N. 146 SENTENZA 5 giugno - 6 luglio 2018
Giudizio su conflitto di attribuzione tra Enti. Energia - Ricerca e coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi - Conferimento da parte del Ministero dello sviluppo economico alla Societa' Petroceltic Italia srl del permesso di ricerca «B.R274.EL» ricadente nella «zona B» del mar Adriatico. - Decreto del Ministro dello sviluppo economico 22 dicembre 2015. -(GU n.28 del 11-7-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO',
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto a
seguito del decreto del Ministro dello sviluppo economico 22 dicembre
2015, promosso dalla Regione Puglia con ricorso notificato il 29
febbraio-4 marzo 2016, depositato in cancelleria l'8 marzo 2016,
iscritto al n. 2 del registro conflitti tra enti 2016 e pubblicato
nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 16, prima serie
speciale, dell'anno 2016.
Visto l'atto di costituzione del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nell'udienza pubblica del 5 giugno 2018 il Giudice relatore
Daria de Pretis;
uditi l'avvocato Marcello Cecchetti per la Regione Puglia e
l'avvocato dello Stato Vincenzo Nunziata per il Presidente del
Consiglio dei ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 4 marzo 2016 e depositato l'8 marzo
2016, la Regione Puglia ha sollevato conflitto di attribuzioni contro
il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo alla Corte
costituzionale di dichiarare «che non spetta allo Stato - e per esso
al Ministero dello sviluppo economico - l'adozione del decreto 22
dicembre 2015, di conferimento del permesso di ricerca B.R274.EL alla
Societa' Petroceltic Italia S.r.l.», e di annullare lo stesso
decreto, in quanto «lesivo delle attribuzioni costituzionali della
Regione Puglia riconosciute dagli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione, come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003».
La Regione espone che la societa' Petroceltic Italia srl, il 31
ottobre 2006, ha presentato tre istanze finalizzate al rilascio di
altrettanti permessi di ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi,
ricadenti nella «zona B» del Mar Adriatico. Successivamente esse sono
state accorpate in un'unica istanza, che ha ricevuto, secondo quanto
riferisce la ricorrente, parere sfavorevole della Regione Molise e
valutazione positiva di impatto ambientale da parte del Ministero
dell'ambiente. Dopo i nulla-osta del Ministero delle politiche
agricole, del Ministero delle infrastrutture e delle Capitanerie di
porto di Ortona e Termoli, ed il parere sfavorevole del Comune di
Termoli, l'istanza e' stata accolta con il citato decreto del
Ministero dello sviluppo economico 22 dicembre 2015, in relazione
all'area marina delimitata come da tabella allegata al medesimo
decreto.
La ricorrente sottolinea che il procedimento si e' svolto quasi
interamente prima dell'entrata in vigore del decreto-legge 12
settembre 2014, n. 133 (Misure urgenti per l'apertura dei cantieri,
la realizzazione delle opere pubbliche, la digitalizzazione del
Paese, la semplificazione burocratica, l'emergenza del dissesto
idrogeologico e per la ripresa delle attivita' produttive),
convertito con modificazioni dalla legge 11 novembre 2014, n. 164,
che ha introdotto il titolo concessorio unico; esso pertanto e'
ricaduto nell'ambito della disciplina dettata dalla legge 9 gennaio
1991, n. 9 (Norme per l'attuazione del nuovo Piano energetico
nazionale: aspetti istituzionali, centrali idroelettriche ed
elettrodotti, idrocarburi e geotermia, autoproduzione e disposizioni
fiscali), dalla legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore
energetico, nonche' delega al Governo per il riassetto delle
disposizioni vigenti in materia di energia), nonche' dal decreto
legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (Norme in materia ambientale). La
Regione Puglia rileva che «nell'ambito dei procedimenti finalizzati
al rilascio dei permessi di ricerca di idrocarburi e' necessario
sentire le Regioni interessate qualora le attivita' da svolgere
secondo il programma dei lavori siano localizzate in mare (articoli
5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991), mentre e' fatto
obbligo di acquisire l'intesa con tali Regioni laddove le medesime
attivita' riguardino la terraferma (art. 1, comma 7, lett. n), legge
n. 239 del 2004)».
La ricorrente ricorda poi che, in base all'art. 6, comma 17,
d.lgs. n. 152 del 2006, come modificato dal decreto-legge 22 giugno
2012, n. 83 (Misure urgenti per la crescita del Paese), convertito,
con modificazioni, nella legge 7 agosto 2012, n. 134, sono vietate le
attivita' di ricerca, prospezione e coltivazione di idrocarburi
liquidi e gassosi «nelle zone di mare poste entro dodici miglia dalle
linee di costa lungo l'intero perimetro costiero nazionale e dal
perimetro esterno delle suddette aree marine e costiere protette,
fatti salvi i procedimenti concessori di cui agli articoli 4, 6 e 9
della legge n. 9 del 1991 in corso alla data di entrata in vigore del
decreto legislativo 29 giugno 2010 n. 128 ed i procedimenti
autorizzatori e concessori conseguenti e connessi [...]». In virtu'
di questa norma transitoria, nota la ricorrente, il procedimento
concessorio all'origine del presente conflitto e' sfuggito al divieto
sancito dall'art. 6, comma 17, d.lgs. n. 152 del 2006, pur
riguardando «un'area collocata, almeno in parte, entro le dodici
miglia dalla costa delle isole Tremiti».
2.- Nel primo motivo dedotto a sostegno del ricorso, la Regione
Puglia lamenta la «[l]esione delle attribuzioni amministrative della
Regione Puglia nelle materie della "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" e del "governo del territorio"
(di competenza legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo
comma, Cost.), che alla medesima spettano in base al principio di
sussidiarieta' ex art. 118, primo comma, Cost.», e la sopravvenuta
illegittimita' costituzionale degli articoli 5, comma 1, e 6, comma
1, legge n. 9 del 1991, per violazione degli stessi parametri
costituzionali.
La ricorrente premette di avere un «interesse attuale e concreto»
al conflitto in quanto una parte dell'area oggetto del permesso dista
meno di 12 miglia dalla costa delle isole Tremiti. Nonostante cio',
la Regione Puglia, a differenza della Regione Molise, non sarebbe
«stata in alcun modo coinvolta nell'ambito della procedura volta al
rilascio del permesso di ricerca richiesto dalla Petroceltic nel
2006». Cio' avrebbe determinato una violazione delle attribuzioni
costituzionali spettanti alla Regione Puglia, in quanto «la funzione
di conferimento del permesso di ricerca degli idrocarburi liquidi e
gassosi altro non e' che una funzione amministrativa ascrivibile alle
materie di legislazione concorrente "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" e "governo del territorio" di
cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, avocata in
sussidiarieta' a livello statale, in forza dell'art. 118, primo
comma, Cost.»; di conseguenza, secondo la giurisprudenza
costituzionale, «la disciplina relativa all'esercizio di tali
funzioni dovrebbe prevedere moduli collaborativi "forti", ovvero le
intese» (si citano le sentenze n. 303 del 2003 e n. 7 del 2016).
Nel caso in questione, invece, non solo non sarebbe stata
acquisita l'intesa ma non sarebbe neppure stato chiesto il parere
previsto dagli articoli 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del
1991.
Tali norme legislative, peraltro, sarebbero affette da
illegittimita' costituzionale sopravvenuta a seguito dell'entrata in
vigore della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al
titolo V della parte seconda della Costituzione), per violazione
sempre degli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost.
Infatti esse, osserva la ricorrente, in riferimento alle funzioni
amministrative relative al conferimento del permesso di ricerca di
idrocarburi allocate al livello statale, «non prevedono
l'acquisizione dell'intesa con la Regione territorialmente
interessata, limitandosi piuttosto a ritenere necessaria, ma anche
sufficiente, l'acquisizione del parere della medesima, nonostante che
la giurisprudenza costituzionale, in casi simili, richieda proprio la
"massima" forma di coinvolgimento regionale, ossia l'intesa». La
ricorrente chiede dunque alla Corte costituzionale di fare uso del
proprio potere di autorimessione delle questioni di legittimita'
costituzionale, con riferimento agli artt. 5, comma 1, e 6, comma 1,
legge n. 9 del 1991. La questione sarebbe rilevante in quanto le
norme appena citate sarebbero pienamente applicabili al procedimento
che ha condotto al decreto oggetto del conflitto e, pertanto,
verrebbero senz'altro in rilievo nell'ambito dello stesso conflitto
di attribuzione: «una declaratoria di illegittimita' costituzionale
di tali disposizioni comporterebbe inevitabilmente l'accertamento
della lesione della sfera delle attribuzioni regionali garantite
dagli articoli 117, terzo comma, e 118, primo comma, Cost., in
ragione della mancata acquisizione, nell'ambito del procedimento di
conferimento del permesso di ricerca di cui qui si discute,
dell'intesa con la Regione Puglia e non semplicemente in ragione del
fatto che la medesima non e' stata sentita: di qui la necessita' che
nell'ambito di un nuovo eventuale procedimento volto al rilascio del
permesso di ricerca chiesto dalla Petroceltic Italia S.r.l. debba
necessariamente essere raggiunta la predetta intesa con la Regione
Puglia e non sia sufficiente il mero parere di quest'ultima».
La ricorrente precisa che l'istanza rivolta alla Corte
costituzionale di sollevare la questione davanti a se stessa,
nell'ambito del presente conflitto di attribuzioni, «non potrebbe in
alcun modo essere intesa come tentativo di aggiramento dei termini»
previsti per l'impugnativa regionale di una legge statale, dal
momento che l'illegittimita' costituzionale degli articoli 5, comma
1, e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991 e' sopravvenuta a seguito della
riforma del Titolo V della Costituzione di cui alla legge
costituzionale n. 3 del 2001, «la quale non solo ha apportato
rilevanti modifiche - tra gli altri - agli articoli 117 e 118 della
Costituzione, ma, su un piano piu' generale», avrebbe «rivoluzionato»
l'assetto dei rapporti Stato-regioni, inducendo la Corte
costituzionale a elaborare lo statuto della cosiddetta "chiamata in
sussidiarieta'".
3.- In via subordinata rispetto alla censura appena esposta, la
Regione Puglia lamenta la violazione degli artt. 5 e 6 legge n. 9 del
1991 e la lesione delle «attribuzioni amministrative della Regione
Puglia in materia di «produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia» e di «governo del territorio» (di competenza
legislativa concorrente ai sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.),
che alla medesima spettano in base all'art. 118, primo comma, Cost.»
e alla giurisprudenza costituzionale sviluppatasi a partire dalla
sent. n. 303 del 2003.
La ricorrente rileva che lo Stato non ha coinvolto in alcun modo
la Regione Puglia (a differenza della Regione Molise) nel
procedimento di rilascio del permesso di ricerca alla Petroceltic
Italia srl, nonostante gli artt. 5 e 6 legge n. 9 del 1991
richiedessero di acquisire il parere delle regioni territorialmente
interessate.
La violazione di tali norme legislative si tradurrebbe, secondo
la ricorrente, in una lesione delle sue attribuzioni
costituzionalmente garantite, in quanto la funzione di conferimento
del permesso di ricerca degli idrocarburi liquidi e gassosi sarebbe
«una funzione amministrativa ascrivibile alle materie di legislazione
concorrente "produzione, trasporto e distribuzione nazionale
dell'energia" e "governo del territorio" di cui all'art. 117, terzo
comma, della Costituzione, avocata in sussidiarieta' a livello
statale, in forza dell'art. 118, primo comma, Cost: di conseguenza,
[...] la disciplina relativa all'esercizio di tali funzioni dovrebbe
comunque prevedere moduli collaborativi "forti": cio' che rende
senz'altro costituzionalmente illegittimo un decreto adottato in
totale assenza di qualunque partecipazione regionale». In sostanza,
la previsione legislativa della necessaria acquisizione del parere
darebbe luogo, dopo la riforma costituzionale del 2001, ad una
«posizione costituzionalmente garantita, che, anzi, avrebbe bisogno
di una tutela legislativa piu' intensa di quella che la legge
ordinaria n. 9 del 1991 e' oggi in grado di offrire».
4.- Il Presidente del Consiglio dei ministri si e' costituito in
giudizio, tramite l'Avvocatura generale dello Stato, con atto
depositato il 12 aprile 2016.
In primo luogo, la difesa statale chiede che la Corte dichiari
cessata la materia del contendere, in quanto la societa' Petroceltic
Italia srl ha rinunciato al permesso di ricerca, cosicche' con
decreto 4 aprile 2016 il Ministero delle sviluppo economico ha
dichiarato «cessato per rinuncia della titolare» il permesso di
ricerca B.R274.EL. L'Avvocatura osserva che un interesse attuale e
concreto della ricorrente dovrebbe sussistere anche al momento della
decisione del conflitto.
In secondo luogo, la difesa erariale rileva che la ricorrente si
sarebbe basata su «presupposti normativi non corretti», avendo omesso
di citare l'art. 1, comma 79, legge n. 239 del 2004, che non
contemplerebbe il coinvolgimento delle regioni interessate per i
permessi relativi ad attivita' da svolgersi in mare.
Comunque, se anche si ritenesse necessario il parere della
regione interessata, nel caso di specie la Regione Puglia sarebbe
stata sentita nella procedura di valutazione di impatto ambientale
(di seguito, VIA).
Quanto alla questione di costituzionalita' sollevata dalla
Regione Puglia, secondo l'Avvocatura essa sarebbe inammissibile per
irrilevanza, «e cio' sia in ragione della intervenuta cessazione
della materia del contendere, che del fatto che la Regione [...] e'
stata in ogni caso "sentita"».
La questione sarebbe in ogni caso infondata, perche' «ben
diversa» sarebbe l'attivita' di ricerca sulla terraferma, per la
quale e' richiesta l'intesa con le regioni interessate, da quelle che
si svolgono in mare, «che non necessariamente coinvolgono una sola
regione e proprio per questa ragione sono demandate alla complessiva
valutazione dell'amministrazione statale, fermo lo svolgimento della
procedura di VIA, nel cui ambito viene acquisito il parere della
Regione».
5.- L'Avvocatura generale dello Stato ha depositato una memoria
integrativa l'11 maggio 2018. In essa ribadisce innanzi tutto la
richiesta di dichiarare improcedibile il conflitto a seguito
dell'avvenuta rinuncia della societa' Petroceltic Italia srl al
permesso di ricerca. In subordine, afferma l'infondatezza del
conflitto in quanto la legge n. 239 del 2004 contemplerebbe una
competenza esclusiva statale in relazione ai permessi offshore e tale
competenza sarebbe stata confermata dalle sentenze della Corte
costituzionale n. 39, n. 114 e n. 170 del 2017.
La Regione Puglia ha depositato una memoria integrativa il 15
maggio 2018. In primo luogo, la ricorrente replica alla richiesta
dell'Avvocatura di dichiarare l'improcedibilita' del conflitto,
invocando l'orientamento della Corte costituzionale secondo il quale
le sopravvenienze di fatto e l'esaurimento degli effetti dell'atto
impugnato non implicano il venir meno dell'interesse alla decisione,
purche' permanga l'esigenza di porre fine ad una situazione di
incertezza in ordine al riparto costituzionale delle attribuzioni.
La Regione ribadisce poi che il d.m. 22 dicembre 2015,
all'origine del conflitto, e' espressione di una funzione
amministrativa in materie concorrenti (energia e governo del
territorio), avocata in sussidiarieta' allo Stato, e dunque doveva
essere adottato previa intesa con la Regione Puglia.
Ancora, la ricorrente esamina la questione delle competenze
regionali sul fondo e sul sottofondo sottostante il mare
territoriale, alla luce di una recente giurisprudenza costituzionale
che nega alle regioni qualsiasi competenza sul mare territoriale. In
particolare, la Regione Puglia afferma la non utilizzabilita' come
precedente della sentenza n. 21 del 1968, invocata dalla sentenza n.
39 del 2017, dal momento che l'evoluzione normativa successiva
avrebbe segnato una differenza di regime fra il fondo del mare
territoriale e la piattaforma continentale e, comunque, anche lo
sfruttamento di questa non avrebbe piu' un rilievo internazionale,
dal momento che lo Stato costiero eserciterebbe sulla piattaforma
diritti sovrani. Dunque, non sarebbe condivisibile la tesi -
contenuta nella recente giurisprudenza costituzionale - secondo la
quale le regioni sono prive di competenza sul mare territoriale. Il
fondo del mare territoriale sarebbe a tutti gli effetti territorio
della Repubblica, assimilabile alla terraferma.
La Regione critica poi la sentenza n. 39 del 2017 anche la' dove
qualifica come principio fondamentale la norma che attribuisce
competenza amministrativa esclusiva allo Stato in relazione ai titoli
abilitativi riguardanti il mare: la ricorrente osserva, fra l'altro,
che, se fosse possibile avocare al centro una funzione amministrativa
tramite un principio fondamentale, non sarebbe stato necessario
creare l'istituto della "chiamata in sussidiarieta'".
La ricorrente rileva, infine, che la lesione denunciata non e'
esclusa dal fatto che e' stato acquisito il suo parere nell'ambito
della procedura di VIA, sia perche' un parere non equivale ad
un'intesa, sia perche' la procedura di VIA e' diversa da quella che
conduce al rilascio del permesso di ricerca di idrocarburi.
Per il resto la Regione ribadisce quanto gia' sostenuto nel
ricorso.
Considerato in diritto
1.- La Regione Puglia solleva un conflitto di attribuzioni contro
il Presidente del Consiglio dei ministri, chiedendo alla Corte
costituzionale di dichiarare «che non spetta allo Stato - e per esso
al Ministero dello sviluppo economico - l'adozione del decreto 22
dicembre 2015, di conferimento del permesso di ricerca B.R274.EL alla
Societa' Petroceltic Italia S.r.l.», e di annullare lo stesso
decreto, in quanto «lesivo delle attribuzioni costituzionali della
Regione Puglia riconosciute dagli articoli 117, terzo comma, e 118,
primo comma, della Costituzione, come interpretati dalla
giurisprudenza costituzionale a partire dalla sentenza n. 303 del
2003».
Nel primo motivo di ricorso, la Regione Puglia afferma che la
funzione di concessione del permesso di ricerca degli idrocarburi
liquidi e gassosi e' una funzione amministrativa «ascrivibile alle
materie di legislazione concorrente "produzione, trasporto e
distribuzione nazionale dell'energia" e "governo del territorio" di
cui all'art. 117, terzo comma, della Costituzione, avocata in
sussidiarieta' a livello statale, in forza dell'art. 118, primo
comma, Cost.»: da cio' discenderebbero, da un lato, la lesione delle
competenze amministrative regionali, dal momento che, nel caso di
specie, non e' stata acquisita l'intesa con la Regione Puglia,
necessaria in base alla giurisprudenza costituzionale, dall'altro la
sopravvenuta illegittimita' costituzionale degli articoli 5, comma 1,
e 6, comma 1, della legge 9 gennaio 1991, n. 9 (Norme per
l'attuazione del nuovo Piano energetico nazionale: aspetti
istituzionali, centrali idroelettriche ed elettrodotti, idrocarburi e
geotermia, autoproduzione e disposizioni fiscali), che si
limiterebbero a richiedere il parere delle regioni interessate,
anziche' l'intesa.
Subordinatamente la Regione Puglia lamenta la violazione degli
artt. 5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991 e la lesione
delle attribuzioni amministrative della Regione Puglia in materia di
«produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell'energia» e di
«governo del territorio» (di competenza legislativa concorrente ai
sensi dell'art. 117, terzo comma, Cost.), che alla medesima spettano
in base all'art. 118, primo comma, Cost. e alla giurisprudenza
costituzionale sviluppatasi a partire dalla sentenza n. 303 del 2003.
La ricorrente rileva che lo Stato non ha coinvolto in alcun modo la
Regione Puglia nel procedimento di rilascio del permesso di ricerca
alla Petroceltic Italia srl, nonostante gli artt. 5, comma 1, e 6,
comma 1, legge n. 9 del 1991 richiedessero di acquisire il parere
delle regioni territorialmente interessate.
2.- In via preliminare, occorre decidere sulla richiesta,
avanzata dall'Avvocatura generale dello Stato, di dichiarare cessata
la materia del contendere, in quanto la societa' Petroceltic Italia
srl ha rinunciato al permesso di ricerca, cosicche' con decreto 4
aprile 2016 il Ministero delle sviluppo economico ha dichiarato
«cessato per rinuncia della titolare» il permesso di ricerca
B.R274.EL, all'origine del presente conflitto.
La richiesta non e' fondata.
La rinuncia della societa' Petroceltic Italia srl al permesso di
ricerca non e' idonea a determinare ne' la cessazione della materia
del contendere, ne' il sopravvenuto difetto di interesse della
Regione Puglia alla decisione del conflitto. La lamentata lesione
della competenza costituzionale regionale (cioe', l'avvenuta adozione
del decreto senza il coinvolgimento regionale), infatti, non viene
meno per la successiva rinuncia della societa' a quanto richiesto, e
la sentenza di merito di questa Corte eliminerebbe l'incertezza sorta
(per effetto del decreto) con riferimento ai rapporti Stato-regioni
nella materia in questione, risultando dunque utile per la
ricorrente.
La giurisprudenza di questa Corte e' costante nell'affermare
«l'irrilevanza [nei conflitti Stato-regioni] delle sopravvenienze di
fatto, come l'esaurimento degli effetti dell'atto censurato»:
«[i]nfatti, [...] "nei conflitti di attribuzione sussiste comunque -
anche dopo l'esaurimento degli effetti dell'atto impugnato - un
interesse all'accertamento, il quale trae origine dall'esigenza di
porre fine [...] ad una situazione di incertezza in ordine al riparto
costituzionale delle attribuzioni" (sentenza n. 9 del 2013; nello
stesso senso, sentenza n. 260 del 2016)» (sentenza n. 198 del 2017,
riguardante proprio la materia degli idrocarburi; si vedano anche le
sentenze n. 232 del 2014, n. 9 del 2013, n. 328 del 2010, n. 222 del
2006, n. 287 e n. 263 del 2005, n. 289 del 1993, n. 3 del 1962).
Se e' vero che, nel caso di specie, l'atto all'origine del
conflitto non solo ha esaurito i suoi effetti ma non ha mai avuto
concreta attuazione, dal punto di vista giuridico cio' non incide
sulla lesione della competenza regionale che si e' consumata con la
censurata esclusione della Regione Puglia dal procedimento
amministrativo culminato con il rilascio del permesso e che non e'
sanata dalla condotta successiva del privato.
Le pronunce citate dall'Avvocatura generale nel proprio atto di
costituzione riguardano quattro casi, in cui, a differenza di quello
in esame, e' lo Stato ad avere successivamente rimosso la lesione
contestata dal ricorrente; in tre di essi inoltre le parti avevano
concordemente chiesto di dichiarare la cessazione della materia del
contendere o l'improcedibilita' del conflitto.
3.- Il primo motivo di ricorso e' inammissibile in quanto, sotto
il profilo della mancata acquisizione dell'intesa con la Regione
Puglia, il d.m. 22 dicembre 2015 e' meramente esecutivo di precedenti
norme non impugnate.
La legge 23 agosto 2004, n. 239 (Riordino del settore energetico,
nonche' delega al Governo per il riassetto delle disposizioni vigenti
in materia di energia), differenzia il procedimento amministrativo
relativo alle attivita' di prospezione, ricerca e coltivazione
upstream (che cioe' si svolgono a monte del momento estrattivo) in
terraferma da quello relativo alle attivita' upstream da svolgersi
sul mare territoriale. Cio' risulta sia dall'art. 1, comma 7, sia
dall'art. 1, commi 77 e 79, della legge indicata.
In base alla prima disposizione citata, «[s]ono esercitati dallo
Stato, anche avvalendosi dell'Autorita' per l'energia elettrica e il
gas, i seguenti compiti e funzioni amministrativi:[...] l)
l'utilizzazione del pubblico demanio marittimo e di zone del mare
territoriale per finalita' di approvvigionamento di fonti di energia;
[...] n) le determinazioni inerenti la prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi, ivi comprese le funzioni di polizia
mineraria, adottate, per la terraferma, di intesa con le regioni
interessate». L'art. 1, comma 7, lettera n), attribuisce dunque allo
Stato la competenza ad adottare i permessi relativi alla ricerca di
idrocarburi, prevedendo chiaramente solo per la terraferma la
necessita' dell'intesa con la regione interessata.
I commi 77 e 79 dell'art. 1 dispongono a loro volta,
rispettivamente, che «[i]l permesso di ricerca di idrocarburi liquidi
e gassosi in terraferma, di cui all'articolo 6 della legge 9 gennaio
1991, n. 9, e successive modificazioni, e' rilasciato a seguito di un
procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni statali e
regionali interessate [...]» (comma 77), e che «[i]l permesso di
ricerca di idrocarburi liquidi e gassosi in mare, di cui all'articolo
6 della legge 9 gennaio 1991, n. 9, e successive modificazioni, e'
rilasciato a seguito di un procedimento unico al quale partecipano le
amministrazioni statali interessate [...]» (comma 79).
A cio' si deve aggiungere che al momento del rilascio del
permesso di ricerca vigeva il decreto ministeriale 25 marzo 2015
(Aggiornamento del disciplinare tipo in attuazione dell'articolo 38
del decreto-legge 12 settembre 2014, n. 133, convertito, con
modificazioni, dalla legge 11 novembre 2014, n. 164), il cui art. 3,
comma 4, ribadiva quanto risultante dalla citata legge n. 239 del
2004, stabilendo che «[i]l permesso di ricerca e' conferito con
decreto del Ministero, sentita la Sezione UNMIG competente per
territorio, ai sensi del combinato disposto dell'art. 6, comma 4,
della legge n. 9/1991 e dell'art. 8, comma 1, del decreto del
Presidente della Repubblica n. 484/1994, d'intesa, per i titoli in
terraferma, con la regione interessata, ai sensi dell'art. 1, comma
7, lettera n) della legge n. 239/2004, secondo le modalita' stabilite
con decreto direttoriale di cui all'art. 19, comma 6».
Quest'ultimo decreto (decreto direttoriale 15 luglio 2015,
recante «Procedure operative di attuazione del decreto 25 marzo 2015
e modalita' di svolgimento delle attivita' di prospezione, ricerca e
coltivazione di idrocarburi liquidi e gassosi e dei relativi
controlli, ai sensi dell'art. 19, comma 6, dello stesso decreto»)
stabiliva quanto segue: «Il permesso di ricerca e' conferito con
decreto del Ministero, ai sensi del combinato disposto dell'art. 8,
comma 1, del D.P.R. n. 484/1994, dell'art. 6, comma 4, della legge 9
gennaio 1991, n. 9, d'intesa, per i titoli in terraferma, con la
Regione interessata, ai sensi dell'art. 1, comma 7, lettera n) della
legge 23 agosto 2004, n. 239. Il permesso di ricerca e' rilasciato a
seguito di un procedimento unico, disciplinato dall'art. 1 commi 77 e
79 della legge 23 agosto 2004, n. 239 e successive modifiche» (art.
9, comma 1).
Dal complesso delle norme citate emerge chiaramente che la
mancata acquisizione dell'intesa con la Regione Puglia non e' frutto
di una scelta compiuta dal Ministero e che, sotto questo aspetto, il
d.m. 22 dicembre 2015 e' meramente esecutivo di precedenti norme che
escludono la necessita' dell'intesa e che non sono mai state oggetto
di contestazione da parte delle regioni sul punto. La legge n. 239
del 2004, infatti, e' stata impugnata (dalla Provincia autonoma di
Trento e dalla Regione Toscana con due ricorsi decisi dalla sentenza
n. 383 del 2005) con riferimento a profili diversi ma non con
riferimento alla mancata previsione dell'intesa per i permessi
relativi al mare territoriale.
La giurisprudenza di questa Corte «e' costante [...] nel ritenere
inammissibili ricorsi per conflitto intersoggettivo avverso atti
meramente consequenziali (esecutivi, confermativi o meramente
riproduttivi) di altri atti precedentemente non impugnati (ex
plurimis, sentenze n. 260, n. 103 e n. 104 del 2016 e n. 144 del
2013). Cio' vale, a maggior ragione, nei confronti di atti
riproduttivi di precedenti norme legislative: in tali casi "viene,
infatti, a determinarsi la decadenza dall'esercizio dell'azione, dal
momento che non puo' essere consentita, attraverso l'impugnazione
dell'atto meramente consequenziale della norma non impugnata, la
contestazione di quest'ultima, in ordine alla quale e' gia'
inutilmente spirato il termine fissato dalla legge" (sentenze n. 77
del 2016 e n. 144 del 2013)» (sentenza n. 36 del 2018). Proprio in
materia di idrocarburi, questa Corte ha annullato il sopra citato
d.m. 25 marzo 2015 - in quanto adottato senza coinvolgimento
regionale - solo in conseguenza della dichiarazione di illegittimita'
della norma legislativa posta alla sua base («nella parte in cui non
prevedeva un adeguato coinvolgimento delle Regioni nel procedimento
finalizzato all'adozione del decreto ministeriale»), precisando che,
«[u]na volta eliminato, mediante la menzionata addizione, il vulnus
arrecato dalla norma legislativa alla base del decreto, quest'ultimo,
essendo stato adottato a prescindere dal coinvolgimento regionale,
risulta autonomamente e direttamente lesivo delle attribuzioni
costituzionali della ricorrente» (sentenza n. 198 del 2017).
Con la legge n. 239 del 2004 il legislatore statale ha quindi
ribadito - dopo che, con la riforma costituzionale del 2001, le
regioni ordinarie erano state dotate di competenza concorrente in
materia di energia e dopo che questa Corte aveva definito lo statuto
della "chiamata in sussidiarieta'" (sentenze n. 6 del 2004 e n. 303
del 2003) - che i permessi di ricerca relativi al mare sono esclusi
dall'intesa. Per questa ragione, se la Regione Puglia avesse voluto
lamentare l'illegittimita' costituzionale dell'esclusione, avrebbe
avuto l'onere di contestare la descritta scelta legislativa. Non
contestandola, essa e' decaduta dalla possibilita' di censurare la
mancata intesa, tramite l'impugnazione del d.m. 22 dicembre 2015, che
per questo profilo si limita a dare esecuzione alla legge n. 239 del
2004 e alle sue norme attuative (sopra illustrate).
E' necessario sottolineare, infine, che il riferimento operato
nel ricorso all'art. 5, comma 1, e all'art. 6, comma 1, legge n. 9
del 1991 e' evidentemente inconferente, giacche' il provvedimento
contestato non si basa su tali norme ma, come chiarito, sulla
successiva legge n. 239 del 2004. Di conseguenza la questione di
costituzionalita' delle citate disposizioni della legge n. 9 del
1991, che la Regione Puglia invita questa Corte a autorimettersi, e'
irrilevante per la decisione del conflitto in esame, giacche' la
mancata acquisizione dell'intesa che ne costituisce l'oggetto non e'
conseguenza dell'applicazione di quelle disposizioni ma della
successiva e non contestata legge n. 239 del 2004.
4.- Per queste stesse ragioni anche il secondo motivo del
conflitto e' inammissibile. Con esso la Regione Puglia contesta, in
via subordinata, la mancata acquisizione del parere regionale nel
procedimento preordinato al rilascio del permesso di ricerca per il
quale e' conflitto, senza tuttavia considerare che la lesione delle
sue attribuzioni, di cui si duole, non deriva dal provvedimento
oggetto del conflitto ma dalla normativa che lo disciplina, ossia
dalla legge n. 239 del 2004, da essa mai contestata sotto questo
profilo.
La ricorrente fonda ancora una volta i propri argomenti sul
presupposto che il procedimento in questione sia regolato dagli artt.
5, comma 1, e 6, comma 1, legge n. 9 del 1991, mentre, come chiarito,
cosi' non e': dal complesso della disciplina successivamente
introdotta dalla legge n. 239 del 2004 risulta infatti con chiarezza
che per gli atti relativi alle attivita' da compiersi in mare non
sussiste alcun obbligo per lo Stato di acquisire il parere della
regione interessata (salvo naturalmente quello relativo al
procedimento di valutazione di impatto ambientale, che la Regione
Puglia ha rilasciato con riferimento al permesso di ricerca in
questione).
Piu' precisamente, come gia' visto sopra (punto n. 3), le
disposizioni contenute alle lettere l) e n) dell'art. 1, comma 7,
legge n. 239 del 2004 attribuiscono allo Stato la competenza ad
adottare i permessi relativi alla ricerca di idrocarburi, disponendo
per la terraferma la necessita' dell'intesa con la regione
interessata e non prevedendo invece alcun coinvolgimento regionale
per la ricerca di idrocarburi in mare (la lettera l si occupa
specificamente dell'utilizzazione del mare territoriale per finalita'
energetiche).
Ancora piu' chiari risultano i commi 77 e 79 (anch'essi gia'
citati al punto n. 3): in base al primo, il permesso di ricerca di
idrocarburi liquidi e gassosi in terraferma e' rilasciato a seguito
di «un procedimento unico al quale partecipano le amministrazioni
statali e regionali interessate [...]», mentre il secondo prevede,
per il permesso relativo al mare, «un procedimento unico al quale
partecipano le amministrazioni statali interessate». Dal confronto
tra le due disposizioni si ricava che, in base alla disciplina che
regola il procedimento contestato, i permessi di ricerca di
idrocarburi in mare non richiedono alcun raccordo con la regione
interessata (salvo l'intervento regionale nel procedimento di VIA),
nemmeno nella forma del parere.
Il permesso di ricerca all'origine del conflitto - che all'art.
1, comma 1, fa riferimento al combinato disposto dell'art. 8, comma
1, del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 484
(Regolamento recante la disciplina dei procedimenti di conferimento
dei permessi di prospezione o ricerca e di concessione di
coltivazione di idrocarburi in terraferma e in mare), dell'art. 6,
comma 4, legge n. 9 del 1991 e dell'art. 1, comma 79, legge n. 239
del 2004 - risulta dunque adottato in doverosa applicazione dell'art.
1, comma 79, legge n. 239 del 2004, sicche' la censura di omessa
acquisizione del parere regionale e' inammissibile, derivando la
lamentata lesione delle attribuzioni regionali non dal provvedimento
impugnato, ma dalla legge, non contestata, che ne disciplina il
procedimento.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibile il conflitto di attribuzione promosso
dalla Regione Puglia contro il Presidente del Consiglio dei ministri,
per la dichiarazione che non spetta allo Stato - e per esso al
Ministero dello sviluppo economico - l'adozione del decreto 22
dicembre 2015, di conferimento del permesso di ricerca di idrocarburi
alla Societa' Petroceltic Italia srl.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 giugno 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Daria de PRETIS, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 luglio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA