 2014, n. 190, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge di stabilita' 2015)».
6.3.- Cio' premesso, la norma impugnata, secondo l'assunto del
Governo, compromette il rispetto, a livello regionale, degli
obiettivi di contenimento della spesa di personale fissati dalle
disposizioni statali evocate quali parametri interposti, cui va
ascritta natura di principi di coordinamento della finanza pubblica:
escludendo dal computo della spesa cui applicare il predetto
obiettivo di risparmio il personale del sistema «dell'emergenza
urgenza», nonche' quello dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture, la
norma censurata si pone in deroga al limite di spesa riferito al
2004, ridotto dell'1,4 %, da ritenersi applicabile anche a tale
personale.
Di qui la addotta violazione dell'art. 117, terzo comma, Cost.
6.4.- La censura merita l'accoglimento nei termini precisati di
seguito.
6.4.1.- Pur se nominalmente riferita all'intero primo comma
dell'art. 63, la censura, nel suo portato effettivo, risulta
esclusivamente limitata alla mancata previsione - nel computo da
considerare per ritenere rispettata la soglia di contenimento
stabilita dai parametri interposti all'uopo evocati - degli importi
di spesa previsti per il «personale del sistema dell'emergenza
urgenza 118 e dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture»; e cio' fissa i
confini della valutazione rimessa a questa Corte nello scrutinare la
norma impugnata.
6.4.2.- Secondo il consolidato orientamento espresso in materia
(ex plurimis, sentenza n. 110 del 2014) «"l'autonomia legislativa
concorrente delle Regioni nel settore della tutela della salute ed in
particolare nell'ambito della gestione del servizio sanitario puo'
incontrare limiti alla luce degli obiettivi della finanza pubblica e
del contenimento della spesa", peraltro in un "quadro di esplicita
condivisione da parte delle Regioni della assoluta necessita' di
contenere i disavanzi del settore sanitario"». Il legislatore statale
puo' in coerenza «legittimamente imporre alle Regioni vincoli alla
spesa corrente per assicurare l'equilibrio unitario della finanza
pubblica complessiva, in connessione con il perseguimento di
obiettivi nazionali, condizionati anche da obblighi comunitari
(sentenze n. 91 del 2012, n. 163 del 2011 e n. 52 del 2010)».
In questa cornice va considerata e letta l'affermazione, ribadita
nel tempo dalla Corte, in forza della quale la spesa per il personale
costituisce «una delle voci del bilancio regionale, caratterizzata
sia dal peso preponderante che vi riveste, sia dalla storica ritrosia
delle Regioni a porvi adeguati limiti» (sentenze n. 182 del 2011). In
linea con tale orientamento, questa Corte (sentenze n. 182 del 2011,
n. 68 del 2011 e n. 333 del 2010) ha gia' riconosciuto, al limite
stabilito dal comma 71 dell'art. 2 della legge di stabilita' del
2010, la natura di principio fondamentale, diretto al contenimento
della spesa sanitaria, ritenuto, come tale, espressione di un
correlato principio di coordinamento della finanza pubblica. Del
resto, ad analoga soluzione si era gia' pervenuti (sentenza n. 120
del 2008) allorquando ad essere sottoposto a scrutinio era stato
l'art. 1, comma 565, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge
finanziaria 2007), che della evocata norma interposta ebbe a
costituire l'antecedente con analogia di contenuti.
6.4.3.- Messa in chiaro la natura dell'art. 2, comma 71, della
legge n. 191 del 2009, non pare revocabile in dubbio, in linea con la
doglianza prospettata, che la norma regionale impugnata consenta
l'indebito superamento della soglia di contenimento fissata dalla
citata disposizione, perche' esclude, dal computo del totale della
spesa consentita, i costi di riferimento relativi ad alcune categorie
di dipendenti che non sono immediatamente riconducibili a quelle per
le quali lo stesso parametro interposto ammette una deroga di
principio. Il tutto, peraltro, in ragione di una giustificazione di
fondo - quella in forza della quale tali ragioni di spesa non erano
ancora strutturate nell'anno 2004 - evidentemente inconferente,
perche' in aperta contraddizione logica con l'esigenza di revisione
al ribasso della spesa per siffatta voce, una volta definito il
relativo parametro massimo di riferimento.
Di qui l'illegittimita' costituzionale della norma censurata, nei
limiti del petitum prospettato dal ricorso.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 42 e 44,
commi 1, 2 e 3, della legge della Regione Basilicata 4 marzo 2016, n.
5 (Collegato alla Legge di stabilita' regionale 2016);
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale del comma 4 dell'art.
20 della legge della Regione Basilicata 8 agosto 2012, n. 16
(Assestamento del bilancio di previsione per l'esercizio finanziario
2012 e del bilancio pluriennale per il triennio 2012/2014), come
sostituito dall'art. 63, comma 1, della legge della Regione
Basilicata n. 5 del 2016, limitatamente alle parole «al netto della
spesa per il personale del sistema dell'emergenza urgenza 118 e
dell'IRCCS CROB di Rionero in Vulture non ancora strutturata alla
data del 31 dicembre 2004».
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 febbraio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 12 aprile 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA