N. 39 SENTENZA 6 febbraio - 1 marzo 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Trattamento di quiescenza dei militari che cessino dal servizio senza avere maturato il diritto a pensione - Costituzione della posizione assicurativa presso l'INPS per il periodo di servizio prestato - Esclusione dal computo, secondo il diritto vivente, del beneficio della maggiorazione di un terzo per il servizio di volo. - Decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), art. 124, primo comma. -(GU n.10 del 7-3-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI,
Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 124, primo
comma, del decreto del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973,
n. 1092 (Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato), promosso
dalla Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la
Lombardia, giudice unico delle pensioni, nel procedimento instaurato
da D. R. e L. G. nei confronti dell'Istituto nazionale della
previdenza sociale (INPS) e del Ministero della difesa, con ordinanza
del 19 agosto 2016, iscritta al n. 254 del registro ordinanze 2016 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 51, prima
serie speciale, dell'anno 2016.
Visti gli atti di costituzione di D. R. e L. G. e dell'INPS,
nonche' l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 6 febbraio 2018 il Giudice
relatore Silvana Sciarra;
uditi l'avvocato Alessandra Polonio per D. R. e L. G., l'avvocato
Antonino Sgroi per l'INPS e l'avvocato Leonello Mariani per il
Presidente del Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 19 agosto 2016, iscritta al n. 254 del
registro ordinanze 2016, la Corte dei conti, sezione giurisdizionale
regionale per la Lombardia, giudice unico delle pensioni, ha
sollevato, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 124, primo comma, del decreto
del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092
(Approvazione del testo unico delle norme sul trattamento di
quiescenza dei dipendenti civili e militari dello Stato).
1.1.- Il giudice rimettente espone di dover decidere sul ricorso
di D. R. e L. G., dipendenti dell'Aeronautica militare in pensione,
che hanno chiesto, con riguardo alla posizione assicurativa
costituita presso l'Istituto nazionale della previdenza sociale
(INPS), di beneficiare della maggiorazione di un terzo prevista
dall'art. 20 del d.P.R. n. 1092 del 1973 per il periodo di servizio
di volo prestato alle dipendenze dell'Aeronautica militare.
Per effetto dell'art. 124, primo comma, del d.P.R. n. 1092 del
1973, applicabile ratione temporis e ora abrogato dall'art.
12-undecies del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010,
n. 122, i ricorrenti risultano titolari di una posizione assicurativa
presso l'INPS, costituita a favore di chi sia cessato dal servizio
«senza aver acquistato il diritto a pensione per mancanza della
necessaria anzianita' di servizio» e commisurata al periodo di
servizio prestato.
1.2.- Il giudice a quo ha disatteso le eccezioni formulate
dall'INPS in linea preliminare.
Non sarebbe fondata l'eccezione di carenza di interesse ad agire
dei ricorrenti. Il diniego di applicare la maggiorazione per un
determinato periodo di servizio renderebbe attuale, anche a
prescindere dal pensionamento, l'interesse a ottenere una corretta
informazione sulla consistenza del credito contributivo.
Non sarebbe fondata neppure «l'eccezione di inammissibilita'
delle domande attoree, basata sulla previsione di cui alla lettera b
dell'art. 71 del R.D. n° 1038/1933», che non ammetteva la
proposizione di «domande sulle quali non siasi provveduto in sede
amministrativa». Sarebbero state prodotte in causa le istanze
presentate dai ricorrenti all'INPS e poi inoltrate all'Istituto
nazionale di previdenza e assistenza per i dipendenti
dell'amministrazione pubblica (INPDAP) e al Ministero della difesa.
Il rimettente evidenzia che il ricorso e' stato proposto in
riassunzione, in seguito alla sentenza della Corte dei conti, sezione
prima giurisdizionale centrale d'appello, 22 luglio 2014, n. 996, che
ha affermato la giurisdizione del giudice contabile, negata dal
giudice di primo grado a favore del giudice ordinario. La riforma
della sentenza che ha declinato la giurisdizione avrebbe travolto
anche la declaratoria di carenza di legittimazione passiva del
Ministero della difesa, pronunciata dal giudice di primo grado, e la
declaratoria del difetto di giurisdizione avrebbe priorita' logica
rispetto al profilo della legittimazione passiva, «di cui ha senso
disquisire soltanto allorche' una domanda sia stata proposta dinanzi
al giudice munito di giurisdizione».
Nel merito, il rimettente osserva che le sezioni riunite della
Corte dei conti, nelle sentenze n. 8 del 27 maggio 2011 e n. 11 del
21 giugno 2011, hanno chiarito che per servizio prestato si deve
intendere il servizio effettivo. Ne consegue che la maggiorazione per
il periodo di servizio di volo spetterebbe ai soli militari che
cessino dal servizio «avendo maturato il diritto alla pensione» e
sarebbe esclusa per i ricorrenti nel giudizio principale, che non
avevano ancora conseguito il diritto alla pensione al momento della
cessazione dal servizio.
Sulla scorta di tali premesse, il giudice a quo ritiene rilevante
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 124, primo
comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973, sul presupposto che
l'interpretazione accreditata dal diritto vivente conduca al rigetto
del ricorso.
1.3.- Il rimettente assume che la disciplina in esame si ponga in
contrasto con l'art. 3 Cost.
La disposizione censurata, nell'escludere la maggiorazione del
servizio di volo a danno dei militari che cessino dal servizio senza
aver conseguito il diritto alla pensione, comporterebbe
«un'ingiustificata penalizzazione retroattiva», sprovvista di ogni
ragione apprezzabile.
Il giudice a quo muove dal presupposto che il servizio di volo,
valutato nella posizione assicurativa costituita presso l'INPS, sia
«oggettivamente identico», a prescindere dal fatto che il militare
maturi o meno il diritto alla pensione al momento della cessazione
dal servizio. Sarebbe irragionevole, pertanto, una riqualificazione
del medesimo servizio «alla luce di una circostanza successiva allo
svolgimento del servizio di volo stesso».
La disparita' di trattamento non si potrebbe giustificare come
«un premio all'ulteriore permanenza in servizio del militare» o come
un mutamento legato al passaggio dei militari dal regime
pensionistico pubblico a quello privato.
In ragione di «un analogo contrasto con l'art. 3 della
Costituzione», sarebbe stata dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 124 del d.P.R. n. 1092 del 1973, con
riguardo alla previsione del quinto comma (si richiama la sentenza n.
113 del 2001).
2.- Con atto depositato il 9 gennaio 2017, si sono costituiti nel
giudizio incidentale D. R. e L. G., chiedendo di accogliere la
questione di legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte dei
conti.
A dire dei ricorrenti nel giudizio principale il beneficio
dell'aumento figurativo, concesso a chi presti un servizio gravoso e
usurante, «entra a far parte stabilmente dello status previdenziale
del lavoratore, quali che siano le vicende successive alla cessazione
del servizio militare» e spetta per il solo fatto di aver prestato un
determinato servizio.
L'identificazione del servizio prestato con il servizio effettivo
vanificherebbe la ratio sottesa al beneficio in esame e
implicherebbe, in contrasto con l'art. 3 Cost., un trattamento
diseguale per periodi di servizio oggettivamente identici.
Sarebbe violato anche il principio di eguaglianza sostanziale
(art. 3, secondo comma, Cost.), in quanto il legislatore avrebbe
tradito il compito di rimuovere gli ostacoli di ordine economico e
sociale che limitano la capacita' del lavoratore di esercitare il
diritto fondamentale al lavoro. La concessione dei benefici
contributivi al solo personale militare che cessi dal servizio con
diritto a pensione lederebbe anche il «fondamentale diritto di
liberta' della persona umana, che si estrinseca nella scelta e nel
modo di esercizio dell'attivita' lavorativa».
3.- Si e' costituito l'INPS, con atto depositato il 3 gennaio
2017, e ha chiesto di dichiarare irrilevante, inammissibile e
comunque infondata la questione di legittimita' costituzionale.
L'INPS ha eccepito l'inammissibilita' della questione, in quanto
irrilevante, sotto un duplice profilo.
Anzitutto, a fronte di contribuzione versata nel settembre 1999,
il giudizio sarebbe stato incardinato soltanto il 1° giugno 2011,
decorso il termine di prescrizione decennale. Il rimettente non
avrebbe esaminato tale aspetto preliminare, decisivo sul versante
della rilevanza.
In secondo luogo, il giudice a quo non avrebbe correttamente
valutato la portata della sentenza di appello, che ha riformato la
decisione di primo grado con esclusivo riguardo al difetto di
giurisdizione, senza travolgere la statuizione sulla carenza di
legittimazione passiva del Ministero della difesa. Al giudizio
principale parteciperebbe solo la parte dichiarata carente di
legittimazione passiva, in forza di un accertamento oramai
definitivo, e mancherebbe, per contro, il contraddittore necessario,
il datore di lavoro, «unico legittimato con riguardo alla domanda di
mancato accredito/trasferimento dell'ulteriore quota di contribuzione
previdenziale connessa allo svolgimento dell'attivita' di volo».
Nel merito, la questione non sarebbe fondata.
L'INPS osserva che la fattispecie sottoposta all'odierno vaglio
della Corte differisce da quella decisa con la sentenza n. 113 del
2001, riguardante la costituzione della posizione assicurativa per i
periodi di studio oggetto di riscatto, e si riallaccia al mutamento
di regime dei militari, passati dal regime pensionistico pubblico a
quello privato, e al complesso percorso di armonizzazione dei sistemi
pensionistici.
L'INPS, da ultimo, sulla scorta delle pronunce rese dalle sezioni
giurisdizionali d'appello della Corte dei conti, ha ribadito la
legittimita' costituzionale della normativa in esame e ha escluso
ogni disarmonia con il diritto dell'Unione europea, che demanda al
legislatore nazionale la disciplina dei sistemi previdenziali.
4.- Nel giudizio e' intervenuto, con atto depositato il 10
gennaio 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, e ha chiesto di
dichiarare inammissibile o comunque infondata la questione di
legittimita' costituzionale sollevata dalla Corte dei conti.
L'interveniente ha eccepito la manifesta inammissibilita' della
questione per omessa o incompleta motivazione in punto di rilevanza e
non manifesta infondatezza. Il rimettente avrebbe sollevato la
questione di legittimita' costituzionale al solo scopo di ottenere un
avallo dell'interpretazione che predilige, senza neppure ricostruire
le motivazioni dell'orientamento consolidato della giurisprudenza
contabile.
La questione sarebbe inammissibile anche in ragione
dell'incompleta ricostruzione e della mancata ponderazione del quadro
normativo di riferimento. Il giudice a quo avrebbe omesso di
approfondire la ratio della maggiorazione del servizio di volo e tale
lacuna minerebbe il percorso logico che sorregge la valutazione di
non manifesta infondatezza.
Come ulteriore ragione di inammissibilita', l'Avvocatura generale
dello Stato addebita al rimettente di non avere esplorato
un'interpretazione adeguatrice.
Nel merito, la questione non sarebbe fondata.
La disposizione censurata, che ha il suo antecedente nella legge
2 aprile 1958, n. 322 (Ricongiunzione delle posizioni previdenziali
ai fini dell'accertamento del diritto e della determinazione del
trattamento di previdenza e di quiescenza) e nell'art. 40 della legge
22 novembre 1962, n. 1646 (Modifiche agli ordinamenti degli Istituti
di previdenza presso il Ministero del tesoro), contempla la
costituzione della posizione assicurativa per i soli periodi
caratterizzati dall'effettivo svolgimento del servizio ed esclude la
rilevanza delle anzianita' meramente figurative, come quelle connesse
alla maggiorazione di un terzo del servizio di volo.
Se identico e' il servizio di volo prestato da chi abbia
acquistato il diritto alla pensione e da chi sia cessato dal servizio
senza aver conseguito tale diritto, diversa, tuttavia, e' la durata
del servizio di volo, che si traduce in una diversa anzianita' di
servizio e giustifica il trattamento previdenziale differenziato
riservato alle due categorie di dipendenti.
Peraltro, il riconoscimento di aumenti figurativi dell'anzianita'
di servizio a favore di chi rimanga alle dipendenze della pubblica
amministrazione sarebbe ispirato a «una logica disincentivante
dell'esodo verso il settore privato», volta a valorizzare le
peculiari professionalita' acquisite all'interno
dell'amministrazione.
L'attribuzione del beneficio in esame, lungi dall'atteggiarsi
come una penalizzazione retroattiva, sarebbe prevista dalla legge sin
dall'origine in vista della cessazione dal servizio. La sentenza n.
113 del 2001, riguardante la diversa fattispecie del riscatto dei
periodi di studio, non rileverebbe nel caso in esame.
L'accoglimento della questione, in contrasto con il divieto di
doppia valutazione dei servizi a fini contributivi, imporrebbe di
valutare il medesimo periodo di servizio nel calcolo dell'indennita'
una tantum erogata in luogo del trattamento di fine rapporto e, in
pari tempo, nel calcolo della pensione e «avrebbe una portata
dirompente e gravida di effetti per la finanza pubblica».
5.- In prossimita' dell'udienza, le parti costituite e
l'interveniente hanno depositato memorie illustrative, confermando le
conclusioni gia' rassegnate.
5.1.- I ricorrenti nel giudizio principale, quanto all'eccepita
irrilevanza della questione in ragione dell'intervenuta prescrizione,
osservano che tale eccezione non sarebbe stata ritualmente proposta
nel giudizio principale.
Non sarebbe decisivo neppure l'argomento, che fa leva sulla
riforma della sentenza di primo grado in ordine al difetto di
giurisdizione del giudice contabile. Tale pronuncia, nell'affermare
la giurisdizione del giudice contabile, non approfondisce il merito
della causa e il profilo attinente alla legittimazione passiva del
Ministero della difesa.
Correttamente il giudice a quo avrebbe assunto la disposizione
censurata nella valenza semantica che le assegna il diritto vivente e
ne avrebbe sollecitato, su tale presupposto, il controllo di
compatibilita' con i parametri costituzionali.
Non sarebbe fondata neppure l'eccezione di inammissibilita' per
incompleta ricostruzione del quadro normativo, in quanto l'ordinanza
di rimessione svolgerebbe una disamina esauriente delle disposizioni
applicabili e dell'interpretazione offerta dalla giurisprudenza.
Quanto al merito, l'aumento figurativo si correla in via
esclusiva alla gravosita' e al carattere usurante del servizio
prestato e sarebbero apodittici i rilievi sulla posizione di
svantaggio dei militari che abbiano gia' maturato il diritto alla
pensione.
La disparita' di trattamento non potrebbe essere giustificata con
l'esigenza di disincentivare l'esodo verso il settore privato e di
conservare nel settore pubblico preziose professionalita', poiche' il
legislatore non avrebbe fatto alcuna menzione di tale obiettivo
premiale.
Non si riscontrerebbe alcuna doppia valutazione del medesimo
servizio, in quanto l'importo della contribuzione da versare all'INPS
al momento della costituzione della posizione assicurativa deve
essere detratto dall'indennita' una tantum, «che pertanto per tale
parte non viene erogata». Sarebbero infine generiche le
considerazioni sulla portata "dirompente" dell'accoglimento della
questione.
5.2.- L'INPS ricorda che la questione di legittimita'
costituzionale riguarda i militari che hanno svolto attivita'
ulteriori rispetto a quelle tipiche della loro carriera e hanno
volontariamente abbandonato il servizio presso l'Arma di
appartenenza, prima di conseguire il diritto a pensione. A favore di
tali soggetti l'ordinamento accorderebbe una speciale tutela,
corrispondendo un'indennita' una tantum e costituendo una nuova
posizione previdenziale presso il Fondo di previdenza lavoratori
dipendenti.
La denunciata irragionevolezza dovrebbe essere valutata anche
alla luce dell'art. 38, secondo comma, Cost., che prescrive di
assicurare ai lavoratori mezzi adeguati alle loro esigenze di vita.
Il mancato riconoscimento di un'esigua frazione di contributi non
comprometterebbe la tutela previdenziale dei piloti militari,
«categoria "forte"», che, nell'abbandonare il servizio, avrebbe
prospettive di guadagno ben piu' favorevoli rispetto a quelle di chi
rimane in servizio.
5.3.- La difesa dell'interveniente pone l'accento sulla
«rilevanza patrimoniale» della questione, suscettibile di incidere su
«un vasto contenzioso promosso a livello nazionale da ex piloti
dell'Aeronautica militare», e ribadisce che il rimettente chiede un
avallo interpretativo, con uso improprio dell'incidente di
costituzionalita'.
Sarebbero, inoltre, inammissibili le deduzioni dei ricorrenti
sulla violazione del principio di eguaglianza sostanziale, in quanto
dirette ad ampliare il thema decidendum delineato dall'ordinanza di
rimessione.
Non si potrebbe reputare irragionevole una disposizione, che,
allo scopo di disincentivare l'esodo dei lavoratori, accordi il
beneficio della supervalutazione del servizio di volo,
«indirettamente rilevante sul piano patrimoniale», e racchiuda una
disciplina prevedibile, consentendo al personale di compiere scelte
oculate e responsabili.
Diversamente dal servizio effettivo, coperto da contribuzione
effettiva, il servizio utile sarebbe coperto unicamente da
contribuzione figurativa, alla quale non corrisponderebbe alcun reale
versamento di contributi previdenziali.
6.- All'udienza pubblica del 6 febbraio 2018, le parti hanno
ribadito le conclusioni e le argomentazioni svolte negli scritti
difensivi.
Considerato in diritto
1.- La Corte dei conti, sezione giurisdizionale regionale per la
Lombardia, giudice unico delle pensioni, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 124, primo comma, del decreto del Presidente
della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo
unico delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili
e militari dello Stato), nella parte in cui disciplina la posizione
assicurativa costituita «nell'assicurazione per l'invalidita', la
vecchiaia e i superstiti presso l'Istituto nazionale della previdenza
sociale» a favore del dipendente civile o del militare che «cessi dal
servizio senza aver acquistato il diritto a pensione per mancanza
della necessaria anzianita' di servizio».
La disposizione censurata, nel correlare la posizione
assicurativa al servizio effettivo, e non gia' al servizio utile,
comprensivo della maggiorazione legata ai particolari servizi
prestati, sarebbe lesiva del principio di eguaglianza (art. 3, primo
comma, della Costituzione).
L'assetto delineato dal legislatore, nell'interpretazione oramai
consolidata nella giurisprudenza contabile (Corte dei conti, sezioni
riunite, sentenze n. 8 del 27 maggio 2011 e n. 11 del 21 giugno
2011), determinerebbe un'arbitraria disparita' di trattamento a danno
dei militari che cessino dal servizio senza avere conseguito il
diritto alla pensione. Nell'ambito della posizione assicurativa
costituita presso l'Istituto nazionale per la previdenza sociale
(INPS), i militari non potrebbero beneficiare della maggiorazione per
il servizio di volo prestato, benche' tale servizio sia
«oggettivamente identico», indipendentemente dal fatto che i militari
conseguano o meno «il diritto a pensione» al momento della cessazione
dal servizio.
La disciplina denunciata, all'origine di «un'ingiustificata
penalizzazione retroattiva» per chi cessi dal servizio senza aver
maturato il diritto a pensione, implicherebbe una riqualificazione
del medesimo servizio «alla luce di una circostanza successiva allo
svolgimento del servizio di volo stesso» e, come tale, ininfluente.
Ne' tale disciplina si giustificherebbe per l'elargizione di «un
premio all'ulteriore permanenza in servizio del militare» e nei
mutamenti che contraddistinguono il passaggio dei militari dal regime
pensionistico pubblico a quello privato.
2.- Si deve innanzi tutto evidenziare che l'art. 124, primo
comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973 e' stato trasfuso nell'art. 1861
del decreto legislativo 15 marzo 2010, n. 66 (Codice dell'ordinamento
militare), intervenuto a dettare una disciplina organica della
materia, e successivamente abrogato per effetto dell'art. 12, comma
12-undecies del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti
in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, in legge 30 luglio 2010,
n. 122.
Tali modifiche non mutano, tuttavia, i termini della questione di
legittimita' costituzionale, che il rimettente ha sollevato con
riguardo alla disposizione originaria, applicabile ratione temporis
alla fattispecie controversa, e con esclusivo riferimento alla
violazione del principio di eguaglianza formale, enunciato dall'art.
3, primo comma, Cost.
2.1.- Non si considerano, in questa sede, gli ulteriori profili
dedotti dalle parti private costituite nel giudizio incidentale, che
adombrano il contrasto con il principio di eguaglianza sostanziale,
consacrato dall'art. 3, secondo comma, Cost., e con la tutela del
diritto al lavoro (art. 4 Cost.), poiche' essi non sono stati
recepiti nell'ordinanza di rimessione, che segna i limiti dello
scrutinio demandato a questa Corte.
3.- Le molteplici eccezioni di inammissibilita' formulate
nell'atto di costituzione dell'INPS e nell'atto di intervento del
Presidente del Consiglio dei ministri non sono fondate.
3.1.- L'INPS ha eccepito l'inammissibilita' della questione per
difetto di rilevanza, sotto un duplice e concorrente profilo.
3.1.1.- Il rimettente, in primo luogo, non si sarebbe soffermato
sull'esame della prescrizione delle pretese avanzate dai ricorrenti.
A fronte di una contribuzione versata nel settembre 1999, il
giudizio sarebbe stato instaurato soltanto il 1° giugno 2011, dopo
l'infruttuoso decorso del termine di prescrizione decennale. Il
giudice a quo non avrebbe approfondito tale aspetto preliminare,
destinato a riverberarsi sulla rilevanza della questione proposta.
L'eccezione non e' fondata per il decisivo rilievo che il tema
della prescrizione non puo' essere esaminato d'ufficio dal giudice,
ma deve essere introdotto nel dibattito processuale attraverso
un'eccezione di parte (art. 2938 del codice civile), rispettosa delle
preclusioni che governano l'ordinato e sollecito svolgimento del
giudizio.
Il rimettente ha passato in rassegna e disatteso le eccezioni
pregiudiziali dell'INPS, incentrate sulla carenza dell'interesse ad
agire e sulla proposizione di domande giudiziali sulle quali non si
e' provveduto in sede amministrativa (punto 5. dell'ordinanza di
rimessione). L'INPS non dimostra di avere ritualmente formulato anche
l'eccezione di prescrizione e di averne avvalorato, nel necessario
contraddittorio delle parti, il carattere dirimente per la
definizione del giudizio principale.
Alla stregua delle allegazioni e delle eccezioni formulate dalle
parti e puntualmente ricostruite dal giudice a quo, non si puo'
reputare implausibile la motivazione in punto di rilevanza.
3.1.2.- Neppure gli ulteriori rilievi critici dell'INPS,
attinenti al difetto di integrita' del contraddittorio, valgono a
connotare come implausibile tale motivazione.
Il rimettente, con sentenza riformata in sede di gravame, ha
dichiarato il difetto di legittimazione passiva del Ministero della
difesa e ha declinato la giurisdizione a favore del giudice
ordinario. La Corte dei conti, sezione prima giurisdizionale centrale
d'appello, con la sentenza n. 996 del 22 luglio 2014, ha accolto
l'impugnazione e ha rimesso gli atti al giudice contabile di prime
cure, in quanto munito di giurisdizione sulle domande proposte.
Alla luce di tali antecedenti processuali, l'INPS assume che sia
passata in giudicato la statuizione sul difetto di legittimazione
passiva del Ministero della difesa e che al giudizio principale,
pertanto, partecipi solo la parte dichiarata carente di
legittimazione passiva, in forza di un accertamento oramai
definitivo. Il giudizio non coinvolgerebbe, per contro, il
contraddittore necessario, individuato nel datore di lavoro, «unico
legittimato con riguardo alla domanda di mancato
accredito/trasferimento dell'ulteriore quota di contribuzione
previdenziale connessa allo svolgimento dell'attivita' di volo». Da
tale angolo visuale, si apprezzerebbe l'irrilevanza della questione
sollevata.
L'eccezione deve essere disattesa.
Il rimettente, nel farsi carico della questione pregiudiziale
prospettata dall'INPS, ha argomentato che la riforma della sentenza
di primo grado «ha travolto anche la declaratoria di carenza di
legittimazione passiva del Ministero della Difesa» (punto 6.
dell'ordinanza di rimessione).
In tale prospettiva, l'accoglimento del motivo pregiudiziale di
appello inerente alla giurisdizione imporrebbe al giudice dichiarato
provvisto di potestas iudicandi di riesaminare il merito della
vicenda controversa, anche con riguardo alla questione della carenza
di legittimazione passiva del Ministero della difesa, che non
potrebbe percio' ritenersi definita con il crisma del giudicato.
Le argomentazioni, spese dal rimettente sulle implicazioni
dell'accoglimento dell'appello in rapporto al motivo pregiudiziale
della giurisdizione, superano la verifica esterna riservata a questa
Corte con riguardo ai presupposti processuali che condizionano la
valida instaurazione del giudizio principale. Tale verifica,
«"meramente strumentale al riscontro della rilevanza della questione
di costituzionalita'" (sentenza n. 241 del 2008, punto 5.2. del
Considerato in diritto), si arresta se il giudice rimettente ha
offerto una motivazione non implausibile in ordine alla sussistenza
delle condizioni dell'azione» (sentenza n. 53 del 2017, punto 2.1.1.
del Considerato in diritto).
La rilevanza del dubbio di costituzionalita' prospettato dal
giudice contabile trova conferma anche da un diverso punto di vista.
La carenza di legittimazione passiva, in senso proprio, si
ravvisa quando l'attore intenti una controversia contro un soggetto
che, secondo la stessa prospettazione dell'atto introduttivo, non sia
titolare dell'obbligo dedotto in causa. L'asserita insussistenza di
obblighi in capo al Ministero della difesa - questione che attiene al
merito - non incide sulla necessita' di applicare la disposizione
censurata, allo scopo di risolvere la controversia. Tale elemento,
posto in risalto dal giudice a quo, e' sufficiente a radicare la
rilevanza della questione sollevata.
3.2.- L'Avvocatura generale dello Stato eccepisce che il giudice
a quo, con uso improprio dell'incidente di costituzionalita', si
riprometta di ottenere un avallo dell'interpretazione prescelta,
senza sperimentare una lettura rispettosa del dettato costituzionale
e senza approfondire le ragioni addotte a fondamento dell'indirizzo
predominante nella giurisprudenza contabile.
Le eccezioni di inammissibilita' formulate nell'atto di
intervento possono essere esaminate congiuntamente, in quanto evocano
profili in larga parte connessi. Esse non sono fondate.
Nell'ambito di una circostanziata disamina del quadro normativo e
giurisprudenziale di riferimento, che non presenta le lacune
segnalate dall'Avvocatura generale dello Stato, il rimettente muove
dalla premessa che, per i dipendenti civili o i militari che cessino
dal servizio senza avere acquisito il diritto alla pensione, il
servizio prestato debba intendersi come servizio effettivo e non gia'
come servizio utile, comprensivo della maggiorazione connessa a
determinati periodi. Su tale linea interpretativa, avallata
dall'organo della nomofilachia contabile (Corte dei conti, sezioni
riunite, sentenze n. 8 e n. 11 del 2011), si e' attestata, con
orientamento consolidato, anche la giurisprudenza successiva (fra le
molte, Corte dei conti, sezione terza giurisdizionale centrale
d'appello, sentenza 4 luglio 2016, n. 301).
Il giudice a quo, libero di privilegiare una diversa lettura del
dato normativo, ben puo' scegliere di uniformarsi a
un'interpretazione che assurge oramai al rango di diritto vivente e
richiederne, su tale presupposto, il controllo di compatibilita' con
i precetti costituzionali (sentenza n. 259 del 2017, punto 2.3. del
Considerato in diritto).
Anche da tale punto di vista, dunque, non si riscontrano ostacoli
all'esame nel merito.
4.- Nel merito, la questione non e' fondata.
4.1.- L'aumento convenzionale dell'anzianita' di servizio si
configura come un trattamento di favore, preordinato a garantire una
particolare tutela per la gravosita' e i rischi del servizio
prestato. Una tale scelta e' rimessa all'apprezzamento discrezionale
del legislatore, che ne delimita i rigorosi presupposti oggettivi e
soggettivi, in armonia con i principi di eguaglianza e
ragionevolezza.
4.2.- La scelta di limitare la concessione del beneficio ai
militari e ai dipendenti civili che cessino dal servizio dopo avere
acquistato il diritto alla pensione non contrasta con il principio di
eguaglianza.
Il giudice a quo prende le mosse dall'assunto che, a parita' di
servizio speciale prestato, debba essere identico il trattamento
previdenziale e che sia arbitraria ogni distinzione fondata su un
elemento estraneo alla ratio dell'aumento convenzionale
dell'anzianita' di servizio.
Tale assunto non puo' essere condiviso, poiche' accosta in chiave
comparativa singoli aspetti di un'articolata disciplina
previdenziale, senza avere riguardo alla ratio che la ispira.
I servizi speciali, che determinano l'aumento figurativo
dell'anzianita', sono valutati solo dopo che siano raggiunti i
requisiti di legge per ottenere la pensione, in una prospettiva che
abbraccia l'intero percorso lavorativo. Nell'ambito di una tale
valutazione onnicomprensiva, il conseguimento del diritto alla
pensione non configura un dato accidentale ed estrinseco, ma
rappresenta un tratto distintivo di rilievo cruciale, che rivela
l'eterogeneita' delle fattispecie poste a raffronto e giustifica il
trattamento differenziato dei servizi speciali di chi non abbia
maturato il diritto alla pensione.
Il diverso trattamento deve essere peraltro valutato alla luce
della posizione previdenziale complessiva dei lavoratori iscritti a
forme obbligatorie di previdenza sostitutive o esonerative, che non
abbiano raggiunto l'anzianita' utile al conseguimento della pensione.
Per tali categorie, il legislatore appresta la speciale tutela della
costituzione di una posizione assicurativa presso l'INPS, che
«assolve una funzione di tutela previdenziale» e garantisce al
lavoratore l'erogazione «di un trattamento pensionistico, secondo le
regole dell'assicurazione generale obbligatoria» (sentenza n. 113 del
2001, punto 6. del Considerato in diritto).
Nel quadro di un contemperamento non irragionevole tra
l'adeguatezza della tutela previdenziale e la sostenibilita' degli
oneri necessari a salvaguardarla si deve collocare la scelta di
ancorare la posizione assicurativa al solo servizio effettivo, senza
computare la maggiorazione figurativa per gli speciali servizi
prestati.
4.3.- La sentenza n. 113 del 2001, richiamata dal rimettente a
sostegno delle censure e riguardante la diversa fattispecie della
valutazione dei periodi di studio regolarmente riscattati (art. 124,
quinto comma, del d.P.R. n. 1092 del 1973), non conduce a conclusioni
diverse da quelle prospettate.
Questa Corte ha ritenuto del tutto eccentrico, ai fini della
costituzione della posizione assicurativa presso l'INPS, il requisito
della coesistenza di un'attivita' di lavoro subordinato. Tale
requisito, che contraddice l'esigenza sempre piu' avvertita di
valorizzare i periodi di studio, avrebbe pregiudicato proprio i
lavoratori che hanno dovuto ritardare l'inizio della loro attivita'
per acquisire il titolo necessario per essere ammessi all'impiego.
4.4.- La disciplina oggi scrutinata si inquadra in un diverso
contesto e risponde alla diversa finalita' di incentivare chi
continua a mettere a frutto la professionalita' acquisita a beneficio
dell'amministrazione, senza sacrificare in misura sproporzionata i
diritti di chi non abbia raggiunto l'anzianita' utile a ottenere la
pensione.
La legge, oltre a prevedere in tale ipotesi la costituzione di
una posizione assicurativa presso l'INPS, riconosce i particolari
servizi prestati, che concorrono a determinare l'indennita' una
tantum corrisposta all'atto della cessazione dal servizio (artt. 42 e
52 del d.P.R. n. 1092 del 1973).
Collocata in un orizzonte sistematico di piu' ampio respiro, la
disciplina censurata non determina dunque sperequazioni arbitrarie,
ma rispecchia un bilanciamento tra contrapposti interessi, che tiene
conto della diversita' delle situazioni comparate e non travalica i
limiti della ragionevolezza e della proporzionalita'.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 124, primo comma, del decreto del Presidente della
Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1092 (Approvazione del testo unico
delle norme sul trattamento di quiescenza dei dipendenti civili e
militari dello Stato), sollevata dalla Corte dei conti, sezione
giurisdizionale regionale per la Lombardia, giudice unico delle
pensioni, in riferimento all'art. 3 della Costituzione, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 febbraio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Silvana SCIARRA, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'1 marzo 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA