N. 21 SENTENZA 23 gennaio - 9 febbraio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Comuni - Variazioni territoriali - Ridefinizione dei confini tra i Comuni di Magomadas e Tresnuraghes - Mancata previsione del ricorso alla consultazione popolare. - Legge della Regione autonoma della Sardegna 16 marzo 2017, n. 4 (Ridefinizione dei confini tra i Comuni di Magomadas e Tresnuraghes), art. 1. -(GU n.7 del 14-2-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1 della
legge della Regione autonoma della Sardegna 16 marzo 2017, n. 4
(Ridefinizione dei confini tra i Comuni di Magomadas e Tresnuraghes),
promosso dal Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso
notificato il 19-23 maggio 2017, depositato in cancelleria il 23
maggio 2017 ed iscritto al n. 39 del registro ricorsi 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione autonoma della
Sardegna;
udito nella udienza pubblica del 23 gennaio 2018 il Giudice
relatore Nicolo' Zanon;
uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e gli avvocati Mattia Pani e
Alessandra Camba per la Regione autonoma della Sardegna.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 19-23 maggio 2017, e depositato il
23 maggio 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha
promosso, in riferimento all'art. 133, secondo comma, della
Costituzione e agli artt. 3 e 45 della legge costituzionale 26
febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), questioni di
legittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge della Regione
autonoma della Sardegna 16 marzo 2017, n. 4 (Ridefinizione dei
confini tra i Comuni di Magomadas e Tresnuraghes).
1.1.- Premette il Presidente del Consiglio dei ministri che la
legge reg. Sardegna n. 4 del 2017 provvede, «ai sensi del titolo II
della legge regionale 30 ottobre 1986, n. 58», alla ridefinizione dei
confini dei Comuni di Magomadas e Tresnuraghes, e, in particolare,
alla permuta di porzioni di territorio tra i due Comuni, con
conseguente incremento della popolazione residente in favore del
Comune di Tresnuraghes e decremento demografico nel Comune di
Magomadas. Premette ancora il ricorrente che, dal testo della legge e
dai documenti ad essa allegati, non risulta essersi svolta alcuna
consultazione popolare.
Osserva, quindi, il Presidente del Consiglio dei ministri che la
legge della Regione autonoma della Sardegna 30 ottobre 1986, n. 58
(Norme per l'istituzione di nuovi comuni, per la modifica delle
circoscrizioni comunali e della denominazione dei comuni e delle
frazioni) disciplina, al Titolo II, il procedimento per la
definizione dei confini, disponendo che debba essere acquisito il
parere dei Consigli comunali interessati alla «determinazione e
definizione dei confini comunali» (ed eventualmente anche dei
Consigli provinciali), senza, invece, «apparentemente» prevedere lo
svolgimento di una consultazione popolare.
Il ricorrente evidenzia, pero', che al Titolo IV, che regola le
modalita' di svolgimento della consultazione popolare, e' stabilito,
all'art. 22, che quest'ultima abbia luogo «quando vi si debba
procedere», e, dunque, ritiene che debba essere presa in
considerazione la disposizione «fondamentale e di principio»
contenuta all'art. 1 della menzionata legge reg. Sardegna n. 58 del
1986, che espressamente richiama i «referendum consultivi ai sensi
dell'art. 45 dello Statuto della Sardegna approvato con legge 26
febbraio 1948, n. 3». Quest'ultimo stabilisce che «la Regione,
sentite le popolazioni interessate, puo' con legge istituire nel
proprio territorio nuovi comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni».
Secondo il ricorrente, in definitiva, da una corretta
ricostruzione del quadro normativo vigente e, in particolare, delle
disposizioni da ultimo richiamate, si dovrebbe desumere che la
ridefinizione dei confini tra due Comuni costituisca una delle
ipotesi, contemplate dal Titolo IV della legge reg. Sardegna n. 58
del 1986, nelle quali si deve procedere alla consultazione popolare.
Poiche', nel caso di specie, tale consultazione non si e' svolta,
il legislatore regionale sarebbe incorso in una violazione di norme
di rango costituzionale sotto un duplice profilo.
1.2.- Riconosce il Presidente del Consiglio dei ministri che la
Regione autonoma della Sardegna - al pari delle altre Regioni a
statuto speciale - gode, ai sensi dell'art. 3 del proprio statuto, di
competenza legislativa esclusiva in materia di «ordinamento degli
enti locali», da esercitarsi «in armonia con la Costituzione e i
principi dell'ordinamento giuridico della Repubblica e col rispetto
degli obblighi internazionali e degli interessi nazionali, nonche'
delle norme fondamentali delle riforme economico-sociali della
Repubblica». Il legislatore regionale sarebbe tuttavia vincolato - in
tale materia - al rispetto delle altre disposizioni contenute nello
statuto speciale e, in particolare, dell'art. 45.
Quest'ultimo - il quale, come ricordato, obbliga a consultare le
popolazioni interessate quando si intenda procedere ad una modifica
delle circoscrizioni comunali - sarebbe stato violato, poiche' la
legge impugnata non e' stata preceduta da alcuna consultazione, ne'
essa «prevede che [tale consultazione] debba avvenire».
1.3.- Ad avviso del ricorrente, vi sarebbe, inoltre, una
violazione dell'art. 133, secondo comma, Cost., il quale -
analogamente al citato art. 45 dello statuto speciale - testualmente
stabilisce che «[l]a Regione, sentite le popolazioni interessate,
puo' con sue leggi istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e
modificare le loro circoscrizioni e denominazioni».
La legge impugnata si porrebbe, dunque, in contrasto anche con
tale disposizione costituzionale, posta a garanzia della
partecipazione popolare ad un procedimento destinato ad incidere
significativamente sulla vita quotidiana dei cittadini interessati.
In tal senso si sarebbe piu' volte espressa la Corte costituzionale
in relazione a leggi di Regioni a statuto ordinario, ma ponendo
principi - ad avviso del ricorrente - «certamente applicabili al caso
oggi in esame, considerato, tra l'altro, il tenore degli artt. 3 e 45
dello Statuto della Regione Sardegna sopra richiamati» (sono
menzionate le sentenze n. 214 del 2010, n. 47 del 2003, n. 94 del
2000, n. 433 del 1995, n. 279 del 1994, n. 107 del 1983 e n. 204 del
1981).
2.- Si e' costituita in giudizio, con atto depositato il 22
giugno 2017, la Regione autonoma della Sardegna, chiedendo che il
ricorso sia dichiarato inammissibile o, in subordine, infondato.
2.1.- Osserva preliminarmente la difesa regionale che la
ridefinizione dei confini dei Comuni di Magomadas e Tresnuraghes si
sarebbe resa necessaria per risolvere problematiche evidenziate a
piu' riprese alle amministrazioni locali interessate dai cittadini e
dai residenti del quartiere denominato «Bianae». Quest'ultimo,
adiacente all'abitato del Comune di Tresnuraghes, era giuridicamente
inserito nella circoscrizione territoriale del Comune di Magomadas,
nonostante si trovi geograficamente piu' lontano da quest'ultimo. I
cittadini del quartiere di Bianae, storicamente discendenti e
appartenenti a famiglie radicate nel Comune di Tresnuraghes, pur
essendo anagraficamente residenti nel Comune di Magomadas, hanno da
sempre ricevuto tutti i servizi primari dal Comune di Tresnuraghes,
subendo, per cio', notevoli disagi.
La loro legittima aspettativa di «dipendere» da un solo Comune,
e, in particolare, da quello di Tresnuraghes, emergerebbe dalla
petizione presentata «fin dal 31 dicembre 1991 e cosi', ciclicamente,
fino a quando i due Comuni - Tresnuraghes e Magomadas - hanno
promosso congiuntamente un procedimento formale di accoglimento delle
loro istanze».
Ricorda ancora la difesa regionale che le deliberazioni degli
organi consiliari comunali sono state adottate all'unanimita' dei
presenti. Anche il Consiglio regionale avrebbe approvato
all'unanimita' la legge ora all'esame della Corte costituzionale.
Da cio' si evincerebbe «che l'iter procedurale della
ridefinizione dei confini e' stato avviato esclusivamente per la
richiesta presentata in maniera diretta proprio dalla popolazione
residente nel quartiere "Bianae", rendendo superflua qualsiasi
ulteriore consultazione».
Del resto - osserva la difesa regionale - la legge reg. Sardegna
n. 58 del 1986 distinguerebbe due distinte ipotesi, rispettivamente
regolate nel Titolo I e nel Titolo II: l'«Istituzione e modifica
delle circoscrizioni e delle denominazioni dei Comuni», da un lato, e
la «Determinazione e definizione dei confini comunali», dall'altro.
Solo nel primo caso e' espressamente previsto che il procedimento
comprenda la consultazione popolare, e solo a tale ipotesi farebbe
riferimento l'art. 22 della medesima legge regionale quando
stabilisce che «[l]a consultazione popolare, quando vi si debba
procedere, ha luogo».
Osserva, infine, la difesa regionale che dalla relazione allegata
alla legge impugnata emergerebbe «quella situazione di incertezza»
presupposto dell'intervento normativo regionale e, in particolare, la
circostanza che sia per il quartiere di Bianae, sia per la localita'
di Nosiola, risulterebbero abitazioni «a cavallo dei due Comuni»
interessati alla parziale rideterminazione dei loro confini.
2.2.- Eccepisce, quindi, la difesa regionale che il ricorso
sarebbe inammissibile per plurime ragioni.
In primo luogo, il ricorrente, pur riconoscendo che alla Regione
autonoma della Sardegna spetta una potesta' legislativa esclusiva in
materia, avrebbe «del tutto contraddittoriamente» promosso il ricorso
«a tutela di norme statutarie e di una competenza legislativa che
afferma non essere propria», e, inoltre, richiamando disposizioni
costituzionali riferite alle Regioni a statuto ordinario. Per tali
ragioni le censure prospettate si presenterebbero come implausibili.
In secondo luogo - secondo la difesa regionale - il ricorso
sarebbe inammissibile per carenza di interesse e, in particolare, per
«mancata indicazione dell'interesse che il ricorrente intende
tutelare a mezzo della questione di costituzionalita' sollevata».
Le questioni di legittimita' costituzionale promosse dal
Presidente del Consiglio dei ministri sarebbero altresi'
inammissibili, in quanto non sorrette da adeguata motivazione. Il
ricorrente si limiterebbe ad evocare la lesione degli artt. 3 e 45
dello statuto speciale e dell'art. 133, secondo comma, Cost.
Con riferimento ai parametri statutari, non sarebbero esposte le
ragioni per le quali la disposizione regionale impugnata
pregiudicherebbe gli interessi delle piccole comunita' locali
interessate della legge regionale impugnata, ne' sul piu' generale
interesse pubblico posto «a garanzia della partecipazione popolare ad
un procedimento destinato ad incidere significativamente sulla vita
quotidiana dei cittadini interessati».
Anche con riferimento all'asserita lesione dell'art. 133, secondo
comma, Cost., la censura sarebbe generica, in quanto il ricorrente
non solo non avrebbe individuato «l'oggetto della questione
proposta», ma non avrebbe motivato in modo chiaro ed adeguato in
ordine alle specifiche ragioni che determinerebbero la violazione dei
parametri che assume lesi.
Le censure sarebbero infine inammissibili perche' ipotetiche. Il
ricorrente non avrebbe chiarito per quale ragione le comunita'
interessate sarebbero pregiudicate dalla modificazione dei confini.
2.3.- Nel merito, la difesa della Regione autonoma della Sardegna
contesta l'interpretazione data alla legge reg. Sardegna n. 58 del
1986 dall'Avvocatura generale dello Stato, secondo la quale il Titolo
II di tale legge non escluderebbe l'applicazione della consultazione
popolare prevista dal successivo art. 22.
A tale fine, la resistente osserva che - spettando alla Regione
autonoma della Sardegna la potesta' legislativa esclusiva in materia
di ordinamento degli enti locali e delle relative circoscrizioni (ai
sensi dell'art. 3, lettera b, dello statuto speciale) - il
legislatore regionale sarebbe obbligato dall'art. 45 dello statuto a
prevedere una forma di consultazione popolare solo nell'ipotesi di
istituzione di nuovo Comune e di conseguente modifica delle relative
circoscrizioni e denominazioni in esito alla predetta nuova
istituzione, non anche quando - come nel caso in esame - la Regione
si limiti a rideterminare parzialmente i confini di una modesta
porzione di territorio tra due Comuni, in esito alla volonta'
espressa dai rispettivi Consigli comunali.
La non fondatezza delle questioni di legittimita' costituzionale
promosse dal Presidente del Consiglio dei ministri emergerebbe,
dunque, gia' alla luce dell'iter procedurale seguito dalla Regione
autonoma della Sardegna. La piu' volte menzionata legge reg. Sardegna
n. 58 del 1986 regola, infatti, due distinte procedure, l'una,
disciplinata nel Titolo I, applicabile in caso di modifica delle
circoscrizioni comunali a causa dell'istituzione di nuovo Comune, in
cui e' previsto il ricorso alla consultazione popolare, l'altra,
contenuta nel Titolo II, relativa alla sola modifica delle
circoscrizioni comunali, in cui non si fa menzione alla consultazione
popolare.
Sottolinea la difesa regionale come anche per il mutamento di
denominazione del Comune sarebbe data la possibilita' - dall'art. 14
della legge reg. Sardegna n. 58 del 1986 - di non dar corso alla
consultazione popolare.
In conclusione, la difesa regionale sostiene che, «dalla lettura
coordinata della citata legge 58/1986 e della lett. b) dell'art. 3
dello Statuto», emergerebbe che la Regione autonoma della Sardegna
non sia tenuta a promuovere la consultazione popolare al di fuori
delle ipotesi di modifica di circoscrizioni e di denominazioni che
fanno seguito all'istituzione di nuovo Comune.
Alla luce di tale ricostruzione, la sentenza della Corte
costituzionale n. 214 del 2010 - menzionata dal ricorrente -
risulterebbe non conferente, in quanto relativa a una Regione a
statuto ordinario. Pertinente al caso in esame sarebbe, invece, la
sentenza n. 230 del 2001, con cui la Corte ha affermato la
sussistenza di una competenza legislativa di rango primario in capo
alle Regioni a statuto speciale in merito al procedimento di
istituzione di nuove Province. Da tali decisioni - nella
ricostruzione della difesa regionale - emergerebbe che il ricorso
all'istituto referendario sarebbe «superfluo» al cospetto di una
potesta' legislativa primaria ed esclusiva della Regione, la quale -
per il caso di modifica dei confini di enti locali preesistenti - ha
scelto di non prevedere una consultazione popolare, ma solo un onere
di partecipazione, attraverso, ad esempio, le deliberazioni dei
Consigli comunali interessati.
La difesa regionale ritiene che, a sostegno dell'interpretazione
proposta, deponga la legge della Regione autonoma della Sardegna 21
gennaio 2011, n. 3 (Legge regionale 30 ottobre 1986, n. 58.
Ridefinizione dei confini tra i Comuni di Arborea e Terralba e San
Teodoro, Budoni e Posada), che ha analogamente provveduto.
Conclude osservando come l'intervento operato dalla legge
impugnata non abbia determinato una modifica delle circoscrizioni dei
Comuni di Magomadas e Tresnuraghes, bensi' «una ridefinizione dei
confini che richiama l'azione di ridefinizione dei confini tra
proprieta' private di cui all'art. 950 del codice civile». La
modifica territoriale sarebbe circoscritta e funzionale a risolvere
un'evidente anomalia nella definizione dei confini e ad agevolare per
molti aspetti la qualita' di vita dei cittadini del quartiere di
Banae.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, propone questioni di legittimita'
costituzionale in via principale dell'art. 1 della legge della
Regione autonoma Sardegna 16 marzo 2017, n. 4 (Ridefinizione dei
confini tra i Comuni di Magomadas e Tresnuraghes), per violazione
degli artt. 3 e 45 della legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3
(Statuto speciale per la Sardegna) e dell'art. 133, secondo comma,
della Costituzione.
Osserva il ricorrente che la disposizione impugnata - la quale
ridefinisce i confini tra i Comuni di Magomadas e Tresnuraghes,
operando una permuta di porzioni di territorio tra i due Comuni, con
conseguente incremento della popolazione residente in favore del
Comune di Tresnuraghes e decremento demografico nel Comune di
Magomadas - e' stata approvata senza previa consultazione della
popolazione interessata dalla variazione delle circoscrizioni
comunali.
Per tale ragione, essa si porrebbe in contrasto con gli artt. 3 e
45 dello statuto speciale per la Sardegna, il primo dei quali riserva
alla Regione autonoma della Sardegna la potesta' legislativa
esclusiva in materia di ordinamento degli enti locali e relative
circoscrizioni, mentre il secondo stabilisce che la Regione puo' con
legge istituire nel proprio territorio nuovi Comuni e modificare le
loro circoscrizioni e denominazioni «sentite le popolazioni
interessate».
La disposizione impugnata sarebbe inoltre lesiva dell'art. 133,
secondo comma, Cost., il quale - analogamente al ricordato art. 45
dello statuto speciale - prevede che la Regione, sentite le
popolazioni interessate, puo' con sue leggi istituire nel proprio
territorio nuovi Comuni e modificare le loro circoscrizioni e
denominazioni.
2.- La difesa regionale eccepisce preliminarmente
l'inammissibilita' del ricorso, per plurime ragioni.
2.1.- Con le prime due eccezioni, assume che il ricorrente, pur
riconoscendo che alla Regione autonoma della Sardegna spetta una
potesta' legislativa esclusiva in materia di ordinamento degli enti
locali e relative circoscrizioni, avrebbe «del tutto
contraddittoriamente» promosso il ricorso «a tutela di norme
statutarie e di una competenza legislativa che afferma non essere
propria». Aggiunge altresi' la resistente che l'Avvocatura generale
dello Stato non avrebbe indicato l'interesse che intende tutelare a
mezzo delle questioni di legittimita' costituzionale promosse.
Palesemente infondata e' l'eccezione d'inammissibilita' del
ricorso perche' il Governo non avrebbe indicato l'interesse da
tutelare lamentando la violazione, da parte della legge regionale, di
norme dello statuto speciale per la Sardegna. Quest'ultimo, in quanto
legge costituzionale, svolge a pieno titolo la funzione di parametro
di legittimita' costituzionale nei confronti di tutta la legislazione
ordinaria, statale e regionale, e lo Stato e' chiamato a garantirne
il rispetto. L'interesse a ricorrere, in altre parole, e' in re ipsa.
A diversa conclusione si deve giungere per la censura formulata
dal Presidente del Consiglio dei ministri con riferimento all'art. 3
dello statuto di autonomia, il quale attribuisce alla Regione
autonoma della Sardegna una potesta' legislativa esclusiva in materia
di «ordinamento degli enti locali e relative circoscrizioni».
Il ricorrente, infatti, da un lato riconosce che in tale materia
la Regione autonoma della Sardegna gode della piu' ampia autonomia
legislativa, al fine di argomentare che tale competenza deve essere
esercitata in conformita' dell'art. 45 dello statuto speciale;
dall'altro, pero', eccepisce la violazione del citato art. 3. Come e'
evidente, quest'ultima disposizione costituisce un presupposto
argomentativo del ricorso, a giustificazione della violazione
dell'art. 45 dello statuto medesimo, ma non puo' al contempo fungere
da parametro rispetto al quale verificare la legittimita'
costituzionale della legge impugnata.
La questione posta con riferimento all'art. 3 dello statuto
speciale e' pertanto inammissibile.
2.2.- Non fondata e' l'eccezione di inammissibilita' del ricorso
per carenza di adeguata motivazione delle censure.
Sia pure sinteticamente, infatti, il ricorso statale individua
esattamente la questione, indicando le norme regionali e i parametri
costituzionali, ed espone le ragioni per la quali il Presidente del
Consiglio dei ministri ritiene che la legge regionale impugnata sia
costituzionalmente illegittima, citando anche - a conforto delle
proprie argomentazioni - la giurisprudenza costituzionale in materia
(ex multis, sentenze n. 81 del 2017, n. 252 e n. 228 del 2016).
2.3.- Pure non fondata e' l'eccezione d'inammissibilita' per
ipoteticita' delle censure, sostenuta allegando che il ricorrente non
avrebbe chiarito le ragioni per le quali le comunita' interessate
sarebbero pregiudicate dalla modificazione dei confini disposta dalla
legge impugnata.
Vero che il ricorrente non spende argomenti in ordine
all'interesse delle comunita' interessate rispetto alla variazione
circoscrizionale: ma non e' tenuto a farlo ne' lo potrebbe. Lo Stato,
infatti, puo' lamentare la violazione del procedimento per la
variazione delle circoscrizioni comunali e, in particolare, la
mancata consultazione delle popolazioni interessate, poiche' tale
onere procedimentale e' imposto da disposizioni di rango
costituzionale a garanzia del principio di autodeterminazione delle
popolazioni interessate. Non gli appartiene, invece - attraverso un
riferimento all'interesse delle popolazioni la cui posizione e'
incisa dalla legge - svolgere una valutazione sul merito della scelta
discrezionale assunta dal Consiglio regionale all'esito del
procedimento legislativo (sentenze n. 2 del 2018 e n. 94 del 2000).
2.4.- Eccepisce infine la difesa regionale che il ricorrente ha
lamentato la violazione di una disposizione costituzionale - l'art.
133, secondo comma, Cost. - riferibile soltanto alle Regioni a
statuto ordinario e non a quelle speciali.
Il ricorrente, in effetti, assume che la legge reg. Sardegna n. 4
del 2017 sarebbe stata adottata in violazione, oltre che dell'art. 45
dello statuto speciale per la Sardegna, anche dell'art. 133, secondo
comma, Cost. Quest'ultimo parametro - a suo avviso - porrebbe
principi certamente applicabili anche al caso in esame, considerato,
tra l'altro, l'identico tenore delle due disposizioni.
L'eccezione non e' fondata, poiche' questa Corte ha gia'
affermato che l'art. 133, secondo comma, Cost., certamente destinato
alle Regioni a statuto ordinario, tuttavia vincola, nella parte in
cui riconosce il principio di autodeterminazione delle popolazioni
locali, anche le Regioni a statuto speciale, le quali restano
peraltro libere di dare attuazione a tale principio nelle forme
procedimentali ritenute piu' opportune (sentenza n. 453 del 1989).
Per questa parte, e in questi limiti, il parametro e' correttamente
evocato.
3.- La questione e' fondata.
In primo luogo, a dispetto di quanto sostenuto dalla difesa
regionale, questa Corte ha gia' in piu' occasioni affermato, con
riferimento all'art. 133, secondo comma, Cost., che tale disposizione
impone di sentire le popolazioni interessate anche quando, come
accaduto nella vicenda da cui origina la presente questione, la
variazione circoscrizionale non e' diretta conseguenza
dell'istituzione di un nuovo Comune.
L'identico tenore testuale dell'art. 45 dello statuto della
Regione autonoma Sardegna comporta che alla medesima conclusione si
debba giungere anche in riferimento a tale disposizione.
Le popolazioni interessate, quindi, devono essere sentite anche
qualora si proceda alla mera variazione delle circoscrizioni di due
Comuni (sentenze n. 214 del 2010 e n. 279 del 1994, nonche', con
riferimento ad una Regione a statuto speciale, sentenza n. 453 del
1989). Peraltro, nella sentenza n. 214 del 2010 questa affermazione
e' stata svolta proprio in relazione all'ipotesi di permuta e/o
cessione di terreni voluta da due amministrazioni comunali
confinanti. Inoltre, non ha peso l'obiezione della difesa regionale,
che sottolinea il limitato impatto della variazione nonche' il basso
numero dei cittadini ad essa interessati. Infatti, nella sentenza n.
279 del 1994, questa Corte ha precisato che la consultazione deve
svolgersi a prescindere dal numero dei soggetti interessati e dalla
scarsa entita' dell'intervento.
E', inoltre, pacifico che non garantisce il rispetto del
principio di autodeterminazione delle popolazioni interessate la
circostanza che la richiesta di variazione sia originata da
un'istanza dei cittadini (nel caso in esame, da una petizione che,
sulla base della documentazione prodotta dalla Regione, risalirebbe,
peraltro, al 1991). Questa Corte, infatti, ha gia' affermato che «la
sottoscrizione di dette istanze costituisce un modo di espressione
dell'opinione che non offre garanzie circa la liberta' di ciascuno in
relazione a possibili condizionamenti esterni» e, soprattutto, che
«altro e' il momento dell'iniziativa altro e' quello della
consultazione vera e propria» (sentenza n. 453 del 1989). Ne',
infine, rileva che i Consigli comunali interessati e il Consiglio
regionale si siano espressi all'unanimita', poiche' l'interesse
garantito dall'obbligo di consultazione e' riferito direttamente alle
popolazioni e non agli enti territoriali (sentenza n. 94 del 2000).
La legge reg. Sardegna n. 4 del 2017 si pone, quindi, in
contrasto con l'art. 45 dello statuto speciale poiche' ha determinato
una sia pur limitata variazione delle circoscrizioni comunali, senza
previamente e direttamente sentire le popolazioni interessate,
violando altresi' il principio, desumibile dall'art. 133, secondo
comma, Cost., che garantisce in materia la loro autodeterminazione.
4.- Si deve aggiungere che la tesi della difesa regionale,
secondo la quale le popolazioni interessate devono essere sentite
solo quando la variazione circoscrizionale consegua all'istituzione
di un nuovo Comune, e' smentita dal tenore letterale della legge
della Regione autonoma della Sardegna 30 ottobre 1986, n. 58 (Norme
per l'istituzione di nuovi comuni, per la modifica delle
circoscrizioni comunali e della denominazione dei comuni e delle
frazioni), che regola, in via generale, i procedimenti per
l'istituzione di nuovi Comuni, per la modifica delle loro
circoscrizioni e denominazioni, nonche' lo svolgimento dei referendum
consultivi previsti dall'art. 45 dello statuto speciale.
Tale legge, al Titolo I, regola un procedimento nel cui ambito le
popolazioni interessate devono essere sentite tramite un referendum
consultivo. Questo procedimento, come emerge dalla rubrica del Titolo
in questione (Istituzione e modifica delle circoscrizioni e delle
denominazioni dei Comuni), e' applicabile in tre distinte ipotesi:
istituzione di Comuni, modifica delle circoscrizioni comunali e
mutamento delle denominazioni dei Comuni.
Il fatto che tale procedura si applichi anche in caso di modifica
delle circoscrizioni, senza istituzione di un nuovo Comune, come
nella fattispecie in esame, e' confermato dall'art. 4, il quale, nel
disciplinare l'iniziativa del procedimento di variazione, la
attribuisce ad un quinto degli elettori residenti nella «frazione o
territorio che si chiede [...] di trasferire ad altro comune», ovvero
nel «comune che si chiede di aggregare ad altro contermine» o in uno
dei «comuni che si chiede di fondere».
Ne risulta che la legge regionale impugnata e' costituzionalmente
illegittima perche' non e' stata approvata alla luce del procedimento
descritto, bensi', erroneamente, secondo la ben diversa procedura
disciplinata al Titolo II della legge reg. Sardegna n. 58 del 1986,
nell'ambito del quale non e', invece, data la possibilita' di indire
una consultazione popolare. Tale procedimento si applica nei casi di
«Determinazione dei confini» (art. 16), ossia «[q]ualora il confine
tra due o piu' comuni, anche se di province diverse, non sia
delimitato da segni naturali facilmente riconoscibili o comunque dia
luogo ad incertezze», e di «Definizione dei confini» (art. 17),
«[q]uando due o piu' comuni, anche se di province diverse,
rivendichino un diritto di supremazia su uno stesso territorio o i
cui confini, comunque, siano contestati».
In tali ipotesi non e' necessario sentire le popolazioni
interessate, poiche' - appunto - non si tratta di variare le
circoscrizioni comunali, bensi' di definire una situazione di
incertezza. Questa stessa Corte ha messo in luce la differenza tra le
due fattispecie (sentenze n. 55 del 1993 e n. 743 del 1988).
Nel caso ora in esame, alla luce della documentazione allegata
alla legge impugnata e a quella prodotta dalla difesa regionale,
risulta chiaro che non vi era alcuna incertezza sulla delimitazione
dei confini dei due Comuni e che la decisione di variarne le
circoscrizioni e' stata dettata da esigenze di razionalizzazione
relative allo sviluppo urbanistico di determinate zone: esigenze che,
in base allo statuto speciale e alla stessa legge reg. Sardegna n. 58
del 1986, non possono escludere la consultazione delle popolazioni
interessate.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1 della legge
della Regione autonoma della Sardegna 16 marzo 2017, n. 4
(Ridefinizione dei confini tra i Comuni di Magomadas e Tresnuraghes).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 23 gennaio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Nicolo' ZANON, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 9 febbraio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA