N. 85 SENTENZA 22 marzo - 13 aprile 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Imposte e tasse - Rifiuti solidi urbani - Scarti e sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio - Applicazione dell'aliquota massima del tributo speciale per il conferimento in discarica. - Legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2012 e bilancio pluriennale 2012-2014 della Regione Puglia), art. 7, comma 8. -(GU n.16 del 19-4-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 8,
della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2012 e
bilancio pluriennale 2012-2014 della Regione Puglia), promosso dal
Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione di Lecce,
nel procedimento vertente tra il Comune di Guagnano e altri e la
Regione Puglia e altra, con ordinanza del 10 luglio 2015, iscritta al
n. 47 del registro ordinanze 2016 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 11, prima serie speciale, dell'anno
2016.
Visti gli atti di costituzione del Comune di Guagnano e altri e
della Regione Puglia, nonche' l'atto di intervento del Comune di
Alezio e altri;
udito nell'udienza pubblica del 22 marzo 2017 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi gli avvocati Pietro Quinto per il Comune di Guagnano e
altri e Maria Liberti per la Regione Puglia.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 10 luglio 2015, il Tribunale amministrativo
regionale per la Puglia, sezione di Lecce, ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 8, della legge della
Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38 (Disposizioni per la
formazione del bilancio di previsione 2012 e bilancio pluriennale
2012-2014 della Regione Puglia), in riferimento agli artt. 117,
secondo comma, lettere e) ed s), e terzo comma, e 119 della
Costituzione.
La questione e' sorta nel corso di un giudizio promosso dal
Comune di Guagnano e altri quarantasette Comuni contro la Regione
Puglia e la Provincia di Lecce, per l'annullamento della
determinazione n. 276 del 27 dicembre 2013, con la quale il dirigente
del servizio ciclo dei rifiuti e bonifica della Regione Puglia ha
fissato in euro 25,82 a tonnellata (quindi nella misura massima)
l'aliquota del tributo speciale per il deposito in discarica dei
rifiuti solidi urbani dovuto per l'anno 2014 nella Provincia di
Lecce.
Nel giudizio, trasferito in sede giurisdizionale per
l'opposizione della Provincia di Lecce all'originario ricorso
straordinario presentato al Presidente della Repubblica, sono
intervenuti ad adiuvandum altri tre Comuni leccesi (Lequile, Trepuzzi
e Spongano).
Il giudice a quo illustra la materia del contendere nei seguenti
termini.
Secondo i ricorrenti nel processo principale, la deliberazione
impugnata sarebbe illegittima, perche' impone il pagamento del
tributo speciale in misura piena, mentre l'art. 3, comma 40, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), stabilisce che «per gli scarti e i sovvalli di
impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio»
l'ammontare del tributo e' determinato nella misura del 20 per cento
di quello dovuto per i rifiuti in via ordinaria.
Sempre secondo i ricorrenti, non potrebbe valere in senso
contrario il disposto dell'art. 7, comma 8, secondo periodo, della
legge reg. Puglia n. 38 del 2011, a tenore del quale «Agli scarti e
ai sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e
compostaggio si applica l'aliquota massima del tributo speciale per
il conferimento in discarica dei rifiuti solidi». Tale disposizione
dovrebbe essere interpretata, infatti, in conformita' dei principi
contenuti nella richiamata disciplina statale, nel senso che
sull'aliquota massima andrebbe calcolata la riduzione al 20 per
cento. Ove cosi' non fosse, dal contrasto con la norma statale
deriverebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto la legislazione sui rifiuti appartiene alla
competenza esclusiva dello Stato, rientrando nella materia della
tutela dell'ambiente. E anche se si dovesse ritenere che si ricade
nella materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», si tratterebbe pur sempre di legislazione regionale
concorrente, restando riservata allo Stato la determinazione dei
principi fondamentali, fissati in concreto dal citato art. 3, comma
40.
La Regione Puglia, richiamando un parere tecnico, nel giudizio a
quo sostiene invece che l'agevolazione tributaria prevista dalla
legge statale non si potrebbe applicare a rifiuti che, come quelli
conferiti dai Comuni ricorrenti, provengono da raccolta
indifferenziata, perche' il loro trattamento produrrebbe una
quantita' considerevole di residui non riutilizzabili,
differentemente da quanto accade nel caso dei rifiuti provenienti
dalla raccolta differenziata.
Nella fase cautelare del giudizio a quo, l'istanza di sospensione
dell'efficacia del provvedimento impugnato e' stata dapprima respinta
dal TAR e successivamente accolta dal Consiglio di Stato in sede di
appello. In seguito a cio', la Regione Puglia ha adottato ulteriori
determinazioni dirigenziali a loro volta impugnate dagli stessi
Comuni. Con esse ha confermato per buona parte dei Comuni l'aliquota
massima del tributo, ha applicato agli altri le sole «premialita'»
previste dalla legislazione regionale in funzione delle percentuali
di raccolta differenziata raggiunte, anche sulla base delle modifiche
legislative introdotte dall'art. 51 della legge della Regione Puglia
28 dicembre 2012, n. 45 (Disposizioni per la formazione del bilancio
di previsione 2013 e bilancio pluriennale 2013-2015 della Regione
Puglia) e dall'art. 29 della legge della Regione Puglia 30 dicembre
2013, n. 45 (Disposizioni per la formazione del bilancio di
previsione 2014 e bilancio pluriennale 2014-2016 della Regione
Puglia), e ha infine negato a tutti la riduzione prevista all'art. 3,
comma 40, della legge n. 549 del 1995. Per questo, nonostante le
richiamate modifiche, l'interesse dei ricorrenti alla decisione
permarrebbe.
1.1.- Ad avviso del giudice a quo, il contrasto fra la norma
statale e la norma regionale non sarebbe superabile a mezzo
dell'interpretazione della seconda offerta dai ricorrenti - secondo
cui il riferimento all'aliquota massima del tributo dovrebbe essere
inteso come un rinvio all'importo su cui calcolare il 20 per cento -
in assenza di elementi letterali o semantici in tal senso.
Sulla rilevanza della questione, lo stesso giudice reputa, in
base all'istruttoria compiuta nel processo principale (sono
richiamate una dichiarazione resa dal direttore dell'Ambito
territoriale ottimale della Provincia di Lecce, una relazione del
dirigente del servizio ciclo dei rifiuti e bonifica della Regione
Puglia e una "perizia di parte" depositata in giudizio dalla stessa
Regione) che gli impianti di trattamento dei rifiuti conferiti dai
Comuni ricorrenti «raggiungono un risultato analogo a quello degli
"impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio" di cui
all'art. 3, comma 40, della legge n. 546 del 1995, anche se in essi
non e' svolta l'attivita' di compostaggio, cioe' formazione del
"compost" con la frazione umida», sicche' «il tributo relativo al
conferimento in discarica della frazione residua [dovrebbe] essere
quantificato nella misura del 20%», in applicazione del citato comma
40.
All'applicazione del tributo in tale misura ridotta osterebbe
tuttavia l'art. 7, comma 8, della legge reg. Puglia n. 38 del 2011.
Questa disposizione contrasterebbe con la citata norma statale, in
quanto, pur avendo lo stesso ambito applicativo (gli scarti e i
sovvalli degli impianti del medesimo tipo), determinerebbe in modo
difforme l'ammontare del tributo, stabilendolo nella misura massima
anziche' in quella ridotta al 20 per cento.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza della questione, la
norma regionale violerebbe in primo luogo gli artt. 117, secondo
comma, lettera e), e 119 Cost., invadendo competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «armonizzazione dei bilanci
pubblici; perequazione delle risorse finanziarie».
Il giudice a quo richiama il principio, costantemente espresso da
questa Corte, secondo il quale le regioni a statuto ordinario,
nell'esercizio dell'autonomia tributaria di cui al citato art. 119
Cost., sono assoggettate al duplice limite dell'obbligo di esercitare
il loro potere di imposizione in coerenza con i principi fondamentali
di coordinamento derivanti dalla legislazione statale e del divieto
di istituire o disciplinare tributi gia' istituiti da legge statale o
di stabilirne altri aventi lo stesso presupposto, almeno fino
all'emanazione della legislazione statale di coordinamento (e' citata
la sentenza n. 102 del 2008). Risulterebbe evidente, pertanto,
l'antinomia tra le due disposizioni - statale e regionale - in quanto
il «contributo» regionale cosi' istituito, oltre ad avere presupposti
«non diversi» da quelli del tributo speciale istituito e disciplinato
dall'art. 3, commi da 24 a 40, della legge n. 549 del 1995,
comporterebbe l'applicazione alla medesima situazione dell'aliquota
massima, essendo previsto che «solo i sovvalli provenienti da
raccolta differenziata possano ottenere la premialita'».
Ne' si potrebbe sostenere che le due discipline si differenzino
perche' soltanto quella statale stabilisce la riduzione del tributo
quando si verifichino cumulativamente le tre condizioni della
selezione automatica, del riciclaggio e del compostaggio dei rifiuti,
dal momento che la disciplina regionale prevede l'applicazione del
tributo nella misura massima al ricorrere delle medesime condizioni.
Inoltre, l'art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995
richiederebbe, quale unico presupposto per l'applicazione del tributo
in misura ridotta, il deposito in discarica di scarti e sovvalli di
impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio, senza
distinguere a seconda delle modalita' di raccolta, indifferenziata o
differenziata, dei rifiuti sottoposti a tali processi. La finalita'
della disciplina statale sul tributo speciale consisterebbe infatti
nell'incentivare la minore produzione di rifiuti e il recupero da
essi di materia prima e di energia, colpendo la fase finale del
ciclo, vale a dire il deposito in discarica, e favorendo in questa
fase le operazioni connesse al recupero, indipendentemente dal regime
differenziato o meno della raccolta, che la norma statale non
menziona.
1.3.- La norma regionale violerebbe anche gli artt. 117, terzo
comma, e 119 Cost., per il suo contrasto con un principio
fondamentale di «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», quale dovrebbe essere qualificato il disposto dell'art.
3, comma 40, della legge n. 549 del 1995.
Il giudice a quo sottolinea che le disposizioni dell'art. 3 della
legge n. 549 del 1995, istitutive del tributo speciale per il
deposito in discarica, costituiscono principi fondamentali ai sensi
dell'art. 119 Cost., e invoca anche a tale riguardo il gia'
richiamato orientamento di questa Corte sui limiti ai quali sono
assoggettate le regioni a statuto ordinario nell'esercizio della loro
autonomia tributaria (e' nuovamente citata la sentenza n. 102 del
2008).
A suo avviso, inoltre, dall'indubbia natura tributaria del
«contributo» regionale in esame e dalla riconducibilita' della
disciplina sul tributo speciale per il deposito in discarica alla
competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art. 117, secondo
comma, lettera e), Cost., conseguirebbe che la potesta' legislativa
delle regioni puo' essere esercitata in materia solo nei limiti
consentiti dalla legge statale. Il «contributo» regionale in esame,
avente indubbia natura tributaria, sarebbe infatti un tributo statale
e non un tributo proprio della regione, nei sensi dell'art. 119 Cost.
Non rileverebbero in particolare in senso contrario, ne'
l'attribuzione del gettito alle regioni e alle province, ne' le
determinazioni attribuite alla legge regionale dalla norma statale
(sono citate, tra le altre, le sentenze n. 397 e n. 335 del 2005,
nonche' la sentenza n. 34 del 2005, in tema di decorrenza temporale
dell'ammontare del tributo speciale determinato da una legge
regionale).
1.4.- Infine, sarebbe violato anche l'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in quanto la norma regionale censurata inciderebbe
in una materia, quale il trattamento e lo smaltimento dei rifiuti
solidi, rientrante nella «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema»,
riservata alla competenza esclusiva dello Stato.
Il giudice a quo richiama la costante giurisprudenza
costituzionale sull'inerenza della disciplina dei rifiuti alla
materia della tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, anche quando
interferisca con altri ambiti materiali. Il carattere pervasivo della
materia fa si' che sia riservato allo Stato il potere di fissare
livelli di tutela uniforme sull'intero territorio nazionale, mentre
resta alle regioni la competenza per la cura di interessi
funzionalmente collegati a quelli propriamente ambientali (e' citata,
tra le altre, la sentenza n. 58 del 2015, resa in tema di tributo
istituito da una regione sul presupposto di un'attivita' rientrante
nel ciclo di gestione dei rifiuti).
2.- Con atto depositato il 1° aprile 2016, si e' costituita in
giudizio la Regione Puglia, parte del processo principale, la quale
ha concluso per l'inammissibilita' e comunque per la manifesta
infondatezza della questione.
Secondo la Regione, il rimettente avrebbe errato nel ritenere
applicabile alla fattispecie l'art. 3, comma 40, della legge n. 549
del 1995, in quanto i rifiuti ai quali tale norma riferisce
l'agevolazione fiscale sarebbero solo quelli che subiscono «processi
di selezione automatica, recupero o riciclaggio tali da render[li]
non ulteriormente valorizzabili e quindi inevitabilmente destinati al
deposito in discarica; cio' in linea con la ratio sottesa alla
istituzione della ecotassa, consistente nel "favorire la minore
produzione di rifiuti ed il recupero dagli stessi di materia prima ed
energia"». Questa condizione non sarebbe riscontrabile nei rifiuti
provenienti dalla raccolta indifferenziata, in quanto essi, dopo un
processo di biostabilizzazione, subiscono la vagliatura e la
conseguente separazione in una frazione secca combustibile (FSC),
avviata alla produzione di carburante derivato da rifiuti (CDR), e
una frazione umida biostabilizzata, che viene depositata in discarica
(RBD: rifiuto biostabilizzato da discarica).
Non sarebbe corretto, pertanto, assimilare i trattamenti del
rifiuto indifferenziato a quelli del rifiuto differenziato «operati a
valle di una separazione della frazione secca da quella umida attuata
gia' in fase di raccolta». Solo la raccolta differenziata, invero,
permetterebbe di conferire agli impianti di trattamento frazioni
merceologiche con caratteristiche omogenee tali da consentirne
l'immissione nel mercato a fini di recupero o riciclaggio e di
destinare allo smaltimento in discarica le frazioni non ulteriormente
valorizzabili, vale a dire gli scarti e i sovvalli soggetti al
tributo in misura ridotta.
Ne conseguirebbe l'inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 8, della legge reg.
Puglia n. 38 del 2011, per irrilevanza, e comunque la sua non
fondatezza nel merito, per mancanza dell'asserito contrasto con la
norma statale.
La disposizione regionale, infatti, non sarebbe applicabile ai
sovvalli degli impianti di trattamento dei rifiuti indifferenziati,
giacche' essi «non vengono conferiti in discarica (e quindi non sono
assoggettati all'ecotassa), ma sono destinati alla
termovalorizzazione con produzione di energia»; di contro, la
disposizione si applicherebbe «a scarti e sovvalli prodotti da
impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio dedicati
a rifiuti urbani differenziati». Da qui l'ulteriore conclusione che
il legislatore regionale avrebbe esercitato la propria potesta'
normativa nella determinazione dell'importo del tributo, riconosciuta
dall'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995, senza creare
antinomie con la norma statale.
3.- Con atto depositato il 5 aprile 2016, si sono costituiti nel
giudizio costituzionale i Comuni ricorrenti e intervenuti nel
processo principale, insieme ad altri Comuni della provincia di Lecce
(Alezio, Castri', Copertino, Cutrofiano, Giurdignano, Leverano,
Melissano, Melpignano, Minervino, Presicce, San Cesario di Lecce,
Taurisano, Carpignano Salentino, Castrignano del Capo, Cursi,
Melendugno, Poggiardo, Soleto, Sternatia, Surano e Tiggiano), che
hanno concluso per l'accoglimento della questione, aderendo alle
ragioni esposte dal rimettente.
4.- In una memoria depositata in prossimita' dell'udienza, la
Regione Puglia ha illustrato gli argomenti gia' dedotti a sostegno
delle conclusioni di inammissibilita' e, in ogni caso, di non
fondatezza della questione.
Ricostruito il quadro normativo di riferimento, la Regione
ribadisce che la questione sarebbe manifestamente inammissibile per
difetto assoluto di rilevanza, in quanto il processo principale
potrebbe essere definito senza la necessita' di sollevare l'incidente
di costituzionalita'. Nell'attuale contesto storico e normativo, nel
quale vige l'obbligo di raccolta differenziata e il divieto di
deposito in discarica di rifiuti non sottoposti a trattamento, il
beneficio fiscale previsto dall'art. 3, comma 40, della legge n. 549
del 1995 potrebbe essere applicato se siano stati raggiunti gli
obiettivi minimi di raccolta differenziata previsti dalla legge e
solo agli scarti e sovvalli derivanti dal trattamento di rifiuti
differenziati, che sarebbero ben diversi da quelli prodotti dagli
impianti presso i quali i Comuni ricorrenti nel giudizio a quo
conferiscono i propri rifiuti, derivanti dalla raccolta
indifferenziata. Ne conseguirebbe la mancanza del nesso di
pregiudizialita' della questione.
Nel merito, la Regione osserva che la norma censurata non
violerebbe la competenza statale in materia tributaria o ambientale,
in quanto costituirebbe legittima espressione del potere di
determinare l'ammontare dell'imposta, attribuito alle regioni
dall'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995, nel pieno
rispetto dei limiti e delle finalita' della disciplina statale,
diretta a favorire la minore produzione di rifiuti e il recupero
dagli stessi di materia prima e di energia. In linea con la norma
statale, il legislatore regionale avrebbe inteso escludere dal
beneficio fiscale gli scarti e i sovvalli non provenienti da raccolta
differenziata, limitandolo solo a quelli da raccolta differenziata.
In ogni caso, qualora la norma statale si applicasse anche agli
scarti e sovvalli non derivanti da raccolta differenziata,
prescindendo dal raggiungimento delle percentuali di raccolta
previste dalla legge, il legislatore regionale avrebbe correttamente
fissato piu' elevati livelli di tutela ambientale e della salute.
5.- Anche i Comuni che si sono costituiti nel giudizio
costituzionale hanno depositato una memoria illustrativa in
prossimita' dell'udienza.
A loro avviso, l'eccezione di difetto di rilevanza sollevata
dalla Regione Puglia si tradurrebbe in un inammissibile tentativo di
contestare davanti alla Corte gli accertamenti compiuti dal giudice a
quo, all'esito di una complessa attivita' istruttoria, sulla
qualificazione dei rifiuti in questione come «scarti e sovvalli di
impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio». Il
carattere esterno del controllo che questa Corte puo' esercitare sul
giudizio di rilevanza compiuto dal giudice rimettente non
consentirebbe di riesaminare tali accertamenti.
La tesi della Regione - per cui l'art. 3, comma 40, della legge
n. 549 del 1995 si applica solo nel caso di raccolta differenziata -
contrasterebbe sia con il dato letterale della norma, sia con la sua
ratio, che consisterebbe nel favorire la minore produzione di rifiuti
e il recupero dagli stessi di materia prima ed energia, aumentando la
quota recuperata e diminuendo quella smaltita in discarica. Il
legislatore avrebbe perseguito tali scopi indipendentemente dalla
natura differenziata o indifferenziata dei rifiuti, considerato anche
che all'epoca di introduzione della legge n. 549 del 1995 non era
stato ancora disposto l'obbligo di raccolta differenziata.
L'ulteriore tesi regionale, secondo la quale l'art. 7, comma 8,
della legge reg. Puglia n. 38 del 2011 si applica solo agli scarti e
sovvalli da raccolta differenziata, condurrebbe a conseguenze
irrazionali, giacche' seguendo questa prospettiva, che presuppone
l'inapplicabilita' anche della norma statale a scarti e sovvalli
derivanti dai rifiuti indifferenziati, nessuna disposizione
disciplinerebbe tale ultima fattispecie.
Anche la tesi che solo il rifiuto differenziato potrebbe subire
un processo di selezione automatica dal quale residuino scarti e
sovvalli si risolverebbe in un inammissibile tentativo della Regione
di infirmare l'accertamento tecnico compiuto sul punto dal giudice a
quo e sarebbe in ogni caso apodittica, contraddittoria ed errata in
fatto.
L'infondatezza delle tesi della Regione sarebbe poi confermata
dalla successiva legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in
materia ambientale per promuovere misure di green economy e per il
contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali), che, pur non
essendo applicabile nel processo principale ratione temporis, ha
introdotto misure incentivanti della raccolta differenziata,
conservando tuttavia la premialita' dell'art. 3, comma 40, della
legge n. 549 del 1995 e la sua portata di principio fondamentale ai
sensi dell'art. 119 Cost.
Infine, i Comuni negano che la norma censurata costituisca
espressione del potere della Regione di determinare l'ammontare del
tributo speciale ai sensi dell'art. 3, comma 29, della legge n. 549
del 1995, in quanto la previsione del comma 40 sull'aliquota ridotta
non potrebbe essere derogata nell'esercizio di tale potere. Svolgono
inoltre argomenti adesivi a tutti i rilievi di incostituzionalita'
sollevati dal rimettente.
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Puglia, sezione
di Lecce, dubita della legittimita' costituzionale dell'art. 7, comma
8, della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2012 e
bilancio pluriennale 2012-2014 della Regione Puglia), in riferimento
agli artt. 117, secondo comma, lettera e) ed s), e terzo comma, e 119
della Costituzione.
La questione e' sorta nel corso di un giudizio promosso da
quarantotto Comuni leccesi contro la Regione Puglia e la Provincia di
Lecce, con l'intervento ad adiuvandum di altri tre Comuni della
stessa provincia, per l'annullamento della determinazione con la
quale il dirigente del servizio ciclo dei rifiuti e bonifica della
Regione Puglia ha fissato nella misura massima (25,82 euro a
tonnellata) l'aliquota del tributo speciale per il deposito in
discarica dei rifiuti solidi urbani dovuto per l'anno 2014 nella
Provincia di Lecce.
Secondo i ricorrenti nel processo principale, la deliberazione
impugnata sarebbe illegittima, perche' impone il pagamento del
tributo speciale in misura piena, mentre l'art. 3, comma 40, della
legge 28 dicembre 1995, n. 549 (Misure di razionalizzazione della
finanza pubblica), stabilisce che «per gli scarti e i sovvalli di
impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio»
l'ammontare del tributo e' determinato nella misura del 20 per cento
di quello dovuto per i rifiuti in via ordinaria.
Sempre secondo i ricorrenti, non potrebbe valere in senso
contrario il disposto dell'art. 7, comma 8, secondo periodo, della
legge reg. Puglia n. 38 del 2011, a tenore del quale «Agli scarti e
ai sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio e
compostaggio si applica l'aliquota massima del tributo speciale per
il conferimento in discarica dei rifiuti solidi». Tale disposizione
dovrebbe essere interpretata, infatti, in conformita' ai principi
contenuti nella richiamata disciplina statale, nel senso che
sull'aliquota massima andrebbe calcolata la riduzione al 20 per
cento. Se cosi' non fosse, dal contrasto con la norma statale
deriverebbe la violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., in quanto la legislazione sui rifiuti appartiene alla
competenza esclusiva dello Stato, rientrando nella materia della
tutela dell'ambiente. E anche se si dovesse ritenere che si ricade
nella materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario», si tratterebbe pur sempre di legislazione regionale
concorrente, restando riservata allo Stato la determinazione dei
principi fondamentali, fissati in concreto dal citato art. 3, comma
40.
La Regione Puglia, richiamando un parere tecnico, nel giudizio a
quo sostiene invece che l'agevolazione tributaria prevista dalla
legge statale non si potrebbe applicare a rifiuti che, come quelli
conferiti dai Comuni ricorrenti, provengono da raccolta
indifferenziata, perche' il loro trattamento produrrebbe una
quantita' considerevole di residui non riutilizzabili, a differenza
di quanto avviene nel caso di rifiuti provenienti dalla raccolta
differenziata.
1.1.- Ad avviso del giudice a quo, il contrasto fra la norma
statale e quella regionale non sarebbe superabile a mezzo
dell'interpretazione della seconda offerta dai ricorrenti - per cui
il riferimento all'aliquota massima del tributo dovrebbe essere
inteso come un rinvio all'importo su cui calcolare il 20 per cento -
in assenza di elementi letterali o semantici che la suffraghino.
Lo stesso giudice osserva che, in base ai risultati
dell'istruttoria compiuta nel processo principale, i residui degli
impianti di trattamento dei rifiuti conferiti dai Comuni ricorrenti
dovrebbero essere assoggettati all'aliquota agevolata del 20 per
cento in applicazione dell'art. 3, comma 40, della legge n. 549 del
1995. A cio' osterebbe tuttavia l'art. 7, comma 8, della legge reg.
Puglia n. 38 del 2011, che, pur avendo lo stesso ambito applicativo
della norma statale (gli scarti e i sovvalli degli impianti del
medesimo tipo), determinerebbe tuttavia in modo difforme l'ammontare
del tributo, stabilendolo nella misura massima anziche' in quella
ridotta al 20 per cento.
Su tale contrasto, il rimettente fonda tre censure di
illegittimita' costituzionale della norma regionale.
In primo luogo, essa violerebbe gli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 119 Cost., per invasione della competenza esclusiva
dello Stato in materia di tributi statali, ai quali apparterrebbe il
tributo speciale istituito e disciplinato dall'art. 3, commi da 24 a
40, della legge n. 549 del 1995.
In secondo luogo, sarebbero violati gli artt. 117, terzo comma, e
119 Cost., perche' l'art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995
esprimerebbe un principio fondamentale di «coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario».
Infine, la norma regionale violerebbe anche l'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., incidendo in un ambito, quello del
trattamento e dello smaltimento dei rifiuti solidi, che rientra nella
materia della «tutela dell'ambiente, dell'ecosistema», riservata alla
competenza legislativa esclusiva dello Stato.
2.- Preliminarmente, si rileva che nel giudizio costituzionale si
sono costituiti, insieme ai Comuni ricorrenti e intervenuti nel
processo principale, anche i Comuni di Alezio, Castri', Copertino,
Cutrofiano, Giurdignano, Leverano, Melissano, Melpignano, Minervino,
Presicce, San Cesario di Lecce, Taurisano, Carpignano Salentino,
Castrignano del Capo, Cursi, Melendugno, Poggiardo, Soleto,
Sternatia, Surano e Tiggiano.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, in base
all'art. 25 della legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla
costituzione e sul funzionamento della Corte costituzionale) e
all'art. 3 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale del 7 ottobre 2008, nel giudizio di legittimita'
costituzionale in via incidentale possono costituirsi i soggetti che
erano parti del giudizio a quo al momento dell'ordinanza di
rimessione (ex plurimis, sentenze n. 276 del 2016 e allegata
ordinanza letta all'udienza del 4 ottobre 2016, n. 223 del 2012 e n.
356 del 1991).
Gli anzidetti Comuni non erano parti del giudizio a quo al
momento dell'ordinanza di rimessione, sicche' non sono legittimati a
partecipare al giudizio costituzionale.
Si deve escludere, altresi', la loro legittimazione a intervenire
nella qualita' di soggetti diversi dalle parti del giudizio a quo, in
quanto, sempre secondo il costante orientamento di questa Corte, sono
ammessi a intervenire nel giudizio incidentale di legittimita'
costituzionale i terzi titolari «(...) di un interesse qualificato,
immediatamente inerente al rapporto sostanziale dedotto in giudizio e
non semplicemente regolato, al pari di ogni altro, dalla norma o
dalle norme oggetto di censura » (ex plurimis, sentenze n. 243 del
2016 e allegata ordinanza letta all'udienza del 19 ottobre 2016, n.
173 del 2016 e allegata ordinanza letta all'udienza del 5 luglio
2016, n. 236 del 2015 e allegata ordinanza letta all'udienza del 20
ottobre 2015, n. 70 del 2015, n. 37 del 2015 e allegata ordinanza
letta all'udienza del 24 febbraio 2015, n. 162 del 2014 e allegata
ordinanza letta all'udienza dell'8 aprile 2014; ordinanze n. 227 del
2016, n. 240 del 2014 e n. 156 del 2013).
Gli stessi Comuni non appaiono titolari di un interesse
qualificato, nei sensi sopra specificati, ma di un mero interesse
riflesso all'accoglimento della questione, in quanto assoggettati,
come ogni altro comune del territorio pugliese, alla norma regionale
censurata.
Ne consegue che il loro intervento in giudizio non e'
ammissibile.
3.- La Regione Puglia ha eccepito l'inammissibilita' della
questione per irrilevanza, in quanto il rimettente avrebbe errato nel
ritenere applicabile alla fattispecie l'art. 3, comma 40, della legge
n. 549 del 1995.
Ad avviso della Regione, i rifiuti ai quali tale norma riferisce
l'agevolazione fiscale sarebbero solo quelli che subiscono processi
di selezione automatica, recupero o riciclaggio tali da renderli non
ulteriormente valorizzabili e quindi inevitabilmente destinati al
deposito in discarica, in linea con la ratio sottesa all'istituzione
del tributo in esame (cosiddetta ecotassa), consistente nel favorire
la minore produzione di rifiuti e il recupero da essi di materia
prima ed energia. Questa condizione non sarebbe riscontrabile nei
rifiuti provenienti dalla raccolta indifferenziata, sicche' non
sarebbe corretto assimilare il loro trattamento a quello dei rifiuti
differenziati, per i quali la separazione della frazione secca da
quella umida e' attuata gia' in fase di raccolta. Solo la raccolta
differenziata, invero, permetterebbe di conferire agli impianti di
trattamento frazioni merceologiche con caratteristiche omogenee, tali
da consentirne l'immissione nel mercato a fini di recupero o
riciclaggio, e di destinare allo smaltimento in discarica le frazioni
non ulteriormente valorizzabili, vale a dire gli scarti e i sovvalli
soggetti al tributo in misura ridotta.
Ne conseguirebbe l'irrilevanza della questione di legittimita'
costituzionale della norma regionale censurata.
3.1.- L'esame dell'eccezione di inammissibilita' va preceduto da
una sintetica ricostruzione dei fatti rilevanti e del thema
decidendum nel giudizio a quo.
Dall'ordinanza di rimessione emergono come pacifiche due
circostanze. Innanzitutto, che i rifiuti prodotti dai Comuni
ricorrenti nel giudizio principale, che la determinazione regionale
impugnata assoggetta all'aliquota massima del tributo speciale per il
deposito in discarica, provengono dalla raccolta indifferenziata. In
secondo luogo, che tali rifiuti sono depositati nelle discariche dopo
appositi trattamenti, che mirano a separare - oltre al materiale
ferroso recuperabile - una frazione secca destinata alla produzione
di energia sotto forma di carburante derivante da rifiuti e una
frazione umida biostabilizzata destinata alla discarica.
Il thema decidendum del giudizio principale consiste
nell'accertare se ai rifiuti cosi' conferiti sia o meno applicabile
l'art. 3, comma 40, della legge n. 549 del 1995, norma che, «per gli
scarti e i sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio
e compostaggio», determina l'ammontare del tributo nella misura del
20 per cento di quello dovuto per i rifiuti in via ordinaria. Se
infatti tale disposizione dovesse trovare applicazione, la
determinazione regionale impugnata che fissa invece l'ammontare del
tributo nella sua misura massima sarebbe illegittima.
La Regione Puglia, come detto, sostiene che l'agevolazione
tributaria prevista dalla legge statale non puo' essere applicata ai
rifiuti da raccolta indifferenziata, perche' il loro trattamento
produce una quantita' considerevole di sovvallo, al contrario di cio'
che avviene nel caso del trattamento dei rifiuti differenziati, il
cui sovvallo rappresenta una quantita' residuale.
Ad avviso del giudice a quo, invece, l'art. 3, comma 40, della
legge n. 549 del 1995 richiederebbe, quale unico presupposto per
l'applicazione del tributo in misura ridotta, il deposito in
discarica di scarti e sovvalli di impianti di selezione automatica,
riciclaggio e compostaggio, indipendentemente dalle modalita' di
raccolta, indifferenziata o differenziata, dei rifiuti conferiti agli
impianti. E queste conclusioni sarebbero avvalorate dall'istruttoria
disposta dallo stesso giudice nel processo principale.
Ai rifiuti cosi' prodotti, tuttavia, la riduzione del tributo
prevista dalla legge statale non potrebbe essere applicata, perche'
vi osterebbe l'art. 7, comma 8, della legge reg. Puglia n. 38 del
2011, nella parte in cui, al secondo periodo, prevede che «Agli
scarti e ai sovvalli di impianti di selezione automatica, riciclaggio
e compostaggio si applica l'aliquota massima del tributo speciale per
il conferimento in discarica dei rifiuti solidi». Questa disposizione
contrasterebbe con la citata norma statale, in quanto, pur avendo lo
stesso ambito applicativo (gli scarti e i sovvalli degli impianti del
medesimo tipo), determinerebbe in modo difforme l'ammontare del
tributo, stabilendolo nella misura massima anziche' in quella ridotta
al 20 per cento. Da qui le sollevate censure di illegittimita' della
norma regionale, nei termini descritti in precedenza.
Per cogliere l'esatto rilievo che la norma regionale contestata
assume nel giudizio a quo, va precisato che non e' sulla sua base che
la Regione Puglia ha adottato il provvedimento impugnato.
Quest'ultimo, invero, applica l'aliquota massima del tributo ai
rifiuti conferiti in discarica dai Comuni ricorrenti non gia' perche'
essi siano qualificabili come «scarti e sovvalli di impianti di
selezione automatica, riciclaggio e compostaggio», ex art. 7, comma
8, della legge reg. Puglia n. 38 del 2011, bensi' perche', in difetto
del raggiungimento delle percentuali minime di raccolta differenziata
previste dalla legge, si tratterebbe di ordinari rifiuti solidi
urbani. Il rilievo nel giudizio principale della disposizione
regionale contestata deriva esclusivamente dal fatto che il giudice a
quo, ritenendo che nel caso concreto sia invece applicabile
l'agevolazione fiscale prevista dall'art. 3, comma 40, della legge n.
549 del 1995, considera la successiva norma regionale di ostacolo a
tale applicazione in quanto essa prevede l'applicazione dell'aliquota
massima del tributo, anziche' la sua riduzione al 20 per cento, alla
medesima ipotesi del conferimento in discarica di «scarti e sovvalli
di impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio».
3.2.- L'eccezione di inammissibilita' non e' fondata.
Alla luce di quanto esposto, la rilevanza della questione dipende
dall'ambito di applicazione della norma statale sulla riduzione della
"ecotassa". Il nodo interpretativo da sciogliere e' se essa si
applichi a prescindere dalla modalita' - differenziata o
indifferenziata - di raccolta dei rifiuti, oppure se l'agevolazione
fiscale presupponga la provenienza dei rifiuti, "a monte" del
trattamento, dalla raccolta differenziata.
Qualora la sfera di applicazione della norma statale fosse
limitata ai rifiuti da raccolta differenziata, la definizione del
giudizio a quo prescinderebbe dalla necessita' di esaminare
l'ipotizzato contrasto della norma regionale, giacche' in quel caso
il rimettente non dovrebbe comunque farne applicazione. La
valutazione della legittimita' del provvedimento impugnato nel
giudizio a quo non richiederebbe infatti di scrutinare la questione
sollevata in via incidentale: i rifiuti oggetto della determinazione
impugnata, in quanto provenienti dalla raccolta indifferenziata, non
ricadrebbero nell'ambito di applicazione della previsione agevolativa
statale, e il ricorso andrebbe respinto.
Se invece, come ritiene il giudice a quo, la norma statale di
agevolazione dovesse considerarsi riferita a tutti i rifiuti,
provengano essi o meno da raccolta differenziata, si porrebbe il tema
del contrasto tra le due norme, che riguarda tuttavia il merito e non
la rilevanza.
Il controllo che questa Corte deve eseguire sulla rilevanza della
questione non si estende invece all'accertamento della natura dei
rifiuti depositati in discarica dopo i trattamenti eseguiti negli
impianti a servizio dei comuni leccesi, se cioe' essi abbiano o non
abbiano, in concreto, la natura di scarti e sovvalli di impianti di
selezione automatica, riciclaggio e compostaggio. Le conclusioni
positive alle quali il giudice a quo perviene sulla scorta delle
risultanze istruttorie indicate nell'ordinanza di rimessione sono
motivate in maniera sufficiente e non implausibile, sicche' questa
Corte non puo' interferire con tale valutazione. Secondo costante
giurisprudenza, infatti, «[i]l giudizio di rilevanza [...] e'
riservato al giudice rimettente, si' che l'intervento della Corte
deve limitarsi ad accertare l'esistenza di una motivazione
sufficiente, non palesemente erronea o contraddittoria, senza
spingersi fino ad un esame autonomo degli elementi che hanno portato
il giudice a quo a determinate conclusioni. In altre parole, nel
giudizio di costituzionalita', ai fini dell'apprezzamento della
rilevanza, cio' che conta e' la valutazione che il rimettente deve
fare in ordine alla possibilita' che il procedimento pendente possa o
meno essere definito indipendentemente dalla soluzione della
questione sollevata, potendo la Corte interferire su tale valutazione
solo se essa, a prima vista, appaia assolutamente priva di fondamento
(ex plurimis, sentenze n. 91 del 2013, n. 41 del 2011 e n. 270 del
2010)» (sentenza n. 71 del 2015; nello stesso senso, sentenza n. 228
del 2016).
Tornando alla questione dell'ambito di applicazione della norma
statale di agevolazione, si osserva in primo luogo che il tributo
speciale istituito dalla legge n. 549 del 1995 ha carattere generale,
come si evince dalla chiara finalita' espressa dall'art. 3, comma 24
(riduzione dei rifiuti, con conseguente minore conferimento in
discarica, recupero di materia prima e produzione di energia) e come
e' confermato dalle modalita' di calcolo del tributo, commisurato a
ogni chilogrammo di rifiuto conferito (comma 29).
L'art. 3, comma 40, prevede un trattamento fiscale agevolato (il
20 per cento della "ecotassa") «per gli scarti e i sovvalli di
impianti di selezione automatica, riciclaggio e compostaggio». Con le
espressioni «scarti» e «sovvalli», la norma si riferisce ai residui
inutilizzabili derivanti dalle operazioni di selezione automatica,
riciclaggio e compostaggio, operazioni che appaiono esaurire, nella
prospettiva del legislatore, tutte o le principali forme di
produzione di tali sostanze da conferire in discarica.
L'agevolazione fiscale trova spiegazione nel fatto che il
legislatore riconosce agli scarti e ai sovvalli degli impianti di
selezione automatica, di riciclaggio e di compostaggio la natura di
rifiuto non ulteriormente riducibile in ogni processo di smaltimento
e percio' meritevole di un trattamento piu' favorevole rispetto agli
altri rifiuti. Quanto agli altri materiali che il comma 40 sottopone
allo stesso trattamento, si deve ritenere, in linea con la
giurisprudenza di legittimita' (Corte di cassazione, sezione
tributaria, sentenza 30 dicembre 2011, n. 30711), che il legislatore
riconosce alle sostanze che vengono incenerite, ancorche' senza
recupero d'energia, una minore capacita' inquinante per il fatto di
essere comunque bruciate e non conferite in discarica.
Dalla disciplina in esame, tuttavia, non e' corretto desumere
che, al fine di beneficiare della riduzione tributaria, gli scarti e
i sovvalli debbano necessariamente derivare dal trattamento di
rifiuti raccolti in modo differenziato. Se si puo' condividere
l'assunto che la raccolta differenziata agevola il processo di
selezione, riciclaggio e compostaggio, giacche' la separazione delle
frazioni suscettibili di recupero e riciclaggio avviene in una fase
collocata "a monte" del trattamento negli impianti, nondimeno, come
in effetti il giudice a quo motiva in modo che appare sufficiente e
non implausibile, ne' la lettera, ne' la ratio dell'art. 3, comma 40,
della legge n. 549 del 1995 consentono di ritenere che il legislatore
statale abbia voluto escludere dall'agevolazione tributaria i rifiuti
raccolti in modo indifferenziato. Per concludere diversamente, si
dovrebbe affermare che dal trattamento dei rifiuti indifferenziati
non possono materialmente derivare residui non riutilizzabili, sotto
forma di scarti e sovvalli, ma questa conclusione, che la Regione fa
sostanzialmente propria, non e' sorretta da alcuna evidenza.
Nemmeno si puo' sostenere, in senso contrario, che la norma
perseguirebbe finalita' di incentivazione della raccolta
differenziata. All'epoca della sua introduzione, infatti,
l'ordinamento non prevedeva ancora obblighi per la pubblica
amministrazione di organizzare adeguati sistemi di raccolta
differenziata dei rifiuti urbani e di assicurarne percentuali minime
in rapporto ai rifiuti complessivamente prodotti, in quanto le prime
prescrizioni furono emanate in tal senso con il successivo decreto
legislativo 5 febbraio 1997, n. 22 (Attuazione delle direttive
91/156/CEE sui rifiuti, 91/689/CEE sui rifiuti pericolosi e 94/62/CE
sugli imballaggi e sui rifiuti di imballaggio). Si deve pertanto
escludere che il legislatore, nell'assoggettare gli scarti e i
sovvalli ad aliquota fiscale ridotta, intendesse distinguere tra
diversi sistemi di raccolta dei rifiuti.
A finalita' incentivanti della raccolta differenziata sono invece
specificamente orientate altre disposizioni in materia di rifiuti,
come l'art. 205 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme
in materia ambientale), novellato dall'art. 32, comma 1, lettera b),
della legge 28 dicembre 2015, n. 221 (Disposizioni in materia
ambientale per promuovere misure di green economy e per il
contenimento dell'uso eccessivo di risorse naturali), che fissa
gradualmente nel tempo percentuali crescenti di raccolta
differenziata e prevede addizionali della "ecotassa" per i comuni
inadempienti nonche' riduzioni premiali dello stesso tributo per
quelli che superano i livelli di raccolta differenziata stabiliti
dalla legge (vedi i commi 1, 3, 3-bis e 3-ter). Le medesime finalita'
incentivanti sono promosse anche dalla legislazione regionale: la
stessa legge reg. Puglia n. 38 del 2011, all'art. 7, commi 6, 7, 9,
10, 11 e 12, introduce «premialita'» per i comuni che superano
determinate percentuali di raccolta differenziata, sotto forma di
riduzione della "ecotassa", e assoggetta gli altri comuni
all'aliquota fiscale massima.
Nulla vieta che il sistema di incentivi alla raccolta
differenziata e il trattamento fiscale agevolato previsto per gli
scarti e i sovvalli coesistano, operando su piani diversi, nel senso
che l'applicazione delle riduzioni tributarie ai comuni virtuosi e
delle addizionali a quelli inadempienti nella raccolta differenziata
non esclude che tutti gli scarti e i sovvalli degli impianti di
selezione automatica, riciclaggio e compostaggio, in quanto residui
non piu' riutilizzabili, possano essere depositati in discarica
beneficiando dell'aliquota ridotta al 20 per cento, indipendentemente
dalle modalita' di raccolta dei rifiuti sottoposti a tali processi.
Infine, non va sottaciuto che dell'agevolazione beneficiano anche
i rifiuti smaltiti negli inceneritori senza recupero di energia, che
non devono provenire necessariamente dalla raccolta differenziata. Si
ricorda in proposito che, nel testo risultante dalla modifica
introdotta dall'art. 35, comma 1, della legge n. 221 del 2015, al
prodotto di tali operazioni l'art. 3 della legge n. 549 del 1995
equipara, ai medesimi fini agevolativi, «i rifiuti smaltiti in
impianti di incenerimento senza recupero di energia o comunque
classificati esclusivamente come impianti di smaltimento mediante
l'operazione "D10 Incenerimento a terra", ai sensi dell'allegato B
alla parte quarta del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, e
successive modificazioni», in luogo dei «rifiuti smaltiti tal quali
in impianti di incenerimento senza recupero di energia», previsti dal
testo anteriore. La stessa disciplina vale sin dall'origine,
altresi', per «i fanghi anche palabili». Il che, da un lato, rafforza
la tesi per cui la giustificazione del comma 40 citato non va
ricercata nell'incentivo alla raccolta differenziata e, dall'altro
lato, fa apparire irragionevole l'esclusione dal beneficio solo degli
scarti e dei sovvalli derivanti dal trattamento di rifiuti
indifferenziati.
La questione e' idonea, pertanto, a superare il vaglio
dell'ammissibilita'.
4.- Passando al merito, conviene esaminare per prime, per la loro
potenziale natura assorbente, le censure di violazione della
competenza esclusiva attribuita allo Stato dall'art. 117, secondo
comma, lettere e) ed s), Cost.
4.1.- Deducendo la violazione degli artt. 117, secondo comma,
lettera e), e 119 Cost., il giudice a quo menziona le materie
«armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse
finanziarie», che non sembrano conferenti. Dalla motivazione
dell'ordinanza di rimessione, tuttavia, appare chiaro che la censura
riguarda la lamentata invasione della competenza esclusiva in tema di
tributi statali, e che si tratti dunque della materia «sistema
tributario [...] dello Stato», indicata nella stessa lettera e). Lo
si desume dal preciso richiamo alla giurisprudenza costituzionale sul
divieto per le regioni di istituire o disciplinare tributi gia'
istituiti da leggi statali e sulla riconducibilita' della disciplina
della "ecotassa" alla competenza esclusiva dello Stato in materia
tributaria, nonche' dall'espresso rilievo della «non diversita'»,
nelle due norme messe a confronto, dei presupposti dell'obbligazione
tributaria. L'inesatta indicazione del parametro costituzionale
invocato puo' dunque essere superata, in quanto dalla motivazione
dell'ordinanza di rimessione i termini della questione appaiono
sufficientemente definiti (ex plurimis, sentenza n. 448 del 1997 e
ordinanza n. 211 del 2004).
4.2.- Cosi' precisata, la censura e' fondata.
Il presupposto delle disposizioni a confronto, statale e
regionale, e' evidentemente il medesimo, vale a dire il deposito in
discarica di «scarti e [...] sovvalli di impianti di selezione
automatica, riciclaggio e compostaggio». Depongono in questo senso,
sia la piena sovrapponibilita' del dato letterale delle due norme,
sia la mancanza di ragioni sistematiche o finalistiche che
giustifichino una diversa conclusione.
Per le stesse ragioni esposte con riferimento alla disposizione
statale, dunque, anche la norma regionale trova applicazione
indipendentemente dalle modalita' di raccolta - differenziata o
indifferenziata - dei rifiuti sottoposti al trattamento.
Secondo il costante orientamento di questa Corte, «la disciplina
del tributo speciale per il deposito in discarica dei rifiuti solidi
rientra nella competenza esclusiva dello Stato, ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera e), Cost., e, di conseguenza, l'esercizio
della potesta' legislativa delle regioni riguardo a tale tributo e'
ammesso solo nei limiti consentiti dalla legge statale. Si tratta,
infatti, di un tributo che va considerato statale e non gia'
"proprio" della Regione, nel senso di cui al vigente art. 119 Cost.,
senza che in contrario rilevino ne' l'attribuzione del gettito alle
regioni ed alle province, ne' le determinazioni espressamente
attribuite alla legge regionale dalla citata norma statale (sentenze
n. 397 e n. 335 del 2005, concernenti lo stesso tributo speciale
oggetto del presente giudizio; v., analogamente, a proposito delle
tasse automobilistiche e dell'IRAP, le sentenze n. 431, n. 381 e n.
241 del 2004, n. 311, n. 297 e n. 296 del 2003; v. altresi', in
generale, le sentenze n. 37 e n. 29 del 2004)» (sentenza n. 413 del
2006; nello stesso senso, sentenza n. 412 del 2006).
La disposizione regionale censurata applica al medesimo
presupposto d'imposta l'aliquota massima, anziche' quella ridotta, e
si pone cosi' in netto contrasto con la norma statale, espressione
della competenza esclusiva ex art. 117, secondo comma, lettera e),
Cost.
Il tentativo di interpretazione costituzionalmente conforme
operato dai ricorrenti nel processo principale, per i quali il
riferimento all'aliquota massima indicherebbe solo il parametro sul
quale calcolare il 20 per cento, non e' percorribile, non essendo
suffragato da alcun criterio interpretativo, ne' letterale, ne' di
altro tipo, come rilevato dal giudice a quo.
Ne', per negare il contrasto, puo' essere invocato il potere
delle regioni di stabilire con legge l'ammontare annuo del tributo
speciale, previsto all'art. 3, comma 29, della legge n. 549 del 1995.
La previsione del beneficio fiscale in esame non rientra infatti
nelle determinazioni che la legge n. 549 del 1995 attribuisce alle
regioni, e l'ammontare stabilito annualmente con legge regionale, nel
rispetto dei limiti previsti dal comma 29, costituisce la mera base
di calcolo del tributo dovuto in misura ridotta.
In conclusione, la norma regionale censurata e' frutto
dell'illegittimo esercizio da parte della Regione della propria
potesta' legislativa in una materia in cui lo Stato ha competenza
legislativa esclusiva.
4.3.- La questione e' fondata anche in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Per costante giurisprudenza costituzionale, «la disciplina dei
rifiuti e' riconducibile alla materia "tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema", di competenza esclusiva statale ai sensi dell'art.
117, secondo comma, lettera s), Cost., anche se interferisce con
altri interessi e competenze, di modo che deve intendersi riservato
allo Stato il potere di fissare livelli di tutela uniforme
sull'intero territorio nazionale, ferma restando la competenza delle
Regioni alla cura di interessi funzionalmente collegati con quelli
propriamente ambientali (tra le molte, sentenze n. 67 del 2014, n.
285 del 2013, n. 54 del 2012, n. 244 del 2011, n. 225 e n. 164 del
2009 e n. 437 del 2008). Pertanto, la disciplina statale
"costituisce, anche in attuazione degli obblighi comunitari, un
livello di tutela uniforme e si impone sull'intero territorio
nazionale come un limite alla disciplina che le Regioni e le Province
autonome dettano in altre materie di loro competenza, per evitare che
esse deroghino al livello di tutela ambientale stabilito dallo Stato,
ovvero lo peggiorino (sentenze n. 314 del 2009, n. 62 del 2008 e n.
378 del 2007)" (sentenza n. 58 del 2015)» (sentenza n. 180 del 2015).
Con specifico riferimento alla disciplina tributaria in materia
di rifiuti, questa Corte ha avuto modo di affermare che «la riserva
di legge statale di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s),
Cost., deve essere applicata nell'accezione che consenta di
preservare il bene giuridico "ambiente" dai possibili effetti
distorsivi derivanti da vincoli imposti in modo differenziato in
ciascuna Regione», sicche' «una disciplina unitaria rimessa in via
esclusiva allo Stato e' all'evidenza diretta allo scopo di
prefigurare un quadro regolativo uniforme degli incentivi e
disincentivi inevitabilmente collegati alla imposizione fiscale,
tenuto conto dell'influenza dispiegata dal tributo (i cosiddetti
"effetti allocativi") sulle scelte economiche di investimento e
finanziamento delle imprese operanti nel settore dei rifiuti e della
loro attitudine a ripercuotersi, per l'oggetto stesso dell'attivita'
esercitata da tali imprese, sugli equilibri ambientali» (sentenza n.
58 del 2015, sul tributo istituito da una regione in materia di
trattamento e riutilizzo di rifiuti).
Alla luce di questi principi, alle regioni non e' consentito di
derogare alla disciplina statale in materia di agevolazioni fiscali
per scarti e sovvalli di impianti di selezione automatica,
riciclaggio e compostaggio dei rifiuti. L'imposizione di aliquote
differenziate da regione a regione, infatti, vanificherebbe la tutela
uniforme dell'ambiente che lo Stato intende assicurare sull'intero
territorio nazionale con la previsione di incentivi fiscali ai
processi di riciclaggio e recupero dei rifiuti, in modo da premiare
il deposito in discarica di cio' che residua, non piu'
riutilizzabile, da tali processi.
5.- Va pertanto dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 7, comma 8, della legge reg. Puglia n. 38 del 2011, nella
parte in cui prevede che «[a]gli scarti e ai sovvalli di impianti di
selezione automatica, riciclaggio e compostaggio si applica
l'aliquota massima del tributo speciale per il conferimento in
discarica dei rifiuti solidi», per violazione dell'art. 117, secondo
comma, lettere e) e s), Cost.
Rimane assorbita l'ulteriore censura, con la quale il giudice a
quo lamenta la violazione degli artt. 117, terzo comma, e 119 Cost.,
in riferimento alla materia del «coordinamento della finanza pubblica
e del sistema tributario».
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile l'intervento dei Comuni di Alezio,
Castri', Copertino, Cutrofiano, Giurdignano, Leverano, Melissano,
Melpignano, Minervino, Presicce, San Cesario di Lecce, Taurisano,
Carpignano Salentino, Castrignano del Capo, Cursi, Melendugno,
Poggiardo, Soleto, Sternatia, Surano e Tiggiano;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 7, comma 8,
della legge della Regione Puglia 30 dicembre 2011, n. 38
(Disposizioni per la formazione del bilancio di previsione 2012 e
bilancio pluriennale 2012-2014 della Regione Puglia), nella parte in
cui prevede che «[a]gli scarti e ai sovvalli di impianti di selezione
automatica, riciclaggio e compostaggio si applica l'aliquota massima
del tributo speciale per il conferimento in discarica dei rifiuti
solidi».
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 marzo 2017.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Carmelinda MORANO, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 13 aprile 2017.
Il Cancelliere
F.to: Carmelinda MORANO