N. 28 SENTENZA 9 gennaio - 14 febbraio 2018
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Tutela dell'ambiente - Atti relativi alla discarica abusiva "Razzaboni", sita nel comune di San Giovanni in Persiceto [BO] adottati a seguito di condanna della Corte di giustizia per violazione da parte dello Stato italiano di obblighi comunitari e conseguente irrogazione di sanzione pecuniaria. - Decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015; nota della Direzione generale per i rifiuti e l'inquinamento presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 1° febbraio 2016, prot. n. 0001528; nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato per i rapporti finanziari con l'Unione europea del 1° aprile 2016, n. R. G. 31511.(GU n.8 del 21-2-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi per conflitto di attribuzione tra enti sorti a
seguito del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26
novembre 2015, della nota della Direzione generale per i rifiuti e
l'inquinamento presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare del 1° febbraio 2016, prot. n. 0001528, e della
nota del Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato per i rapporti finanziari con
l'Unione europea del 1° aprile 2016, n. R. G. 31511, promossi dalla
Regione Emilia-Romagna con ricorsi notificati il 28 gennaio - 2
febbraio, il 22 - 30 marzo, e il 27 maggio - 7 giugno 2016,
depositati in cancelleria il 15 febbraio, il 6 aprile e il 14 giugno
2016 e iscritti rispettivamente ai nn. 1, 3 e 4 del registro
conflitti tra enti 2016.
Visti gli atti di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 9 gennaio 2018 il Giudice
relatore Giuliano Amato;
uditi l'avvocato Maria Chiara Lista per la Regione Emilia-Romagna
e l'avvocato dello Stato Giuseppe Pignatone per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso spedito per la notificazione il 28 gennaio 2016,
ricevuto il 2 febbraio 2016 e depositato il 15 febbraio 2016 (reg.
confl. enti n. 1 del 2016), la Regione Emilia-Romagna ha sollevato
conflitto di attribuzione tra enti, nei confronti dello Stato, in
relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26
novembre 2015.
1.1.- Il decreto impugnato reca un atto di diffida, per
inadempimento di obblighi comunitari, alla Regione Emilia-Romagna,
imponendole di rilasciare, entro trenta giorni dal ricevimento
dell'atto, il provvedimento di conclusione del procedimento di
bonifica ai sensi dell'art. 242 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale), con l'avvertimento che
«in caso di mancato adempimento, da parte di codesti Enti, entro il
termine assegnato, il Consiglio dei Ministri adotta i provvedimenti
necessari di cui all'art. 8 della citata legge 5 giugno 2003 n. 131».
Unitamente al decreto la Regione impugna anche il mancato
riscontro, quale implicito rigetto da parte del Presidente del
Consiglio dei ministri, all'istanza del Presidente della Giunta della
Regione Emilia-Romagna del 24 dicembre 2015, PG. 2015/0888444, che
invita il Presidente del Consiglio dei ministri a rettificare o
revocare la diffida.
2.- La difesa della Regione Emilia-Romagna premette una
ricostruzione della vicenda che ha portato al conflitto.
2.1.- Nel settembre 2001 il Corpo Forestale dello Stato, nel
corso di un sopralluogo presso un'area ubicata nel Comune di San
Giovanni in Persiceto, di proprieta' della societa' "L. Razzaboni
srl", ha rinvenuto dei rifiuti speciali pericolosi, gestiti in
assenza di specifica autorizzazione, provvedendo al sequestro
dell'area. A seguito di tale rinvenimento, si sono susseguite
numerose azioni da parte del Comune, affinche' la societa'
responsabile dei fatti e proprietaria dell'area effettuasse la messa
in sicurezza del sito. A fronte del permanere dell'inadempienza da
parte del proprietario responsabile, nel 2004 il Comune avviava le
procedure per intervenire in via sostitutiva ed effettuare gli
interventi di messa in sicurezza d'emergenza del sito, avviando
altresi', in accordo con l'Agenzia regionale di protezione ambientale
(ARPA), la Provincia e l'Azienda sanitaria locale (ASL), un programma
di monitoraggi ambientali. Nel 2005 sono state attivate le procedure
amministrative volte all'approvazione e al finanziamento del progetto
di messa in sicurezza d'emergenza del sito, in collaborazione con la
Regione, che avrebbe garantito un apposito finanziamento. I lavori di
messa in sicurezza d'emergenza si sarebbero poi conclusi nel novembre
2007, con relativo sopralluogo di collaudo del 20 febbraio 2008.
Va precisato che il sito "Razzaboni" era stato inserito
nell'ambito della procedura d'infrazione n. 2003/2077, avviata dalla
Commissione europea a carico dello Stato italiano, al cui esito la
Repubblica italiana veniva condannata dalla Corte di giustizia
dell'Unione europea, con sentenza del 26 aprile 2007, causa C-135/05,
per non aver provveduto ad adottare i provvedimenti necessari,
relativi a numerose discariche site nelle Regioni ordinarie, tra cui
quella in esame.
Nel corso del 2010, il Comune di San Giovanni in Persiceto ha poi
attivato - di concerto con le altre amministrazioni territoriali
interessate - un percorso finalizzato alla riqualificazione dell'area
a parco fotovoltaico, per la sua successiva fruibilita' da parte del
pubblico. Durante le indagini preliminari alla realizzazione di tale
progetto sono stati rinvenuti, nel 2010 e nel 2012, in area limitrofa
e diversa da quella interessata dal primo rinvenimento del 2001,
ulteriori rifiuti, riguardo a cui la Regione Emilia-Romagna avrebbe
concesso un ulteriore finanziamento per la messa in sicurezza
dell'area.
Con la sentenza della Corte di giustizia del 2 dicembre 2014,
causa C-196/13, resa ai sensi dell'art. 260, paragrafo 1, del
Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE), come
modificato dall'art. 2 del Trattato di Lisbona del 13 dicembre 2007,
ratificato dalla legge 2 agosto 2008, n. 130, la Repubblica italiana
e' stata condannata al pagamento di una pena pecuniaria, a causa
delle numerose discariche non ancora bonificate, tra cui il sito
"Razzaboni". Successivamente, la Commissione europea precisava che,
fino a quando le autorita' italiane non avessero fornito la prova che
tutti i lavori di messa in sicurezza e decontaminazione fossero stati
terminati, il sito non avrebbe potuto ritenersi regolarizzato. In
sintesi, per ritenere il sito regolarizzato s'indicava la necessita'
di: assicurare che non fossero piu' depositati rifiuti; catalogare e
identificare i rifiuti pericolosi; adottare le misure necessarie a
rendere i rifiuti presenti non piu' pericolosi per la salute umana e
per l'ambiente. In particolare, cio' che veniva contestato era il
terzo profilo, riguardo a cui si erano avuti tre "stralci" di lavori.
Un primo stralcio relativo alla messa in sicurezza dei rifiuti
rinvenuti nel 2001; un secondo stralcio relativo alla messa in
sicurezza dei rifiuti rinvenuti nel 2010; un terzo stralcio riferito
alle ulteriori attivita' di decontaminazione del sito interessato dai
rifiuti rinvenuti nel 2001. Proprio per tali ulteriori attivita',
secondo la Commissione europea la documentazione non consentiva di
ritenere il sito regolarizzato.
2.2.- Premette la Regione ricorrente che l'analisi degli
interventi previsti per l'adempimento della sentenza della Corte di
giustizia dovrebbe essere circoscritta al sito ove sono stati
rinvenuti i rifiuti nell'anno 2001, ossia quello interessato dalla
procedura d'infrazione, il cui oggetto non potrebbe essere esteso ad
obblighi non previsti nel parere motivato (Corte di giustizia
dell'Unione europea, sentenza 10 settembre 2009, causa C-457/07).
Contrariamente a quanto affermato dalla Commissione europea
(nelle varie note recanti le penalita' semestrali), il sito sarebbe
stato regolarizzato. Non vi sarebbe stata, inoltre, alcuna lacuna
nell'invio dei documenti provanti la messa in sicurezza del sito e,
in ogni caso, in base alle regole del contraddittorio, in ipotesi di
mancato recapito di un documento fondamentale, prima di procedere
alla decisione in ordine a quel determinato fatto, occorrerebbe
chiedere un'integrazione documentale.
2.3.- Gli atti impugnati, pertanto, violerebbero, in primo luogo:
l'art. 120, secondo comma, della Costituzione, come attuato dall'art.
8, comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e l'art. 117, quinto comma,
Cost., come attuato dall'art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234
(Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea), per carenza dei presupposti per l'esercizio del potere
sostitutivo; l'art. 117, secondo comma, lettera s), Cost., in
relazione all'art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006 e all'art. 41 della
legge n. 234 del 2012, in virtu' del falso ed erroneo presupposto di
fatto e di diritto nell'individuazione della Regione quale
amministrazione responsabile della bonifica e, di conseguenza,
dell'inadempimento eccepito a livello comunitario.
La disciplina dei rifiuti e della bonifica dei siti contaminati
rientrerebbe sicuramente a pieno titolo nella potesta' legislativa
esclusiva dello Stato ex art. 117, secondo comma, lettera s), Cost.
(sono richiamate le sentenze n. 161 e n. 62 del 2005, n. 312 e n. 96
del 2003).
La decisione della Corte di giustizia del 2 dicembre 2014, in tal
senso, anche su esplicito riconoscimento delle stesse autorita'
italiane, avrebbe evidenziato la presenza di lacune nel sistema
normativo; lacune di cui sarebbe lo Stato a doversi far carico, senza
pretendere di scaricarne la responsabilita' sulle Regioni.
Anche sotto il profilo del riparto delle funzioni amministrative,
la legislazione dello Stato sarebbe del tutto carente. Il d.lgs. n.
152 del 2006 affida alla Regione competenze precise nella procedura
di approvazione della caratterizzazione e del progetto di bonifica
del sito (art. 242), obbligando la stessa, quando i privati non
adempiano ai loro obblighi, a provvedere in sostituzione del Comune
territorialmente competente, qualora questo sia inadempiente, fermo
restando che l'onere finanziario resterebbe a carico del soggetto
responsabile (art. 250).
Il procedimento di bonifica, pertanto, sarebbe in capo al Comune
di San Giovanni in Persiceto, a cui unicamente la diffida avrebbe
dovuto essere rivolta, ammesso che ne ricorressero i presupposti. La
Regione, invece, avrebbe espletato, in assoluta carenza di un
intervento finanziario dello Stato, un mero ruolo di ente
finanziatore, oltretutto erogando risorse proprie e non attribuite
dallo Stato per gli specifici adempimenti collegati all'esercizio di
funzioni delegate. Risorse piu' volte richieste al Ministero
dell'ambiente, nell'ambito dei fondi previsti dalla legge 27 dicembre
2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio
annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2014)», sempre
con esito infausto (anche in virtu' della classe di priorita' bassa
attribuita all'area "Razzaboni").
2.4.- In secondo luogo, ricorrerebbe la violazione dell'art. 120,
secondo comma, Cost. e dell'art. 8, comma 1, della legge n. 131 del
2003, anche sotto il profilo della violazione del principio di leale
collaborazione.
La Regione Emilia-Romagna, infatti, avrebbe sistematicamente
informato il Ministero dell'ambiente delle fasi di avanzamento della
messa in sicurezza del sito in questione, sollecitando piu' volte il
contributo finanziario dello Stato. Ne' la Regione sarebbe stata
coinvolta nella linea di difesa tenuta dalla Repubblica italiana nei
confronti della Commissione europea e in sede di giudizio davanti
alla Corte di giustizia, pur avendo inviato, secondo quanto
concordato durante la riunione tenuta presso il Ministero
dell'ambiente il 2 settembre 2015, una relazione con la ricostruzione
storica delle vicende concernenti il sito "Razzaboni".
La diffida, pertanto, risulterebbe del tutto infondata e
inopportuna, tenuto conto che lo Stato, a seguito della stessa,
pretenderebbe anche di agire per rivalsa, ai sensi dell'art. 43 della
legge n. 234 del 2012.
3.- Con atto depositato in data 8 marzo 2016, si e' costituito in
giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
conflitto promosso dalla Regione Emilia-Romagna sia dichiarato
inammissibile e, in subordine, infondato.
3.1.- Premessa una ricostruzione della vicenda, l'Avvocatura
generale dello Stato ricorda che, nel febbraio 2015, la Repubblica
italiana ha versato all'Unione europea la penalita' forfettaria,
oltre interessi di mora, prevista dalla sentenza del 2 dicembre 2014.
Con la nota d'ingiunzione SG-Greffe (2015)D/7992 del 13 luglio 2015,
la Commissione europea ha determinato in euro 39.800.000,00 la prima
penalita' semestrale dovuta dalla Repubblica-italiana anche per la
discarica di San Giovanni in Persiceto. La successiva nota SG-Greffe
(2016)D/1687 del 9 febbraio 2016 ha individuato in € 33.400.000,00 la
seconda penalita' semestrale dovuta dalla Repubblica italiana.
Precisa la difesa statale che, in ogni caso, non risulterebbe
adottato alcun provvedimento sostitutivo da parte del Governo in
relazione alla predetta discarica di San Giovarmi in Persiceto.
3.2.- In via pregiudiziale, la difesa statale eccepisce
l'inammissibilita' del conflitto per difetto di giurisdizione di
questa Corte in favore dei giudici comuni.
Per costante giurisprudenza costituzionale, infatti, le Regioni
possono proporre ricorso per conflitto di attribuzioni solo qualora
lamentino una lesione di una propria competenza costituzionale.
Quando, invece, la Regione si dolga dell'illegittimo uso di un potere
statale, non tale pero' da alterare la ripartizione delle competenze
costituzionali, non sussiste materia per un conflitto di attribuzione
ed i rimedi andranno trovati in sede di giurisdizione comune (ex
multis, si richiamano le sentenze n. 263 del 2014, n. 52 del 2013, n.
90 del 2011, n. 235 del 2008 e n. 380 del 2007).
Nella fattispecie, la Regione Emilia-Romagna non lamenterebbe
l'invasione, da parte dello Stato, della sua sfera di competenza
costituzionale, ma si dorrebbe soltanto della presunta illegittimita'
dell'atto di diffida sotto il profilo dell'assenza, nei suoi
confronti, del presupposto per l'esercizio del potere sostitutivo
statale, la cui sussistenza in capo al Governo, viceversa, non
verrebbe minimante contestata.
Di conseguenza, l'azione promossa dalla Regione Emilia-Romagna
non presenterebbe i requisiti del conflitto, configurando, semmai,
una mera domanda di annullamento di un atto amministrativo per
violazione di legge ordinaria (l'art. 250 del d.lgs. n. 152 del
2006), che rientrerebbe, come tale, nella giurisdizione dei giudici
comuni, poiche' del tutto sprovvista del necessario "tono
costituzionale".
3.3.- Sempre in via pregiudiziale, l'Avvocatura generale dello
Stato eccepisce l'inammissibilita' del conflitto anche per carenza di
interesse ad agire ex art. 100 del codice di procedura civile, non
arrecando l'atto impugnato una lesione attuale e concreta alle
attribuzioni della Regione ricorrente. Siffatte lesioni, semmai,
sarebbero riconducibili agli eventuali e futuri provvedimenti
sostitutivi, nella specie non intervenuti.
3.4.- Nel merito il ricorso sarebbe comunque manifestamente
infondato.
L'atto di diffida impugnato rientrerebbe certamente in ambiti
materiali riservati alla competenza esclusiva dello Stato (tutela
dell'ambiente ed esecuzione di obblighi derivanti dal diritto
comunitario). Con specifico riferimento all'esecuzione delle
decisioni della Corte di giustizia dell'Unione europea, ai sensi
dell'art. 4, comma 3, del Trattato sull'Unione europea (TUE), firmato
a Maastricht il 7 febbraio 1992, entrato in vigore il 1° novembre
1993, spetta esclusivamente allo Stato membro adottare le misure
necessarie ad assicurare il corretto e completo adempimento degli
obblighi comunitari, salva l'azione di rivalsa ex art. 43 della legge
n. 234 del 2012. Tra tali misure rientrerebbe anche l'attivazione,
ove necessario, dei poteri sostitutivi nei confronti degli enti
locali inadempienti.
Ne consegue che, nella fattispecie, non sarebbe ravvisabile da
parte dello Stato alcuna invasione della sfera di competenza
costituzionale della Regione ricorrente.
3.4.1.- Venendo all'esame delle specifiche censure, innanzi tutto
non sarebbe condivisibile l'assunto della Regione Emilia-Romagna
secondo cui l'amministrazione responsabile dell'eventuale
inadempimento degli obblighi comunitari, a cui avrebbe dovuto essere
indirizzata la diffida, sarebbe da individuare esclusivamente nel
Comune di San Giovanni in Persiceto.
L'art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006, infatti, prevedrebbe
chiaramente la sussistenza di un potere sostitutivo in capo alla
Regione, ove il Comune non provveda. Dunque, sussisterebbe una
responsabilita' delle Regioni, solidale con quella dei Comuni
interessati, discendente dal mancato o inefficace esercizio di
competenze amministrative proprie, come chiarito anche dalla
giurisprudenza amministrativa (ex multis, si richiama la sentenza del
Tribunale amministrativo regionale per il Lazio - Roma, sezione
prima, del 7 aprile 2014, n. 3779).
Nel caso di specie, si sarebbero gia' da anni realizzate le
condizioni di fatto e di diritto che avrebbero imposto alla Regione
Emilia-Romagna l'esercizio del proprio potere sostitutivo rispetto al
Comune di San Giovanni in Persiceto. La Regione, quindi, non poteva
limitarsi ad assumere il ruolo di mero ente finanziatore, sussistendo
un obbligo ben piu' generale di attivarsi in sostituzione del Comune.
Infatti, l'art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006 - che prevede la
possibilita' per la Regione di istituire un apposito fondo
nell'ambito delle proprie disponibilita' finanziarie, al fine di
anticipare le somme occorrenti per i predetti interventi - non
potrebbe essere interpretato nel senso che i compiti regionali siano
limitati all'adozione di tale misura. Ne' rileverebbe il diniego da
parte delle competenti amministrazioni dello Stato di concedere i
richiesti finanziamenti, atteso che la Regione dovrebbe provvedere
con fondi propri, salva, naturalmente, la possibilita' di rivalersi,
a propria volta, sul Comune inadempiente.
Da ultimo, neppure sarebbe condivisibile l'assunto che la diffida
avrebbe dovuto prendere in considerazione soltanto gli interventi
riguardanti il sito in cui sono stati rinvenuti rifiuti nel 2001.
Come chiarito dalla Commissione europea nella citata nota del 9
febbraio 2016, la procedura d'infrazione non riguarderebbe un numero
chiuso di discariche, bensi' un problema generale di mancato rispetto
di norme europee.
3.4.2.- Per quanto attiene alla censura incentrata sulla
violazione del principio di leale collaborazione, la difesa statale
evidenzia che il Ministero dell'ambiente avrebbe da tempo avviato un
confronto con tutti gli enti locali interessati dalla sentenza della
Corte di giustizia del 2 dicembre 2014.
In particolare, la Regione Emilia-Romagna sarebbe stata
costantemente coinvolta, gia' a partire dal 2013, nelle numerose
interlocuzioni svoltesi tra il Ministero dell'ambiente e la
Commissione europea, alla quale sarebbero state trasmesse tutte le
informazioni, riguardanti i lavori di messa in sicurezza e
decontaminazione del sito, fornite dalla medesima Regione e dal
Comune di San Giovanni in Persiceto. A tale riguardo, in data 2
settembre 2015, presso il Ministero dell'ambiente, si e' svolta una
apposita riunione con i rappresentanti della Regione, diretta a
verificare lo stato degli interventi di ripristino ambientale
necessari ad adeguare alla vigente normativa la discarica situata nel
Comune di San Giovanni in Persiceto. Inoltre, il Ministero
dell'ambiente avrebbe provveduto ad inoltrare tempestivamente alla
Presidenza del Consiglio dei ministri, ai fini del successivo invio
alla Commissione europea, la documentazione pervenuta dalla Regione
circa lo stato degli interventi di messa in sicurezza della discarica
in questione. Tale documentazione, analiticamente esaminata dalla
Commissione ai fini della determinazione della seconda penalita'
semestrale, sarebbe stata ritenuta insufficiente a dimostrare
l'avvenuta integrale regolarizzazione dell'area; ne' sarebbe stato
prodotto, da parte delle amministrazioni locali interessate, l'atto
conclusivo del procedimento di bonifica ex art. 242 del d.lgs. n. 152
del 2006, che attesti l'effettivo completamento di tutti i lavori
pianificati, nonche' l'assenza di contaminazione del sito, al fine di
escludere il pagamento della penalita' di mora.
4.- Con ricorso spedito per la notificazione il 22 marzo 2016,
ricevuto il 30 marzo 2016 e depositato il 6 aprile 2016 (reg. confl.
enti n. 3 del 2016), la Regione Emilia-Romagna ha sollevato conflitto
di attribuzione tra enti, in relazione alla nota della Direzione
generale per i rifiuti e l'inquinamento presso il Ministero
dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del 1°
febbraio 2016, prot. n. 0001528.
Tale nota, trasmessa a mezzo posta elettronica certificata alla
Regione Emilia-Romagna - Direzione generale ambiente e, per
conoscenza, alla Presidenza del Consiglio dei ministri, nelle more
della notifica del ricorso di cui al conflitto tra enti n. 1 del
2016, ribadisce la responsabilita' della Regione per la mancata
conclusione del procedimento di bonifica, con l'impossibilita' di
procedere alla rettifica o revoca della diffida gia' impugnata con il
predetto ricorso.
4.1.- L'atto violerebbe, in via consequenziale, l'art. 120,
secondo comma, Cost., l'art. 8 della legge n. 131 del 2003 e il
principio di leale collaborazione, in virtu' del difetto di
attribuzione della Direzione generale per i rifiuti e l'inquinamento.
Alla richiesta della Regione, infatti, non ha fatto seguito una
replica della Presidenza del Consiglio dei ministri, ma una risposta
negativa per via meramente amministrativa e burocratica, senza
l'approvazione o la presa d'atto del Governo, che avrebbe cosi'
interrotto, di fatto, la procedura di leale collaborazione, ledendo
le prerogative della Regione. Con specifico riferimento alla
procedura di sostituzione, infatti, non sarebbe possibile
"declassare" il rapporto con la Regione al piano delle relazioni tra
uffici amministrativi.
4.2.- Inoltre, sarebbero violati l'art. 117, secondo comma,
lettera s), e l'art. 119 Cost.
La legislazione statale, infatti, avrebbe affidato alle Regioni e
alle amministrazioni locali una vasta gamma di funzioni
amministrative (artt. 196, 199 e 250 del d.lgs. n. 152 del 2006),
che, per le Regioni, avrebbero natura programmatoria e
pianificatoria. Con specifico riferimento alle procedure operative ed
amministrative per la realizzazione in concreto degli interventi di
bonifica (artt. 242 e seguenti del d.lgs. n. 152 del 2006), invece,
la Regione (unitamente agli enti locali) avrebbe funzioni
autorizzatorie e di presidio degli interventi di bonifica, fermo
restando che responsabile della bonifica sarebbe solo il Comune
territorialmente competente.
Alla base della nota impugnata, invece, vi sarebbe la connessione
fra le competenze pianificatorie regionali, gli interventi di
bonifica dei siti contaminati e i poteri d'intervento sostitutivo,
sulla base di un'errata equiparazione tra le competenze di
pianificazione e la responsabilita' dell'inquinamento e, quindi, in
ultima analisi, la realizzazione concreta delle operazioni di
bonifica. Tale conclusione sarebbe erronea, pena l'illegittimita'
costituzionale dello stesso art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006, che,
ai sensi dell'art. 119 Cost., non potrebbe delegare alla Regione una
competenza senza garantire un'adeguata copertura finanziaria (si
richiama la sentenza n. 10 del 2016).
Non avendo previsto stanziamenti di somme adeguate all'esercizio
delle funzioni delegate in materia di bonifica, la legislazione
statale risulterebbe del tutto carente e, quindi, sarebbe lo Stato
inadempiente rispetto alle eccepite violazioni della normativa
comunitaria. Considerazioni che troverebbero conferma nel fatto che
il legislatore statale, consapevole di tale lacuna, avrebbe in altri
contesti, invece, previsto specifici stanziamenti, come nel caso del
fondo previsto dall'art. 1, comma 475, della legge 28 dicembre 2015,
n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)».
4.3.- Da ultimo, sarebbero lesi il principio costituzionale di
leale collaborazione, in relazione all'accordo raggiunto con la
Regione di proporre l'impugnazione della nota di ingiunzione della
Commissione europea, nonche' l'art. 24 Cost.
Va premesso che, nella procedura di infrazione, l'unico soggetto
legittimato ad intervenire di fronte alla Commissione o alla Corte di
giustizia e' lo Stato membro, fermo restando l'obbligo di
cooperazione della Regione (e degli altri soggetti ed enti
coinvolti), come previsto dall'accordo siglato in sede di Conferenza
unificata il 24 gennaio 2008, che disciplina le modalita' di
coinvolgimento delle Regioni nelle varie fasi delle procedure di
infrazione.
A tale proposito, nella riunione del 2 settembre 2015 presso il
Ministero dell'ambiente, sarebbe stata condivisa, su proposta della
Regione Emilia-Romagna, una strategia difensiva volta
all'impugnazione della nota di ingiunzione della sanzione irrogata
alla Repubblica italiana, in virtu' di argomenti tecnici e giuridici
per contrastare evidenti erronee affermazioni e fraintendimenti della
Commissione europea sullo stato della procedura di bonifica e sugli
interventi gia' eseguiti.
A questa determinazione, lo Stato non si sarebbe attenuto, non
procedendo all'impugnativa e privando cosi' la Regione della
possibilita' di contrastare adeguatamente le suddette argomentazioni
della Commissione.
5.- Con atto depositato in data 2 maggio 2016, si e' costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
conflitto sia dichiarato inammissibile e, in subordine, infondato.
5.1.- In via pregiudiziale, la difesa statale eccepisce
l'inammissibilita' del conflitto per difetto di giurisdizione di
questa Corte in favore dei giudici comuni, lamentandosi una mera
violazione di legge.
5.2.- Il conflitto sarebbe altresi' inammissibile per difetto
d'interesse a ricorrere ex art. 100 cod. proc. civ.
L'atto impugnato, infatti, escluderebbe la sussistenza dei
presupposti per l'eventuale revoca dell'atto di diffida adottato dal
Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015,
prodromico all'eventuale esercizio del potere sostitutivo statale,
non ancora intervenuto. La nota ministeriale impugnata, dunque, di
per se', non arrecherebbe alla sfera giuridica dell'ente ricorrente
lesioni attuali e concrete, riconducibili, semmai, agli eventuali e
futuri provvedimenti in sostituzione che dovessero essere adottati in
esito all'atto di diffida, sostanzialmente confermato.
5.3.- Nel merito il ricorso sarebbe comunque infondato, poiche'
l'atto impugnato rientrerebbe pacificamente nell'ambito di competenze
esclusive statali.
5.3.1.- Il primo atto della procedura di sostituzione,
consistente nella diffida del Presidente del Consiglio dei ministri
nei confronti dell'ente inadempiente, deve essere preceduto dalla
proposta del ministero competente, al quale spetta di valutare se
ricorrano i presupposti della messa in mora. Dunque, anche
l'eventuale ritiro dell'atto di diffida richiedeva inderogabilmente
un'analoga valutazione in sede tecnica, volta a verificare la
permanenza delle condizioni alla base dell'atto di diffida.
Valutazione il cui esito sarebbe stato correttamente comunicato alla
Presidenza del Consiglio dei ministri e alla Regione, precisando
l'assenza dei presupposti per la rettifica o la revoca della diffida,
in conformita' a quanto previsto dall'art. 120, secondo comma, Cost.,
dall'art. 8 della legge n. 131 del 2003 e in armonia con il principio
di leale collaborazione.
5.3.2.- Altresi' insussistente sarebbe la violazione dell'art.
117, secondo comma, lettera s), nonche' dell'art. 119 Cost.
A tal proposito la difesa statale richiama quanto gia' esposto
nell'atto di costituzione nel giudizio sul conflitto iscritto al n. 1
del registro conflitti tra enti 2016.
5.3.3.- Riguardo alla violazione del principio costituzionale di
leale collaborazione e dell'art. 24 Cost., il Ministero dell'ambiente
avrebbe da tempo ritenuto opportuno avviare un confronto con le
amministrazioni interessate dalla sentenza di condanna della Corte di
giustizia. Quanto alla ricordata riunione del 2 settembre 2015,
andrebbe precisato che, poiche' le decisioni riguardanti i ricorsi in
sede comunitaria spettano alla Presidenza del Consiglio dei ministri
(art. 42 della legge n. 234 del 2012), il contegno tenuto dai
rappresentanti del Ministero dell'ambiente nel corso della predetta
riunione non avrebbe potuto essere idoneo ad ingenerare un
affidamento, meritevole di tutela, circa l'eventuale proposizione
dell'impugnazione avverso l'ingiunzione di pagamento della penalita'
semestrale. In ogni caso, tale possibilita' sarebbe stata comunque
subordinata alla produzione da parte della Regione della
documentazione costituita dal provvedimento di conclusione del
procedimento, emanato dal soggetto competente, anche considerato che
nella medesima riunione erano state fornite assicurazioni circa
l'ultimazione dei lavori entro il 30 ottobre 2015.
La carenza della documentazione attestante la dimostrazione del
completamento dei lavori a garanzia di non contaminazione del sito,
necessaria al fine di superare le obiezioni della Commissione,
dunque, renderebbe l'atto impugnato privo di vizi.
6.- Con ricorso spedito per la notificazione il 27 maggio 2016,
ricevuto il 7 giugno 2016 e successivamente depositato il 14 giugno
2016 (reg. confl. enti n. 4 del 2016), la Regione Emilia-Romagna ha
sollevato conflitto di attribuzione tra enti, in relazione alla nota
del Ministero dell'economia e delle finanze (MEF) - Dipartimento
della Ragioneria generale dello Stato per i rapporti finanziari con
l'Unione europea del 1° aprile 2016, n. R. G. 31511.
Con tale nota, trasmessa al Presidente della Giunta della Regione
Emilia-Romagna e al sindaco del Comune di San Giovanni in Persiceto,
la Ragioneria generale dello Stato comunica di dare avvio alla
procedura di rivalsa a carico delle amministrazioni responsabili
delle violazioni censurate dalla Corte di giustizia nella sentenza
del 2 dicembre 2014, imputando a carico della Regione Emilia-Romagna
l'importo complessivo di euro 776.017,00, relativo alla non ancora
completata bonifica del sito "Razzaboni". Inoltre, s'invita la
Regione medesima, quale responsabile in solido ai sensi dell'art. 250
del d.lgs. n. 152 del 2006, a voler concordare con il Comune, ai fini
dell'intesa sulle procedure di recupero degli importi anticipati
dallo Stato, le modalita' attraverso cui procedere al suddetto
reintegro, realizzabile anche con compensazione dei trasferimenti
statali alle stesse amministrazioni, con l'avvertimento che, decorsi
novanta giorni senza alcuna indicazione in merito alle predette
modalita' di reintegro, «si procedera' al recupero delle risorse a
carico dei singoli soggetti interessati ai sensi della normativa
vigente».
6.1.- L'atto impugnato sarebbe lesivo dell'art. 117, secondo
comma, lettera s), Cost., in relazione all'art. 250 del d.lgs. n. 152
del 2006, poiche' fondato su un'erronea qualificazione dei
presupposti di fatto e di diritto riguardo alla responsabilita' della
Regione.
L'art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006, infatti, non potrebbe
costituire il presupposto per attribuire la responsabilita' in capo
alla Regione che, anzi, avrebbe fatto tutto quanto in suo potere.
6.2.- La nota impugnata, nell'applicazione dell'art. 43 della
legge n. 234 del 2012, lederebbe altresi' il principio di leale
collaborazione, di cui all'art. 8 della legge n. 131 del 2003 e
all'art. 41 della legge n. 234 del 2012, attuativi dell'art. 120,
secondo comma, Cost. Infatti, se dovesse essere qualificata gia' come
titolo esecutivo, tale nota sarebbe illegittima per violazione del
procedimento stesso di rivalsa, in quanto assunta da un organo
tecnico-burocratico e in assenza di una intesa, laddove la legge
prevede, invece, che il titolo esecutivo sia formato con un decreto
ministeriale, previa intesa con gli enti territoriali interessati
(art. 43, comma 7, della legge n. 234 del 2012). In ogni caso, non
spetterebbe comunque allo Stato, tramite una struttura
tecnico-burocratica, emanare un atto prescrittivo nei confronti della
Regione Emilia-Romagna che, invece, avrebbe avviato da subito le
procedure di leale collaborazione riguardo alla questione posta dalla
sentenza di condanna del 2 dicembre 2014.
Oltre che giuridica, la questione porrebbe una priorita' logica,
nel senso che prima del quantum e del quomodo, andrebbe valutato l'an
della pretesa debitoria, che avrebbe dovuto essere oggetto di una
valutazione congiunta degli organi politici statali e regionali o, in
alternativa, di una decisione di questa Corte, quale giudice del
conflitto. Inoltre, il quantum dovrebbe essere determinato solo a
seguito della ricognizione del ruolo e della responsabilita' di
ciascuna delle amministrazioni coinvolte, sicche' la comunicazione
della Ragioneria degraderebbe ogni valutazione ad un'attivita' di
mero rapporto amministrativo-contabile, dando per accertato ogni
presupposto della rivalsa, come se l'ufficio fosse collocato in una
posizione di supremazia diretta con la Regione.
6.3.- Altresi' violati sarebbero l'art. 43, comma 7, della legge
n. 234 del 2012, nonche' il principio di leale collaborazione, per
l'illegittimita' del procedimento posto in essere per il
raggiungimento dell'intesa sul quantum.
Tale procedura, infatti, sarebbe stata messa in atto senza prima
affrontare la questione della sussistenza della responsabilita' che
ha dato luogo alla sanzione comunitaria e, quindi, del presupposto
stesso dell'azione di rivalsa; responsabilita' da ascrivere
unicamente allo Stato. La nota della Ragioneria generale dello Stato,
invece, "degraderebbe" i rapporti istituzionali sul piano meramente
amministrativo, con evidente lesione delle prerogative costituzionali
regionali e con effetti anche sull'autonomia e sulla capacita'
finanziaria comunale.
L'atto della Ragioneria, inoltre, nel definire gia' il quantum,
avrebbe osservato un percorso procedimentale del tutto diverso da
quello delineato dalla legge, determinando un ribaltamento della
sequenza procedimentale stabilita dal suddetto comma 7 dell'art. 43,
ove si prevedrebbe, invece, che l'intesa sia acquisita prima del
decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, con cui si
stabiliscono l'importo e le modalita' del recupero.
6.4.- Da ultimo, in via subordinata, sarebbero insussistenti i
presupposti per l'esercizio dell'azione di rivalsa ai sensi dell'art.
43, comma 4, della legge n. 234 del 2012, poiche' la sentenza di
condanna al pagamento della sanzione non sarebbe conseguenza di un
asserito iniziale inadempimento della Regione o del Comune
territorialmente interessato. Inoltre, pur ritenendo che sussista una
piena competenza regionale in materia di bonifica, a maggior ragione
si dovrebbe ritenere lo Stato responsabile della violazione, per non
avere esso stesso utilizzato gli strumenti sostitutivi previsti
dall'ordinamento.
7.- Con atto depositato in data 6 luglio 2016, si e' costituito
in giudizio il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, chiedendo che il
conflitto promosso dalla Regione Emilia-Romagna sia dichiarato
inammissibile o comunque infondato.
Premette la difesa statale che, al fine di adempiere alla
pronuncia della Corte di giustizia del 2 dicembre 2014, secondo
quanto disposto dal comma 9-bis dell'art. 43 della legge n. 234 del
2012, il MEF ha provveduto al pagamento della sanzione iniziale,
nonche' della prima penalita' semestrale. La Ragioneria generale
dello Stato, con la nota contestata dalla Regione Emilia-Romagna,
avviava pertanto la procedura diretta a verificare la possibilita' di
raggiungere l'intesa prevista dalla legge.
Nella seduta del 26 maggio 2016 della Conferenza unificata, il
Governo avrebbe accettato le due richieste provenienti da
Associazione nazionale Comuni d'Italia (ANCI), Regioni e Province
autonome, nel senso d'istituire un tavolo finalizzato allo studio ed
al raggiungimento di una soluzione condivisa per l'esercizio
dell'azione di rivalsa dello Stato, nonche' di sospendere il termine
di novanta giorni contenuto nella nota oggetto del presente conflitto
di attribuzione.
7.1.- Sotto un primo profilo, il ricorso sarebbe inammissibile
per carenza d'interesse concreto della parte ricorrente.
La lettura della nota ministeriale contestata sarebbe errata,
trattandosi di un semplice atto di avvio alla procedura, teso
all'auspicato raggiungimento dell'intesa, per cio' stesso non lesivo
ne' autonomamente impugnabile.
In ogni caso, atteso che il termine di novanta giorni e' stato
sospeso a tempo indeterminato ed e' stato istituito ai fini del
raggiungimento dell'intesa un tavolo tecnico da definirsi in sede di
Conferenza unificata, il ricorso sarebbe palesemente inammissibile,
in quanto successivo (l° giugno 2016) alla sospensione dell'efficacia
dell'atto (altrimenti si avrebbe comunque cessazione della materia
del contendere).
7.2.- Il ricorso sarebbe altresi' inammissibile (ed in subordine
infondato) per mancanza di una lesione delle attribuzioni
costituzionali della Regione.
Non vi sarebbe dubbio che, al di la' della qualificazione di
diritto che il ricorrente ha assegnato ai vari motivi, essi ruotino
tutti intorno alla medesima doglianza e, cioe', alla dedotta
violazione, sotto diversi profili, dell'iter procedimentale stabilito
dalla legge n. 234 del 2012, per addivenire all'azione di rivalsa da
parte dello Stato.
Il pregiudizio denunciato, pertanto, non sarebbe riconducibile ad
un'autonoma attitudine lesiva dello stesso, ma soltanto al modo
erroneo in cui e' stata applicata la legge (sono richiamate le
sentenze n. 305 del 2011, n. 95 del 2003, n. 467 del 1997, n. 473 e
n. 245 del 1992).
7.3.- Nel merito, da un punto di vista sostanziale, il
diritto-dovere dello Stato di attuare nei confronti degli enti
territoriali competenti la procedura di rivalsa disciplinata
dall'art. 43 non potrebbe essere contestato.
Premesso che sarebbe ovviamente inammissibile ogni tentativo di
rimettere surrettiziamente in discussione la legittimita'
costituzionale dell'art. 43 della legge n. 234 del 2012, non
tempestivamente impugnata dalla Regione (si richiamano le sentenze n.
103 e n. 77 del 2016), la disciplina della bonifica dei siti
contaminati, ivi comprese le relative procedure amministrative,
andrebbe inquadrata nell'ambito della materia «tutela dell'ambiente e
dell'ecosistema» (sono richiamate le sentenze n. 247 del 2009 e n.
214 del 2008).
Gli artt. da 239 a 253 del d.lgs. n. 152 del 2006 disciplinano
tale materia tramite un procedimento volto a porre in capo al
soggetto inquinatore l'obbligo di procedere alla bonifica, sotto il
controllo delle amministrazioni locali. Secondo il principio di
responsabilita' ivi declinato, per il recupero di quanto gia'
corrisposto all'Unione europea nel caso oggetto nel presente ricorso,
legittimamente lo Stato attiverebbe il procedimento di rivalsa nei
confronti della Regione, non essendo tenuto alla previa escussione
del soggetto originariamente responsabile per la bonifica ed essendo
al contrario i due enti territoriali obbligati in solido. La pretesa
dello Stato, pertanto, avrebbe un preciso fondamento giuridico, sia
nel d.lgs. n. 152 del 2006, sia nell'art. 117, primo comma, Cost., ai
sensi del quale le Regioni sono tenute ad adottare tutte le misure
idonee ad assicurare l'esecuzione degli obblighi derivanti dalla
normativa comunitaria.
8.- Con un'unica memoria, depositata il 18 dicembre 2017, la
Regione Emilia-Romagna ha insistito nell'accoglimento dei ricorsi per
conflitto di attribuzione, ritenendo impregiudicate le ragioni ivi
sostenute anche dai fatti successivi alla proposizione dei ricorsi.
8.1.- Premette la parte ricorrente che il Ministero
dell'ambiente, con la nota 0011975/GAB del 31 maggio 2016, ha
trasmesso gli ulteriori documenti riguardanti il sito "Razzaboni".
Pertanto, la Commissione europea, nella nota d'ingiunzione SG-Greffe
(2016)D/13662 del 15 settembre 2016, ha chiarito che, per la messa in
sicurezza dei rifiuti rinvenuti nel 2001, risulterebbe dimostrato il
completamento nel 2009. Inoltre, con riferimento agli ulteriori
rifiuti rinvenuti nel 2010 e nel 2012, la Commissione ha preso atto
che anch'essi sono stati rimossi e permangono solo alcuni rifiuti
inerti e non pericolosi. Infine, per quanto riguarda le attivita' di
decontaminazione cui avrebbero dovuto essere stati sottoposti i
rifiuti gia' oggetto della messa in sicurezza completata nel 2009, e'
emerso che la misura della messa in sicurezza gia' posta in essere
era sufficiente ed idonea ad impedire che i rifiuti presenti in sito
potessero recare pregiudizi alla salute e all'ambiente.
La Commissione sarebbe giunta a siffatte conclusioni in virtu'
della, seppur tardiva, esaustiva rappresentazione dei vari passaggi
da parte delle autorita' statali italiane, le uniche legittimate ad
interloquire con la Commissione e, conseguentemente, le uniche
responsabili di una parziale ed incompleta rappresentazione degli
elementi atti a dimostrare la realizzazione delle varie operazioni di
bonifica.
8.2.- Cio' premesso, lo stralcio della posizione del sito in
questione non varrebbe a superare la richiesta delle sanzioni
pregresse, permanendo, dunque, l'interesse della parte ricorrente
alla decisione dei conflitti.
In primo luogo, infatti, la procedura di rivalsa sarebbe stata
semplicemente sospesa e anzi, sarebbe stato sospeso solo il termine
di novanta giorni per il raggiungimento dell'intesa tra Regione e
Comune.
In secondo luogo, un mancato chiarimento di attribuzione delle
responsabilita' sarebbe suscettibile di riverberarsi sul piano delle
eventuali probabili contestazioni di danno erariale, essendo state
avviate esplorazioni ed indagini informative da parte della Corte dei
conti, con riferimento anche alle attivita' poste in essere dalla
Regione Emilia-Romagna circa gli adempimenti inerenti alla bonifica
del sito "Razzaboni", e alle somme pagate a titolo di sanzioni
comunitarie. Pertanto, sarebbe comunque interesse della Regione che
sia chiarito a chi spetti, fra Stato e Regione, l'attribuzione a
sostenere economicamente gli oneri di bonifica, laddove il privato
responsabile dell'inquinamento non vi provveda.
8.3.- Il conflitto sarebbe anche sostenuto dal necessario rilievo
costituzionale.
Un'interpretazione costituzionalmente orientata dell'art. 250 del
d.lgs. n. 152 del 2006 dovrebbe limitare la competenza regionale ad
un intervento in via delegata, riguardo a cui le Regioni non
sarebbero pienamente responsabili, non acquisendo un titolo
originario ed autonomo per agire e per essere rese responsabili delle
loro attivita', a prescindere da quanto la legge di conferimento
specificamente preveda. Diversamente argomentando, non resterebbe che
sollevare anche la questione incidentale di legittimita'
costituzionale dell'art. 250 in parte qua, per violazione degli artt.
117, secondo comma, lettera s), e 119 Cost.
8.4.- Nel merito, la difesa regionale sottolinea che gia' la
giurisprudenza amministrativa ha dichiarato l'illegittimita' delle
azioni di rivalsa, in virtu' del mancato svolgimento di una fase
propedeutica tesa all'individuazione delle relative responsabilita',
che postulano il mancato esercizio del potere di provvedere (e'
richiamata la sentenza del TAR Lazio - Roma, sezione seconda, del 10
marzo 2017, n. 3400, nonche' successive sentenze, di analogo
contenuto).
8.5.- Da ultimo, sarebbe evidente la concreta e attuale lesivita'
degli atti impugnati, derivante dallo stesso avvio del procedimento
preordinato ad esercitare la rivalsa nei confronti della Regione, che
implicherebbe un'affermazione di responsabilita' di quest'ultima e,
quindi, una specifica competenza fondata su un'interpretazione
pregiudizievole delle attribuzioni regionali (si richiamano le
sentenze n. 150 del 1981 e n. 181 del 1971).
Considerato in diritto
1.- La Regione Emilia-Romagna ha promosso tre conflitti di
attribuzione tra enti (reg. confl. enti nn. 1, 3 e 4 del 2016), a
seguito rispettivamente: del decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri del 26 novembre 2015; della nota della Direzione generale
per i rifiuti e l'inquinamento presso il Ministero dell'ambiente e
della tutela del territorio e del mare del 1° febbraio 2016, prot. n.
0001528; della nota del Ministero dell'economia e delle finanze (MEF)
- Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato per i rapporti
finanziari con l'Unione europea del 1° aprile 2016, n. R. G. 31511.
I tre conflitti concernono diverse fasi della vicenda legata alla
bonifica della discarica "Razzaboni", sita nel Comune di San Giovanni
in Persiceto. Tale discarica rientra tra quelle per cui la Corte di
giustizia dell'Unione europea - a seguito della procedura
d'infrazione n. 2003/2077 - ha dapprima condannato lo Stato italiano
per la violazione degli obblighi di diritto comunitario (sentenza del
26 aprile 2007, causa C-135/05) e, successivamente, irrogato una
sanzione pecuniaria per il mancato adempimento agli obblighi previsti
dalla precedente decisione (sentenza del 2 dicembre 2014, causa
C-196/13).
Non si puo' non notare che la sanzione pecuniaria risulta
irrogata dopo che la bonifica del sito era intervenuta sin dal 2009,
mentre la documentazione relativa risulta trasmessa dallo Stato alla
Commissione europea non prima del 2016. Agli atti di questo
procedimento vi sono posizioni diverse delle parti sulle ragioni di
tale ritardo. Certo si e' che il difetto di collaborazione tra lo
Stato, la Regione Emilia-Romagna e il Comune di San Giovanni in
Persiceto ha impedito alla Commissione europea di attestare in una
data antecedente l'intervenuta regolarizzazione del sito. Con la
conseguenza che la Corte di giustizia ha condannato l'Italia che «non
e' stata in grado di dimostrare che l'inadempimento constatato nella
sentenza Commissione/Italia (EU:C:2007:250) sia effettivamente
cessato. Si deve quindi considerare che siffatto inadempimento
perdura da oltre sette anni, un periodo di durata notevole» (sentenza
2 dicembre 2014). E' cosi' ineludibile e grave dover constatare che
lo Stato, non fornendo la pur possibile dimostrazione richiesta dalla
Corte di giustizia, ha provocato il pagamento di penalita' che si
risolvono in un danno per la collettivita'.
1.1.- Con il primo ricorso sono impugnate la diffida del
Presidente del Consiglio dei ministri indirizzata alla Regione
Emilia-Romagna e al Comune di San Giovanni in Persiceto ai fini della
conclusione del procedimento di messa in sicurezza dell'area della
discarica, nonche' il relativo provvedimento implicito di rigetto
della richiesta del Presidente della Giunta regionale di rettifica o
revoca della diffida.
Secondo la parte ricorrente gli atti sarebbero lesivi dell'art.
120, secondo comma, della Costituzione, come attuato dall'art. 8,
comma 1, della legge 5 giugno 2003, n. 131 (Disposizioni per
l'adeguamento dell'ordinamento della Repubblica alla legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), e dell'art. 117, quinto comma,
Cost., come attuato dall'art. 41 della legge 24 dicembre 2012, n. 234
(Norme generali sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e
all'attuazione della normativa e delle politiche dell'Unione
europea), per carenza dei presupposti per l'esercizio del potere
sostitutivo. Sarebbe altresi' leso l'art. 117, secondo comma, lettera
s), Cost., in relazione all'art. 250 del decreto legislativo 3 aprile
2006, n. 152 (Norme in materia ambientale) e all'art. 41 della legge
n. 234 del 2012, in virtu' del falso ed erroneo presupposto di fatto
e di diritto consistente nell'individuazione della Regione quale
amministrazione responsabile della bonifica e, di conseguenza,
dell'inadempimento eccepito a livello comunitario.
1.2.- Con il secondo ricorso, invece, e' impugnata la nota della
Direzione generale per i rifiuti e l'inquinamento del Ministero
dell'ambiente, che comunica alla Regione l'insussistenza dei
presupposti per il ritiro o la modifica della diffida. L'atto
violerebbe, in primo luogo, l'art. 120, secondo comma, Cost., l'art.
8 della legge n. 131 del 2003 e il principio di leale collaborazione,
in virtu' del difetto di attribuzione della Direzione generale per i
rifiuti e l'inquinamento. In secondo luogo, sarebbero violati gli
artt. 117, secondo comma, lettera s), e 119 Cost., per l'erronea
individuazione della Regione quale amministrazione responsabile. Da
ultimo, sarebbero lesi il principio costituzionale di leale
collaborazione, in relazione all'accordo raggiunto con la Regione di
proporre l'impugnazione della nota di ingiunzione della Commissione
europea, nonche' l'art. 24 Cost.
1.3.- Con il terzo ricorso e' impugnata la nota del Ministero
dell'economia e delle finanze - Dipartimento della Ragioneria
generale dello Stato per i rapporti finanziari con l'Unione europea,
di avvio del procedimento di rivalsa nei confronti del Comune e della
Regione, per il recupero delle somme pagate in virtu' della condanna
irrogata dalla Corte di giustizia dell'Unione europea, a seguito di
procedura d'infrazione, relativa a varie discariche abusive, tra cui
quella in oggetto.
L'atto impugnato sarebbe lesivo dell'art. 117, secondo comma,
lettera s), Cost., in relazione all'art. 250 del d.lgs. n. 152 del
2006, poiche', attribuendo alla Regione una responsabilita' che non
le compete, risulterebbe fondato su un'erronea qualificazione dei
presupposti di fatto e di diritto. La nota, inoltre, lederebbe il
principio di leale collaborazione, di cui agli artt. 8 della legge n.
131 del 2003 e 41 della legge n. 234 del 2012, attuativi dell'art.
120, secondo comma, Cost., nell'applicazione dell'art. 43 della legge
n. 234 del 2012, per violazione del procedimento stesso di rivalsa,
in quanto assunta da un organo tecnico-burocratico e in assenza di
una intesa. Altresi' violati sarebbero l'art. 43, comma 7, della
legge n. 234 del 2012 e il principio di leale collaborazione, per
l'illegittimita' del procedimento posto in essere per il
raggiungimento dell'intesa sul quantum debeatur. Da ultimo, in via
subordinata, l'atto impugnato sarebbe illegittimo anche in virtu'
dell'insussistenza dei presupposti per l'esercizio dell'azione di
rivalsa, ai sensi dell'art. 43, comma 4, della legge n. 234 del 2012.
2.- I tre ricorsi concernono una serie di atti strettamente
connessi tra loro, frutto di un'unica sequenza e fondati sul medesimo
presupposto.
I giudizi, pertanto, vanno riuniti per essere congiuntamente
esaminati e decisi con unica pronuncia.
3.- Il conflitto di attribuzione promosso dalla Regione
Emilia-Romagna, nei confronti dello Stato, con il ricorso iscritto al
n. 1 del registro conflitti tra enti 2016, in relazione al decreto
del Presidente del Consiglio dei ministri del 26 novembre 2015, e'
inammissibile.
3.1.- La Regione Emilia-Romagna non lamenta l'invasione, da parte
dello Stato, di una sua competenza costituzionale e riconosce, anzi,
l'esclusiva competenza statale in materia.
Oggetto del contendere e' l'illegittimita' dell'atto di diffida,
per carenza del presupposto per l'esercizio del potere sostitutivo
statale. Ad avviso della Regione, infatti, l'art. 250 del d.lgs. n.
152 del 2006 conferirebbe alle Regioni soltanto competenze
amministrative delegate, non tali percio' da attribuire alle stesse
il compito di provvedere direttamente in luogo del Comune alla
bonifica del sito. Inoltre, la pretesa di esercizio del potere
sostitutivo non avrebbe tenuto conto che il sito era gia' stato messo
in sicurezza.
Come chiarito dalla stessa memoria presentata dalla ricorrente,
l'interesse della Regione e' quello «[...] che sia stabilito un punto
fermo in ordine alla questione principale sollevata con i conflitti
[...] e, quindi, che significato attribuire alla disposizione di cui
all'art. 250 del d.lgs. n. 152 del 2006».
Nel caso di specie, quindi, la controversia e' relativa
all'applicazione di una legge ordinaria, sulla quale si chiede a
questa Corte un chiarimento interpretativo. Cio' che viene censurato,
in realta', e' l'uso di un potere statale ad avviso della Regione
contrario all'interpretazione che essa da' della disposizione in
questione, senza che si sia verificata un'alterazione della
ripartizione delle competenze indicate dalla Costituzione.
Le Regioni possono proporre ricorso per conflitto di
attribuzione, a norma dell'art. 39, primo comma, della legge 11 marzo
1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), quando esse lamentino non una qualsiasi lesione, ma
una lesione di una propria competenza costituzionale (sentenze n. 52
del 2013 e n. 90 del 2011). «Qualora cio' non si verifichi, e
tuttavia si prospetti l'illegittimo uso di un potere statale che
determini conseguenze avvertite come negative dalle Regioni, ma non
tali da alterare la ripartizione delle competenze indicata da norme
della Costituzione (o, comunque, da norme di rango costituzionale
come gli statuti di autonomia speciale), i rimedi dovranno
eventualmente essere ricercati dagli interessati presso istanze
giurisdizionali diverse da quella costituzionale» (sentenza n. 380
del 2007; nello stesso senso, sentenze n. 263 del 2014, n. 235 del
2008, n. 95 del 2003 e n. 467 del 1997).
Dunque, poiche' la questione prospettata si risolve nella mera
denunzia di una errata interpretazione della disciplina legale della
materia, quest'ultima avrebbe dovuto essere fatta valere nelle
appropriate sedi giurisdizionali e non in sede di conflitto di
attribuzione (sentenze n. 263 del 2014, n. 52 del 2013, n. 90 del
2011, n. 235 del 2008 e n. 380 del 2007).
4.- Il conflitto di attribuzione promosso dalla Regione
Emilia-Romagna, nei confronti dello Stato, con il ricorso iscritto al
n. 3 del registro conflitti tra enti 2016, in relazione alla nota
della Direzione generale per i rifiuti e l'inquinamento presso il
Ministero dell'ambiente e della tutela del territorio e del mare del
1° febbraio 2016, prot. n. 0001528, e' inammissibile.
4.1.- La Regione, anche in tal caso, contesta l'erronea
interpretazione data a disposizioni di legge in materia di esclusiva
competenza statale. In tal modo, pero', non si lamenta una lesione
dell'ordine costituzionale delle competenze, chiedendosi al piu' a
questa Corte di precisare che allo Stato non spetta l'esercizio del
potere sostitutivo anche nei confronti della Regione, alla luce
dell'interpretazione di una norma di legge, che altrimenti dovrebbe
ritenersi incostituzionale.
Dunque, anche per tale conflitto, si prospetta l'illegittimo uso
di un potere statale, senza che sia pero' alterata la ripartizione
delle competenze indicata da norme della Costituzione, mancando cosi'
il necessario presupposto affinche' le doglianze proposte possano
assumere rilievo in sede di giurisdizione costituzionale (sentenza n.
380 del 2007).
5.- Il conflitto di attribuzione promosso dalla Regione
Emilia-Romagna, nei confronti dello Stato, con il ricorso iscritto al
n. 4 del registro conflitti tra enti 2016, in relazione nota del
Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento della
Ragioneria generale dello Stato per i rapporti finanziari con
l'Unione europea del 1° aprile 2016, n. R. G. 31511, e'
inammissibile.
5.1.- Preliminarmente deve respingersi l'eccezione
d'inammissibilita' sollevata dalla difesa statale, motivata dalla
sostanziale sospensione dell'efficacia della nota della Ragioneria
impugnata, decisa in sede di Conferenza unificata il 26 maggio 2016.
La sospensione, infatti, non riguarda l'atto in se', bensi' il
termine di novanta giorni ivi previsto, restando impregiudicato il
presupposto dell'atto, ossia la responsabilita' della Regione,
oggetto di specifica censura con il ricorso in esame.
5.2.- L'inammissibilita' del conflitto, invece, deve essere
riconosciuta anche in questo caso alla luce delle specifiche
doglianze mosse avverso l'atto impugnato.
La nota del MEF, infatti, e' censurata essenzialmente nella parte
in cui individua aprioristicamente i soggetti responsabili
dell'inadempimento alla base della futura rivalsa, in assenza pero'
d'istruttoria ai sensi della legislazione in materia. Non sarebbe
stato accertato, infatti, l'an della pretesa dello Stato, che anzi
avrebbe gia' avviato il procedimento idoneo alla formazione del
titolo esecutivo, in violazione dell'art. 43 della legge n. 234 del
2012.
Dunque, cio' che si lamenta e' l'erronea interpretazione e
applicazione delle disposizioni legislative in materia e non
un'alterazione dell'ordine costituzionale delle competenze. Ne
consegue che, invocandosi una mera violazione di legge, la stessa
sara' sindacabile, semmai, nelle sedi giurisdizionali competenti.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Emilia-Romagna, nei confronti dello Stato, con il
ricorso iscritto al n. 1 del registro conflitti tra enti 2016, in
relazione al decreto del Presidente del Consiglio dei ministri del 26
novembre 2015;
2) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Emilia-Romagna, nei confronti dello Stato, con il
ricorso iscritto al n. 3 del registro conflitti tra enti 2016, in
relazione alla nota della Direzione generale per i rifiuti e
l'inquinamento presso il Ministero dell'ambiente e della tutela del
territorio e del mare del 1° febbraio 2016, prot. n. 0001528;
3) dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Emilia-Romagna, nei confronti dello Stato, con il
ricorso iscritto al n. 4 del registro conflitti tra enti 2016, in
relazione alla nota del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato per i rapporti
finanziari con l'Unione europea del 1° aprile 2016, n. R. G. 31511.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 gennaio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giuliano AMATO, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 febbraio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA