N. 147 SENTENZA 22 maggio - 11 luglio 2018
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Professioni - Istituzione del servizio di sociologia del territorio - Definizione di compiti, attivita' e requisiti degli operatori sociologi - Copertura finanziaria dei relativi oneri. - Legge della Regione Campania 22 maggio 2017, n. 13 (Istituzione del servizio di sociologia del territorio della Regione Campania). -(GU n.29 del 18-7-2018 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 1, commi
3 e 4, lettera a), 2, comma 1, 3 e 4, della legge della Regione
Campania 22 maggio 2017, n. 13 (Istituzione del servizio di
sociologia del territorio della Regione Campania), promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il
21-27 luglio 2017, depositato in cancelleria il 28 luglio 2017,
iscritto al n. 52 del registro ricorsi 2017 e pubblicato nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 36, prima serie speciale,
dell'anno 2017.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
udito nell'udienza pubblica del 22 maggio 2018 il Giudice
relatore Giulio Prosperetti;
uditi l'avvocato dello Stato Gabriella Palmieri per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Almerina Bove per la Regione
Campania.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso notificato il 21 luglio 2017, depositato in
cancelleria il 28 luglio 2017 e iscritto al n. 52 del registro
ricorsi 2017, il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato
e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha impugnato, in
riferimento agli artt. 3, 81, terzo comma, 97 e 117, secondo comma,
lettera l), e terzo comma della Costituzione, gli artt. 1, commi 3 e
4, lettera a); 2, comma 1; 3 e 4, della legge della Regione Campania
22 maggio 2017, n. 13 (Istituzione del servizio di sociologia del
territorio della Regione Campania).
1.1.- Il ricorrente, dopo aver analizzato il contenuto degli
artt. 1, commi 3 e 4, lettera a), 2, comma l, e 3 della legge reg.
Campania n. 13 del 2017, che istituiscono il Servizio di sociologia
del territorio, definendo compiti, attivita' e requisiti degli
operatori sociologi, ritiene che questi, ponendosi in contrasto con
le norme interposte di cui all'art. 1 della legge 23 marzo 1993, n.
84 (Ordinamento della professione di assistente sociale e istituzione
dell'albo professionale) e di cui all'art. 12 della legge 8 novembre
2000, n. 328 (Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato
di interventi e servizi sociali), violino il principio fondamentale
della legislazione che riserva allo Stato l'individuazione delle
figure professionali nella materia delle «professioni», di cui
all'art. 117, terzo comma, Cost.
Il Presidente del Consiglio dei ministri evidenzia, al riguardo,
che questa Corte ha costantemente affermato che la potesta'
legislativa regionale nella materia concorrente delle «professioni»
deve rispettare il principio fondamentale secondo cui
l'individuazione delle figure professionali, con i relativi profili e
titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere necessariamente
unitario, allo Stato, rientrando nella competenza delle Regioni solo
la disciplina di quegli aspetti che presentano uno specifico
collegamento con la realta' regionale.
Inoltre, a parere del ricorrente, le norme impugnate, attribuendo
ai sociologi lo svolgimento, in via esclusiva, di attivita' che
l'art. 1 della legge n. 84 del 1993 riserva, invece, alla professione
di assistente sociale, violerebbero anche i principi di
«razionalita'» e di buon andamento della pubblica amministrazione, di
cui, rispettivamente, agli artt. 3 e 97 Cost.
Infine, dopo aver rilevato che la figura dell'operatore sociologo
non risulta contemplata nel Contratto collettivo nazionale di lavoro
(CCNL) relativo alla revisione del sistema di classificazione del
personale del comparto delle «Regioni-Autonomie locali» del 31 marzo
1999 (che disciplina, ai sensi dell'art. 1, il sistema di
classificazione professionale del personale con rapporto di lavoro
dipendente a tempo indeterminato e determinato, escluso solo quello
con qualifica dirigenziale, del comparto Regioni e Autonomie locali),
il ricorrente sostiene che le norme impugnate, introducendo una nuova
disciplina dei rapporti di diritto privato regolati dal codice civile
tramite i contratti collettivi, violerebbero anche l'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., che riserva alla competenza
esclusiva dello Stato la materia dell'«ordinamento civile».
1.2.- Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 4 della legge reg. Campania n. 13 del 2017, sostenendo che
tale disposizione, secondo cui l'amministrazione regionale provvede
agli oneri conseguenti all'istituzione del «Servizio di sociologia
del territorio» con le risorse disponibili per la realizzazione dei
Piani sociali di zona, non contiene alcuna quantificazione di tali
oneri di spesa, ponendosi, conseguentemente, in contrasto con l'art.
19, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita' e finanza pubblica), a tenore del quale «[l]e leggi e i
provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori
entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono
contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della
copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e
pluriennali», e con il principio di copertura finanziaria di cui
all'art. 81, terzo comma, Cost.
A conforto di tale tesi, il Presidente del Consiglio dei ministri
richiama, in particolare, la sentenza di questa Corte n. 181 del 2013
che, nel dichiarare l'illegittimita' costituzionale di una norma
regionale che non quantificava gli oneri finanziari derivanti dalla
sua applicazione, ha affermato che il comma 1 dell'art. 19 della
legge n. 196 del 2009 specificativo «del precetto di cui all'art. 81,
terzo comma, Cost., prescrive quale presupposto della copertura
finanziaria la previa quantificazione della spesa o dell'onere, per
l'evidente motivo che non puo' essere assoggettata a copertura
un'entita' indefinita». In proposito, il ricorrente evidenzia,
inoltre, che la Corte ha, piu' volte, precisato che «il legislatore
regionale non puo' sottrarsi a quella fondamentale esigenza di
chiarezza e solidita' del bilancio cui l'art. 81 Cost. si ispira»
(sentenza n. 359 del 2007), chiarendo che la copertura di nuove spese
«deve essere credibile, sufficientemente sicura, non arbitraria o
irrazionale, in equilibrato rapporto con la spesa che si intende
effettuare in esercizi futuri» (sentenza n. 213 del 2008).
2.- Il 10 agosto 2017 la Regione Campania si e' costituita in
giudizio sostenendo l'infondatezza del ricorso, senza, tuttavia,
motivare al riguardo. Successivamente, il 27 aprile 2018, la difesa
regionale ha depositato una memoria, affermando, in particolare,
l'inammissibilita' delle censure relative all'art. 2 della legge reg.
Campania n. 13 del 2017 e, comunque, l'infondatezza delle questioni.
2.1.- A fondamento della dedotta inammissibilita', la difesa
della Regione eccepisce che le previsioni dell'art. 2 della legge
reg. Campania n. 13 del 2017 non implicherebbero, in alcun modo,
considerate ex se, che l'espletamento del nuovo servizio regionale
debba essere svolto da un operatore sociologo piuttosto che da un
assistente sociale.
2.2.- Nel merito, la Regione Campania ritiene infondate tutte le
censure avanzate dal Presidente del Consiglio dei ministri.
Le norme impugnate, a parere della difesa regionale, non
istituirebbero, infatti, una nuova figura professionale, limitandosi
a prevedere, nell'ambito del sistema dei servizi sociali regionali,
il «Servizio di sociologia del territorio», al solo scopo di
garantire ai cittadini un piu' efficace accesso alle prestazioni
sociali attinenti alle discipline sociologiche.
Piu' precisamente, la Regione Campania avrebbe inteso istituire
il Servizio di sociologia del territorio per ciascun ambito
territoriale e, in un'ottica di efficienza, avrebbe previsto in esso
la presenza di almeno un operatore sociologo. Nessuna nuova
professione verrebbe, quindi, istituita dalle norme impugnate, come
comprovato dalla circostanza che le disposizioni censurate non
individuano per l'operatore sociologo ne' un percorso professionale,
ne' un percorso formativo, ne' stabiliscono requisiti o criteri
specifici volti a consentire l'accesso alle relative mansioni.
La difesa regionale ritiene insussistente anche l'asserita
violazione dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che
riserva alla competenza esclusiva dello Stato la materia
dell'«ordinamento civile». La legge regionale, ad avviso della parte
resistente, non conterrebbe, infatti, alcuna regolamentazione di
istituti tipici del rapporto di lavoro.
In particolare, la Regione evidenzia che il mancato riferimento
al profilo del sociologo nel Contratto collettivo nazionale di lavoro
(CCNL), comparto Regioni ed Autonomie locali, del 31 marzo del 1999,
che disciplina il sistema di classificazione professionale del
personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato e determinato,
non assume alcun rilievo nel caso, in quanto i profili professionali
sono indicati, per ciascuna categoria, a titolo meramente
esemplificativo e non tassativo.
A parere della Regione, infine, sarebbe infondato anche il motivo
di ricorso con cui si denuncia l'illegittimita' costituzionale della
disposizione di cui all'art. 4 della legge reg. Campania n. 13 del
2017, per l'asserito contrasto con l'art. 81, terzo comma, Cost., con
riferimento alla norma interposta di cui all'art. 19, comma 1, della
legge n. 196 del 2009. Cio' in quanto il legislatore regionale
avrebbe espressamente previsto, nell'impugnata disposizione, che
dall'attuazione della legge reg. n. 13 del 2017 non derivino
ulteriori oneri e spese a carico del bilancio regionale, stabilendo
che all'esecuzione della legge si provveda con le risorse gia'
stanziate e disponibili per la realizzazione dei piani sociali di
zona.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe, il Presidente del
Consiglio dei ministri ha impugnato gli artt. 1, commi 3 e 4, lettera
a); 2, comma 1; 3 e 4, della legge della Regione Campania 22 maggio
2017, n. 13 (Istituzione del servizio di sociologia del territorio
della Regione Campania).
Il ricorrente sostiene che le disposizioni impugnate di cui agli
artt. 1, commi 3 e 4, lettera a), 2, comma 1, e 3 della legge reg.
Campania n. 13 del 2017, che istituiscono il Servizio di sociologia
del territorio, definendo compiti, attivita' e requisiti degli
operatori sociologi, contrastando con le norme statali previste
dall'art. 1 della legge 23 marzo 1993, n. 84 (Ordinamento della
professione di assistente sociale e istituzione dell'albo
professionale) e dall'art. 12 della legge 8 novembre 2000, n. 328
(Legge quadro per la realizzazione del sistema integrato di
interventi e servizi sociali), violino il principio fondamentale
della legislazione statale che, ai sensi dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione in materia di «professioni», riserva allo Stato
l'individuazione delle figure professionali, nonche', attribuendo ai
sociologi lo svolgimento, in via esclusiva, di compiti e attivita'
operative che l'art. 1 della legge n. 84 del 1993 riserva, invece,
alla professione di assistente sociale, violino i principi di
razionalita' e di buon andamento della pubblica amministrazione di
cui agli artt. 3 e 97 Cost.
Le dette norme, inoltre, ad avviso del ricorrente, disciplinando
rapporti di diritto privato regolati dal codice civile tramite i
contratti collettivi, violerebbero anche la competenza legislativa
esclusiva dello Stato in materia di «ordinamento civile», stabilita
dall'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.
Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche l'art. 4
della medesima legge reg. Campania n. 13 del 2017, ritenendo che
questa disposizione, secondo cui l'amministrazione regionale provvede
agli oneri conseguenti all'istituzione del «Servizio di sociologia
del territorio» con le risorse disponibili per la realizzazione dei
Piani sociali di zona, non quantificando gli oneri finanziari
derivanti dall'applicazione della legge, si ponga in contrasto con
l'art. 19, comma 1, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di
contabilita' e finanza pubblica), a tenore del quale «[l]e leggi e i
provvedimenti che comportano oneri, anche sotto forma di minori
entrate, a carico dei bilanci delle amministrazioni pubbliche devono
contenere la previsione dell'onere stesso e l'indicazione della
copertura finanziaria riferita ai relativi bilanci, annuali e
pluriennali», violando cosi' il principio di copertura finanziaria
stabilito dall'art. 81, terzo comma, Cost.
La mancata quantificazione degli oneri finanziari derivanti
dall'applicazione della nuova legge regionale renderebbe, infatti, a
parere del ricorrente, assolutamente inadeguato il rinvio, contenuto
nella norma impugnata, alle risorse disponibili per la realizzazione
dei piani sociali di zona, in quanto gli oneri conseguenti
all'applicazione della legge potrebbero essere di entita' superiore
alla capienza delle risorse disponibili.
2.- La Regione Campania si e' costituita in giudizio chiedendo,
preliminarmente, di dichiarare l'inammissibilita' della questione
avente ad oggetto l'art. 2 della legge reg. Campania n. 13 del 2017
e, comunque, la non fondatezza di tutte le questioni sollevate.
3.- Deve, innanzitutto, essere respinta l'eccezione di
inammissibilita' formulata dalla difesa regionale, in quanto tale
eccezione, fondata sull'assunto che l'espletamento del nuovo servizio
regionale possa essere svolto, indifferentemente, da un assistente
sociale piuttosto che da un operatore sociologo, riguarda, in
realta', il merito delle questioni in esame. Cio' in quanto l'art. 2
della legge reg. Campania n. 13 del 2017, elencando i compiti e le
attivita' del Servizio di sociologia del territorio, appare
indispensabile, nell'economia del testo normativo, per ricostruire le
funzioni assegnate ai sociologi e oggetto delle censure.
4.- Le questioni possono essere esaminate nell'ordine risultante
dal ricorso.
5.- Le questioni aventi ad oggetto gli artt. 1, commi 3 e 4,
lettera a), 2, comma 1, 3 della legge reg. Campania n. 13 del 2017
non sono fondate con riferimento ai parametri costituzionali evocati,
anche se va dichiarata comunque l'illegittimita' costituzionale di
tali disposizioni in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87, come di seguito specificato.
Invero, questa Corte, con orientamento ormai costante, ha
affermato che «la potesta' legislativa regionale nella materia
concorrente delle "professioni" deve rispettare il principio secondo
cui l'individuazione delle figure professionali, con i relativi
profili e titoli abilitanti, e' riservata, per il suo carattere
necessariamente unitario, allo Stato, rientrando nella competenza
delle Regioni la disciplina di quegli aspetti che presentano uno
specifico collegamento con la realta' regionale; tale principio, al
di la' della particolare attuazione ad opera dei singoli precetti
normativi, si configura infatti quale limite di ordine generale,
invalicabile dalla legge regionale, da cio' derivando che non e' nei
poteri delle Regioni dar vita a nuove figure professionali» (sentenza
n. 98 del 2013).
Nel caso in esame, pero', le norme impugnate non introducono
alcuna nuova figura professionale, limitandosi ad istituire un nuovo
servizio sociale regionale, il Servizio di sociologia del territorio,
da garantire in ogni ambito territoriale con la presenza di almeno un
operatore sociologo.
Inoltre, l'art. 3 della legge reg. Campania n. 13 del 2017
precisa che l'istituito Servizio di sociologia del territorio si
avvale per «lo svolgimento delle proprie funzioni di sociologi
professionisti che esercitano la professione ai sensi di legge»,
facendo inequivoco rinvio alla disciplina statale vigente in materia.
Sotto altro profilo, neppure potrebbe ritenersi che le
disposizioni impugnate attribuiscano ai sociologi funzioni che l'art.
1 della legge n. 84 del 1993 assegna, invece, alla professione di
assistente sociale. L'intervento «per la prevenzione, il sostegno e
il recupero di persone, famiglie, gruppi e comunita' in situazioni di
bisogno e di disagio» e', infatti, attribuito dalla disciplina
statale agli assistenti sociali, ma cio' non esclude, evidentemente,
che, in una ottica professionale diversa, possano intervenire nella
medesima situazione, data la genericita' della previsione normativa,
anche altri professionisti.
Questa necessaria (e indispensabile) interferenza di funzioni tra
professioni e', d'altronde, riconosciuta anche dalla recente legge 11
gennaio 2018, n. 3 (Delega al Governo in materia di sperimentazione
clinica di medicinali nonche' disposizioni per il riordino delle
professioni sanitarie e per la dirigenza sanitaria del Ministero
della salute) che, all'art. 5, istituendo l'area delle professioni
sociosanitarie, indica la necessita' di individuare «nuovi profili
professionali sociosanitari», che «non trovino rispondenza in
professioni gia' riconosciute», e riconduce nella detta area i
«preesistenti profili professionali di operatore socio-sanitario,
assistente sociale, sociologo ed educatore professionale».
L'impianto complessivo, lo scopo ed il contenuto precipuo della
impugnata legge regionale possono, quindi, essere intesi come volti
semplicemente ad assicurare ai cittadini della Regione Campania una
serie di servizi specifici della professione del sociologo, senza
interferire in alcun modo nell'ambito delle competenze attribuite a
questo dalla disciplina statale.
Alla luce di tali considerazioni appaiono infondate anche le
dedotte violazioni del principio di ragionevolezza, di cui all'art. 3
Cost., e del principio di buon andamento della pubblica
amministrazione, di cui all'art. 97 Cost. Cio' in quanto nessuna
violazione dei detti principii puo' discendere dalle norme denunciate
che, come rilevato, non disciplinano una professione, ampliandone o
restringendone le attivita' di spettanza, ma si limitano ad istituire
un servizio regionale aperto anche ai laureati in sociologia.
Ne', infine, ricorrono, nel caso, gli estremi di una violazione
dell'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost., che assegna alla
competenza esclusiva dello Stato la materia dell'ordinamento civile.
Le disposizioni impugnate non contengono, infatti, alcuna
statuizione volta a regolamentare istituti tipici riconducibili alla
materia dell'ordinamento civile di competenza legislativa statale.
Peraltro, nessun pregio potrebbe attribuirsi al fatto che l'operatore
sociologo non risulti contemplato tra le figure professionali prese
in considerazione dal CCNL Regioni ed Autonomie locali del 31 marzo
1999, in quanto le relative previsioni non hanno carattere tassativo.
6.- Nondimeno, come si e' detto, la questione avente ad oggetto
l'art. 4 della legge reg. Campania n. 13 del 2017 e' fondata con
riferimento all'art. 81, terzo comma, Cost.
L'art. 19, comma 1, della legge n. 196 del 2009, inserito nel
Titolo V della stessa legge (La copertura finanziaria delle leggi),
dispone, in relazione agli oneri a carico dei bilanci degli enti del
settore pubblico, che: «[l]e leggi e i provvedimenti che comportano
oneri, anche sotto forma di minori entrate, a carico dei bilanci
delle amministrazioni pubbliche devono contenere la previsione
dell'onere stesso e l'indicazione della copertura finanziaria
riferita ai relativi bilanci, annuali e pluriennali». Detta
disposizione, specificativa del precetto di cui all'art. 81, terzo
comma, Cost., prescrive quale presupposto della copertura finanziaria
la previa quantificazione della spesa, per l'evidente motivo che non
puo' essere assoggettata a copertura un'entita' indefinita.
Dall'esame della disposizione impugnata si evince, con chiarezza,
che la norma scrutinata non contiene alcuna quantificazione della
spesa derivante dall'applicazione della legge reg. Campania n. 13 del
2017.
Ne' potrebbe ritenersi che la legge in questione non implichi
nuove e maggiori spese, come invece sostenuto dalla difesa regionale,
considerato che questa istituisce un nuovo servizio sociale
regionale, il Servizio di sociologia del territorio, di cui
garantisce l'attivazione, in ogni ambito territoriale, con la
presenza di almeno un operatore sociologo.
Neppure, in assenza della quantificazione della spesa, potrebbe
considerarsi adeguato il rinvio fatto dalla norma censurata alle
risorse disponibili per la realizzazione dei piani sociali di zona
«nell'ambito della dotazione della Missione 12 (Diritti sociali,
politiche sociali e famiglia), Programma 7 (Programmazione e governo
della rete dei servizi sociosanitari e sociali), Titolo 1 del
Bilancio di previsione finanziario per il triennio 2017-2019». Cio'
in quanto, evidentemente, l'ammontare della spesa potrebbe essere
superiore a quello delle risorse disponibili.
Dunque, l'art. 4 della legge reg. Campania n. 13 del 2017
contrasta con l'art. 81, terzo comma, Cost. e, pertanto, ne deve
essere dichiarata l'illegittimita' costituzionale.
7.- Va rilevato che tutte le disposizioni della legge reg.
Campania n. 13 del 2017, compresi gli artt. 5 e 6 non impugnati,
recanti, rispettivamente, le disposizioni transitorie e quelle di
disciplina dell'entrata in vigore della legge, sono funzionali
all'istituzione del Servizio di sociologia del territorio e
all'inserimento di tale servizio nell'ambito dei piani sociali di
zona.
Ne deriva l'inscindibile connessione esistente tra l'art. 4 e
tutte le altre disposizioni della legge reg. Campania n. 13 del 2017,
insuscettibili di attuazione in carenza di finanziamento, per cui
l'illegittimita' costituzionale del primo deve estendersi in via
consequenziale alle seconde, ai sensi dell'art. 27 della legge 11
marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della
Corte costituzionale).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione Campania 22 maggio 2017, n. 13 (Istituzione del
servizio di sociologia del territorio della Regione Campania);
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale degli artt. 1, 2, 3, 5 e 6 della legge della Regione
Campania n. 13 del 2017.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 22 maggio 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Giulio PROSPERETTI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 luglio 2018.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA