N. 157 SENTENZA 23 maggio - 7 luglio 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Concessioni demaniali marittime con finalita' turistico-ricreative - Criteri e condizioni per il rilascio delle concessioni di durata ricompresa tra i sei e i venti anni - Disciplina del subentro in area gia' oggetto di concessione - Determinazione dell'indennizzo e impegno dell'assegnatario a non affidare a terzi le attivita' oggetto di concessione. - Legge della Regione Toscana 9 maggio 2016, n. 31 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime. Abrogazione dell'articolo 32 della l.r. 82/2015), art. 2, comma 1, lettere a), c) e d). -(GU n.28 del 12-7-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 1,
lettere a), c) e d), della legge della Regione Toscana 9 maggio 2016,
n. 31 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali
marittime. Abrogazione dell'articolo 32 della l.r. 82/2015), promosso
dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato l'11
luglio 2016, depositato in cancelleria il 14 luglio 2016 ed iscritto
al n. 40 del registro ricorsi 2016.
Visto l'atto di costituzione della Regione Toscana, nonche'
l'atto di intervento, fuori termine, della Confesercenti Toscana Nord
- Sezione Federazione Italiana Imprese Balneari - FIBA;
udito nell'udienza pubblica del 23 maggio 2017 il Giudice
relatore Augusto Antonio Barbera;
uditi l'avvocato dello Stato Sergio Fiorentino per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Damiano Pallottino per la
Regione Toscana.
Ritenuto in fatto
1.- Con il ricorso in epigrafe, spedito per la notifica l'11
luglio 2016 e depositato il 14 luglio del 2016, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
Generale dello Stato, ha impugnato l'art. 2, comma 1, lettere a), c)
e d), della legge della Regione Toscana 9 maggio 2016, n. 31
(Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali marittime.
Abrogazione dell'articolo 32 della l.r. 82/2015), norme ritenute in
contrasto con gli artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettere a),
e), l) e s), della Costituzione.
2.- Il ricorrente premette che la legge regionale impugnata mira
(art. 1) ad introdurre disposizioni per l'applicazione «dell'articolo
3 (rectius: 03), comma 4-bis, del decreto-legge 5 ottobre 1993 n.
400» (Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a
concessioni demaniali marittime) convertito, con modificazioni,
dall'art. 1, comma 1, della legge 4 dicembre 1993, n. 494. In
particolare, si segnala che l'art. 2 della citata legge regionale
stabilisce i criteri e le condizioni chiamate a disciplinare il
rilascio delle concessioni demaniali marittime con finalita'
turistico-ricreative aventi durata ultrasessennale.
Il comma 1 dell'articolo 2 in oggetto, nell'ambito delle relative
procedure comparative, prevede, alla lettera a), che:
«costituisce condizione per il rilascio del titolo concessorio,
l'impegno, da parte dell'assegnatario, a non affidare a terzi le
attivita' oggetto della concessione, fatte salve:
1) la possibilita' di affidamento in gestione delle attivita'
secondarie ai sensi dell'articolo 45-bis del regio decreto 30 marzo
1942, n. 327 (Approvazione del testo definitivo del Codice della
navigazione);
2) la sopravvenienza di gravi e comprovati motivi di impedimento
alla conduzione diretta da parte dell'assegnatario stesso».
Con le successive lettere c) e d) del comma 1 dell'art. 2 della
legge impugnata, si prevede altresi', sempre nell'ottica della
valutazione comparativa delle diverse istanze di concessione, che:
«c) in caso di area gia' oggetto di concessione, l'ente gestore
acquisisce il valore aziendale dell'impresa insistente su tale area
attestato da una perizia giurata di stima redatta da professionista
abilitato acquisita a cura e spese del concessionario richiedente il
rilascio della concessione ultrasessennale; d) al concessionario
uscente e' riconosciuto il diritto ad un indennizzo, da parte del
concessionario subentrante, pari al 90 per cento del valore aziendale
dell'impresa insistente sull'area oggetto della concessione,
attestato dalla perizia giurata di cui alla lettera c), da pagarsi
integralmente prima dell'eventuale subentro».
3.- In riferimento all'addotta illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettere c) e d), il Governo muove dalle vicende
che hanno caratterizzato l'adeguamento della normativa nazionale di
settore in esito alle contestazioni che la Commissione europea ha
formulato in danno dell'Italia nell'ambito della procedura
d'infrazione n. 2008/4908. Procedura, quest'ultima, archiviata (con
decisione della Commissione del 27 febbraio 2012), in ragione
dell'abrogazione - ad opera dell'art. 1, comma 18, del decreto-legge
30 dicembre 2009, n. 194 (Proroga di termini previsti da disposizioni
legislative), come modificato dalla legge di conversione 26 febbraio
2010, n. 25 - dell'art. 37, comma 2, del codice della navigazione
nella parte in cui prevedeva la preferenza accordata ai concessionari
uscenti per il rinnovo del titolo (cosiddetto diritto di insistenza);
sia delle disposizioni contenute nell'art. 11 della legge 15 dicembre
2011, n. 217 (Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee-Legge
comunitaria 2010).
Nel ricorso viene anche fatto cenno, sempre in via di premessa,
all'art. 34-duodecies del decreto-legge 18 ottobre 2012, n. 179
(Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), inserito dalla
legge di conversione del 17 dicembre 2012, n. 221, con il quale il
termine di durata delle concessioni demaniali marittime ad uso
turistico-ricreativo in essere e' stato prorogato al 31 dicembre
2020; ancora, ai due rinvii pregiudiziali alla Corte di Giustizia
dell'Unione Europea (le cause riunite C-458/14, Promoimpresa srl, e
C-67/15, Mario Melis e altri) disposti, in esito a tale ultimo
intervento normativo, da due Tribunali amministrativi regionali (il
TAR della Lombardia e il TAR della Sardegna), sul presupposto della
dubbia compatibilita' della detta proroga con i principi dettati dal
diritto dell'Unione in riferimento, per quel che qui immediatamente
interessa, al disposto dell'art. 12 della direttiva 12 dicembre 2006,
n. 2006/123/CE (Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio
relativa ai servizi nel mercato interno) (da qui: direttiva servizi).
Alla luce di tale premessa, il Governo ricorrente mette in
evidenza gli aspetti di contrarieta' della previsione contenuta nelle
lettere c) e d), del comma 1 dell'art. 2 della legge regionale
impugnata con il diritto dell'Unione europea e, in particolare, con
il citato art. 12 della direttiva servizi avuto riguardo
all'esigenza, dettata dal paragrafo 2 di tale articolo, di evitare
l'attribuzione di vantaggi al prestatore uscente; disposizione,
questa, trasposta nell'ordinamento interno dall'art. 16, comma 4, del
decreto legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno), in forza del
quale, nell'esercizio della competenza esclusiva statale in materia
di tutela della concorrenza, il legislatore statale ha previsto che
«[n]ei casi di cui al comma 1» - ossia laddove il numero di titoli
autorizzatori disponibili per una determinata attivita' di servizi
sia limitato - «il titolo e' rilasciato per una durata limitata e non
puo' essere rinnovato automaticamente, ne' possono essere accordati
vantaggi al prestatore uscente o ad altre persone, ancorche'
giustificati da particolari legami con il primo».
4.- Secondo il Governo la regola da ultimo citata non consente di
escludere, in linea di principio, che, allo spirare del termine della
concessione, sia possibile riconoscere, entro certi limiti, una
tutela degli investimenti realizzati dal concessionario, a maggior
ragione se effettuati in un periodo nel quale si poteva confidare
sulla stabilita' del titolo conferita dal diritto di insistenza o
dalle proroghe dettate ope legis. Tuttavia, tali limiti rischiano
certamente di essere superati dall'attribuzione indiscriminata al
concessionario uscente di un indennizzo corrispondente al novanta per
cento di una grandezza, quale il «valore aziendale dell'impresa
insistente sull'area oggetto della concessione», la cui definizione,
non contenuta nella legge regionale, resta del tutto incerta. Cosi',
del resto, un'eccessiva barriera all'ingresso dei nuovi entranti
deriva dalla previsione dell'indennizzo da pagare al subentrato «a
fronte della acquisizione, da parte dell'ente gestore, di tale valore
aziendale dell'impresa, ossia di un coacervo dai confini incerti,
suscettibile di comprendere, ad esempio, beni gia' in proprieta' del
concessionario uscente e beni, come quelli immobili, che in linea di
principio dovrebbero risultare gia' automaticamente acquisti al
demanio per accessione».
5.- In ogni caso, ad avviso del ricorrente, la disposizione
regionale in oggetto contrasta con l'esigenza di garantire la parita'
di trattamento e l'uniformita' delle condizioni del mercato
sull'intero territorio nazionale; esigenza che solo la legge statale
puo' assicurare, nell'esercizio della competenza esclusiva in materia
di tutela della concorrenza, manifestamente violata dalla legge
regionale.
Sarebbe, inoltre, invasa la competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, nel momento in cui, con legge
regionale, si onera il concessionario subentrante del pagamento del
predetto indennizzo e si introduce una deroga all'art. 49 cod. nav.,
in base al quale, salvo che sia diversamente stabilito nell'atto di
concessione, quando «venga a cessare la concessione, le opere non
amovibili, costruite sulla zona demaniale, restano acquisite allo
Stato, senza alcun compenso o rimborso, salva la facolta'
dell'autorita' concedente di ordinarne la demolizione con la
restituzione del bene demaniale nel pristino stato. In quest'ultimo
caso, l'amministrazione, ove il concessionario non esegua l'ordine di
demolizione, puo' provvedervi d'ufficio a termini dell'articolo 54».
Viene, a tal fine, ribadito che in tema di demanio marittimo
questa Corte avrebbe gia' chiarito che la competenza della Regione
nella materia in disamina non puo' comunque incidere sulle facolta'
che spettano allo Stato in quanto proprietario. Queste, infatti,
precedono logicamente la ripartizione delle competenze e ineriscono
alla capacita' giuridica dell'ente secondo i principi
dell'ordinamento civile.
6.- Si dubita, inoltre, della legittimita' costituzionale del
solo art. 2, comma 1, lettera c) della legge regionale impugnata
anche in relazione agli artt. 9 e 117, comma secondo, lettera s),
Cost.
Ad avviso del Governo, la disposizione censurata non contempla
alcuna valutazione dell'ente gestore in merito all'effettiva
consistenza dell'impresa insistente sull'area demaniale: la relativa
stima potrebbe, dunque, ricomprendere anche opere non amovibili,
eventualmente costruite nella zona demaniale, in deroga all'art. 49
cod. nav. Il permanere del diritto all'utilizzazione dei beni da
parte del concessionario subentrante viene, dunque, previsto senza
alcuna verifica preliminare dell'interesse pubblico alla eliminazione
delle opere non amovibili, secondo quanto stabilito dalla citata
disposizione del codice della navigazione.
Di qui una evidente diminuzione dei livelli di tutela del
paesaggio e la conseguente violazione dei parametri costituzionali
evocati.
7.- Il Governo dubita, inoltre, della legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera a) della legge regionale impugnata.
Con la disposizione censurata viene disciplinato l'affidamento a
terzi delle iniziative assentite dal titolo concessorio che -
unitamente al subingresso nella concessione - sarebbe materia
riservata alla sfera di competenza esclusiva della legge statale,
attenendo al settore dell'«ordinamento civile».
Ad avviso del Governo, la disposizione si discosta, inoltre, dal
regime derivante dagli articoli 45-bis e 46 cod. nav., dal cui
combinato disposto si evince che e' consentito l'affidamento a terzi
della gestione delle attivita' oggetto di concessione, purche' vi sia
la previa autorizzazione dell'autorita' competente. Si prevedono,
dunque, ostacoli all'affidamento a terzi non dettati dalla disciplina
statale; e si trascura di subordinare l'eventuale subentro
all'autorizzazione dell'autorita' competente.
Di qui la violazione dell'art 117, secondo comma, lettera l),
Cost.
8.- La Regione convenuta si e' costituita in giudizio con memoria
depositata il 4 agosto 2016, concludendo per la infondatezza delle
questioni prospettate dal Governo con il ricorso in esame.
8.1.- In ordine alle censure mosse in riferimento alle lettere c)
e d) della disposizione impugnata, si adduce che la previsione
contestata rientra nella competenza legislativa della Regione in
materia di turismo e gestione del demanio marittimo, poiche' persegue
l'obiettivo di valorizzare e salvaguardare il sistema turistico
balneare della Toscana assicurando, al contempo, condizioni di
sviluppo alle medie e piccole imprese che ne costituiscono il tessuto
produttivo.
In questa ottica, la previsione di un indennizzo in favore del
concessionario uscente consente un adeguato ammortamento degli
investimenti all'uopo effettuati sull'area demaniale: attraverso tale
contemperamento viene cosi' tutelato il legittimo affidamento che i
titolari delle autorizzazioni in essere riponevano nella prosecuzione
del rapporto una volta espunto dal sistema il diritto alla
rinnovazione automatica delle concessioni in essere. Cio' in linea,
del resto, con quanto evidenziato dalla Corte di Giustizia UE nel
definire, con la decisione assunta il 14 luglio 2016, le due
questioni pregiudiziali indicate nel ricorso, interpretando all'uopo
il disposto dell'art. 12 della direttiva servizi in termini da
ritenere contraria al diritto dell'Unione la proroga automatica del
rapporto senza che tanto impedisca, tuttavia, agli Stati membri, per
imperativi motivi di interesse generale, di prevedere misure utili a
tutelare l'affidamento dei concessionari uscenti tramite
l'ammortamento degli investimenti effettuati, realizzando un
contemperamento proporzionato con i principi di tutela della
concorrenza e liberta' di stabilimento.
8.2.- Tanto premesso, ad avviso della Regione, la previsione
dell'indennizzo non costituisce violazione del principio di
concorrenza; piuttosto, tutela l'affidamento del concessionario
uscente ad una remunerazione dei capitali investiti. Ragionando
diversamente, l'adeguamento dell'ordinamento interno ai principi
comunitari evocati a sostegno della affermata violazione dell'art.
117, primo comma, Cost., finirebbe per tradursi in un sacrificio non
proporzionato del diritto del concessionario uscente che, con i suoi
investimenti, ha valorizzato e riqualificato il bene demaniale dato
in concessione, con conseguente arricchimento indebito del gestore
subentrante.
8.3.- Quanto, poi, alla possibilita' di considerare - all'interno
del valore aziendale da stimare per quantificare il corrispettivo
dell'indennizzo da porre a carico del concessionario subentrante - i
beni inamovibili che l'art. 49 del cod. nav. dispone vengano
acquisiti al demanio al cessare della concessione, deve ritenersi che
gli stessi non siano computabili se non ai fini della determinazione
degli investimenti effettuati e non ammortizzati.
La disposizione regionale non sarebbe, dunque, lesiva delle
prerogative dominicali che lo Stato esercita sul bene demaniale, non
essendo nel potere del concessionario disporre di tali beni oltre la
cessazione del rapporto concessorio.
Da qui l'infondatezza della censura prospettata con riferimento
al secondo comma, lettera l), dell'art. 117, Cost.
8.4.- Infine, sempre in riferimento alle lettere c) e d) della
disposizione regionale censurata, ad avviso della Regione deve
negarsi fondatezza alla affermata violazione degli artt. 9 e 117,
secondo comma, lettera s), Cost.
Per le concessioni oggetto della legge regionale impugnata, la
valutazione in ordine alla esistenza di un preminente interesse
pubblico ad un uso diverso del bene avviene all'interno della
pianificazione dell'utilizzo degli arenili in conformita' alle
previsioni del Piano Integrato Territoriale con valenza
paesaggistica. Cio' garantisce un livello di tutela dell'ambiente e
del paesaggio piu' elevato cosi' da escludere la lesione prospettata
a sostegno della censura in oggetto.
8.5.- In ordine alla questione prospettata con riferimento alla
lettera a) del comma 1 dell'art. 2 della legge regionale impugnata,
la difesa della convenuta adduce l'infondatezza della censura perche'
i limiti alla possibilita' di affidamento a terzi della concessione
dettati dalla disciplina regionale mirano a frenare effetti
speculativi e distorsivi della concorrenza, legati a fenomeni di
concentrazione monopolistica in capo a soggetti dotati di una
maggiore forza finanziaria; fenomeni, questi, forieri di una
omologazione dell'offerta turistica nonche' di una sensibile
riduzione della concorrenza.
Del resto, non e' escluso in modo assoluto l'affidamento a terzi;
piuttosto, in linea con le competenze regionali in materia di
gestione del demanio marittimo, se ne regolamenta l'applicazione in
coerenza con le previsioni del codice della navigazione che lasciano
all'amministrazione lo spazio per valutazioni discrezionali in ordine
all'affidamento a terzi, anche nell'ottica volta a prevenire
eventuali effetti elusivi dei principi di concorrenza, trasparenza,
non discriminazione.
9.- Con memoria depositata il 26 aprile 2017 il ricorrente, dopo
aver fatto cenno alle novita' giurisprudenziali (la sentenza della
Corte di Giustizia dell'Unione europea, indicata dalla difesa della
Regione e quella di questa Corte, distinta dal n. 40 del 2017) e alle
modifiche normative sopravvenute alla proposizione del ricorso (il
comma 3-septies dell'art. 24 del decreto-legge 24 giugno 2016, n.
113, recante «Misure finanziarie urgenti per gli enti territoriali e
il territorio» come modificato dalla legge di conversione 7 agosto
2016, n. 160) ha ribadito la fondatezza delle censure, replicando
alle osservazioni critiche esposte dalla resistente nella memoria di
costituzione.
10.- Con memoria depositata il 28 aprile 2017 la Regione Toscana
ha ulteriormente argomentato in ordine alla ritenuta infondatezza del
ricorso.
In tale ottica e' stata ribadita la conformita' delle
disposizioni censurate alle indicazioni di principio offerte dal
diritto dell'Unione; la strumentalita' dell'indennizzo dovuto al
concessionario uscente, siccome diretto alla tutela dell'affidamento
dello stesso ad un puntuale ammortamento degli investimenti
effettuati in ragione del portato garantito dalla pregressa
disciplina di settore quanto alla durata del rapporto, che
legittimava proroghe automatiche ora certamente in conflitto con le
indicazioni provenienti dalla citata sentenza della Corte di
Giustizia del 14 luglio 2016; la coerenza di sistema della previsione
inerente l'indennizzo destinato all'uscente, analoga a quanto dettato
nell'ordinamento in altre ipotesi inerenti la gestione di un servizio
definita senza garantire l'integrale ammortamento degli investimenti
cosi' da evitare indebiti arricchimenti del subentrante;
l'inconferenza della addotta violazione dell'art. 49 cod. nav.
perche' il valore aziendale oggetto di stima in funzione
dell'indennizzo da versare all'uscente non potra' mai considerare i
beni inamovibili, computabili non oltre il limite degli investimenti
non ammortizzati; l'assenza di conflittualita' tra la disciplina
regionale censurata e la previsione contenuta nell'art. 45-bis cod.
nav.
11.- Con memoria depositata il 2 maggio 2017 e' intervenuta la
Confesercenti Toscana Nord - Sezione Federazione Italiana Imprese
Balneari - FIBA, in persona del legale rappresentante pro tempore,
opponendosi all'accoglimento del ricorso, se del caso previo rinvio
pregiudiziale alla Corte di Giustizia dell'Unione europea, ai sensi
dell'art. 267 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (da
qui, TFUE) della questione interpretativa relativa alla
compatibilita' dell'art. 49 cod. nav. con gli artt. 49 e 56 TFUE o
previa auto-rimessione della questione di legittimita' costituzionale
riguardante l'art. 49 cod. nav. perche' in asserito contrasto con gli
artt. 2, 3, 41, 42 e 117 Cost.
Considerato in diritto
1.- Il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato l'art.
2, comma 1, lettere a), c) e d), della legge della Regione Toscana 9
maggio 2016, n. 31 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni
demaniali marittime. Abrogazione dell'articolo 32 della l.r. 82/2015)
in relazione agli artt. 9 e 117, primo e secondo comma, lettere a),
e), l) e s), della Costituzione.
2.- Preliminarmente, deve essere dichiarato inammissibile
l'intervento della Confesercenti Toscana Nord - Sezione Federazione
Italiana Imprese Balneari - FIBA, per la pregiudiziale e assorbente
ragione che e' avvenuto con atto depositato il 2 maggio 2017 e quindi
oltre il termine stabilito dall'art. 4, comma 4, delle norme
integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale
(richiamato per i giudizi principali, dall'art. 23 delle citate norme
integrative); termine cui va ascritta natura perentoria, secondo la
costante giurisprudenza di questa Corte (tra le piu' recenti,
sentenze n. 98 del 2017 e n. 242 del 2016).
3.- La legge regionale impugnata detta disposizioni destinate ad
incidere sulle procedure comparative inerenti il rilascio delle
concessioni demaniali con finalita' turistico-ricreative per le quali
e' prevista una durata ricompresa tra i sei e i venti anni a seconda
dell'entita' e della rilevanza delle opere da realizzare, nonche' in
ragione dei piani di utilizzazione delle aree demaniali predisposti
dalla Regione (articolo 03, comma 4-bis, del decreto-legge 5 ottobre
1993, n. 400, recante: «Disposizioni per la determinazione dei canoni
relativi a concessioni demaniali marittime» convertito, con
modificazioni, dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, cui fa esplicito
riferimento l'art. 1 della legge regionale in disamina nel
perimetrare l'ambito di operativita' della relativa disciplina).
4.- Il Governo censura anzitutto la previsione contenuta nel
combinato disposto delle lettere c) e d) del comma 1, dell'impugnato
art. 2.
Con tali disposizioni, da leggere unitariamente per
l'inscindibile nesso che le connota, si prevede, alla scadenza
naturale del rapporto concessorio, l'acquisizione, da parte dell'ente
concedente, del «valore aziendale relativo all'impresa insistente»
sull'area demaniale (lettera c). Al concessionario uscente e'
riconosciuto un indennizzo pari al novanta per cento del valore
aziendale di riferimento, attestato da una perizia redatta da un
professionista abilitato, acquisita a cura e spese del concessionario
richiedente il rilascio della concessione ultrasessennale; indennizzo
che e' fatto gravare sul concessionario subentrante, obbligato a
pagarlo integralmente, prima dell'eventuale subentro (lettera d).
4.1.- Secondo il ricorrente tali previsioni violerebbero l'art.
12, paragrafo 2 della direttiva del 12 dicembre 2006, n. 2006/123/CE
(Direttiva del Parlamento Europeo e del Consiglio relativa ai servizi
nel mercato interno) che impedisce l'attribuzione di qualsiasi
vantaggio al concessionario uscente. Norma, questa, trasposta
nell'ordinamento interno dall'art. 16, comma 4, del decreto
legislativo 26 marzo 2010, n. 59 (Attuazione della direttiva
2006/123/CE relativa ai servizi nel mercato interno).
4.2.- In ogni caso, ad avviso del Governo, le disposizioni
oggetto di scrutinio non garantirebbero la parita' di trattamento e
l'uniformita' delle condizioni del mercato sull'intero territorio
nazionale avuto riguardo alle possibilita' di accesso al titolo
concessorio: obiettivi, questi, che solo la legge statale puo'
assicurare, nell'esercizio della competenza esclusiva in materia di
tutela della concorrenza.
4.3.- Sarebbe, poi, invasa la competenza esclusiva statale in
materia di ordinamento civile, nella parte in cui, con legge
regionale, si impone al concessionario subentrante il pagamento del
predetto indennizzo. Si darebbe luogo, in tal modo, ad una deroga
all'art. 49 del regio decreto 30 marzo 1972, n. 327 (Codice della
navigazione), che limita l'acquisizione alle sole opere non
amovibili, sempre che l'amministrazione interessata non preferisca
optare per la riduzione in pristino dell'area demaniale, a spese del
concessionario uscente.
4.4.- Si dubita, inoltre, della legittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 1, lettera c), della legge regionale impugnata,
anche in relazione agli artt. 9 e 117, secondo comma, lettera s),
Cost. All'ente gestore, ad avviso del Governo, non sarebbe consentito
di verificare l'interesse pubblico alla eliminazione delle opere non
amovibili, rispetto alle quali l'acquisizione non sarebbe piu'
discrezionale.
Di qui l'addotta diminuzione dei livelli di tutela del paesaggio
e la conseguente violazione dei parametri costituzionali evocati.
4.5.- Il ricorso, infine, contiene un mero riferimento nominale
all'art. 117, secondo comma, lettera a), Cost., senza che siano
svolte specifiche argomentazioni a sostegno della relativa censura.
5.- In ordine alle censure in questione, la Regione convenuta ha
rilevato che le disposizioni impugnate devono ricondursi alle materie
del turismo e della gestione del demanio marittimo. La previsione di
un indennizzo sarebbe posta a tutela delle aspettative del
concessionario uscente in ordine ad una proporzionata remunerazione
dei capitali investiti, evitando l'ingiustificato sacrificio del
diritto dello stesso e l'arricchimento indebito del gestore
subentrante.
Non vi sarebbe, inoltre, contrasto con l'art. 49 cod. nav.: la
disposizione regionale non sarebbe infatti lesiva delle prerogative
dominicali che lo Stato esercita sul bene demaniale, perche' non
mette in discussione la possibilita' dell'ente concedente di disporre
altrimenti delle opere non amovibili.
6.- Per economia di giudizio, e facendo ricorso al proprio potere
di decidere l'ordine delle questioni da affrontare, eventualmente
dichiarando assorbite le altre (sentenze n. 107 del 2017 e n. 98 del
2013), questa Corte ritiene di dovere esaminare, anzitutto,
l'eccepita lesione dell'art. 117, secondo comma, lettera e) Cost.,
relativa alla tutela della concorrenza.
In riferimento al citato parametro, il ricorso deve ritenersi
fondato.
6.1.- La disciplina concernente il rilascio delle concessioni su
beni demaniali marittimi investe diversi ambiti materiali, attribuiti
alla competenza sia statale che regionale (da ultimo, sentenza n. 40
del 2017).
In primo luogo va rimarcato, infatti, che, le competenze
amministrative inerenti al rilascio delle concessioni in uso di beni
del demanio marittimo risultano conferite alle Regioni in virtu' di
quanto previsto dall'art. 105, comma 2, lettera l), del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59).
Le relative funzioni sono esercitate, di regola, dai Comuni in
forza dell'art. 42 del decreto legislativo 30 marzo 1999, n. 96
(Intervento sostitutivo del Governo per la ripartizione di funzioni
amministrative tra regioni ed enti locali a norma dell'art. 4, comma
5, della legge 15 marzo 1997, n. 59 e successive modificazioni),
rispetto ai quali le Regioni mantengono poteri di indirizzo (con
riferimento alle attivita' di impresa turistico-balneari, si veda il
comma 6 dell'art. 11 della legge 15 novembre 2011, n. 217, recante
«Disposizioni per l'adempimento di obblighi derivanti
dall'appartenenza dell'Italia alle Comunita' europee-legge
comunitaria 2010») .
Con il decreto legislativo 28 maggio 2010, n. 85 (Attribuzione a
comuni, province, citta' metropolitane e regioni di un proprio
patrimonio, in attuazione dell'articolo 19 della legge 5 maggio 2009,
n. 42) anche la titolarita' dei beni demaniali in questione e' stata
devoluta alle Regioni (artt. 3, comma 1, lettera a e 5, comma 1,
lettera a). Il trasferimento e' stato tuttavia condizionato alla
emanazione di specifici decreti del Presidente del Consiglio dei
ministri volti alla individuazione dei singoli beni e alla
conseguente traslazione della relativa proprieta'; decreti allo stato
non adottati. E cio' rende ancora attuale la divaricazione tra
titolarita' dei beni demaniali in oggetto e competenze amministrative
inerenti alla gestione degli stessi (si veda la sentenza n. 22 del
2013).
In secondo luogo va ribadito che secondo la costante
giurisprudenza di questa Corte, i criteri e le modalita' di
affidamento delle concessioni demaniali marittime devono essere
stabiliti nell'osservanza dei «principi della libera concorrenza e
della liberta' di stabilimento, previsti dalla normativa comunitaria
e nazionale» (sentenza n. 213 del 2011, da ultimo ribadita dalla
citata sentenza n. 40 del 2017); ambiti da ritenersi estranei, in via
di principio, alle possibilita' di intervento legislativo delle
Regioni.
6.2.- Le disposizioni oggetto di censura disciplinano due profili
fondamentali dell'affidamento concessorio in disamina, tra loro
strettamente collegati.
Riguardano, da un lato, la fase di cessazione - per intervenuta
scadenza del rapporto - delle concessioni in essere, la disciplina
delle utilita' correlate all'attivita' di impresa e delle aspettative
patrimoniali del concessionario uscente.
Riguardano, dall'altro lato, gli obblighi che dovra' assumere il
nuovo concessionario in conseguenza dell'avvenuto subentro.
6.3.- La disciplina legislativa statale di riferimento, contenuta
nel codice della navigazione, in caso di ordinaria definizione del
rapporto, non assegna alcun rilievo alle componenti
economico-aziendali dell'impresa del concessionario uscente; le
stesse realizzazioni non amovibili, se acquisite dal demanio ai sensi
dell'art. 49 cod. nav., non comportano oneri destinati a gravare sul
nuovo concessionario.
In altre parole, le disposizioni censurate, anche prescindendo
dal merito delle scelte normative, introducono evidenti novita' nella
regolamentazione delle situazioni patrimoniali conseguenti alla
cessazione, per scadenza del termine, delle concessioni demaniali
marittime con finalita' turistico-ricreative, differenziando la
disciplina della Regione resistente da quella prevista per il resto
del territorio nazionale.
6.4.- Tali considerazioni portano a ritenere fondata la censura
prospettata con riferimento alla citata lettera e), del secondo
comma, dell'art. 117 Cost.
6.4.1.- Assume, a tale fine, rilievo determinante la previsione
del pagamento dell'indennizzo da parte del concessionario
subentrante.
A prescindere dalle giustificazioni addotte dalla Regione a
sostegno della scelta normativa in esame, e' di chiara evidenza che
un siffatto obbligo, cui risulta condizionato il subentro al
concessionario uscente, influisce sensibilmente sulle prospettive di
acquisizione della concessione, rappresentando una delle componenti
del costo dell'affidamento.
La previsione dell'indennizzo di cui al citato art. 2, comma 1,
lettera d), subordinando il subentro nella concessione
all'adempimento del suindicato obbligo, incide infatti sulle
possibilita' di accesso al mercato di riferimento e sulla uniforme
regolamentazione dello stesso, potendo costituire, per le imprese
diverse dal concessionario uscente, un disincentivo alla
partecipazione al concorso che porta all'affidamento.
La normativa regionale impugnata viola dunque la competenza
esclusiva statale in materia di «tutela della concorrenza», non
essendo peraltro qualificabile come pro-concorrenziale (sentenze n.
165 del 2014 e n. 288 del 2010).
6.4.2. - L'inscindibile correlazione dei precetti normativi
oggetto delle lettere c) e d) impone di riferire ad entrambe la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale.
6.5.- Restano assorbite le ulteriori censure proposte nei
confronti dell'impugnato art. 2, comma 1, lettere c) e d).
7.- Il Governo ha, inoltre, impugnato il suindicato art. 2, comma
1, lettera a).
7.1.- La disposizione censurata subordina il rilascio della
concessione all'impegno, assunto dall'assegnatario, a «non affidare a
terzi le attivita' oggetto della concessione, fatte salve: 1) la
possibilita' di affidamento in gestione delle attivita' secondarie ai
sensi dell'articolo 45-bis del regio decreto 30 marzo 1942, n. 327
(Approvazione del testo definitivo del Codice della navigazione); 2)
la sopravvenienza di gravi e comprovati motivi di impedimento alla
conduzione diretta da parte dell'assegnatario stesso».
In sostanza, escluse le deroghe esplicitate, e' impedito al
concessionario di dare in affidamento a terzi le attivita' oggetto
della concessione; facolta' che, invece, il codice della navigazione
consente, senza limiti di sorta, purche' autorizzata dall'ente
concedente (art. 45-bis cod. nav.).
7.2.- Ad avviso del ricorrente, la disciplina dell'affidamento a
terzi - unitamente al subingresso nella concessione - discostandosi
dal regime derivante degli artt. 45-bis e 46 cod. nav., afferendo
all'«ordinamento civile», incide su una materia riservata alla
competenza esclusiva dello Stato.
7.3.- La Regione sostiene che la norma in esame non viola l'art.
45-bis cod. nav.; piuttosto, disciplina l'ipotesi dell'affidamento a
terzi in coerenza con le indicazioni offerte da quest'ultima norma,
nella parte in cui lascia all'amministrazione competente lo spazio
per valutazioni ostative a tale modalita' di affidamento, anche per
prevenire eventuali effetti elusivi dei principi di concorrenza,
trasparenza, e non discriminazione.
7.4.- La questione non e' fondata.
7.4.1.- L'esercizio concessorio dei beni demaniali marittimi per
finalita' turistico-ricreative include un complesso di attivita'
svolte sull'area demaniale, con frequente suddivisione, all'interno
di quelle assentite dal titolo, tra una attivita' principale ed altre
secondarie, tipizzate, in via esemplificativa, dal gia' citato art.
01 del d.l. n. 400 del 1993.
Nel corso del rapporto possono verificarsi casi di sostituzione
del concessionario nel godimento delle utilita' che si ritraggono
dall'area demaniale. Sostituzioni che possono essere oggetto di una
vera e propria successione a titolo particolare (e' il caso del
subingresso disciplinato dall'art. 46 cod. nav., che prevede una
cessione della concessione con integrale surroga del cessionario
nella posizione del concessionario cedente); oppure consistere
nell'attribuzione a terzi di diritti dal contenuto identico o anche
solo parzialmente coincidente con quelli assentiti dal titolo
(perche' riguardano una o piu' delle attivita' accessorie che
ineriscono all'area), cosi' da permettere una gestione indiretta ed
anche frazionata delle attivita' correlate alla concessione. E cio'
senza che muti necessariamente la figura soggettiva del
concessionario (e' il caso dell'affidamento ai sensi del citato art.
45-bis cod. nav.).
In tutti questi casi e' comunque imprescindibile la preventiva
autorizzazione dell'amministrazione concedente.
7.4.2.- La disciplina statale di riferimento, nella parte in cui
subordina l'affidamento a terzi (locuzione di contenuto ampio, capace
di includere tutte le ipotesi indicate dal ricorrente) alla
preventiva autorizzazione della concedente, attrae tali profili della
vicenda concessoria nell'ambito del diritto pubblico: la possibilita'
di affidamento a terzi, prevista in linea di principio, rimane
infatti condizionata a valutazioni che restano di esclusiva
competenza dell'amministrazione chiamata alla gestione dell'area
demaniale.
La legge regionale in questione, del resto, come recita il
preambolo, persegue la finalita' di impartire linee di indirizzo ai
Comuni costieri, quali enti cui l'art. 27 della legge regionale della
Toscana 10 dicembre 1998, n. 88 (Attribuzione agli enti locali e
disciplina generale delle funzioni amministrative e dei compiti in
materia urbanistica e pianificazione territoriale, protezione della
natura e dell'ambiente, tutela dell'ambiente dagli inquinamenti e
gestione dei rifiuti, risorse idriche e difesa del suolo, energia e
risorse geotermiche, opere pubbliche, viabilita' e trasporti
conferite alla Regione dal decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112)
affida funzioni amministrative nell'ambito delineato dal citato art.
03, comma 4-bis del d.l. n. 400 del 1993.
In questa cornice, la norma censurata si inserisce a pieno titolo
nell'ambito delle gia' descritte competenze amministrative e di
indirizzo ascritte alle Regioni in materia di demanio marittimo,
senza sconfinare nel titolo di competenza esclusiva - l'«ordinamento
civile» - evocato a sostegno della censura.
All'amministrazione competente spetta infatti il potere di
assentire l'affidamento a terzi, sia dell'attivita' principale sia di
quelle secondarie ed accessorie. Con la disposizione censurata la
Regione ha esercitato, in via generale, le prerogative di sua
pertinenza, restringendo a monte le possibilita' di gestione
indiretta delle iniziative economiche di rilievo principale legate
all'area demaniale concessa in uso.
Di qui la non fondatezza della relativa questione.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibile l'intervento della Confesercenti
Toscana Nord - Sezione Federazione Italiana Imprese Balneari - FIBA;
2) dichiara la illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma
1, lettere c) e d), della legge della Regione Toscana 9 maggio 2016,
n. 31 (Disposizioni urgenti in materia di concessioni demaniali
marittime. Abrogazione dell'articolo 32 della l.r. 82/2015);
3) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 1, lettera a), della legge
regionale n. 31 del 2016, promossa in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione dal Presidente del
Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 maggio 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Augusto Antonio BARBERA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 7 luglio 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA