N. 98 SENTENZA 11 aprile - 10 maggio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Disposizioni varie in materia di commercio (giornate di apertura e chiusura degli esercizi; "centri commerciali naturali"; medie strutture di vendita al dettaglio; commercio alimentare o di somministrazione di alimenti e bevande) e di pesca sportiva (immissioni di fauna ittica). - Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2005, n. 29 (Normativa organica in materia di attivita' commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del turismo»), art. 29, come modificato dall'art. 1 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2016, n. 4 (Disposizioni per il riordino e la semplificazione della normativa afferente il settore terziario, per l'incentivazione dello stesso e per lo sviluppo economico); art. 29-bis; art. 30, come modificato dall'art. 3 della legge regionale n. 4 del 2016 e successivamente dall'art. 14 della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 dicembre 2016, n. 19 (Disposizioni per l'adeguamento e la razionalizzazione della normativa regionale in materia di commercio). Legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2016, n. 4, artt. 9, comma 3, 15, comma 1, lettera c), 19, comma 1, lettera a), 72, comma 1. -(GU n.20 del 17-5-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 3, 9,
15 (recte: 15, comma 1, lettera c), 19 (recte: 19, comma 1, lettera
a), 72, comma 1, della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia 8 aprile 2016, n. 4 (Disposizioni per il riordino e la
semplificazione della normativa afferente il settore terziario, per
l'incentivazione dello stesso e per lo sviluppo economico) promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso spedito per la
notifica il 13 giugno 2016, depositato il 21 giugno 2016 e iscritto
al n. 36 del registro ricorsi 2016.
Visti l'atto di costituzione della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, nonche' l'atto di intervento, fuori termine,
della FEDERDISTRIBUZIONE - Federazione delle Associazioni delle
Imprese e delle Organizzazioni Associative della Distribuzione
Moderna Organizzata;
udito nell'udienza pubblica dell'11 aprile 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del
Consiglio dei ministri e l'avvocato Massimo Luciani per la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso spedito per la notifica il 13 giugno 2016,
depositato il successivo 21 giugno e iscritto al registro ricorsi n.
36 del 2016, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione
di legittimita' costituzionale, in via principale, degli articoli 1,
3, 9, 15 (recte: 15, comma 1, lettera c), 19 (recte: 19, comma 1,
lettera a), 72 comma 1, della legge regionale 8 aprile 2016, n. 4
(Disposizioni per il riordino e la semplificazione della normativa
afferente il settore terziario, per l'incentivazione dello stesso e
per lo sviluppo economico), per violazione dell'art. 117, primo e
secondo comma, lettere e) e s), della Costituzione, nonche' degli
artt. 4 e 6 della legge costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto
speciale della Regione Friuli-Venezia Giulia).
1.1.- Il ricorrente censura: il citato art. 1, nella parte in cui
modifica l'art. 29 della legge regionale 5 dicembre 2005, n. 29
(Normativa organica in materia di attivita' commerciali e di
somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge regionale
16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del turismo»), disponendo
che «l'esercizio del commercio al dettaglio in sede fissa e' svolto
senza limiti relativamente alle giornate di apertura e chiusura, a
eccezione dell'obbligo di chiusura nelle seguenti giornate festive:
1° gennaio, Pasqua, lunedi' dell'Angelo, 25 aprile, l° maggio, 2
giugno, 15 agosto, 1° novembre, 25 e 26 dicembre»; il richiamato art.
3, che ha modificato l'art. 30, della legge regionale n. 29 del 2005,
disponendo che, «nei Comuni classificati come localita' a prevalente
economia turistica, gli esercenti determinano liberamente le giornate
di chiusura degli esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa,
in deroga a quanto disposto dall'art. 29». La disposizione impugnata
precisa altresi' le localita' a prevalente economia turistica e
stabilisce che con delibera «della Giunta regionale, su domanda del
comune interessato, possono essere individuate ulteriori localita' a
prevalente economia turistica, sulla base delle rilevazioni
periodiche di Promo Turismo FVG».
Secondo il ricorrente, gli impugnati artt. 1 e 3 violano l'art.
117, comma secondo, lettera e), Cost., che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia «tutela della concorrenza», e gli
artt. 4 e 6 dello statuto della Regione autonoma Friuli-Venezia
Giulia, che definiscono la potesta' legislativa esclusiva della
Regione in materia di commercio, da esercitare in armonia con la
Costituzione, con i principi generali dell'ordinamento, con le norme
fondamentali delle riforme economico-sociali e con gli obblighi
internazionali dello Stato (art. 4, comma 1), potendo la Regione
adeguare con norme integrative la legislazione statale alle proprie
esigenze in alcune materie indicate dall'art. 6, ma non in materia di
commercio.
La disciplina uniforme degli orari e dei giorni di apertura degli
esercizi commerciali atterrebbe alla materia «tutela della
concorrenza»; l'autonomia normativa regionale speciale non potrebbe
dunque incidere su tale disciplina attribuita alla competenza
legislativa esclusiva dello Stato (vengono richiamate le sentenze n.
104 del 2014, n. 270 e n. 45 del 2010, n. 160 del 2009, n. 430 e n.
401 del 2007).
Espressione della competenza legislativa esclusiva dello Stato in
questa materia sarebbe, ad avviso del ricorrente, l'art. 31, comma 2,
del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per
la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito, con modificazioni, dall'art. 1, comma l, della legge 22
dicembre 2011, n. 214. La disposizione avrebbe liberalizzato
l'attivita' imprenditoriale nel settore commerciale, stabilendo che
«costituisce principio generale dell'ordinamento nazionale la
liberta' di apertura di nuovi esercizi commerciali sul territorio
senza contingenti, limiti territoriali o altri vincoli di qualsiasi
altra natura, esclusi quelli connessi alla tutela della salute, dei
lavoratori, dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei beni
culturali».
In particolare, il profilo degli orari e dei giorni di apertura e
chiusura degli esercizi commerciali e' disciplinato dall'art. 3,
comma 1, lettera d-bis), del d.l. n. 223 del 2006 (Disposizioni
urgenti per il rilancio economico e sociale, per il contenimento e la
razionalizzazione della spesa pubblica, nonche' interventi in materia
di entrate e di contrasto all'evasione fiscale), come modificato
dall'art. 31 del d.l. n. 201 del 2011, il quale stabilisce che le
attivita' commerciali «individuate dal decreto legislativo 31 marzo
1998, n. 114» (recante «Riforma della disciplina relativa al settore
del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo
1997, n. 59»), sono svolte senza il rispetto - tra l'altro - di orari
di apertura e chiusura, dell'obbligo della chiusura domenicale e
festiva, nonche' di quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale.
L'imposizione generalizzata del divieto di apertura nei giorni
festivi indicati dalla legge impugnata, e l'esclusione di
quest'obbligo nei soli comuni a prevalente economia turistica,
contrastano con tale assetto, «costituente disciplina della
concorrenza e riforma economica fondamentale», sicche' la normativa
in esame esulerebbe dalla materia «commercio», invadendo la
competenza esclusiva statale, per contrasto con il d.l. n. 223 del
2006 e con il successivo d.l. n. 201 del 2011, come convertiti in
legge.
Le medesime violazioni si colgono anche in riferimento all'art. 3
della legge regionale n. 4 del 2016, che prevede la liberalizzazione
totale dei giorni di apertura soltanto nei comuni a prevalente
economia turistica, sotto il profilo della disparita' di condizioni
territoriali di esercizio del commercio.
La previsione di un regime differenziato si porrebbe, quindi, in
contrasto con l'art. 117, comma 2, lettera e), Cost., e con i
principi di liberalizzazione, uniformita' del mercato, par condicio
degli operatori e uniformita' della disciplina, ribaditi dalla Corte
Costituzionale fin dalla sentenza n. 430 del 2007 (richiamata anche
la sentenza n. 8 del 2013), per contrasto con l'art. 3, comma 1, del
d.l. n. 223 del 2006, come convertito in legge, che stabilisce la
necessita' di «garantire la liberta' di concorrenza secondo
condizioni di parita' e il corretto e uniforme funzionamento del
mercato, nonche' di assicurare ai consumatori finali un livello
minimo e uniforme di condizioni di accessibilita' ai beni e servizi
sul territorio nazionale».
2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, altresi',
gli artt. 9 e 15 (recte: 15, comma 1, lettera c), della legge
regionale n. 4 del 2016.
2.1.- La prima disposizione introduce, nella legge regionale n.
29 del 2005, l'art. 85-bis, dedicato ai «centri commerciali
naturali», locuzione con la quale il legislatore regionale ha inteso
definire un insieme «di attivita' commerciali, artigianali e di
servizi, localizzate in una zona determinata del territorio comunale»
e finalizzate «al recupero, promozione e valorizzazione delle
attivita' economiche, in particolare delle produzioni locali, al
miglioramento della vivibilita' del territorio e dei servizi ai
cittadini e ai non residenti» (comma 1). Questi enti, ai sensi del
comma 2 della norma censurata, possono costituirsi «in forma di
societa' di capitali, societa' consortili e associazioni con
finalita' commerciali» e «adottano iniziative di qualificazione e
innovazione dell'offerta commerciale, di promozione commerciale, di
acquisizione di servizi innovativi di supporto alle attivita' delle
imprese aderenti»; alla loro costituzione potrebbero aderire «le
associazioni di categoria, la Camera di commercio e il Comune
competenti per territorio e altri enti e associazioni che si
prefiggano lo scopo di valorizzare il territorio» (comma 3).
La disposizione impugnata, al comma 4, stabilisce altresi' che al
fine di sostenere le attivita' previste, i «centri commerciali
naturali» possono accedere ai contributi previsti dalla legge
regionale n. 4 del 2016 (di cui all'art. 100 della legge n. 29 del
2005).
2.2.- Nel ricorso si evidenzia, inoltre, che l'art. 15 della
legge regionale n. 4 del 2016, modifica l'art. 2, comma 1, lettera
i), della legge regionale n. 29 del 2005, distinguendo la categoria
degli «esercizi di vendita al dettaglio di media struttura»,
precedentemente comprensiva degli esercizi con superficie di vendita
superiore a 250 mq e fino a 1500 mq, in «esercizi di media struttura
minore», compresi tra 250 e 400 metri quadrati ed esercizi di «media
struttura maggiore», compresi tra piu' di 400 e 1500 metri quadri.
2.3.- Le due disposizioni censurate introdurrebbero due nuove
tipologie di esercizi commerciali non previsti dalle norme statali,
secondo quanto disposto dal d.lgs. n. 114 del 1998 (art. 4, comma 1,
lettere d, e, g), generando una discrasia rispetto alla
classificazione dei centri commerciali e degli esercizi di vendita al
dettaglio stabilita da queste ultime. Questa differenziazione
esulerebbe dalla materia «commercio» di competenza della Regione
autonoma, incidendo direttamente sulla disciplina della concorrenza.
Il ricorrente richiama la giurisprudenza della Corte secondo cui
una regolazione delle attivita' economiche «ingiustificatamente
intrusiva» genera inutili ostacoli alle dinamiche economiche, a
detrimento degli interessi degli operatori economici, dei consumatori
e degli stessi lavoratori e, dunque, alla stessa utilita' sociale
(sentenza n. 299 del 2012). Richiama anche la sentenza n. 125 del
2014, che ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale delle
disposizioni regionali che avevano introdotto la definizione di «polo
commerciale» non prevista nella classificazione degli esercizi di
vendita operata dal d.lgs. n. 114 del 1998.
2.4.- Con riguardo al disposto dell'art. 15 della legge regionale
n. 4 del 2016, ad avviso del ricorrente, dalla distinzione menzionata
non farebbe seguito «nell'insieme della novellata legge regionale n.
29 del 2005, alcuna conseguenza pratica», poiche' il regime
amministrativo a cui sono sottoposti gli esercizi di media struttura
rimarrebbe immutato (sottoposizione a Segnalazione certificata di
inizio attivita' o ad autorizzazione in base alla dimensione della
struttura), essendo regolato dall'art. 12, della citata legge, non
soggetto a modifiche.
2.5.- Quanto ai «centri commerciali naturali», introdotti
dall'art. 9, della legge regionale impugnata, anch'essi
comporterebbero un eccesso di regolazione, in quanto si basano su una
definizione sfuggente che eccede largamente i limiti concessi
all'intervento del legislatore nella dinamica economica. La figura
del «centro commerciale naturale» inciderebbe sul libero dispiegarsi
dell'iniziativa economica in regime di concorrenza, fissando limiti
spaziali, oggettivi e strutturali alle attivita' commerciali,
anziche' rimettere al dispiegamento del gioco concorrenziale il
determinarsi dei luoghi, oggetti e strutture delle attivita'
commerciali. Altererebbe, inoltre, la concorrenza all'interno del
territorio regionale, e anche al di fuori di esso, perche': a)
consente che alle societa' e associazioni con finalita' commerciali,
in cui i centri dovrebbero costituirsi, partecipino anche soggetti
che non perseguono direttamente ed esclusivamente finalita'
commerciali, tra cui le Camere di commercio e il Comune competente
per territorio; b) collega alla costituzione di un «centro
commerciale naturale» l'accesso ai finanziamenti pubblici, previsti
dall'art. 100 della legge regionale n. 29 del 2005 (secondo l'art.
85-bis, ultimo comma, della medesima legge, introdotto dall'impugnato
art. 9), incentivando la costituzione di societa' o associazioni per
ragioni legate alla possibilita' di accedere ai finanziamenti
(richiamata la sentenza n. 104 del 2014).
3.- Con il terzo motivo di ricorso, viene censurato l'art. 19
(recte: 19, comma 1, lettera a), della legge regionale in esame, che
modifica l'art. 7, comma 2, della legge regionale n. 29 del 2005.
La norma impugnata stabilisce che l'esercizio dell'attivita'
commerciale in sede fissa o sulle aree pubbliche di prodotti
alimentari o la somministrazione di alimenti e bevande, ancorche'
svolto «nei confronti di una cerchia limitata di persone in locali
non aperti al pubblico», e' subordinato al possesso di uno dei
requisiti di cui all'art. 71, commi 6 e 6-bis, del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno).
Il ricorrente richiama l'art. 71, commi 6 e 6-bis, del d.lgs. n.
59 del 2010, nel testo in vigore dal 14 settembre 2012, a seguito
delle modifiche disposte dal decreto legislativo 6 agosto 2012, n.
147 (Disposizioni integrative e correttive del decreto legislativo 26
marzo 2010, n. 59, recante attuazione della direttiva 2006/123/CE,
relativa ai servizi nel mercato interno), che dispone requisiti meno
stringenti rispetto alla precedente formulazione. Sintetizzando
l'evoluzione della vicenda normativa evidenzia che, con il d.lgs.
correttivo n. 147 del 2012, il legislatore e' intervenuto sulla prima
attuazione della direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio 12
dicembre 2006, n. 2006/123/CE recante «Direttiva del Parlamento
europeo e del Consiglio relativa ai servizi nel mercato interno» (da
qui: direttiva Servizi), operata con l'originario testo dell'art. 71,
del d.lgs. n. 59 del 2010, in materia di requisiti soggettivi per
l'esercizio del commercio o della somministrazione di alimenti.
L'intervento costitui' una verifica della necessita' e
proporzionalita' di tali requisiti soggettivi, ai sensi dell'art. 15,
della direttiva Servizi (e del correlativo art. 12 del d.lgs. n. 59
del 2010), che prescrive tale verifica da parte degli Stati membri.
Il legislatore statale, con il decreto correttivo del 2012, ritenne
che non fosse proporzionato richiedere il possesso dei requisiti
soggettivi, previsti dall'art. 71, comma 6, anche nel caso in cui il
commercio o la somministrazione di alimenti avvenissero nei confronti
di una ristretta cerchia di soggetti. Per questa ragione eliminava
l'inciso «anche se effettuate nei confronti di una cerchia
determinata di persone».
Il permanere, nell'impugnato art. 19, della restrizione abolita
dal legislatore statale, palesa per il ricorrente la violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., e delle norme
statutarie sopra citate (che rinviano ai principi fondamentali della
Costituzione e alle grandi riforme economiche), avendo introdotto una
disciplina che incide sulla misura di liberalizzazione prevista dalla
norma correttiva statale del 2012. Le Regioni, anche ad autonomia
speciale, infatti, non possono, nell'esercitare la propria competenza
in materia di «commercio», provocare differenziazioni territoriali
nelle condizioni di tale offerta, secondo quanto statuito dall'art.
41, comma 2, della legge delega 7 luglio 2009, n. 88 (Disposizioni
per l'adempimento di obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
alla Comunita' europea - Legge comunitaria 2008), che impone anche
alle Regioni ad autonomia speciale di adeguare la propria
legislazione a quella statale di attuazione della direttiva Servizi.
Il permanere nella legislazione regionale di requisiti non
necessari e non proporzionati, contrasterebbe anche con l'art. 117,
primo comma, Cost.
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna, infine,
l'art. 72, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2016, che
introduce l'art. 6-quater nella legge regionale 12 maggio 1971, n. 19
(Norme per la protezione del patrimonio ittico e per l'esercizio
della pesca nelle acque interne del Friuli-Venezia Giulia).
Ad avviso del ricorrente, la Regione avrebbe adottato tale
disposizione nell'esercizio della propria competenza esclusiva in
materia di pesca (art. 4, n. 3 dello statuto), ma ne avrebbe
oltrepassato i limiti, invadendo la competenza statale esclusiva in
materia di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema (art. 117, secondo
comma, lettera s, Cost.), e l'art. 117, primo comma, Cost., in quanto
avrebbe posto una disciplina in contrasto con i principi ricavabili
dall'ordinamento dell'Unione europea, e in particolare con l'art. 22
della direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43 CEE (Direttiva del Consiglio
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e
della flora e della fauna selvatiche) (c.d. direttiva Habitat), e gli
artt. 4 e 6, par. 1, del regolamento CE 11 giugno 2007, n. 708/2007
(Regolamento del Consiglio relativo all'impiego in acquacoltura di
specie esotiche e di specie localmente assenti).
Le modifiche apportate dalla legge impugnata consentirebbero, al
fine di favorire la pesca sportiva: 1) l'immissione in tutti corpi
idrici regionali di specie ittiche autoctone; 2) l'immissione di
specie alloctone in corpi idrici artificiali, a condizione che, per
quanto connessi con corpi idrici naturali, non ne consentano la
migrazione; 3) l'immissione nei corpi idrici naturali della specie
alloctona della trota iridea, purche' siano immessi individui
incapaci di riprodursi, anche nei corpi idrici abitati dalla «trota
marmorata» (specie autoctona) per alleggerire la pressione di pesca
su quest'ultima; 4) l'immissione della specie alloctona «trota fario»
in qualsiasi corpo idrico, purche' si tratti di corpi idrici non
abitati dalla «trota marmorata» o di corpi idrici originariamente
privi di fauna ittica e attualmente popolati da specie introdotte
(come i laghi artificiali).
Per il ricorrente questa disciplina minerebbe l'equilibrio
naturale delle specie ittiche autoctone, nella misura in cui si
consente, senza limiti, l'immissione artificiale di specie autoctone,
creando il pericolo del sovrappopolamento, senza prevedere che si
tratti di specie a rischio di estinzione. Si consente inoltre che
specie alloctone «particolarmente invasive» (trota iridea e trota
fario), vengano introdotte artificialmente, garantendo in modo
meramente apparente che non si mescoleranno alle specie autoctone,
minando l'habitat di queste ultime, a fronte di condizioni limitative
previste dalla normativa impugnata solo apparenti, considerata la
loro genericita'.
La normativa regionale esorbiterebbe dalla competenza regionale
in materia di pesca, impingendo direttamente sulla tutela
dell'ambiente di cui all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.,
che vincola anche le Regioni ad autonomia speciale, esulando la
materia dalla competenza legislativa della Regione, secondo lo
statuto di autonomia.
Lo Stato italiano, prosegue il ricorrente, ha esercitato la
propria competenza con il decreto del Presidente della Repubblica n.
357 del 1997 (Regolamento recante attuazione della direttiva
92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e
seminaturali, nonche' della flora e della fauna selvatiche ), come
modificato dal decreto del Presidente della Repubblica n. 120 del
2003 (Regolamento recante modifiche ed integrazioni al decreto del
Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, concernente
attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione
degli habitat naturali e seminaturali, nonche' della flora e della
fauna selvatiche), consentendo (art. 12, comma 2) la reintroduzione
delle specie autoctone sulla base di linee guida da emanarsi dal
Ministero dell'ambiente, previa acquisizione del parere dell'Istituto
nazionale per la fauna selvatica (ora ISPRA), e (art. 12, comma 3)
vietando espressamente la reintroduzione, l'introduzione e il
ripopolamento in natura di specie e popolazioni non autoctone.
L'invasione della competenza statale deriva quindi, in
definitiva, dalla circostanza che la legge regionale impugnata
autorizza direttamente le immissioni di specie autoctone e alloctone
sopra illustrate, superando l'intero sistema di verifiche preventive
e di autorizzazioni, e soprattutto il divieto assoluto di
introduzione di specie alloctone, previsti dalla normativa statale di
settore, attuativa di precise prescrizioni di diritto europeo -
espresse dalla direttiva CEE, n. 43 del 1992 e dal regolamento CE n.
708 del 2007 - e comunque fondante standard uniformi di tutela
dell'ambiente, non differenziabili tra Regione e Regione.
Infine, la normativa regionale violerebbe l'art. 117, primo
comma, Cost., per il contrasto con il principio di precauzione con
riferimento all'art. 22 della direttiva Habitat, che consente agli
Stati membri di reintrodurre specie autoctone, solo previa verifica
della effettiva necessita' e sostenibilita' ambientale, al solo fine
di ristabilire il loro soddisfacente stato di conservazione; con le
disposizioni della direttiva stessa, che consente agli Stati membri,
in funzione di conservazione dell'equilibrio ambientale, di vietare
l'introduzione di specie alloctone, come ha fatto il legislatore
italiano senza incontrare censura ne' in sede europea ne' da parte
delle Regioni.
5.- Con memoria del 26 luglio 2016 si e' costituita in giudizio
la Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, chiedendo che il ricorso
sia dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.
La resistente eccepisce innanzitutto una ragione di
inammissibilita' del ricorso comune a tutte le censure. Nel motivare
l'impugnazione, secondo la difesa regionale, il ricorrente non
avrebbe considerato le disposizioni di cui agli artt. 8 e seguenti
del d.P.R. n. 1116 del 1965 (Norme di attuazione dello Statuto in
materia di agricoltura e foreste, industria e commercio, turismo e
industria alberghiera), dal particolare e significativo «ruolo
interpretativo ed integrativo delle stesse espressioni statutarie»
(richiamate le sentenze n. 288 del 2013 e n. 51 del 2006).
Con riguardo alla censura di cui all'art. 1 della legge regionale
n. 4 del 2016, relativa alle giornate di chiusura degli esercizi
commerciali, la Regione eccepisce che il ricorrente, nel lamentare la
pretesa violazione di «norme di grande riforma economico- sociale»
dello Stato, pur citando alcune disposizioni di legge statale (art.
31, del d. l. n. 201 del 2011; art. 3, del d. l. n. 223 del 2006),
non le qualifica come «norme di grande riforma economico-sociale»,
bensi' si limiterebbe a definirle «espressione della competenza
legislativa esclusiva dello Stato in questa materia» (nell'ambito
materiale della tutela della concorrenza). Ne deriverebbe
l'inammissibilita' per difetto di motivazione e di indicazione del
parametro (interposto) di legittimita' costituzionale.
Nel merito, secondo la difesa regionale, la censura di violazione
dell'ambito competenziale riservato allo Stato nella materia «tutela
della concorrenza» appare infondata. Ad avviso della resistente, in
particolare, i precedenti di questa Corte richiamati nel ricorso non
rileverebbero nel caso di specie «per il semplice motivo che la
disposizione in commento non limita l'assetto del mercato (e della
concorrenza nel mercato) disciplinato dallo Stato».
La resistente eccepisce l'infondatezza anche della censura
relativa alla presunta violazione dell'art. 4 dello statuto speciale
«per il fatto che la disposizione impugnata non sarebbe "in armonia"
con le norme di grande riforma economico-sociale dello Stato». A suo
avviso, infatti, solo il comma 2, dell'art. 31, del d.l. n. 201 del
2011, che ha liberalizzato il commercio, costituirebbe «principio
generale dell'ordinamento, mentre tale qualificazione non e' prevista
per il primo comma». Da cio' discenderebbe che «nemmeno lo Stato
qualifica come "grande riforma economico-sociale" la soppressione
delle regole di apertura e chiusura degli esercizi commerciali». Al
contrario, la garanzia di alcuni giorni di chiusura rappresenterebbe
una misura di tutela dei lavoratori, che trova fondamento nell'art.
36 Cost.
Con riguardo alla censura relativa ai centri commerciali naturali
e alle medie strutture di vendita (artt. 9 e 15 della legge regionale
n. 4 del 2016), la resistente evidenzia che le censure non avrebbero
ad oggetto l'intero art. 15, bensi' la sola lettera c) del comma l,
che novella la lettera i) dell'art. 2, comma l, della legge regionale
n. 29 del 2005, poiche' le altre previsioni dell'art. 15 non
sarebbero menzionate nell'articolazione del motivo.
Nel merito le doglianze sarebbero manifestamente infondate. La
disciplina del «centro commerciale naturale» non costituirebbe una
nuova tipologia di esercizio commerciale, bensi' uno strumento «di
promozione economico-sociale delle aree nelle quali, per tradizione,
vocazione o potenzialita' di sviluppo, l'attivita' commerciale assume
particolare rilievo». Cio' sarebbe dimostrato dal fatto che la legge
contempla l'adesione a tali enti anche da parte dei Comuni, delle
associazioni di categoria e delle Camere di commercio, «soggetti che
sono totalmente estranei all'attivita' di vendita al dettaglio».
Sarebbe priva di fondamento anche la doglianza secondo la quale
il centro commerciale naturale inciderebbe «sul libero dispiegarsi
dell'iniziativa economica in regime di concorrenza», poiche' la legge
impugnata non determinerebbe «autoritativamente l'ambito territoriale
dei centri commerciali naturali». Al contrario, l'istituzione di tali
enti sarebbe rimessa alla volonta' delle imprese private, «che
scelgono di "consorziarsi" e, eventualmente, di agire in partenariato
con i comuni e le camere di commercio, per valorizzare alcune aree a
vocazione commerciale», (in linea con quanto accaduto in altre
Regioni italiane e come avallato dalla giurisprudenza amministrativa:
TAR Toscana, Sez. seconda, sentenza 30 maggio 2014, n. 925).
Secondo la resistente, inoltre, e' infondata la censura in base
alla quale la disposizione in esame sarebbe in grado di «alterare la
concorrenza all'interno del territorio regionale», perche' la Regione
assegna dei contributi ai centri commerciali naturali. A suo avviso,
la legge regionale n. 29 del 2005, gia' prevedeva forme di
incentivazione per determinate attivita' commerciali; similmente
stabiliscono inoltre le norme statali che prevedono incentivi alle
imprese, senza che sussista violazione dell'ordinamento europeo che
consentirebbe forme di incentivazione economica, purche' erogate
secondo i principi di non discriminazione, trasparenza, pubblicita' e
parita' di trattamento tra gli operatori commerciali. Si tratterebbe,
infatti, di aiuti compatibili con l'assetto concorrenziale del
mercato europeo, tanto che il regolamento CE 18 dicembre 2013, n.
1407/2013/UE (Regolamento della Commissione relativo all'applicazione
degli articoli 107 e 108 del trattato sul funzionamento dell'Unione
europea agli aiuti «de minimis») li sottrae alla disciplina sugli
"aiuti di Stato" (art. 107 Trattato sul funzionamento dell'Unione
europea).
Anche la censura concernente la qualificazione delle medie
strutture di vendita sarebbe manifestamente infondata, in quanto si
tratterebbe di «disposizioni meramente definitorie» che, appunto per
questo, secondo la giurisprudenza costituzionale, non avrebbero
effetto lesivo.
Il terzo motivo di ricorso relativo ai requisiti per la
somministrazione dei cibi e bevande sarebbe nel merito infondato,
perche' non e' in gioco la tutela della concorrenza, bensi' quella
della salute, secondo quanto statuito dalla Corte costituzionale
nella sentenza n. l04 del 2014.
Con riguardo al quarto motivo di ricorso, relativo all'immissione
di specie ittiche, per la Regione resistente la censura e' anzitutto
inammissibile, in quanto formulata in maniera ipotetica e, comunque,
e' infondata nel merito.
Secondo la resistente, l'impugnazione non considera il ruolo che
la novella impugnata conferirebbe all'Ente Tutela Pesca (ETP) del
Friuli-Venezia Giulia, deputato alla conservazione e alla tutela del
patrimonio ittico regionale che predispone il "Piano di gestione
ittica" (art. 6-ter legge regionale n. 19 del 1971), quale documento
di programmazione teso alla tutela della biodiversita', alla
conservazione e incremento della fauna ittica e dei relativi habitat,
alla gestione del patrimonio ittico. L'attivita' di immissione e
ripopolamento, dunque, non sarebbe fine a se' stessa, costituendo uno
strumento di attuazione del piano di gestione ittica.
Insussistenti sarebbero le censure di violazione dell'art. 22
della direttiva Habitat, sull'opportunita' di reintrodurre delle
specie locali nel loro territorio degli Stati membri (di cui
all'allegato IV), poiche' la disposizione impugnata non riguarderebbe
le "re-introduzioni", bensi' le immissioni di esemplari di specie
autoctone che sono gia' presenti nell'ambiente, a fini della loro
"conservazione".
Ad identica conclusione dovrebbe pervenirsi quanto alla
denunciata violazione dell'art. 12, comma 3, del d.P.R. n. 357 del
l997, perche' la disposizione impugnata gia' escluderebbe
l'immissione di specie alloctone nelle acque naturali e artificiali,
ai sensi della direttiva richiamata, nonche' nei «siti di frega o
nursery di specie ittiche autoctone incluse nell'allegato II della
Direttiva 92/43/CEE o di specie oggetto di particolari misure di
salvaguardia da parte dell'Ente Tutela Pesca».
6.- In data 18 ottobre 2016 ha depositato atto di intervento, con
istanza di sospensione cautelare, la Federazione delle Associazioni
delle Imprese e delle Organizzazioni Associative della Distribuzione
Moderna Organizzata (FEDERDISTRIBUZIONE).
7.- In prossimita' dell'udienza pubblica, la difesa regionale ha
depositato una memoria, reiterando le sintetizzate eccezioni di
inammissibilita' e di infondatezza. Inoltre, in riferimento
all'impugnato art. 3, deduce che, successivamente alla proposizione
del ricorso, tale disposizione e' stata modificata con la legge
regionale 9 dicembre 2016, n. 19 (Disposizioni per l'adeguamento e la
razionalizzazione della normativa regionale in materia di commercio),
in un'ottica di maggiore liberalizzazione stabilendo, tra l'altro,
che la Giunta regionale puo' disporre la sospensione delle giornate
di chiusura degli esercizi commerciali, di cui al comma 1, della
legge impugnata.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso, in
riferimento agli artt. 117, primo e secondo comma, lettere e) e s),
della Costituzione, e agli artt. 4 e 6 della legge costituzionale 31
gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione Friuli-Venezia
Giulia), questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1, 3,
9, 15, 19 e 72, comma 1, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, 8 aprile 2016, n. 4, (Disposizioni per il
riordino e la semplificazione della normativa afferente il settore
terziario, per l'incentivazione dello stesso e per lo sviluppo
economico), di modifica delle leggi regionali 5 dicembre 2005, n. 29
(Normativa organica in materia di attivita' commerciali e di
somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge regionale
16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del turismo») e 12 maggio
1971, n. 19 (Norme per la protezione del patrimonio ittico e per
l'esercizio della pesca nelle acque interne del Friuli-Venezia
Giulia).
2.- Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento della Federazione delle Associazioni delle Imprese e
delle Organizzazioni Associative della Distribuzione Moderna
Organizzata (FEDERDISTRIBUZIONE), per la pregiudiziale e assorbente
ragione che e' avvenuto con atto depositato il 21 ottobre 2016
(spedito il 18 ottobre) e, quindi, oltre il termine stabilito
dall'art. 4 delle norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale; termine perentorio secondo la costante giurisprudenza
di questa Corte (tra le piu' recenti, sentenze n. 242 e n. 110 del
2016).
3.- Ancora in via preliminare, va osservato che la Regione ha
eccepito l'inammissibilita' di tutte le censure, poiche' il
ricorrente non ha considerato le disposizioni, di cui agli artt. 8 e
seguenti, del d.P.R. 26 agosto 1965, n. 1116 (Norme di attuazione
dello Statuto in materia di agricoltura e foreste, industria e
commercio, turismo e industria alberghiera), che avrebbero
particolare e significativo «ruolo interpretativo ed integrativo
delle stesse espressioni statutarie» e rileverebbero al fine
dell'esatta identificazione del thema decidendum.
3.1.- L'eccezione non e' fondata.
Secondo la costante giurisprudenza costituzionale, l'omesso
riferimento alle disposizioni statutarie, qualora incida sulla
compiuta definizione dell'oggetto del giudizio, comporta
l'inammissibilita' della questione (ex multis, sentenze n. 58 del
2016, n. 151 e n. 142 del 2015).
Nella specie non e', tuttavia, richiamabile detto principio. Le
disposizioni delle quali e' lamentata la pretermissione hanno,
infatti, un contenuto sostanzialmente reiterativo delle norme
statutarie (artt. 4 e 6 della legge costituzionale n. 1 del 1963),
che sono state puntualmente evocate dal ricorrente, allo scopo di
identificare la potesta' legislativa regionale in materia di
commercio e pesca.
4.- Il ricorrente censura anzitutto il citato art. 1, il quale
sostituisce l'art. 29 della legge regionale n. 29 del 2005,
prevedendo che «l'esercizio del commercio al dettaglio in sede fissa
e' svolto senza limiti relativamente alle giornate di apertura e
chiusura, ad eccezione dell'obbligo di chiusura nelle seguenti
giornate festive: 1° gennaio, Pasqua, lunedi' dell'Angelo, 25 aprile,
l° maggio, 2 giugno, 15 agosto, 1° novembre, 25 e 26 dicembre».
Censura inoltre il richiamato art. 3, che ha sostituito l'art. 30,
comma 1, della legge regionale n. 29 del 2005, disponendo che nei
comuni «classificati come localita' a prevalente economia turistica,
gli esercenti determinano liberamente le giornate di chiusura degli
esercizi di commercio al dettaglio in sede fissa, in deroga a quanto
disposto dall'art. 29»; ha abrogato il comma 2 dell'art. 30 citato e
ha aggiunto, al comma 3, che «[c]on delibera della Giunta regionale,
su domanda del comune interessato, possono essere individuate
ulteriori localita' a prevalente economia turistica sulla base delle
rilevazioni di Promo Turismo FVG».
4.1.- Secondo l'Avvocatura generale dello Stato, dette norme
violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., nonche'
gli artt. 4 e 6 dello statuto speciale della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, avendo la Regione esorbitato dai limiti della
propria potesta' legislativa esclusiva in materia di commercio.
Inoltre, si porrebbero in contrasto con l'art. 31, comma 2, del
decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni urgenti per la
crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti pubblici),
convertito con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214,
che prevede la liberalizzazione del commercio, e con l'art. 3, comma
1, lettera d-bis), del decreto-legge 4 luglio 2006, n. 223
(Disposizioni urgenti per il rilancio economico e sociale, per il
contenimento e la razionalizzazione della spesa pubblica, nonche'
interventi in materia di entrate e di contrasto all'evasione
fiscale), convertito con modificazioni dalla legge 4 agosto 2006, n.
248, che dispone che le attivita' commerciali siano svolte senza il
rispetto dell'obbligo di chiusura domenicale e festiva.
4.1.1.- Preliminarmente, va osservato che l'art. 29 della legge
regionale n. 29 del 2005, cosi' come modificato dall'impugnato art. 1
della legge regionale n. 4 del 2016, e' quasi del tutto coincidente
con la previgente disciplina, rappresentata dall'art. 29, comma 7,
della legge regionale n. 29 del 2005, sull'obbligo di chiusura degli
esercizi commerciali in determinati giorni dell'anno. Questa
considerazione, tuttavia, non ostacola l'impugnabilita' della
disposizione novellata da parte del Governo, per l'inapplicabilita'
dell'istituto dell'acquiescenza ai giudizi in via principale, atteso
che «la norma impugnata ha comunque l'effetto di reiterare la lesione
da cui deriva l'interesse a ricorrere dello Stato» (cosi', da ultimo,
la sentenza n. 60 del 2017).
4.1.2.- Ancora in via preliminare, va evidenziato che l'impugnato
art. 3 e' stato modificato dal sopravvenuto art. 14, comma 1, lettera
a), della legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9
dicembre 2016, n. 19 (Normativa organica in materia di attivita'
commerciali e di somministrazione di alimenti e bevande. Modifica
alla legge regionale 16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del
turismo»), stabilendo i requisiti e il procedimento per ottenere la
qualifica di ente a prevalente economia turistica da parte dei Comuni
e prevedendo che la Giunta regionale possa disporre per l'intero
territorio regionale la sospensione della previsione delle giornate
di chiusura degli esercizi commerciali.
Il contenuto «marginale» della modifica normativa, tenuto conto
del perimetro e del tenore della censura proposta dal ricorrente,
rendono palese che la stessa non e' satisfattiva dell'interesse di
quest'ultimo. Conseguentemente, va operato il trasferimento della
questione di costituzionalita' sulla nuova formulazione dell'art. 3
(sentenza n. 23 del 2014).
4.1.3.- In relazione alla censura avente ad oggetto il citato
art. 1, occorre precisare, inoltre, che la mancata qualificazione, da
parte del ricorso, delle disposizioni interposte quali «norme di
grande riforma economico-sociale» non incide sull'ammissibilita'
della stessa, come invece eccepito dalla resistente.
Nella specie, infatti, la disciplina statale richiamata a
sostegno della censura viene correttamente evocata quale espressione
della competenza legislativa esclusiva dello Stato, in linea con la
giurisprudenza di questa Corte, che ha esplicitamente ricondotto le
disposizioni, richiamate nel caso odierno come parametro interposto,
a principi di liberalizzazione del mercato a tutela della concorrenza
(sentenza n. 38 del 2013; sentenze n. 299 del 2012 e n. 430 del 2007)
e che ha altresi' affermato che detta normativa «costituisce un
limite alla disciplina che le medesime Regioni [a statuto speciale]
possono adottare in altre materie di loro competenza» (sentenza n.
299 del 2012).
5.- Nel merito, come si evince gia' da queste ultime
considerazioni, le questioni sono fondate.
In materia di orari degli esercizi commerciali, l'art. 31, comma
1, del d.l. n. 201 del 2011, ha modificato l'art. 3, comma 1, lettera
d-bis), del d.l. n. 223 del 2006, come convertito in legge, e ha
stabilito che le attivita' commerciali si svolgano «senza limiti e
prescrizioni» concernenti, fra gli altri, «il rispetto degli orari di
apertura e di chiusura, l'obbligo della chiusura domenicale e festiva
nonche' quello della mezza giornata di chiusura infrasettimanale
dell'esercizio».
Questa Corte, con la sentenza n. 299 del 2012, ha ritenuto non
illegittima tale norma, ascrivendola alla materia «tutela della
concorrenza» (art. 117, secondo comma, lettera e, Cost.).
Successivamente, con la sentenza n. 239 del 2016, ha nuovamente
valorizzato il principio di liberalizzazione, contenuto in detta
norma interposta, che esonera gli esercizi commerciali dall'obbligo
di rispettare gli orari e i giorni di chiusura.
Peraltro, e' opportuno rilevare che il contenuto precettivo
dell'impugnato art. 1, coincide, per i profili qui rilevanti, con
l'art. 4, della legge della Regione autonoma Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste, 25 febbraio 2013, n. 5, recante «Modificazioni alla legge
regionale 7 giugno 1999, n. 12 (Principi e direttive per l'esercizio
dell'attivita' commerciale)», dichiarato illegittimo da questa Corte
con la sentenza n. 104 del 2014.
In questa pronuncia e' stato rimarcato che la normativa statale
volta all'eliminazione dei limiti agli orari e ai giorni di apertura
al pubblico degli esercizi commerciali, oltre ad attuare un principio
di liberalizzazione, rimuovendo vincoli e limiti alle modalita' di
esercizio delle attivita' economiche a beneficio dei consumatori,
favorisce «la creazione di un mercato piu' dinamico e piu' aperto
all'ingresso di nuovi operatori e amplia la possibilita' di scelta
del consumatore. Si tratta, dunque, di misure coerenti con
l'obiettivo di promuovere la concorrenza, risultando proporzionate
allo scopo di garantire l'assetto concorrenziale del mercato di
riferimento relativo alla distribuzione commerciale» (sentenza n. 104
del 2014, che riprende le sentenze n. 38 del 2013 e n. 299 del 2012).
Queste considerazioni, che vanno qui ribadite, rendono palese la
fondatezza delle censure aventi ad oggetto l'impugnato art. 1, in
quanto interviene nella disciplina delle giornate di apertura degli
esercizi commerciali, ascrivibile appunto alla «tutela della
concorrenza», di competenza esclusiva dello Stato.
Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, della legge regionale n. 4 del 2016, che modifica l'art.
29, della legge regionale n. 29 del 2005.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale va estesa, in
via conseguenziale, anche all'art. 29-bis, della richiamata legge
regionale n. 29 del 2005, stante l'inscindibile legame funzionale
sussistente fra la disposizione impugnata e l'altra ora indicata. La
disposizione de qua, infatti, estende i principi richiamati dalla
norma impugnata ad ogni singolo esercizio di vendita.
La dichiarazione di illegittimita' costituzionale colpisce,
inoltre, anche l'impugnato art. 3, che ha modificato l'art. 30 della
legge n. 29 del 2005, essendo divenuta priva di ragion d'essere una
tale disposizione, tesa ad individuare i comuni classificati come
localita' a prevalente economia turistica, dal momento che in questi,
al pari degli altri comuni, dovra' operare la liberalizzazione del
commercio senza distinzioni.
6.- Con la seconda censura, il Governo impugna l'art. 9 della
legge regionale n. 4 del 2016, che introduce i c.d. «centri
commerciali naturali» e la relativa disciplina, nonche' l'art. 15,
che prevede due distinti tipi di esercizi commerciali di media
struttura (distinguendoli in «media struttura minore» e «media
struttura maggiore»).
6.1.- Le disposizioni violerebbero l'art. 117, secondo comma,
lettera e), Cost., nonche' gli artt. 4 e 6 dello statuto speciale
della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, esorbitando dai limiti
della competenza regionale esclusiva in materia di commercio.
6.1.1.- Entrambe le norme impugnate introdurrebbero, infatti,
tipologie di esercizi commerciali non presenti a livello nazionale,
secondo quanto disposto dall'art. 4, lettere d), e), g), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 114 (Riforma della disciplina relativa
al settore del commercio, a norma dell'articolo 4, comma 4, della
legge 15 marzo 1997, n. 59). Si determinerebbe, cosi', una discrasia
tra quanto disposto dalla legge regionale e la classificazione dei
centri commerciali e degli esercizi di vendita al dettaglio indicati
a livello nazionale.
6.2.- Sempre secondo il Governo, la disposizione che contempla i
«centri commerciali naturali» comporterebbe un eccesso di regolazione
incidente sul libero dispiegarsi dell'iniziativa economica in regime
di concorrenza, fissando i limiti spaziali, oggettivi e strutturali
alle attivita' commerciali «naturali», anziche' rimettere al libero
gioco concorrenziale il determinarsi dei luoghi, oggetti e strutture
delle attivita' commerciali. Altererebbe inoltre la concorrenza
all'interno del territorio regionale, e anche al di fuori di esso,
consentendo che alle societa' e associazioni con finalita'
commerciali, in cui i centri dovrebbero costituirsi, possano
partecipare anche soggetti che non perseguano direttamente ed
esclusivamente finalita' commerciali, tra cui le Camere di commercio
e il Comune competente per territorio. Consentendo, infine, anche ai
«centri commerciali naturali» l'accesso ai finanziamenti pubblici,
previsti dall'art. 100 della legge regionale n. 29 del 2005, si
incentiverebbe, con conseguente lesione dei principi della
concorrenza, la costituzione di societa' o associazioni non per
ragioni derivanti da dinamiche di mercato, bensi' per la possibilita'
di accedere ai finanziamenti stessi.
6.3.- Preliminarmente, occorre precisare che, come dedotto dalla
Regione, il citato art. 15 deve ritenersi censurato limitatamente
alla norma recata nel comma 1, lettera c), laddove distingue
ulteriormente le medie strutture di vendita.
6.4.- La questione avente ad oggetto l'introduzione di tipologie
di esercizi commerciali non presenti a livello nazionale non e'
fondata.
Premesso che e' lo stesso ricorrente ad evidenziare
l'irrilevanza, a fini pratici, della suddistinzione delle medie
strutture di vendita - poiche', tra l'altro, il regime amministrativo
a cui esse sono sottoposte rimarrebbe immutato - e' da sottolineare
che in ordine al richiamato parametro interposto questa Corte ha
evidenziato che, a seguito della modifica del Titolo V della parte
seconda della Costituzione, la materia «commercio» rientra nella
competenza residuale delle Regioni, ai sensi del quarto comma,
dell'art. 117 Cost. In questo contesto, ha sottolineato la
cedevolezza del decreto legislativo n. 114 del 1998, che «si applica,
ai sensi dell'art. 1, comma 2, della legge 5 giugno 2003, n. 131,
soltanto alle Regioni che non abbiano emanato una propria
legislazione nella suddetta materia» (sentenza n. 247 del 2010, che
richiama l'ordinanza n. 199 del 2006).
Tale conclusione e' riferibile anche alla Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia, in virtu' della «clausola di maggior favore»,
di cui all'art. 10, della legge costituzionale n. 3 del 2001
(Modifiche al titolo V, della parte seconda della Costituzione). La
Regione, infatti, ha gia' posto in essere una normativa in materia di
commercio, qual e' la disposizione censurata, che, in base alle
argomentazioni svolte, prevale sul disposto del d.lgs. n. 114 del
1998.
6.5.- E' del pari non fondata la questione di legittimita'
costituzionale del citato art. 9, laddove stabilisce che i «centri
commerciali naturali» possano accedere ai finanziamenti pubblici,
gia' previsti dall'art. 100 della legge regionale n. 29 del 2005.
Ai sensi dell'art. 9, comma 1, per centro commerciale naturale si
intende «un insieme di attivita' commerciali, artigianali e di
servizi localizzato in una zona determinata del territorio comunale»
e finalizzato alla valorizzazione delle attivita' economiche e delle
produzioni locali. Al fine di sostenere le attivita' richiamate,
l'art. 9, comma 4, prevede l'accesso ai contributi di cui all'art.
100. Tale disposizione, secondo il ricorrente, si porrebbe in
contrasto con il libero dispiegarsi, in regime di mercato,
dell'iniziativa economica.
Va, tuttavia, in proposito evidenziato che il riferimento alla
tutela della concorrenza non puo' essere cosi' pervasivo da
assorbire, aprioristicamente, le materie di competenza regionale.
Come questa Corte ha avuto modo di precisare con la sentenza n. 8
del 2013, «i principi di liberalizzazione presuppongono che le
Regioni seguitino ad esercitare le proprie competenze in materia di
regolazione delle attivita' economiche», sia pure «in base ai
principi indicati dal legislatore statale». Tale orientamento -
sottolinea la medesima decisione - non esclude ogni intervento
legislativo regionale, purche' siano fatte salve «le regolamentazioni
giustificate da un interesse generale, costituzionalmente rilevante e
compatibile con l'ordinamento comunitario» che siano «adeguate e
proporzionate alle finalita' pubbliche perseguite», cosi' da
«garantire che le dinamiche economiche non si svolgano in contrasto
con l'utilita' sociale e con gli altri principi costituzionali».
Secondo la giurisprudenza costituzionale non sussiste, comunque,
una potesta' statale esclusiva in materia di incentivi e aiuti alle
imprese (sentenza n. 63 del 2008). Infatti, anche la legislazione
regionale, volta a prevedere contributi e aiuti puo' ritenersi
conforme al riparto costituzionale delle materie, qualora sia
coerente con la disciplina del diritto dell'Unione europea sugli
aiuti di Stato (sentenza n. 217 del 2012). Detti incentivi alle
imprese, peraltro, quando consentiti, «lo sono normalmente in deroga
alla tutela della concorrenza» (cosi' la gia' citata sentenza n. 63
del 2008).
Nella specie, i contributi richiamati dalla norma impugnata sono
quelli previsti dal citato art. 100 della legge regionale n. 29 del
2005, che contempla una serie di incentivi per un'ampia categoria di
beneficiari che vanno dalle «micro, piccole e medie imprese», ai
consorzi, sino ad arrivare, attraverso l'integrazione prevista dalla
disposizione impugnata, ai «centri commerciali naturali». E' tuttavia
importante sottolineare che lo stesso articolo, al comma 6, si
richiama esplicitamente al regolamento della Commissione n.
1407/2013/UE (Regolamento della Commissione, relativo
all'applicazione degli articoli 107 e 108 del Trattato sul
Funzionamento dell'Unione europea agli aiuti «de minimis»), che fissa
una cifra assoluta al di sotto della quale l'aiuto non e' soggetto
all'obbligo della comunicazione, cosi' da definire la soglia dei
contributi erogabili in termini tali da escludere la possibile
conflittualita' degli stessi con la normativa dell'Unione europea. Si
tratta, dunque, di incentivi che non alterano il mercato. Da qui la
non fondatezza della censura.
6.6.- E' invece fondata la questione relativa all'art. 9, con
riferimento alla partecipazione delle Camere di commercio e dei
Comuni ai «centri commerciali naturali».
La resistente evidenzia che i «centri commerciali naturali»
rappresentano uno strumento «di promozione economico-sociale delle
aree nelle quali, per tradizione, vocazione o potenzialita' di
sviluppo, l'attivita' commerciale assume particolare rilievo»; cio'
troverebbe conferma nel fatto che la legge contempla la facolta' dei
Comuni, delle associazioni di categoria e delle Camere di commercio
di aderire a detti enti. Tuttavia, e' proprio la commistione che si
puo' instaurare tra gli esercenti e le pubbliche amministrazioni a
mostrare profili di illegittimita'.
A tal proposito, va precisato che la disposizione censurata
prevede, al comma 2, che i «centri commerciali naturali sono
costituiti in forma di societa' di capitali, societa' consortili e
associazioni con finalita' commerciali», stabilendo, al comma 3, che
ai centri commerciali naturali «possono aderire, in qualita' di
soggetti interessati, le associazioni di categoria, la Camera di
commercio e il Comune competenti per territorio e altri enti e
associazioni che si prefiggano lo scopo di valorizzare il
territorio».
Dal combinato disposto dei due commi in oggetto, si evince la
possibilita' che il partenariato pubblico-privato potrebbe non
limitarsi soltanto a promuovere il commercio in determinate aree
attraverso l'ausilio - in misura proporzionata e ragionevole - di
strumenti, che pure sono ascrivibili alle competenze dei Comuni, come
la pianificazione urbanistica finalizzata a valorizzare le diverse
parti del territorio (siano essi centri storici o zone a particolare
vocazione produttiva). Il partenariato contemplato dalla legislazione
regionale censurata in parte qua, invece, si spinge oltre, ammettendo
anche la costituzione di societa' a capitale misto.
Il profilo che viene qui in considerazione non attiene, dunque,
alle modalita' organizzative delle societa' partecipate. Piu'
specificamente, infatti, cio' che viene in rilievo e' l'impatto di
simile disciplina sulla «tutela della concorrenza».
Va in proposito evidenziato che il decreto legislativo 19 agosto
2016, n. 175, recante «Testo unico in materia di societa' a
partecipazione pubblica», nello stabilire, all'art. 1, comma 2, che
le disposizioni in esso contenute sono finalizzate a garantire
l'efficiente gestione delle partecipazioni pubbliche, la tutela e
promozione della concorrenza e del mercato, la razionalizzazione
della spesa pubblica, dispone, all'art. 4, comma 1, che le
«amministrazioni pubbliche non possono direttamente o indirettamente
costituire societa' aventi per oggetto attivita' di produzione di
beni e servizi non strettamente necessarie per il perseguimento delle
proprie finalita' istituzionali, ne' acquisire o mantenere
partecipazioni, anche di minoranza, in tali societa'».
La disposizione del testo unico si pone in continuita' rispetto
alla normativa precedente, rappresentata dalla legge 24 dicembre
2007, n. 244, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato» (legge finanziaria 2008) che,
all'art. 3, comma 27, valorizza il medesimo principio, al fine di
ridurre il campo d'azione delle societa' pubbliche, in linea con
quanto prefigurato anche dal successivo decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito con modificazioni dalla legge
30 luglio 2010, n. 122.
Questa Corte ha ricondotto detta disciplina, che limita il raggio
d'azione delle societa' partecipate da parte di Regioni ed enti
locali, anche alla tutela della concorrenza (sentenza n. 326 del
2008), affermando che l'obiettivo della stessa e' «quello di evitare
che soggetti dotati di privilegi svolgano attivita' economica al di
fuori dei casi nei quali cio' e' imprescindibile per il perseguimento
delle proprie finalita' istituzionali» (sentenza n. 148 del 2009).
Nella specie, in considerazione della tipologia delle attivita'
svolte dai «centri commerciali naturali», secondo la disposizione
impugnata, si tratta di soggetti che svolgono attivita' di servizi.
La disposizione censurata, pertanto, prevede la partecipazione delle
Camere di commercio e dei Comuni a societa' aventi per oggetto
attivita' di produzione di servizi che non sono strettamente
necessari «al perseguimento delle proprie finalita' istituzionali»;
per cio' solo, essa viola la normativa statale a tutela della
concorrenza, richiamata in precedenza.
6.7.- Ne consegue che deve essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 3, limitatamente alla parte in cui
prevede che partecipino ai «centri commerciali naturali» anche
soggetti pubblici quali le Camere di commercio e il Comune competente
per territorio.
7.- Con la terza censura il Governo impugna l'articolo 19 della
legge regionale n. 4, del 2016, che dispone il possesso di dati
requisiti professionali per esercitare attivita' commerciali che
prevedano la somministrazione di alimenti e bevande, anche ove
l'attivita' commerciale sia svolta «nei confronti di una cerchia
limitata di persone», in locali non aperti al pubblico.
7.1.- La disposizione violerebbe l'art. 117, primo e secondo
comma, lettera e), Cost., nonche' gli artt. 4 e 6, dello statuto
speciale della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia, in materia di
commercio.
Preliminarmente occorre precisare che il citato art. 19 deve
ritenersi censurato limitatamente alla norma di cui al comma 1,
lettera a).
7.2.- La violazione dell'art. 117, primo comma, Cost., sarebbe
palese in riferimento all'art. 41, commi 1, lettera f), e 2 della
legge 7 luglio 2009, n. 88 (Disposizioni per l'adempimento di
obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita'
europee - Legge comunitaria 2008), che impone anche alle Regioni a
statuto speciale di adeguare la propria legislazione a quella statale
di attuazione della direttiva 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno), nonche' in riferimento all'art. 15 della
direttiva medesima, che impone di verificare la necessita' e
proporzionalita' dei requisiti soggettivi di accesso alle attivita'
di prestazione dei servizi.
7.3.- Il vulnus all'art. 117, comma secondo, lettera e), Cost.
sarebbe ravvisabile in riferimento all'art. 8, comma 1, lettera e),
del decreto legislativo 6 agosto 2012, n. 147 (Disposizioni
integrative e correttive del decreto legislativo 26 marzo 2010, n.
59, recante attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai
servizi nel mercato interno). Detta disposizione, infatti, ha
modificato l'art. 71, comma 6, del decreto legislativo 26 marzo 2010,
n. 59 (Attuazione della direttiva 2006/123/CE, relativa ai servizi
nel mercato interno), abolendo i requisiti richiamati in caso di
somministrazione di alimenti e bevande «nei confronti di una cerchia
limitata di persone».
La legislazione regionale, che continua a prevedere il possesso
di almeno uno dei requisiti in questione, contrasterebbe con la
«misura liberalizzatrice» statale.
7.4.- La questione non e' fondata.
Va, innanzitutto, osservato che il contenuto precettivo
dell'impugnato art. 19 coincide, nei profili qui rilevanti, con
quello di una norma regionale (art. 3 della legge della Regione
autonoma Val d'Aosta/Vallee d'Aoste, n. 5 del 2013), scrutinata da
questa Corte con la richiamata sentenza n. 104 del 2014.
Tale pronuncia ha evidenziato che, sebbene la normativa statale
stabilisca che le attivita' commerciali possono essere svolte senza
limiti e prescrizioni, tra cui il possesso di requisiti professionali
soggettivi, tuttavia, poi, fa espressamente salvi quelli riguardanti
il settore alimentare e della somministrazione degli alimenti e delle
bevande. In particolare, e' stato sottolineato dalla medesima
pronuncia che tali considerazioni «portano ad escludere che la
normativa in questione attenga alla materia della «tutela della
concorrenza», ponendo limiti o barriere all'accesso al mercato con
effetti restrittivi della concorrenza stessa. Essa, piuttosto,
concerne la materia della «tutela della salute», attribuita dall'art.
117, terzo comma, Cost. alla competenza legislativa concorrente delle
Regioni, ponendosi quale misura volta a salvaguardare «la salute dei
consumatori» (sentenza n. 104 del 2014).
7.4.1.- Inquadrata in questi termini, sia rispetto alla materia
della «tutela della concorrenza», sia riguardo al vincolo europeo
richiamato dall'art. 117, primo comma, Cost., la questione deve
ritenersi non fondata.
8.- Con la quarta censura, infine, il Governo impugna l'articolo
72, comma 1, della legge regionale n. 4 del 2016, che prevede, al
fine di valorizzare la pesca sportiva, la possibilita' di autorizzare
l'immissione nei corpi idrici naturali e artificiali di esemplari di
specie ittiche autoctone e alloctone.
Per il ricorrente la previsione impugnata andrebbe a minare
l'equilibrio naturale delle specie autoctone, consentendo
l'immissione di ulteriori esemplari, creando un pericolo di
sovrappopolamento, senza una previa verifica che si tratti di specie
a rischio di estinzione. Inoltre, l'obbiettivo volto ad evitare la
commistione delle specie alloctone con quelle autoctone verrebbe
garantito in modo meramente apparente ricorrendo ad una normativa di
carattere generico.
8.1.- La norma regionale violerebbe i limiti posti alla
competenza regionale in materia di pesca, incidendo direttamente
sulla tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera s), Cost., che vincola anche le Regioni ad
autonomia speciale, esulando la materia dalla competenza legislativa
della Regione secondo lo statuto di autonomia. La norma impugnata
lederebbe altresi' i vincoli europei richiamati dall'art. 117, primo
comma, Cost.
8.1.1.- Secondo il Governo ricorrente, la lamentata violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., si coglierebbe in
riferimento all'art. 12, commi 2 e 3, del d.P.R. 8 settembre 1997, n.
357 (Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonche' della flora e della fauna selvatiche), come modificato dal
d.P.R. 12 marzo 2003, n. 120 (Regolamento recante modifiche ed
integrazioni al decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre
1997, n. 357, concernente attuazione della direttiva 92/43/CEE
relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali,
nonche' della flora e della fauna selvatiche). Detta normativa viene
richiamata laddove vieta esplicitamente l'introduzione di specie
alloctone e subordina l'introduzione di specie autoctone al
superamento di una serie di verifiche e controlli.
8.1.2.- La lesione dell'art. 117, primo comma, Cost. sarebbe
evidente, inoltre, in riferimento al principio di precauzione
contenuto nell'art. 22, della direttiva 21 maggio 1992, n. 92/43/CEE
(Direttiva del Consiglio relativa alla conservazione degli habitat
naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche),
(c.d. direttiva Habitat), nonche' negli artt. 4 e 6, par. 1, del
Regolamento CE, 11 giugno 2007, n. 708/2007 (Regolamento del
Consiglio relativo all'impiego in acquacoltura di specie esotiche e
di specie localmente assenti).
8.2.- In riferimento alla censura di cui all'art. 72, comma 1, la
resistente ritiene che la censura sia costruita in termini meramente
ipotetici. L'eccezione va respinta, potendosi obiettare che cosi'
deve necessariamente essere, facendo riferimento al principio di
precauzione.
8.3.- Nel merito la questione e' fondata.
L'introduzione, la reintroduzione e il ripascimento delle specie
ittiche sono regolate dal gia' citato art. 12 del d.P.R. n. 357 del
1997, come modificato dal d.P.R. n. 120 del 2003, in attuazione della
c.d. direttiva Habitat che richiede agli Stati membri di valutare
l'opportunita' di reintrodurre specie autoctone, qualora questa
misura possa contribuire alla loro conservazione, sia di
regolamentare, ed eventualmente vietare, le introduzioni di specie
alloctone che possano arrecare pregiudizio alla conservazione degli
habitat o delle specie autoctone (art. 22, lettere a e b).
Lo Stato italiano ha esercitato la sua competenza con il
richiamato d.P.R. n. 357 del 1997, come modificato nel 2003,
consentendo la reintroduzione delle specie autoctone, sulla base di
linee guida del Ministero dell'ambiente, secondo le procedure
stabilite dall'art. 12, comma 2. Ha altresi' vietato espressamente (e
in via generale) la reintroduzione, l'introduzione e il ripopolamento
in natura di specie non autoctone (art. 12, comma 3).
Riguardo al riparto delle attribuzioni tra lo Stato e le Regioni
e le Province autonome, in materia ambientale e di protezione della
fauna, la giurisprudenza costituzionale e' costante nel ritenere che
ove la materia «tutela dell'ambiente» non sia contemplata negli
statuti di autonomia, cio' determina che quanto non rientri nelle
specifiche competenze delle Province autonome rifluisca «nella
competenza generale dello Stato nella suddetta materia, la quale
implica in primo luogo la conservazione uniforme dell'ambiente
naturale, mediante precise disposizioni di salvaguardia non
derogabili in alcuna parte del territorio nazionale» (sentenze n. 387
del 2008 e n. 288 del 2012 nonche', analogamente, sentenza n. 151 del
2011).
Relativamente all'immissione di specie ittiche nei corpi idrici
regionali, inoltre, questa Corte ha affermato che la disciplina
«dell'introduzione, della reintroduzione e del ripopolamento di
specie animali rientra nella esclusiva competenza statale di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera s), della Costituzione,
trattandosi di regole di tutela dell'ambiente e dell'ecosistema e non
solo di discipline d'uso della risorsa ambientale-faunistica».
Nell'esercizio di tale sua competenza esclusiva, finalizzata ad una
«tutela piena ed adeguata» dell'ambiente, lo Stato «puo' porre limiti
invalicabili di tutela» (sentenza n. 30 del 2009; nello stesso senso,
sentenza n. 288 del 2012).
A tali limiti le Regioni devono adeguarsi nel dettare le
normative d'uso dei beni ambientali, o comunque nell'esercizio di
altre proprie competenze, rimanendo libere, ove lo ritengano
opportuno, di definire, nell'esercizio della loro potesta'
legislativa, «limiti di tutela dell'ambiente anche piu' elevati di
quelli statali» (sentenza n. 30 del 2009; in senso conforme sentenza
n. 151 del 2011).
Con riferimento alle specie alloctone, con la sentenza n. 30 del
2009 questa Corte ha precisato che l'art. 12, comma 3, del citato
d.P.R. n. 357, vieta espressamente e in via generale la
reintroduzione, l'introduzione e il ripopolamento in natura di
«specie e popolazioni non autoctone».
Riguardo invece all'immissione delle specie autoctone, l'art. 12,
comma 2, del d.P.R. n. 357, come sostituito dal d.P.R. n. 120 del
2003, richiede alle Regioni e alle Province autonome di attivare
un'attivita' istruttoria che coinvolga gli enti interessati, al fine
di prevedere la introduzione e la reintroduzione di esemplari delle
stesse, «dandone comunicazione al Ministero dell'ambiente» e
presentando allo stesso uno studio per evidenziare che l'introduzione
di dette specie contribuisca a ristabilirle «in uno stato di
conservazione soddisfacente».
La Regione non ha tenuto conto delle procedure previste per dar
vita all'immissione stessa, secondo quanto indicato all'art. 12,
comma 2. Queste indicazioni, infatti, non emergono dalla normativa
impugnata la cui ratio, oltretutto, rivolta alla valorizzazione della
pesca sportiva, si discosta dagli obiettivi perseguiti dalla
legislazione statale, tesi, piuttosto, alla conservazione delle
specie a rischio.
In base alle considerazioni svolte, la questione e' fondata
rispetto all'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost. Resta
assorbita l'ulteriore censura relativa all'art. 117, primo comma,
Cost.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 29, della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 5 dicembre 2005,
n. 29 (Normativa organica in materia di attivita' commerciali e di
somministrazione di alimenti e bevande. Modifica alla legge regionale
16 gennaio 2002, n. 2 «Disciplina organica del turismo»), come
modificata dall'art. 1, della legge della Regione autonoma
Friuli-Venezia Giulia 8 aprile 2016, n. 4 (Disposizioni per il
riordino e la semplificazione della normativa afferente il settore
terziario, per l'incentivazione dello stesso e per lo sviluppo
economico);
2) dichiara, in via conseguenziale, ai sensi dell'art. 27, della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 29-bis della legge regionale n. 29 del 2005;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 30 della
legge regionale n. 29 del 2005, come modificato dall'art. 3 della
legge regionale n. 4 del 2016 e successivamente dall'art. 14 della
legge della Regione autonoma Friuli-Venezia Giulia 9 dicembre 2016,
n. 19 (Disposizioni per l'adeguamento e la razionalizzazione della
normativa regionale in materia di commercio);
4) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 3,
della legge regionale n. 4 del 2016, limitatamente alla parte in cui
prevede che ai «centri commerciali naturali» possano aderire anche
«la Camera di commercio e il Comune competente per territorio»;
5) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 72, comma
1, della legge regionale n. 4 del 2016;
6) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15, comma 1, lettera c), della legge
regionale n. 4 del 2016, promossa in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera e), Cost., e agli artt. 4 e 6 della legge
costituzionale 31 gennaio 1963, n. 1 (Statuto speciale della Regione
Friuli-Venezia Giulia), con il ricorso indicato in epigrafe;
7) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 1, lettera a), della legge
regionale n. 4 del 2016, promossa in riferimento all'art. 117, primo
e secondo comma, lettera e), Cost., e agli artt. 4 e 6 della legge
costituzionale n. 1 del 1963, con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 aprile 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 maggio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA