N. 235 SENTENZA 11 ottobre - 10 novembre 2017
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Bilancio e contabilita' pubblica - Equilibrio dei bilanci delle Regioni e degli enti locali - Concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali - Modalita' da definirsi con legge ordinaria. - Legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge 24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle regioni e degli enti locali), art. 3, comma 1, lettera a).(GU n.46 del 15-11-2017 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Paolo GROSSI;
Giudici :Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario
MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria
de PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio
PROSPERETTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge
24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali), promossi dalle Province autonome di
Bolzano e di Trento, dalle Regioni autonome Trentino-Alto
Adige/Südtirol e Friuli-Venezia Giulia, e dalle Regioni Veneto,
Lombardia e Liguria, con ricorsi notificati il 27 ottobre - 2
novembre, il 28 ottobre, il 28 ottobre - 2 novembre ed il 28 ottobre
2016, depositati in cancelleria il 31 ottobre, il 4 e il 7 novembre
2016 e iscritti ai nn. da 68 a 74 del registro ricorsi 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella udienza pubblica dell'11 ottobre 2017 il Giudice
relatore Marta Cartabia;
uditi gli avvocati Renate Von Guggenberg per la Provincia
autonoma di Bolzano, Giandomenico Falcon per la Provincia autonoma di
Trento e per le Regioni autonome Trentino-Alto Adige/Südtirol e
Friuli-Venezia Giulia, Fabio Cintioli per le Regioni Lombardia e
Liguria, Ezio Zanon per la Regione Veneto e l'avvocato dello Stato
Gianni De Bellis per il Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso depositato il 31 ottobre 2016, la Provincia
autonoma di Bolzano ha impugnato, fra gli altri, l'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge
24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali).
In primo luogo, la ricorrente lamenta che la disposizione
impugnata, modificando l'art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243
(Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio
ai sensi dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione), rinvia a una
legge ordinaria la definizione delle modalita' secondo le quali lo
Stato concorre al finanziamento dei livelli essenziali e delle
funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi
di eventi eccezionali. Tale rinvio alla legge ordinaria
contrasterebbe con l'art. 5 della legge costituzionale 20 aprile
2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella
Carta costituzionale), che invece demanda a una legge approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto
dei principi definiti con legge costituzionale, l'attuazione del
predetto principio del pareggio di bilancio. Inoltre, la nuova norma
si limita a riprodurre quanto gia' previsto dalla legge
costituzionale senza declinare i principi ai quali la legge ordinaria
dovrebbe dare attuazione.
La violazione della legge costituzionale, ad avviso della
ricorrente, comporterebbe una ricaduta sull'autonomia finanziaria
delle Province autonome disciplinata dal titolo VI dello statuto
speciale, che nelle proprie materie provvedono autonomamente senza
oneri a carico del bilancio statale, avendo abolito la partecipazione
a fondi statali ripartiti tra le Regioni ai sensi dell'art. 2, commi
da 106 a 125 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, recante
«Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale
dello Stato (legge finanziaria 2010)», approvata in base all'intesa
raggiunta ai sensi dell'art. 104 dello statuto di autonomia.
2.- Con memoria depositata il 9 dicembre 2016, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo il rigetto del
ricorso.
In primo luogo, la difesa dello Stato ha osservato che la legge
costituzionale n. 1 del 2012 richiede solo che la legge rinforzata
rechi la disciplina generale, di tal che' la disciplina di dettaglio
ben puo' essere contenuta nella legge ordinaria. In tal senso avrebbe
provveduto la disposizione impugnata, la quale, dunque, non
violerebbe in alcun modo la norma costituzionale invocata. Inoltre,
la disposizione impugnata non avrebbe significativamente innovato
l'art. 11 della legge n. 243 del 2012, gia' passato al vaglio della
Corte costituzionale che, con la sentenza n. 88 del 2014, ha
dichiarato non fondata la precedente questione di legittimita'
promossa con riferimento al principio di leale collaborazione. Nulla
escluderebbe, infine, che nella pratica attuazione della disposizione
censurata si proceda con l'approvazione a maggioranza qualificata
prescritta dalla citata disposizione della legge costituzionale n. 1
del 2012, con la conseguenza che il ricorso sarebbe affetto da
carenza di interesse, posto che la lamentata violazione potrebbe
essere dedotta solo in un momento successivo, qualora, in sede di
attuazione, tale procedura qualificata di approvazione non venga in
concreto adottata.
3.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016, la Provincia
autonoma di Trento ha impugnato, tra gli altri, l'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge n. 164 del 2016, che ha modificato l'art. 11
della legge n. 243 del 2012.
Ad avviso della ricorrente, la disposizione impugnata violerebbe
l'art. 5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1 del
2012, in quanto rinvierebbe a una legge ordinaria, anziche' a una
legge rinforzata, la definizione delle modalita' secondo le quali lo
Stato concorre al finanziamento dei livelli essenziali e delle
funzioni fondamentali nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi
di eventi eccezionali. La violazione risulterebbe ancor piu' grave in
quanto si tratterebbe di un rinvio in bianco, non risultando
esplicitati i principi cui la legge attuativa dovrebbe attenersi.
La ricorrente osserva che il rinvio ad una legge rinforzata
avrebbe inteso una maggiore condivisione in ambito parlamentare e una
maggiore stabilita' di disciplina, anche nell'interesse degli enti
destinatari delle regole finanziarie in questione e, dunque, anche
nell'interesse della Provincia autonoma, sulla cui autonomia
finanziaria, legislativa e amministrativa la violazione
costituzionale si ripercuoterebbe. La disposizione censurata,
infatti, riguarda i livelli essenziali delle prestazioni concernenti
i diritti civili e sociali e le funzioni fondamentali degli enti
territoriali relative a tali diritti, cosi' da incidere su numerose
competenze provinciali, quali quelle primarie in materia di
assistenza e beneficenza pubblica, scuola materna, assistenza
scolastica per i settori di istruzione in cui le Province hanno
competenza legislativa ed edilizia scolastica (art. 8, numeri 25, 26,
27 e 28 dello statuto di autonomia o, se piu' favorevole, art. 117,
quarto comma, Cost., in combinato disposto con l'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n.3, recante «Modifiche al titolo V
della parte seconda della Costituzione»); quelle concorrenti in
materia di igiene e sanita' (art. 9, numero 10, dello statuto di
autonomia o, se piu' favorevole, art. 117, terzo comma, Cost., in
combinato disposto con la legge costituzionale n. 3 del 2001); quelle
inerenti alle corrispondenti funzioni amministrative assegnate alle
Province ai sensi dell'art. 15 dello statuto di autonomia.
Sotto altro profilo, la disposizione statale impugnata, nella
parte in cui autorizza una legge ordinaria a prevedere una sorta di
finanziamento vincolato, interferirebbe con la regolazione dei
rapporti finanziari tra la Provincia autonoma e lo Stato, quale
stabilita dall'art. 79, comma 1, lettera a), dello statuto di
autonomia - che ha soppresso le assegnazioni a valere sulle leggi
statali di settore, a seguito dell'abrogazione dell'art. 5 della
legge 30 novembre 1989, n. 386 (Norme per il coordinamento della
finanza della Regione Trentino - Alto Adige e delle province autonome
di Trento e di Bolzano con la riforma tributaria), a opera dell'art.
2, comma 109, della legge n. 191 del 2009, approvata con procedura
negoziata ai sensi dell'art. 104, comma 1, dello statuto speciale -
che sarebbe cosi' parimenti violato, unitamente al principio
dell'accordo in materia di rapporti finanziari ricavabile anche
dall'art. 107 del medesimo statuto e dall'art. 27 della legge n. 42
del 2009.
4.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato inammissibile o infondato.
In particolare non vi sarebbe violazione dell'art. 5 della legge
costituzionale n. 1 del 2012, in quanto lo stesso richiede solo che
la legge rinforzata rechi la disciplina generale, ben potendo la
disciplina di dettaglio essere contenuta nella legge ordinaria, come
gia' prevedeva l'art. 11 della legge n. 243 del 2012, sotto questo
profilo non significativamente innovato e gia' passato indenne al
vaglio della Corte costituzionale, con la sentenza n. 88 del 2014. Le
censure sarebbero, quindi, inammissibili per difetto del requisito
della lesivita'.
In via subordinata, il resistente osserva che il generico rinvio
alle leggi dello Stato risulta idoneo a comprendere anche le leggi
rinforzate, con la conseguenza che la lesione potrebbe essere
lamentata solo ove in sede di attuazione non si adotti la procedura
di approvazione qualificata. Il ricorso, dunque, sarebbe
inammissibile per carenza di interesse.
Alla conclusione secondo cui il rinvio alla legge debba
intendersi come rinvio alla legge rinforzata dovrebbe altresi'
condurre, secondo la difesa dello Stato, l'interpretazione
conservatrice e l'interpretazione conforme a Costituzione.
5.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016, la Regione
autonoma Trentino-Alto Adige/Südtirol ha impugnato, fra gli altri,
l'art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016, che ha
sostituito l'art. 11, comma 1, della legge n. 243 del 2012,
denunciando, con analoghe argomentazioni, le medesime violazioni di
cui al ricorso depositato dalla Provincia autonoma di Trento.
6.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato inammissibile o infondato per le medesime ragioni esposte
nella memoria depositata nel giudizio promosso dalla Provincia
autonoma di Trento.
7.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016, la Regione
autonoma Friuli-Venezia Giulia ha impugnato, fra gli altri, l'art. 3,
comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016, che ha sostituito
l'art. 11, comma 1, della legge n. 243 del 2012, in quanto demanda
alla semplice legge ordinaria la disciplina delle modalita' del
concorso dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, con cio' contravvenendo alla disposizione di cui all'art.
5, comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1 del 2012, che
prevede invece una legge rinforzata. La violazione sarebbe poi ancor
piu' grave poiche' si tratterebbe di un rinvio in bianco, senza
indicazione dei principi ai quali la legge di attuazione dovrebbe
attenersi.
La denunciata violazione ridonderebbe sulle competenze ragionali
sotto due distinti profili.
In primo luogo, interferirebbe con l'autonomia finanziaria,
legislativa e amministrativa della Regione prevista in diverse
materie indicate esemplificativamente: nell'assistenza scolastica,
nell'igiene e sanita', nell'assistenza sanitaria e ospedaliera e nel
recupero dei minorati fisici (artt. 5, numeri 15 e 16, e 8 dello
statuto; 117, terzo e quarto comma, e 118 Cost., in combinato
disposto con l'art. 10 della legge costituzionale n. 3 del 2001);
nelle competenze primarie in materia di ordinamento degli enti locali
e, quindi, delle loro funzioni fondamentali (artt. 4, numero 1-bis, e
59 dello statuto di autonomia), nonche' quelle relative al
finanziamento regionale delle funzioni dei Comuni (art. 54 dello
statuto di autonomia).
Sotto altro profilo sarebbe violato l'art. 119, quarto e quinto
comma, in combinato disposto con l'art. 10 della legge costituzionale
n. 3 del 2001, nella parte in cui prevede che le fonti ordinarie di
finanziamento debbano consentire agli enti territoriali lo
svolgimento delle funzioni pubbliche loro assegnate, con divieto di
istituire fondi vincolati, a eccezione della destinazione di risorse
aggiuntive e di interventi speciali a favore di enti territoriali
determinati, alle condizioni previste dal medesimo quinto comma
dell'art. 119 Cost.
Se non si ritenessero piu' favorevoli le disposizioni della
Costituzione, si dovrebbe comunque ritenere violato l'art. 63, ultimo
comma, dello statuto speciale, secondo cui le regole sull'autonomia
finanziaria previste dal titolo IV del medesimo statuto possono
essere modificate solo con procedura rinforzata che richiede il
coinvolgimento della Regione.
8. - Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato inammissibile o infondato.
In particolare non vi sarebbe violazione dell'art. 5 della legge
costituzionale n. 1 del 2012, in quanto la stessa non richiede la
legge rinforzata per la disciplina di dettaglio, la quale puo' essere
contenuta nella legge ordinaria, come gia' prevedeva l'art. 11 della
legge n. 243 del 2012, sotto questo profilo non significativamente
innovato e gia' passato indenne al vaglio della Corte costituzionale,
con la sentenza n. 88 del 2014. Conseguentemente le censure sarebbero
inammissibili per difetto del requisito della lesivita'.
Il generico rinvio alle leggi dello Stato risulterebbe poi idoneo
a comprendere anche le leggi rinforzate, con la conseguenza che la
lesione potrebbe essere lamentata solo ove in sede di attuazione non
si adotti la procedura di approvazione qualificata, con la
conseguenza che il ricorso sarebbe inammissibile per carenza di
attuale interesse.
Alla conclusione secondo cui il rinvio alla legge debba
intendersi come rinvio alla legge rinforzata dovrebbe, infine,
condurre l'interpretazione conservatrice e l'interpretazione conforme
a Costituzione.
9. - Con ricorso depositato il 4 novembre 2016 e iscritto al n.
72 del registro ricorsi 2016, la Regione Lombardia ha impugnato, fra
gli altri, l'art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del
2016, che ha sostituito l'art. 11, comma 1, della legge n. 243 del
2012, lamentando che la nuova formulazione comporta la lesione del
principio di leale collaborazione e, con esso, degli artt. 5 e 114
Cost.
Secondo la ricorrente, a differenza di quanto previsto dalla
versione ora abrogata dell'art. 11, che introduceva l'istituzione di
un Fondo straordinario da destinare per il concorso dello Stato,
nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali, al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, il nuovo testo, pur nella permanenza delle medesime
condizioni, prevede «il piu' blando concorso statale, in una con la
rivendicazione del potere dello Stato stesso di imporre agli enti
territoriali rilevantissimi oneri finanziari» (come risulta dal
richiamo agli artt. 9, comma 5, e 12, comma 1, della stessa legge).
L'illegittimita' costituzionale della nuova formulazione
deriverebbe, secondo la Regione Lombardia, dalla assenza di un
coinvolgimento delle Regioni e delle Province autonome nella forma di
una previa intesa in Conferenza unificata, o quantomeno di un parere.
Tali forme di coinvolgimento si imporrebbero, secondo la ricorrente,
con riferimento alla individuazione della misura dell'accantonamento
e/o della provvista da destinare al detto finanziamento, tenuto
altresi' conto che gli enti territoriali, specialmente per le
funzioni svolte in campo sanitario, hanno «la visione e la
disponibilita' di dati conoscitivi ed elementi di valutazione che
sono cruciali per calibrare l'entita' dei livelli essenziali e delle
funzioni fondamentali». Inoltre, consentirebbero di giustificare la
compressione dell'autonomia finanziaria che l'imposizione di obblighi
di contribuzione genera per gli enti territoriali. Infine, si
imporrebbero ai fini della determinazione della ripartizione
dell'onere del concorso finanziario a carico degli enti territoriali
(e' richiamata la sentenza n. 88 del 2014).
10. - Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso sia
dichiarato infondato. Come precisato nella sentenza n. 88 del 2014,
l'intervento statale rientra tra le materie di competenza di
legislazione esclusiva statale (art. 117, secondo comma, lettera m,
Cost.) e andrebbe dunque esclusa l'imposizione di un particolare
coinvolgimento delle autonomie (sono richiamate le sentenze n. 62 del
2013; n. 299, n. 293 e n. 234 del 2012).
11.- Con ricorso depositato il 4 novembre 2016 e iscritto al n.
73 del registro ricorsi 2016, la Regione Liguria ha impugnato, fra
gli altri, l'art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del
2016, che ha sostituito l'art. 11, comma 1, della legge n. 243 del
2012, denunciando, con analoghe argomentazioni, le medesime
violazioni di cui al ricorso depositato dalla Regione Lombardia.
12.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato infondato per le medesime ragioni esposte nella memoria
depositata nel giudizio promosso dalla Regione Lombardia.
13. - Con ricorso depositato il 7 novembre 2016 e iscritto al n.
74 del registro ricorsi 2016, la Regione Veneto ha impugnato, fra gli
altri, l'art. 3 (recte, art. 3, comma 1, lettera a), della legge n.
164 del 2016, che ha sostituito l'art. 11, comma 1, della legge n.
243 del 2012, per violazione degli artt. 117, commi terzo e quarto,
118, 119 e 120 Cost., nonche' dell'art. 5, comma 1, lettera g), della
legge costituzionale n. 1 del 2012, per le ragioni di cui al ricorso
depositato dalla Regione Lombardia.
14.- Con memoria depositata il 7 dicembre 2016, si e' costituito
il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il ricorso venga
dichiarato infondato per le medesime ragioni esposte in riferimento
al giudizio promosso dalla Regione Lombardia.
15.- Con memorie depositate il 20 settembre 2017, le Province
autonome di Trento e di Bolzano, le Regioni autonome Trentino-Alto
Adige/Südtirol e Friuli - Venezia Giulia e la Regione Veneto
insistono per l'accoglimento delle questioni, ribadendo le
argomentazioni gia' addotte nei rispettivi ricorsi.
Considerato in diritto
1.- Le Province autonome di Bolzano (reg. ric. n. 68 del 2016) e
di Trento (reg. ric. n. 69 del 2016), le Regioni autonome
Trentino-Alto Adige/Südtirol (reg. ric. n. 70 del 2016) e
Friuli-Venezia Giulia (reg. ric. n. 71 del 2016) e le Regioni
Lombardia (reg. ric. n. 72 del 2016), Liguria (reg. ric. n. 73 del
2016) e Veneto (reg. ric. n 74 del 2016) hanno promosso, tra le
altre, questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge
24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali).
Il censurato articolo sostituisce il contenuto del previgente
art. 11 della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'art. 81, sesto comma, della Costituzione), il quale prevedeva,
al fine di consentire allo Stato di concorrere al finanziamento dei
livelli essenziali e delle funzioni fondamentali nelle fasi avverse
del ciclo o al verificarsi di eventi eccezionali, l'istituzione,
nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle
finanze, di un Fondo straordinario e disciplinava le modalita' della
sua alimentazione. La disposizione censurata in questa sede prevede,
invece, che il concorso statale avvenga «[...] secondo modalita'
definite con leggi dello Stato, nel rispetto dei principi stabiliti
dalla presente legge».
Secondo alcune ricorrenti (le Province autonome di Trento e di
Bolzano, le Regioni autonome Trentino-Alto Adige/Südtirol e
Friuli-Venezia Giulia, e la Regione Veneto), tale disposizione,
rinviando a una futura legge ordinaria la definizione delle modalita'
del concorso statale, violerebbe l'art. 5 della legge costituzionale
20 aprile 2012, n. 1 (Introduzione del principio del pareggio di
bilancio nella Carta costituzionale), che, invece, richiede a tale
scopo l'intervento di una «legge approvata a maggioranza assoluta dei
componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti con
legge costituzionale» (art. 81, sesto comma, Cost.). Il ricorso alla
forma della legge ordinaria, anziche' a quella della legge
rinforzata, richiesta dall'art. 81, sesto comma, Cost.,
determinerebbe di riflesso la violazione delle competenze
finanziarie, legislative e amministrative delle ricorrenti Province e
Regioni autonome, e interferirebbe sulla regolazione dei rapporti
finanziari tra le medesime e lo Stato, nonche' sulla procedura di
modifica dei suddetti rapporti, stabilita dagli statuti di autonomia.
Inoltre, la disposizione censurata sarebbe in contrasto con gli artt.
5 e 114 Cost. (secondo le ricorrenti Regioni Lombardia e Liguria) e
117, commi terzo e quarto, 118, 119 e 120 Cost. (secondo la
ricorrente Regione Veneto), nella parte in cui non prevede il
coinvolgimento delle autonomie territoriali nella forma di una previa
intesa in Conferenza unificata, o quantomeno di un parere.
2.- Riservata a separate pronunce la decisione sulle altre
questioni di legittimita' costituzionale promosse dalle ricorrenti, i
giudizi, in considerazione della loro connessione oggettiva e della
parziale identita' dei termini delle questioni ora all'esame di
questa Corte, devono essere riuniti, per essere decisi con un'unica
pronuncia.
3.- In via preliminare deve essere precisato il thema decidendum
del ricorso promosso dalla Regione Veneto. Nonostante il ricorso
censuri l'intero art. 3 della legge n. 164 del 2016, l'oggetto del
giudizio deve essere circoscritto al solo comma 1, lettera a), del
suddetto art. 3, in ragione dei motivi posti a fondamento
dell'impugnazione (da ultimo, sentenza n. 297 del 2016).
4.- In ulteriore via preliminare devono essere esaminate le
eccezioni di inammissibilita' delle questioni formulate
dall'Avvocatura generale dello Stato.
Secondo il resistente i ricorsi difetterebbero sia dell'interesse
attuale al ricorso, sia del requisito della lesivita'. L'interesse
attuale al ricorso mancherebbe in quanto il generico riferimento,
contenuto nella disposizione censurata, alle leggi dello Stato
sarebbe di per se' idoneo a comprendere anche le leggi rinforzate,
con la conseguenza che la lesione potrebbe al piu' essere lamentata
solo ove, in sede di attuazione, non si adottasse la procedura di
approvazione qualificata. D'altra parte, l'Avvocatura generale dello
Stato ritiene che la disposizione impugnata sarebbe priva di
lesivita', in quanto l'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del
2012 non richiederebbe la forma della legge rinforzata per la
disciplina di dettaglio, la quale puo' essere invece specificata da
una legge ordinaria, come gia' prevedeva l'art. 11 della legge n. 243
del 2012.
Entrambe le eccezioni devono essere rigettate.
L'interpretazione della disposizione censurata proposta
dall'Avvocatura dello Stato a sostegno della carenza di interesse
attuale delle ricorrenti non puo' essere condivisa. Il testo della
disposizione impugnata afferma che «lo Stato, in ragione
dell'andamento del ciclo economico o al verificarsi di eventi
eccezionali, concorre al finanziamento dei livelli essenziali delle
prestazioni e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili
e sociali, secondo modalita' definite con leggi dello Stato, nel
rispetto dei principi stabiliti dalla presente legge». Canoni
basilari dell'interpretazione giuridica, quali sono quelli
dell'interpretazione testuale e logica, inducono necessariamente a
ritenere che se una legge rinforzata (quale e' la legge n. 164 del
2016) rimette a una «legge dello Stato» la definizione di un
determinato contenuto (nel caso di specie, le modalita' del concorso
dello Stato al finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni
e delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali),
tale rinvio non puo' che riferirsi a una legge ordinaria. Il
lamentato contrasto con l'art. 81, sesto comma, Cost., che in materia
richiede l'intervento di una «legge approvata a maggioranza assoluta
dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei principi definiti
con legge costituzionale», si verifica, dunque, in virtu' della
semplice previsione astratta del rinvio alla «legge dello Stato»,
prima e indipendentemente dal fatto che tale legge sia stata adottata
dal Parlamento. Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
infatti, «il giudizio promosso in via principale e' condizionato alla
mera pubblicazione di una legge che si ritenga lesiva della
ripartizione di competenze, a prescindere dagli effetti che essa
abbia prodotto» (cosi', ad esempio, la sentenza n. 195 del 2017;
nello stesso senso, le sentenze n. 262 del 2016 e n. 195 del 2015).
Ne' puo' essere accolta la seconda eccezione di inammissibilita',
relativa alla carenza del requisito della lesivita'. A prescindere
dalla considerazione che, per costante giurisprudenza di questa Corte
(da ultimo, sentenza n. 182 del 2017), una disposizione, ancorche'
meramente ripetitiva di una precedente, puo' sempre essere oggetto di
un giudizio di legittimita' costituzionale, il censurato art. 3,
comma 1, lettera a), della legge n. 164 del 2016, tacitamente
abrogando il contenuto del previgente art. 11, ha portata
evidentemente innovativa.
Diversamente da quanto sostenuto dall'Avvocatura generale dello
Stato e diversamente da quanto disposto dal previgente art. 11 della
legge (rinforzata) n. 243 del 2012 - il quale, nell'istituirlo,
disciplinava direttamente il Fondo straordinario per il concorso
dello Stato nelle fasi avverse del ciclo o al verificarsi di eventi
eccezionali, affidando a fonti sub-legislative solo le specificazioni
tecniche della disciplina (sentenza n. 88 del 2014) -, la
disposizione impugnata si limita a prevedere un rinvio alla legge
dello Stato, fatto salvo il rispetto dei principi contenuti nella
stessa legge n. 243 del 2012. Il rinvio alla legge dello Stato non
riguarda, dunque, i soli dettagli tecnici, ma ricomprende l'intera
disciplina del concorso statale al finanziamento dei livelli
essenziali delle prestazioni e delle funzioni fondamentali nelle
circostanze sopra ricordate. Sicche', anche l'eccezione di
inammissibilita' per carenza di lesivita', avanzata dall'Avvocatura
generale dello Stato, poggia su una lettura non condivisibile della
disposizione impugnata.
5.- Nel merito, la questione di legittimita' costituzionale
promossa sull'art. 3, comma 1, lettera a), della legge n. 164 del
2016 e' fondata.
5.1.- La legge n. 164 del 2016, modificativa della legge n. 243
del 2012, e' una legge rinforzata, ossia, come la precedente,
approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera,
secondo quanto previsto dall'art. 81, sesto comma, Cost., come
modificato dall'art. 1 della legge costituzionale n. 1 del 2012.
Infatti, il nuovo testo dell'art. 81, sesto comma, Cost. prevede che:
«Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i
criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese
dei bilanci e la sostenibilita' del debito del complesso delle
pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a
maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto
dei principi definiti con legge costituzionale»; a sua volta, l'art.
5 della menzionata legge costituzionale n. 1 del 2012 specifica nel
dettaglio l'oggetto della legge rinforzata di attuazione dell'art.
81, sesto comma, Cost., menzionando tra l'altro esplicitamente al suo
comma 1, lettera g), «le modalita' attraverso le quali lo Stato,
nelle fasi avverse del ciclo economico o al verificarsi [di] eventi
eccezionali [...], anche in deroga all'articolo 119 della
Costituzione, concorre ad assicurare il finanziamento, da parte degli
altri livelli di governo, dei livelli essenziali delle prestazioni e
delle funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali».
In attuazione delle suddette previsioni di rango costituzionale
e' stata originariamente approvata la legge rinforzata n. 243 del
2012, il cui art. 1, comma 2, ribadisce che «La presente legge puo'
essere abrogata, modificata o derogata solo in modo espresso da una
legge successiva approvata ai sensi dell'articolo 81, sesto comma,
della Costituzione».
Successivamente, il legislatore e' intervenuto a modificare la
legge n. 243 del 2012, approvando, a maggioranza assoluta dei
componenti di ciascuna Camera, la legge n. 164 del 2016. Pertanto, la
disposizione oggetto del presente giudizio, contenuta appunto nella
legge n. 164 del 2016, e' stata approvata in ossequio ai vincoli
procedurali contenuti nell'art. 81, sesto comma, Cost, i quali, come
gia' chiarito da questa Corte nella sentenza n. 88 del 2014, trovano
fondamento anche a livello sovranazionale nell'art. 3, paragrafo 2,
del Trattato sulla stabilita', coordinamento e governance nell'Unione
economica e monetaria, firmato il 2 marzo 2012 e ratificato in Italia
con la legge 23 luglio 2012, n. 114 (cosiddetto Fiscal Compact).
Tuttavia, l'impugnato art. 3, comma 1, lettera a), della legge n.
164 del 2016, a differenza del previgente art. 11 della legge n. 243
del 2012, non individua esso stesso alcuna modalita' attraverso cui
lo Stato concorre al finanziamento. La disposizione in esame si
limita a demandare a una futura legge ordinaria cio' che essa stessa
avrebbe dovuto disciplinare, degradando cosi' la fonte normativa
della disciplina - relativa alle modalita' del concorso statale al
finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni e delle
funzioni fondamentali inerenti ai diritti civili e sociali - dal
rango della legge rinforzata a quello della legge ordinaria. Ne
consegue l'elusione della riserva di legge rinforzata disposta
dall'art. 81, sesto comma, Cost.
E' pur vero - come affermato nella sentenza n. 88 del 2014 in
riferimento proprio alle leggi rinforzate di attuazione dell'art. 81,
sesto comma, Cost. - che «la natura stessa dell'atto legislativo
esclude che esso debba farsi carico di aspetti della disciplina che
richiedono solo apporti tecnici», cosi' ammettendo che alcuni suoi
contenuti possano essere specificati da altre fonti. Nel caso di
specie, pero', la nuova disciplina non solo non detta alcuna
modalita' attraverso cui debba esplicarsi il concorso statale, ma
essa e' altresi' priva di qualunque indicazione normativa sostanziale
o procedurale capace di orientare e vincolare la futura «legge dello
Stato», cosi' contravvenendo palesemente al dettato costituzionale.
Ne' la riserva di legge rinforzata puo' ritenersi soddisfatta dal
generico richiamo ai «principi stabiliti dalla presente legge»
(ossia, la stessa legge n. 243 del 2012), dei quali la futura legge
ordinaria dello Stato dovrebbe assicurare il rispetto.
6.- Alla luce delle esposte argomentazioni, deve essere
dichiarata l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge n. 164 del 2016 per violazione dell'art. 5,
comma 1, lettera g), della legge costituzionale n. 1 del 2012,
rimanendo pertanto assorbito ogni altro profilo di
incostituzionalita'.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riservata a separate pronunce la decisione delle altre questioni
di legittimita' costituzionale promosse con i ricorsi indicati in
epigrafe;
riuniti i giudizi,
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 1,
lettera a), della legge 12 agosto 2016, n. 164 (Modifiche alla legge
24 dicembre 2012, n. 243, in materia di equilibrio dei bilanci delle
regioni e degli enti locali).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'11 ottobre 2017.
F.to:
Paolo GROSSI, Presidente
Marta CARTABIA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 10 novembre 2017.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA