N. 18 SENTENZA 5 dicembre 2018- 14 febbraio 2019
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Bilancio e contabilita' pubblica ‒ Piano di riequilibrio finanziario degli enti locali ‒ Possibilita' di rimodulazione o riformulazione del piano da parte degli enti locali entro il 31 maggio 2017 e al ricorrere di determinate condizioni. - Legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilita' 2016)», art. 1, comma 714, come sostituito dall'art. 1, comma 434, della legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio 2017‒ 2019). -(GU n.8 del 20-2-2019 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giorgio LATTANZI;
Giudici :Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Mario Rosario MORELLI,
Giancarlo CORAGGIO, Giuliano AMATO, Silvana SCIARRA, Daria de
PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA,
Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca
ANTONINI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma
714, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge
di stabilita' 2016)», come sostituito dall'art. 1, comma 434, della
legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019), promosso dalla Corte dei conti, sezione regionale di
controllo per la Campania, con ordinanza del 28 febbraio 2018,
iscritta al n. 70 del registro ordinanze 2018 e pubblicata nella
Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 19, prima serie speciale,
dell'anno 2018.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 5 dicembre 2018 il Giudice
relatore Aldo Carosi.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 28 febbraio 2018 la Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per la Campania, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 714,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», come sostituito dall'art. 1, comma 434, della
legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019), in riferimento agli artt. 81 e 97 della Costituzione,
autonomamente e in combinato disposto con gli artt. 1, 2, 3 e 41
Cost., e agli artt. 24 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, nonche' all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con la stessa legge n.
848 del 1955.
L'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, come sostituito
dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232 del 2016, prevede che,
«[f]ermi restando i tempi di pagamento dei creditori, gli enti locali
che hanno presentato il piano di riequilibrio finanziario pluriennale
o ne hanno conseguito l'approvazione ai sensi dell'articolo 243-bis
del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267,
prima dell'approvazione del rendiconto per l'esercizio 2014, se alla
data della presentazione o dell'approvazione del medesimo piano di
riequilibrio finanziario pluriennale non avevano ancora provveduto ad
effettuare il riaccertamento straordinario dei residui attivi e
passivi di cui all'articolo 3, comma 7, del decreto legislativo 23
giugno 2011, n. 118, possono rimodulare o riformulare il predetto
piano, entro il 31 maggio 2017, scorporando la quota di disavanzo
risultante dalla revisione straordinaria dei residui di cui
all'articolo 243-bis, comma 8, lettera e), limitatamente ai residui
antecedenti al 1º gennaio 2015, e ripianando tale quota secondo le
modalita' previste dal decreto del Ministero dell'economia e delle
finanze 2 aprile 2015, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 89 del
17 aprile 2015 [...]».
Il rimettente riferisce che, con deliberazione della commissione
straordinaria del 19 febbraio 2013, n. 40, il Comune di Pagani aveva
fatto ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale
(PRFP) prevista dall'art. 243-bis del decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti
locali), per gli enti in cosiddetto predissesto, adottando un piano
decennale per il recupero del disavanzo.
Tale piano era stato approvato dalla Corte dei conti, sezione
regionale di controllo per la Campania, con delibera 14 marzo 2016,
n. 53/2016/PRSP.
Successivamente, il Comune di Pagani, in applicazione della
disposizione censurata, con deliberazione del Consiglio comunale del
30 maggio 2017, n. 31, aveva proceduto alla rimodulazione del
predetto piano, avvalendosi della facolta' di ripiano trentennale del
disavanzo residuo e di quello frattanto accertato dalla Corte dei
conti a seguito del monitoraggio previsto dall'art. 243-quater, comma
7, del d.lgs. n. 267 del 2000 - che potrebbe condurre, in caso di
accertamento negativo, alla deliberazione del dissesto - per
passivita' non contabilizzate (essenzialmente costituite da debiti
fuori bilancio).
In tal modo, al netto della quota di disavanzo frutto del
riaccertamento straordinario dei residui ai sensi dell'art. 3 del
decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118 (Disposizioni in materia
di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio
delle Regioni, degli enti locali e dei loro organismi, a norma degli
articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n. 42), la quota annuale di
disavanzo da ripianare veniva a essere, in ragione della piu' diluita
ripartizione, inferiore alla precedente, determinando il recupero di
un margine di spesa corrente per l'ente.
Tanto rilevato in sede di monitoraggio ai sensi dell'art.
243-quater, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000, dopo aver
sollecitato il contraddittorio del Comune di Pagani, la Corte dei
conti, prima di pronunciarsi sul rispetto degli adempimenti da parte
dell'ente in predissesto, ha sollevato la descritta questione di
legittimita' costituzionale.
1.1.- Anzitutto, il rimettente assume di essere legittimato a
sollevare l'incidente di costituzionalita', come gia' riconosciuto da
questa Corte, nell'ambito del controllo di legittimita' sui bilanci
degli enti locali.
Come in tali casi, infatti, non si tratterebbe di un controllo
collaborativo - che si estrinseca in un referto sconfinante nel
merito amministrativo e funzionale alla promozione di comportamenti
auto-correttivi delle amministrazioni controllate - ma di un
controllo di legittimità-regolarita' (al pari di quelli in relazione
ai quali la legittimazione a sollevare questione di legittimita'
costituzionale e' stata ammessa), la cui genesi troverebbe
spiegazione nel rafforzamento, in Costituzione, del precetto
dell'equilibrio di bilancio e il cui esito comporterebbe conseguenze
giuridiche specifiche, ossia, nella fattispecie, il passaggio dal
regime del piano di riequilibrio finanziario a quello del dissesto.
Detto controllo sarebbe esercitato da un "giudice", tale per
composizione, terzieta' e imparzialita' rispetto al sistema delle
autonomie, al servizio del principio di legalita' e a presidio del
bilancio quale "bene pubblico", nell'ambito di un procedimento
connotato da un alto tasso di contraddittorio e dalla pubblica
adunanza - in applicazione analogica delle norme dettate per il
controllo preventivo - destinato a confluire in una decisione
suscettibile di acquisire stabilita' giuridica e condizionante in
modo definitivo la possibilita' di rimanere nell'ambito della
procedura di predissesto, evitando quella di dissesto.
Diversamente, qualora si negasse la legittimazione del rimettente
a sollevare questione di legittimita' costituzionale, la norma
applicata, soprattutto ove conducesse a un giudizio positivo in
merito alla PRFP, si collocherebbe in una zona d'ombra, sottratta
allo scrutinio di costituzionalita', risultando difficile, se non
impossibile, identificare un soggetto diverso dall'ente locale
titolare di una situazione giuridica soggettiva di segno opposto e
giustiziabile.
1.2.- Il rimettente evidenzia come l'art. 1, comma 714, della
legge n. 208 del 2015, come sostituito dall'art. 1, comma 434, della
legge n. 232 del 2016, consenta all'ente locale, che alla data di
presentazione o approvazione del piano di riequilibrio non abbia
ancora provveduto a effettuare il riaccertamento straordinario dei
residui attivi e passivi ai sensi dell'art. 3, comma 7, del d.lgs. n.
118 del 2011, di modificare il piano sotto il profilo temporale e
quantitativo, scorporando la quota di disavanzo risultante dalla
revisione straordinaria dei residui di cui all'art. 243-bis, comma 8,
lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000 e ripianando la stessa
nell'arco di trenta anni.
Tale regime di ripiano del disavanzo eccederebbe gli ordinari
argini temporali del ciclo di bilancio cosi' come quelli, piu' ampi,
previsti per il suo riequilibrio in caso di crisi strutturale della
finanza degli enti locali, senza che il lasso trentennale sia
collegato al mutamento del paradigma contabile - quale quello
risultante dal d.lgs. n. 118 del 2011, che determinerebbe la
potenziale crescita esponenziale di disavanzi in ragione dei nuovi
standard di prudenza e trasparenza, da fronteggiare senza pregiudizio
per altri valori costituzionalmente rilevanti e, segnatamente, per
l'erogazione delle prestazioni di cui all'art. 117, secondo comma,
lettera m), Cost. - trattandosi di squilibri determinati
dall'emersione di crediti suscettibili di essere considerati
inesigibili gia' in virtu' della precedente disciplina e non in
correlazione alla nuova.
Pertanto, la disposizione censurata, insuscettibile di
interpretazione costituzionalmente orientata in ragione
dell'incontrovertibile dato testuale, violerebbe gli artt. 81 e 97
Cost., autonomamente e «in combinato disposto» con gli artt. 1, 2, 3
e 41 Cost., in quanto, in assenza di una valida ragione
giustificatrice, prevederebbe una misura di salvaguardia
dell'equilibrio di bilancio destinata a dipanarsi in un arco
temporale dilatato ben oltre il ciclo triennale di bilancio, cosi'
ampliando la capacita' di spesa dell'ente in condizioni di conclamato
squilibrio. In tal modo, inoltre, la disciplina in questione: a)
sottrarrebbe gli amministratori locali al vaglio della loro
responsabilita' politica nei confronti dell'elettorato; b) non
assolverebbe il dovere di solidarieta' nei confronti delle
generazioni future, su cui lo squilibrio non tempestivamente risanato
sarebbe destinato a riverberarsi in ragione del principio di
continuita' dei bilanci; c) non consentirebbe di supportare con
risorse effettive le politiche volte a rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale che limitano di fatto la liberta' e
l'uguaglianza dei cittadini; d) pregiudicherebbe il tempestivo
adempimento degli impegni assunti nei confronti delle imprese,
potenzialmente determinandone la crisi.
La norma, inoltre, contrasterebbe con gli artt. 24 e 117, primo
comma, Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU, nonche' all'art. 1
del Protocollo addizionale alla CEDU, in quanto la prevista facolta'
di modifica del piano di riequilibrio, inserita in un contesto di
instabilita' della disciplina legislativa del ripiano, estremamente
mutevole nel tempo, aggravata dall'interpretazione giurisprudenziale,
determinerebbe una situazione di incertezza giuridica e di mancanza
di affidamento in grado di pregiudicare sia il diritto dell'ente a un
ricorso effettivo dinanzi a un giudice imparziale, che accerti la
sussistenza o meno delle condizioni per riequilibrare il bilancio,
sia la realizzazione del presupposto per la soddisfazione effettiva
delle ragioni dei creditori, sacrificata dall'indeterminatezza dei
tempi di conclusione delle procedure di risanamento finanziario.
1.3.- Secondo il rimettente, le questioni sollevate sarebbero
rilevanti in quanto la modifica del piano, in ragione della
ripartizione del disavanzo su un orizzonte temporale piu' ampio,
inciderebbe in riduzione sul quantum degli obiettivi intermedi e
finali del riequilibrio, che costituirebbero il canone concreto (a
titolo esemplificativo, possibilita' di disporre per trenta anni del
mancato accantonamento derivante dalla norma impugnata per ripianare
il disavanzo, implementando in pari misura la spesa corrente durante
detto periodo, in cui permane il disavanzo stesso; accertamento
dell'adempimento delle obbligazioni nei confronti dei debitori;
pregiudizio per la conservazione delle risorse per adempiere
tempestivamente le obbligazioni passive; pregiudizio per la
conservazione delle risorse destinate alla restituzione della sorte e
degli interessi dei prestiti contratti) di controllo della Corte dei
conti per tutta la durata della procedura, su cui svolgere la
valutazione di gravita' e reiterazione dell'inadempimento ai sensi
dell'art. 243-quater, comma 7, del d.lgs. n. 267 del 2000,
valutazione condizionata dalla questione di legittimita'
costituzionale sollevata.
2.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, il quale, rimettendosi alla valutazione di questa Corte in
ordine alla legittimazione del rimettente a promuovere l'incidente di
costituzionalita', ha concluso nel senso della non fondatezza delle
questioni di legittimita' costituzionale sollevate.
A suo avviso, il riaccertamento straordinario dei residui di cui
all'art. 3, comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011 e la revisione
straordinaria degli stessi prevista dall'art. 243-bis, comma 8,
lettera e), del d.lgs. n. 267 del 2000 costituirebbero attivita' di
accertamento della reale situazione finanziaria dell'ente locale
sostanzialmente coincidenti.
Dunque, sarebbe ragionevole che la norma censurata, fermi
restando i tempi di pagamento dei creditori, permetta agli enti
locali di rimodulare o riformulare il piano di riequilibrio,
scorporando e consentendo di ripianare in trenta anni la quota di
disavanzo risultante dalla revisione straordinaria dei residui
antecedenti al 1° gennaio 2015, stessa data a cui e' circoscritto il
riaccertamento straordinario, a riprova della sostanziale coincidenza
delle due operazioni.
In sostanza, l'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015,
come consentiva, nella precedente versione, la riformulazione e la
rimodulazione del piano di riequilibrio su base trentennale in
ragione del riaccertamento straordinario dei residui, cosi', a
seguito della sostituzione operata dalla norma censurata, altrettanto
consentirebbe, in ragione delle risultanze della revisione
straordinaria dei residui, a quegli enti che non avessero ancora
provveduto al riaccertamento straordinario, trattandosi dello stesso
disavanzo: in entrambi i casi sarebbe ravvisabile la medesima
giustificazione sul piano costituzionale, onde la non fondatezza
delle questioni sollevate.
Considerato in diritto
1.- Con ordinanza del 28 febbraio 2018 la Corte dei conti,
sezione regionale di controllo per la Campania, ha sollevato
questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 714,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», come sostituito dall'art. 1, comma 434, della
legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019), in riferimento agli artt. 81 e 97 della Costituzione,
autonomamente e in combinato disposto con gli artt. 1, 2, 3 e 41
Cost., e agli artt. 24 e 117, primo comma, Cost., in relazione agli
artt. 6 e 13 della Convenzione per la salvaguardia dei diritti
dell'uomo e delle liberta' fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4
novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con legge 4 agosto 1955,
n. 848, nonche' all'art. 1 del Protocollo addizionale alla CEDU
firmato a Parigi il 20 marzo 1952 e ratificato con la stessa legge n.
848 del 1955.
La disposizione censurata, sostituita dall'art. 1, comma 434,
della legge n. 232 del 2016, disciplina la riformulazione o
rimodulazione dei piani di riequilibrio finanziario pluriennale degli
enti locali in predissesto e la restituzione delle anticipazioni di
liquidita' a essi erogate.
Secondo il rimettente, la disposizione, insuscettibile di
interpretazione costituzionalmente orientata in ragione
dell'incontrovertibile dato testuale, consentirebbe all'ente locale,
che alla data di presentazione o approvazione del piano di
riequilibrio non abbia ancora provveduto a effettuare il
riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi ai sensi
dell'art. 3, comma 7, del decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118
(Disposizioni in materia di armonizzazione dei sistemi contabili e
degli schemi di bilancio delle Regioni, degli enti locali e dei loro
organismi, a norma degli articoli 1 e 2 della legge 5 maggio 2009, n.
42), di modificare il piano sotto il profilo temporale e
quantitativo, scorporando la quota di disavanzo risultante dalla
revisione straordinaria dei residui di cui all'art. 243-bis, comma 8,
lettera e), del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo
unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e ripianando la
stessa nell'arco di trenta anni.
La norma, pertanto, violerebbe gli artt. 81 e 97 Cost.,
autonomamente e «in combinato disposto» con gli artt. 1, 2, 3 e 41
Cost., in quanto prevederebbe una misura di salvaguardia
dell'equilibrio di bilancio destinata a dipanarsi in un arco
temporale dilatato ben oltre il ciclo triennale di bilancio e ad
ampliare la capacita' di spesa dell'ente in condizioni di conclamato
squilibrio. In tal modo, inoltre, la disciplina dettata dalla norma:
a) sottrarrebbe gli amministratori locali al vaglio della loro
responsabilita' politica nei confronti dell'elettorato; b) non
assolverebbe il dovere di solidarieta' nei confronti delle
generazioni future, facendo gravare su di esse debiti e disavanzi in
modo sproporzionato poiche' lo squilibrio non tempestivamente
risanato sarebbe destinato a riverberarsi in ragione del principio di
continuita' dei bilanci; c) non consentirebbe di supportare con
risorse effettive le politiche volte a rimuovere gli ostacoli di
ordine economico e sociale che limitano di fatto la liberta' e
l'uguaglianza dei cittadini; d) pregiudicherebbe il tempestivo
adempimento degli impegni assunti nei confronti delle imprese,
potenzialmente determinandone la crisi.
La disposizione censurata allungherebbe, in modo assolutamente
anomalo, i tempi di rientro, ledendo una serie di principi
consustanziali alla sana gestione finanziaria. Cosi', l'equilibrio
del bilancio sarebbe alterato per l'intero trentennio, durante il
quale sarebbero consentite spese correnti oltre la dimensione delle
risorse di parte corrente; sarebbero violate le regole inerenti
all'indebitamento che, per finanziare la permanenza in deficit
trentennale, graverebbero in modo ingiusto e illogico sulle
generazioni future; sarebbe leso in modo irreparabile il principio di
rappresentanza democratica, perche' la responsabilita' degli
amministratori che hanno provocato il deficit sarebbe stemperata per
un lunghissimo arco generazionale, in modo da determinare una sorta
di oblio e di immunita' a favore dei responsabili.
Risulterebbero altresi' violati gli artt. 24 e 117, primo comma,
Cost., in relazione agli artt. 6 e 13 CEDU, nonche' all'art. 1 del
Protocollo addizionale alla CEDU, in quanto la prevista facolta' di
modifica del piano di riequilibrio, inserita in un contesto di
instabilita' della disciplina legislativa del ripiano, estremamente
mutevole nel tempo e aggravata dall'interpretazione
giurisprudenziale, determinerebbe una situazione di incertezza
giuridica e di mancanza di affidamento in grado di pregiudicare sia
il diritto dell'ente a un ricorso effettivo dinanzi a un giudice
imparziale, che accerti la sussistenza delle condizioni per
riequilibrare il bilancio, sia la realizzazione del presupposto per
la soddisfazione delle ragioni dei creditori, sacrificata
dall'indeterminatezza dei tempi di conclusione delle procedure di
risanamento finanziario.
2.- Per quanto riguarda la legittimazione dell'organo rimettente
e la rilevanza della questione, occorre un'attenta ricognizione delle
modalita' di svolgimento della funzione attribuita dalla legge alle
sezioni regionali di controllo della Corte dei conti con riguardo
all'attuazione e al rispetto del piano di riequilibrio finanziario
pluriennale, che costituisce il fulcro della procedura di
predissesto.
Dopo l'approvazione del piano, alle sezioni regionali di
controllo della Corte dei conti spetta il compito di vigilare
sull'esecuzione dello stesso, adottando - in sede di controllo, con
le modalita' dell'art. 243-bis, comma 6, lettera a), del d.lgs. n.
267 del 2000 (T.U. enti locali) - apposita pronuncia ai sensi
dell'art. 243-quater, commi 3, 5 e 7, del medesimo decreto: «[i]n
caso di approvazione del piano, la Corte dei Conti vigila
sull'esecuzione dello stesso, adottando in sede di controllo,
effettuato ai sensi dell'articolo 243-bis, comma 6, lettera a),
apposita pronuncia. [...L]a delibera di approvazione o di diniego del
piano puo' essere impugnata entro 30 giorni, nelle forme del giudizio
ad istanza di parte, innanzi alle Sezioni riunite della Corte dei
conti in speciale composizione che si pronunciano, nell'esercizio
della propria giurisdizione esclusiva in tema di contabilita'
pubblica, ai sensi dell'articolo 103, secondo comma, della
Costituzione, entro 30 giorni dal deposito del ricorso. Fino alla
scadenza del termine per impugnare e, nel caso di presentazione del
ricorso, sino alla relativa decisione, le procedure esecutive
intraprese nei confronti dell'ente sono sospese. [...L]'accertamento
da parte della competente Sezione regionale della Corte dei conti di
grave e reiterato mancato rispetto degli obiettivi intermedi fissati
dal piano, ovvero il mancato raggiungimento del riequilibrio
finanziario dell'ente al termine del periodo di durata del piano
stesso, comportano l'applicazione dell'articolo 6, comma 2, del
decreto legislativo n. 149 del 2011, con l'assegnazione al Consiglio
dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti
giorni per la deliberazione del dissesto».
L'art. 243-bis, comma 6, lettera a), del T.U. enti locali,
richiamato dalla menzionata disposizione, prevede che il piano di
riequilibrio finanziario pluriennale deve tener conto di tutte le
misure necessarie a superare le condizioni di squilibrio rilevate e
deve, comunque, contenere le eventuali misure correttive adottate
dall'ente locale in considerazione dei comportamenti difformi dalla
sana gestione finanziaria e del mancato rispetto degli obiettivi
posti con il patto di stabilita' interno accertati dalla competente
sezione regionale di controllo della Corte dei conti. Quest'ultima,
dunque, vigila sull'adozione e sull'esecuzione delle misure
necessarie a superare le condizioni di squilibrio.
Tale funzione di vigilanza-ingerenza della Corte dei conti, che
presenta una cadenza semestrale (art. 243-quater, comma 6, del T.U.
enti locali), e' stata gia' inquadrata da questa Corte nella
categoria del controllo di legittimità-regolarita': «[i] controlli di
legittimita' sui bilanci degli enti locali [...] sono strumentali al
rispetto degli "obblighi che lo Stato ha assunto nei confronti
dell'Unione europea in ordine alle politiche di bilancio. In questa
prospettiva, funzionale ai principi di coordinamento e di
armonizzazione dei conti pubblici", detti controlli "si giustificano
in ragione dei caratteri di neutralita' e indipendenza del controllo
di legittimita' della Corte dei conti" (sentenza n. 39 del 2014).
[... A]ppare evidente che i controlli [...] del titolo VIII del TUEL
[...] consistono appunto in controlli di legittimità-regolarita' se
non addirittura in attribuzioni di natura giurisdizionale.
Appartengono alla prima categoria: a) la determinazione di misure
correttive per gli enti in predissesto (art. 243-bis, comma 6,
lettera a, del TUEL); b) l'approvazione o il diniego del piano di
riequilibrio (art. 243-quater, comma 3, del TUEL); c) gli
accertamenti propedeutici alla dichiarazione di dissesto (art.
243-quater, comma 7, del TUEL). Riguardano funzioni di natura
giurisdizionale: a) la giurisdizione delle Sezioni riunite della
Corte dei conti in speciale composizione avverso le delibere della
sezione regionale di controllo (art. 243-quater, comma 5, del TUEL);
b) l'attivita' requirente della Procura regionale sulle cause del
dissesto (art. 246, comma 2, del TUEL); c) l'accertamento delle
responsabilita' degli amministratori e dei revisori dei conti ai fini
dell'applicazione delle ulteriori sanzioni amministrative (art. 248,
commi 5 e 5-bis, del TUEL). [...] Si tratta di funzioni - siano esse
relative al controllo che alla giurisdizione - in cui l'attivita'
della Corte dei conti risulta rigorosamente ancorata a parametri
legali, tanto che la stessa attivita' di controllo e' sottoponibile
al sindacato giurisdizionale delle Sezioni riunite in speciale
composizione, in conformita' ai principi contenuti nella sentenza n.
39 del 2014 di questa Corte» (sentenza n. 228 del 2017).
La funzione di controllo, nel cui esercizio e' stata adottata
l'ordinanza di rimessione, risponde all'esigenza di un intervento
rapido e tempestivo, prima che "la deviazione dal percorso fissato"
dal piano di risanamento diventi irreversibile e conduca al dissesto
dell'ente. Per questo motivo, a ogni scadenza semestrale la Corte dei
conti e' tenuta ad assumere formale pronuncia di verifica
sull'andamento del percorso di risanamento seguito dall'ente in
predissesto. Quando lo scostamento non e' piu' recuperabile, la Corte
accerta la situazione di incapacita' finanziaria che impone all'ente
locale la dichiarazione di dissesto.
In tale segmento della procedura di predissesto si colloca
l'incidente di costituzionalita' in esame, originato dal dubbio della
Corte rimettente circa la legittimita' costituzionale della norma che
dovrebbe applicare. Quest'ultima allungherebbe e stravolgerebbe fino
a precluderlo, il percorso di rientro dal deficit.
3.- Alla luce del contesto normativo da cui prende le mosse
l'ordinanza di rimessione, al problema pregiudiziale della
legittimazione della sezione di controllo della Corte dei conti a
sollevare questioni di legittimita' costituzionale ai sensi dell'art.
1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 (Norme sui giudizi
di legittimita' costituzionale e sulle garanzie d'indipendenza della
Corte Costituzionale), e dell'art. 23 della legge 11 marzo 1953, n.
87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento della Corte
costituzionale), deve darsi risposta affermativa, in coerenza con i
criteri individuati da questa Corte e in particolare con quelli
contenuti nella sentenza n. 226 del 1976, che ha individuato i
requisiti necessari e sufficienti affinche' le questioni sollevate
dalla Corte dei conti in sede di controllo preventivo di legittimita'
sugli atti - cui il controllo in considerazione va assimilato -
possano considerarsi promanare da un «giudice» nel corso di un
«giudizio» (art. 1 della legge cost. n. 1 del 1948). Detti criteri
sono stati di recente ribaditi a proposito degli incidenti di
costituzionalita' sollevati nell'ambito dei giudizi di parificazione
dinanzi alla Corte dei conti (sentenze n. 196 del 2018 e n. 188 del
2015).
E' stato peraltro ricordato, anche dopo la pronuncia del 1976,
che «[t]ale legittimazione e' stata riconosciuta (sent. n. 226 del
1976) alla Corte dei conti in ragione della sua particolare posizione
istituzionale e della natura delle sue attribuzioni di controllo.
Sotto il primo aspetto, viene posta in rilievo la sua composizione di
"magistrati, dotati delle piu' ampie garanzie di indipendenza (art.
100, comma 2, Cost.)" e la sua natura di "unico organo di controllo
che goda di una diretta garanzia in sede costituzionale". Sotto il
secondo aspetto, viene in evidenza il peculiare carattere del
giudizio portato dalla Corte dei conti sugli atti sottoposti a
controllo, che si risolve nel valutarne "la conformita' (...) alle
norme del diritto oggettivo, ad esclusione di qualsiasi apprezzamento
che non sia di ordine strettamente giuridico". Una funzione cioe' di
garanzia dell'ordinamento, di "controllo esterno, rigorosamente
neutrale e disinteressato (...) preordinato a tutela del diritto
oggettivo"» (sentenza n. 384 del 1991).
Detti caratteri costituiscono indubbio fondamento della
legittimazione della Corte dei conti a sollevare questioni di
costituzionalita', atteso che il riconoscimento di tale
legittimazione, legata alla specificita' dei suoi compiti nel quadro
della finanza pubblica, «si giustifica anche con l'esigenza di
ammettere al sindacato costituzionale leggi che, come nella
fattispecie in esame, piu' difficilmente verrebbero per altra via, ad
essa sottoposte» (sentenza n. 226 del 1976).
E' proprio in relazione a siffatte ipotesi che questa Corte ha
auspicato (sentenza n. 406 del 1989) che, quando l'accesso al suo
sindacato sia reso poco agevole, come accade in relazione ai profili
attinenti all'osservanza di norme poste a tutela della sana gestione
finanziaria e degli equilibri di bilancio, i meccanismi di accesso
debbano essere arricchiti. La Corte dei conti e' la sede piu' adatta
a far valere quei profili, e cio' in ragione della peculiare natura
dei suoi compiti, essenzialmente finalizzati alla verifica della
gestione secundum legem delle risorse finanziarie.
Quanto detto vale, a maggior ragione, per il controllo sui
bilanci e sugli equilibri finanziari degli enti locali, cosi' come
disciplinati dal decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174 (Disposizioni
urgenti in materia di finanza e funzionamento degli enti
territoriali, nonche' ulteriori disposizioni in favore delle zone
terremotate nel maggio 2012), convertito, con modificazioni, nella
legge 7 dicembre 2012, n. 213, e dal d.lgs. n. 267 del 2000, ai sensi
dei quali viene esercitato il sindacato da cui prende le mosse la
questione di legittimita' costituzionale all'esame.
Sull'ascrivibilita' del sindacato sui bilanci degli enti
territoriali alla categoria del controllo di legittimita',
l'orientamento di questa Corte e' costante (ex plurimis, sentenze n.
40 e n. 39 del 2014 e n. 60 del 2013) fin dalle riforme introdotte
dal citato d.l. n. 174 del 2012.
Come evidenziato nelle richiamate pronunce, la sua disciplina
risponde all'esigenza di renderlo funzionale al rispetto dei vincoli
nazionali ed europei e di ricondurlo al vaglio unitario di una
magistratura specializzata, in modo da affrancarlo da ogni possibile
contaminazione di interessi che privilegiano, non di rado, la
sopravvivenza di situazioni patologiche rispetto al trasparente
ripristino degli equilibri di bilancio e della sana gestione
finanziaria, elementi questi ultimi che la nuova formulazione
dell'art. 97, primo comma, Cost. collega alla garanzia di legalita',
imparzialita' ed efficienza dell'azione amministrativa.
La forma della sentenza (articolata in motivazione in diritto e
dispositivo) con cui si configurano le delibere di controllo sulla
legittimita' dei bilanci e delle gestioni finanziarie a rischio di
dissesto - e la sottoposizione di tali delibere alla giurisdizione
esclusiva delle sezioni riunite della Corte dei conti in speciale
composizione - determinano un'integrazione della funzione
giurisdizionale e di quella di controllo, geneticamente riconducibile
al dettato costituzionale (artt. 100 e 103 Cost.) in materia di
contabilita' pubblica, ove sono custoditi interessi
costituzionalmente rilevanti, sia adespoti (e quindi di difficile
giustiziabilita'), sia inerenti alle specifiche situazioni soggettive
la cui tutela e' affidata, ratione materiae, alla giurisdizione a
istanza di parte della magistratura contabile (artt. 11, comma 6,
lettere a ed e, e 172 e seguenti del decreto legislativo 26 agosto
2016, n. 174, recante «Codice di giustizia contabile, adottato ai
sensi dell'art. 20 della legge 7 agosto 2015, n. 124»).
Tale assunto e' condiviso dalla Corte di cassazione, secondo cui
l'art. 243-quater, comma 5, del T.U. enti locali (introdotto
dall'art. 3, comma 1, lettera r, del d.l. n. 174 del 2012) «assegna
alle sezioni riunite della stessa Corte dei conti la giurisdizione
esclusiva in tema d'impugnazione avverso la delibera di approvazione
o di diniego del piano, nelle forme del giudizio ad istanza di parte,
espressamente richiamando a tal proposito l'articolo 103, secondo
comma, della Costituzione, con un'ulteriore analoga previsione di
giurisdizione esclusiva anche sui ricorsi avverso i provvedimenti di
ammissione al Fondo di rotazione di cui al precedente articolo
243-ter; da tali disposizioni chiaramente si evince l'intento del
legislatore di collegare strettamente, in questa materia, la funzione
di controllo della Corte dei conti a quella giurisdizionale ad essa
attribuita dal citato art. 103, terzo comma, Cost.» (Corte di
cassazione, sezioni unite, ordinanza 13 marzo 2014 n. 5805).
Peraltro, il controllo di legittimità-regolarita' sui bilanci
presenta - rispetto al controllo sugli atti - un ulteriore carattere
che lo avvicina ancor piu' al sindacato giurisdizionale.
Infatti, mentre le pronunce di controllo di legittimita' sugli
atti possono essere in qualche modo disattese dal Governo, ricorrendo
alla registrazione con riserva, e dagli stessi giudici delle altre
magistrature, nei confronti sia degli atti che hanno ottenuto la
registrazione, sia delle situazioni generate dal diniego di visto,
l'accertamento effettuato nell'esercizio di questo sindacato di
legittimita' sui bilanci "fa stato" nei confronti delle parti, una
volta decorsi i termini di impugnazione del provvedimento davanti
alla Corte dei conti, sezioni riunite in speciale composizione.
Quello cosi' instaurato e' - come detto - un giudizio a istanza di
parte, riservato alla giurisdizione esclusiva della magistratura
contabile, caratterizzato dalla presenza del procuratore generale
della Corte dei conti in rappresentanza degli interessi adespoti di
natura finanziaria, che costituisce l'unica sede in cui possono
essere fatti valere gli interessi dell'amministrazione sottoposta al
controllo e degli altri soggetti che si ritengano direttamente incisi
dalla pronuncia della sezione regionale di controllo.
Dunque, in aggiunta ai caratteri che furono ritenuti sufficienti
dalla sentenza n. 226 del 1976 di questa Corte per sollevare
l'incidente di costituzionalita' nell'esercizio del controllo di
legittimita' sugli atti di Governo, il controllo che viene all'esame
in questa sede e' munito di una definitivita' che non e' reversibile
se non a opera della stessa magistratura dalla quale il provvedimento
promana.
In sostanza, il sistema giustiziale inerente al controllo di
legittimita' sui bilanci si connota di norme sostanziali, procedurali
e processuali che, attraverso reciproche interconnessioni, mirano, da
un lato, a supportare gli enti locali impossibilitati a riequilibrare
i propri bilanci attraverso le procedure ordinarie, offrendo
un'alternativa alla dichiarazione di dissesto e, dall'altro, ad
assicurare la necessaria vigilanza-ingerenza, tanto nella fase di
approvazione, quanto in quella attuativa.
4.- Anche sotto il profilo della rilevanza le questioni di
legittimita' costituzionale superano il vaglio di ammissibilita'.
Il giudice rimettente sottolinea che il controllo che la sezione
regionale della Corte dei conti deve svolgere per verificare
l'attuazione del piano di riequilibrio si fonda - come prescrivono le
norme del Titolo VIII del T.U. enti locali - sul sindacato
concomitante dell'andamento dei conti dell'ente in predissesto,
attivita' che deve essere formalizzata in una pronuncia con cadenza
semestrale.
Espone il rimettente che, dopo l'approvazione del piano di
riequilibrio, il Comune di Pagani ha, da un lato, ridotto in via
unilaterale la dimensione degli accantonamenti finalizzati al rientro
del deficit e, dall'altro, e' stato assoggettato a un nuovo
accertamento di debiti fuori bilancio (delibera della Corte dei
conti, sezione di controllo per la Campania n. 3/2017/PRSP, non
impugnata dal Comune interessato).
L'effetto congiunto dei due fenomeni contabili sarebbe quello di
allargare, anziche' ridurre, il disavanzo e di rendere praticamente
impossibile l'attuazione del piano senza una manovra correttiva
idonea a riportare in simmetria le risorse di parte corrente e la
correlata spesa. La norma censurata consentirebbe tuttavia al
suddetto ente locale di evitare tale manovra correttiva.
L'ordinanza ricorda come il regime ordinario inerente alla
copertura del disavanzo di gestione preveda (art. 188 del T.U. enti
locali) che esso sia immediatamente applicato all'esercizio in corso
di gestione contestualmente alla delibera di approvazione del
rendiconto o, comunque, nell'arco del triennio successivo e - in caso
di scadenza del mandato elettorale - entro la data di quest'ultimo.
Gia' la disciplina del predissesto consentirebbe una rilevante
deroga temporale per completare il rientro dal deficit, consentendo
di fruire di anticipazioni e prolungare gli accantonamenti fino al
limite di dieci anni. Quella censurata consentirebbe in modo
irragionevole e contraddittorio di mantenere inalterato il piano di
pagamento dei creditori e di fruire di un allargamento della spesa
corrente fino al limite temporale dei trenta anni, in misura pari al
minore accantonamento conseguente alla dilazione trentennale.
La verifica della legittimita' della modifica della procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale - a prescindere dalla forma
della rimodulazione o della riformulazione (categorie tassonomiche
peraltro connotate da tenui tratti distintivi non rilevanti ai fini
della risoluzione delle questioni in esame) - sarebbe logicamente
preliminare al controllo sulla corretta attuazione del piano in
quanto modifica gli «obbiettivi intermedi» e quelli «finali»,
ridimensionandoli e venendo a eliminare i concreti punti di
riferimento della valutazione finanziario-contabile. Punti di
riferimento che costituirebbero, per espressa dizione normativa, il
canone concreto di controllo della Corte dei conti per tutta la
durata del piano di riequilibrio e non soltanto nella contingenza
dell'esercizio in corso.
Ove la norma fosse applicata, la verifica dell'eventuale «grave e
reiterato inadempimento» sarebbe pregiudicata, e anzi impossibile,
per la scomparsa dei criteri di riferimento contenuti nel piano di
riequilibrio. Sarebbe cosi' preclusa la funzione di
vigilanza-ingerenza non solo per gli effetti ricadenti sull'esercizio
in corso ma anche per gli esercizi a venire.
Alla luce di quanto precede, le motivazioni addotte dal
rimettente - in uno con quelle afferenti all'impossibilita' di dare
della disposizione censurata un'interpretazione conforme a
Costituzione, preclusa dall'incontrovertibile dato testuale -
risultano sufficienti, congrue e coerenti nel dimostrare il rapporto
di pregiudizialita' tra le questioni proposte e la decisione da
assumere al termine del semestre di riferimento.
5.- Nel merito la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del 2015, come sostituito
dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232 del 2016, e' fondata in
riferimento agli artt. 81 e 97, primo comma, Cost., sia sotto il
profilo della lesione dell'equilibrio e della sana gestione
finanziaria del bilancio, sia per contrasto con gli interdipendenti
principi di copertura pluriennale della spesa e di responsabilita'
nell'esercizio del mandato elettivo.
E' utile sottolineare come i profili di censura meritevoli di
accoglimento in relazione agli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
operino in modo strettamente integrato nel contesto di fondamentali
principi del diritto del bilancio che, pur presidiando interessi di
rilievo costituzionale tra loro distinti, risultano coincidenti sotto
l'aspetto della garanzia della sana ed equilibrata gestione
finanziaria.
Il principio dell'equilibrio di bilancio non corrisponde ad un
formale pareggio contabile, essendo intrinsecamente collegato alla
continua ricerca di una stabilita' economica di media e lunga durata,
nell'ambito della quale la responsabilita' politica del mandato
elettorale si esercita, non solo attraverso il rendiconto del
realizzato, ma anche in relazione al consumo delle risorse impiegate.
E' evidente che la norma censurata si discosta radicalmente da tali
parametri, consentendo di destinare, per un trentennio, in ciascun
esercizio relativo a tale periodo, alla spesa di parte corrente somme
necessarie al rientro dal disavanzo.
Se i precetti espressi negli artt. 81 e 97, primo comma, Cost.
hanno i caratteri di principi generali, nondimeno essi sono anche
inverati dalle specifiche disposizioni normative che disciplinano - a
regime - la gestione dei disavanzi degli enti territoriali: l'art. 9,
comma 2, della legge 24 dicembre 2012, n. 243 (Disposizioni per
l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi
dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione); l'art. 42 del
d.lgs. n. 118 del 2011; l'art. 188 del d.lgs. n. 267 del 2000;
l'allegato 1, numero 8), del d.lgs. n. 118 del 2011.
La prima disposizione, contenuta in una cosiddetta legge
rinforzata, prevede che «[q]ualora, in sede di rendiconto di
gestione, un ente [...] registri un valore negativo del saldo, il
predetto ente adotta misure di correzione tali da assicurarne il
recupero entro il triennio successivo, in quote costanti».
La seconda stabilisce, ai commi 12 e 13, che «12. L'eventuale
disavanzo di amministrazione accertato [...] a seguito
dell'approvazione del rendiconto, al netto del debito autorizzato e
non contratto di cui all'art. 40, comma 1, e' applicato al primo
esercizio del bilancio di previsione dell'esercizio in corso di
gestione. La mancata variazione di bilancio che, in corso di
gestione, applica il disavanzo al bilancio e' equiparata a tutti gli
effetti alla mancata approvazione del rendiconto di gestione. Il
disavanzo di amministrazione puo' anche essere ripianato negli
esercizi considerati nel bilancio di previsione, in ogni caso non
oltre la durata della legislatura regionale, contestualmente
all'adozione di una delibera consiliare avente ad oggetto il piano di
rientro dal disavanzo nel quale siano individuati i provvedimenti
necessari a ripristinare il pareggio. [...] 13. La deliberazione di
cui al comma 12 contiene l'impegno formale di evitare la formazione
di ogni ulteriore potenziale disavanzo, ed e' allegata al bilancio di
previsione e al rendiconto, costituendone parte integrante».
L'art. 188 del d.lgs. n. 267 del 2000 prescrive che
«[l]'eventuale disavanzo di amministrazione [...] e' immediatamente
applicato all'esercizio in corso di gestione contestualmente alla
delibera di approvazione del rendiconto. La mancata adozione della
delibera che applica il disavanzo al bilancio in corso di gestione e'
equiparata a tutti gli effetti alla mancata approvazione del
rendiconto di gestione. Il disavanzo di amministrazione puo' anche
essere ripianato negli esercizi successivi considerati nel bilancio
di previsione, in ogni caso non oltre la durata della consiliatura,
contestualmente all'adozione di una delibera consiliare avente ad
oggetto il piano di rientro dal disavanzo nel quale siano individuati
i provvedimenti necessari a ripristinare il pareggio».
Infine, l'allegato 1, numero 8), del d.lgs. n. 118 del 2011, di
carattere complementare rispetto alle norme precedenti, statuisce che
«[l]a congruita' delle entrate e delle spese deve essere valutata in
relazione agli obiettivi programmati, agli andamenti storici ed al
riflesso nel periodo degli impegni pluriennali che sono coerentemente
rappresentati nel sistema di bilancio nelle fasi di previsione e
programmazione, di gestione e rendicontazione».
E' evidente che l'ordinamento finanziario-contabile prevede, in
via gradata: a) l'immediata copertura del deficit entro l'anno
successivo al suo formarsi; b) il rientro entro il triennio
successivo (in chiaro collegamento con la programmazione triennale)
all'esercizio in cui il disavanzo viene alla luce; c) il rientro in
un tempo comunque anteriore alla scadenza del mandato elettorale nel
corso del quale tale disavanzo si e' verificato.
In sostanza, la fattispecie legale di base stabilisce che: a) al
deficit si deve porre rimedio subito per evitare che eventuali
squilibri strutturali finiscano per sommarsi nel tempo producendo
l'inevitabile dissesto; b) la sua rimozione non puo' comunque
superare il tempo della programmazione triennale e quello della
scadenza del mandato elettorale, affinche' gli amministratori possano
presentarsi in modo trasparente al giudizio dell'elettorato al
termine del loro mandato, senza lasciare "eredita'" finanziariamente
onerose e indefinite ai loro successori e ai futuri amministrati; c)
l'istruttoria relativa alle ipotesi di risanamento deve essere
congrua e coerente sotto il profilo storico, economico e giuridico.
Nell'ambito di tale tessuto normativo inerente alla disciplina
dei disavanzi sono state apportate le seguenti deroghe: a) l'art. 3,
comma 16, del d.lgs. n. 118 del 2011 prevede che: «[n]elle more
dell'emanazione del decreto [del Ministero dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministero dell'interno], l'eventuale
maggiore disavanzo di amministrazione al 1° gennaio 2015, determinato
dal riaccertamento straordinario dei residui [...] e dal primo
accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilita' e' ripianato
in non piu' di 30 esercizi a quote costanti l'anno»; b) l'art.
243-bis (Procedura di riequilibrio finanziario pluriennale) del T.U.
enti locali, nel testo precedente alle modifiche apportate dalla
legge 27 dicembre 2017, n. 205 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2018 e bilancio pluriennale per il triennio
2018-2020) stabilisce che: «1. I comuni e le province per i quali
[...] sussistano squilibri strutturali del bilancio in grado di
provocare il dissesto finanziario [...] possono ricorrere, con
deliberazione consiliare alla procedura di riequilibrio finanziario
pluriennale. [...] 5. Il consiglio dell'ente locale [...] delibera un
piano di riequilibrio finanziario pluriennale della durata massima di
dieci anni, compreso quello in corso, corredato del parere
dell'organo di revisione economico-finanziario». Nella versione
attualmente in vigore, che peraltro non e' rilevante nel giudizio a
quo, stabilisce che il «piano di riequilibrio finanziario pluriennale
[puo' avere] durata compresa tra quattro e venti anni, compreso
quello in corso».
5.1.- La fattispecie normativa del riaccertamento straordinario
non e' equiparabile a quella dettata dalla norma censurata. Non e'
condivisibile l'assunto del Presidente del Consiglio dei ministri
secondo cui la revisione straordinaria cui si correlano la
rimodulazione e la riformulazione del piano di riequilibrio e il
riaccertamento straordinario dei residui sarebbero "facce della
stessa medaglia" in quanto attivita' di accertamento della reale
situazione finanziaria dell'ente locale.
Seppur in un lasso temporale anomalo - solo in parte mitigato dal
fatto che lo scaglionamento del deficit costituiva il limite massimo,
ben potendosi prevedere tempi di rientro piu' brevi -, la dilazione
trentennale del deficit emergente dal riaccertamento straordinario
dei residui veniva giustificata con l'unicita' ed eccezionalita'
della situazione finanziaria di alcuni enti territoriali che, da un
lato, transitavano in un diverso sistema di contabilita' e,
dall'altro, scontavano l'esistenza di deficit sommersi originati
dall'effetto congiunto della scorretta prassi di sovrastima dei
crediti e di sottovalutazione dei debiti.
L'eccezionale ipotesi legislativa era sorretta dal convincimento
che in sede di riaccertamento straordinario sarebbero emersi, una
volta per tutte, i consistenti disavanzi reali, cui si sarebbe posto
rimedio, in via definitiva, con un rientro pluriennale.
Al contrario, la norma censurata consente di aggirare il
principio di intangibilita' della procedura di prevenzione del
dissesto, consistente nella preclusione - per plurime ragioni - di
stravolgimenti del percorso di risanamento in fase di attuazione (in
tal senso Corte dei conti, sezione autonomie, deliberazione n.
5/SEZAUT/2018). Tra i motivi di intangibilita' e' necessario,
innanzitutto, menzionare la sospensione ex lege delle procedure
esecutive intraprese nei confronti dell'ente a far data
dall'esecutivita' della deliberazione di ricorso alla procedura di
riequilibrio finanziario pluriennale fino alla data di approvazione o
di diniego di approvazione del piano di cui all'articolo 243-quater,
commi 1 e 3, del T.U. enti locali da parte della sezione regionale di
controllo della Corte dei conti territorialmente competente.
Neppure e' consentito, come ritiene la difesa erariale, sostenere
che tra l'ordinario regime dei disavanzi, come precedentemente
illustrato, e norme eccentriche come quelle in esame possa correre un
semplice rapporto di specialita': secondo il costante orientamento di
questa Corte, nel sindacato di costituzionalita', copertura
finanziaria ed equilibrio di bilancio integrano una clausola generale
in grado di operare ogniqualvolta l'antinomia di norme asistematiche
(come quella censurata) rispetto a tali principi risulti palese e
incontrovertibile. Infatti, «"la forza espansiva dell'art. 81, quarto
[oggi terzo] comma, Cost., presidio degli equilibri di finanza
pubblica, si sostanzia in una vera e propria clausola generale in
grado di colpire tutti gli enunciati normativi causa di effetti
perturbanti la sana gestione finanziaria e contabile" (sentenza n.
192 del 2012)» (sentenza n. 184 del 2016).
5.2.- Per quel che concerne la lesione al principio della
copertura pluriennale e' da sottolineare che la lunghissima dilazione
temporale finisce per confliggere anche con elementari principi di
equita' intergenerazionale, atteso che sugli amministrati futuri
verranno a gravare sia risalenti e importanti quote di deficit, sia
la restituzione dei prestiti autorizzati nel corso della procedura di
rientro dalla norma impugnata. Cio' senza contare gli ulteriori
disavanzi che potrebbero maturare negli esercizi intermedi, i quali
sarebbero difficilmente separabili e imputabili ai sopravvenuti
responsabili.
Deve essere in proposito condivisa l'opinione del giudice
rimettente secondo cui tale scenario mina alla radice la certezza del
diritto e la veridicita' dei conti, nonche' il principio di chiarezza
e univocita' delle risultanze di amministrazione piu' volte enunciato
da questa Corte (ex plurimis, sentenza n. 274 del 2017).
L'originario ordito normativo, sulla base del quale era stato
approvato dalla Corte dei conti e dalla commissione per la finanza e
gli organici degli enti locali (art. 155 del T.U. enti locali) il
piano di rientro per prevenire il dissesto, presentava adeguati
caratteri strutturali. Il piano si basava, infatti, sulla verifica ex
art. 243-quater del T.U. enti locali ed era articolato su un arco di
tempo decennale, piu' vasto di quello ordinario, ma comunque
inferiore di due terzi rispetto alla previsione della norma
censurata. Inoltre, era asseverato da analisi indipendenti dei due
organi sopra citati in termini di sostenibilita' e adeguatezza
temporale delle condizioni finalizzate a superare le situazioni di
squilibrio evitando cosi' il dissesto.
Al contrario, il censurato art. 1, comma 714, della legge n. 208
del 2015, come sostituito dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232
del 2016, traccia uno scenario incognito e imprevedibile che - senza
le garanzie contemplate nel piano - consente di perpetuare proprio
quella situazione di disavanzo che l'ordinamento nazionale e quello
europeo percepiscono come intollerabile.
Come rileva esattamente il giudice rimettente, rimangono
assolutamente non coordinati due segmenti dell'originaria e della
nuova procedura: da un lato, un piano di pagamento dei creditori
supportato da accordi di dilazione infradecennale, ma non aggiornato
alle sopravvenienze del nuovo arco temporale di riferimento;
dall'altro, un trentennio caratterizzato (a differenza del passato)
dal libero accesso alle anticipazioni di liquidita' e dalla libera
disponibilita', per le spese correnti, della quota risultante dalla
riduzione degli accantonamenti.
5.3.- Infine, il contrasto della norma censurata con gli artt. 81
e 97 Cost., sotto il profilo dell'elusione del principio di
responsabilita' nell'esercizio della rappresentanza democratica,
risiede innanzitutto nel consentire agli enti locali coinvolti nella
procedura di predissesto, e che non sono in grado o non intendono
rispettare i termini e le modalita' del piano di rientro: a) di non
ottemperare alle prescrizioni della magistratura vigilante e di
evitare comunque la dichiarazione di dissesto; b) di scaglionare in
un trentennio gli accantonamenti inerenti al rientro del disavanzo;
c) di confermare il programma antecedente di pagamento dei creditori,
lucrando cosi' la disponibilita' - in termini di spesa corrente per
l'intero trentennio - derivante dal minore accantonamento finanziario
delle somme necessarie per l'intero periodo di rientro e dall'impiego
contra legem delle anticipazioni di liquidita'; d) di aggirare le
complesse procedure di verifica di congruita' e sostenibilita' del
piano attraverso una rimodulazione autonoma in termini esclusivamente
numerici, cosi' sottraendo alla Corte dei conti quello che la sezione
rimettente denomina correttamente «canone concreto di controllo».
In pratica, nessuno degli amministratori eletti o eligendi sara'
nelle condizioni di presentarsi al giudizio degli elettori separando
i risultati direttamente raggiunti dalle conseguenze imputabili alle
gestioni pregresse. Lo stesso principio di rendicontazione,
presupposto fondamentale del circuito democratico rappresentativo, ne
risulta quindi gravemente compromesso.
E' stato affermato da questa Corte che «[i]l carattere funzionale
del bilancio preventivo e di quello successivo, alla cui mancata
approvazione, non a caso, l'ordinamento collega il venir meno del
consenso della rappresentanza democratica, [risiede essenzialmente
nell'assicurare] ai membri della collettivita' la cognizione delle
modalita' [di impiego delle risorse e i risultati conseguiti da chi
e' titolare del mandato elettorale]» (sentenza n. 184 del 2016).
Significativamente, le norme che disciplinano a regime la
gestione del disavanzo equiparano, a tutti gli effetti, la mancata
applicazione di esso all'esercizio in corso alla mancata approvazione
del rendiconto. Un cosi' grave evento e' esattamente quanto
consentito dalla disposizione oggetto del presente giudizio.
Cio' la pone, tra l'altro, in contrasto con «un'esigenza
sistemica unitaria dell'ordinamento, secondo cui sia la mancata
approvazione dei bilanci, sia l'incuria del loro squilibrio
strutturale interrompono - in virtu' di una presunzione assoluta - il
legame fiduciario che caratterizza il mandato elettorale e la
rappresentanza democratica degli eletti» (sentenza n. 228 del 2017).
6.- L'incremento del deficit strutturale e dell'indebitamento per
la spesa corrente ha gia' indotto questa Corte a formulare chiari
ammonimenti circa l'impraticabilita' di soluzioni che trasformino il
rientro dal deficit e dal debito in una deroga permanente e
progressiva al principio dell'equilibrio del bilancio: «[f]erma
restando la discrezionalita' del legislatore nello scegliere i
criteri e le modalita' per porre riparo a situazioni di emergenza
finanziaria come quelle afferenti ai disavanzi sommersi, non puo' non
essere sottolineata la problematicita' di soluzioni normative,
mutevoli e variegate come quelle precedentemente descritte, le quali
prescrivono il riassorbimento dei disavanzi in archi temporali lunghi
e differenziati, ben oltre il ciclo di bilancio ordinario, con
possibili ricadute negative anche in termini di equita'
intergenerazionale (in senso conforme, sentenza n. 107 del 2016)»
(sentenza n. 6 del 2017).
La tendenza a perpetuare il deficit strutturale nel tempo,
attraverso uno stillicidio normativo di rinvii, finisce per
paralizzare qualsiasi ragionevole progetto di risanamento, in tal
modo entrando in collisione sia con il principio di equita'
intragenerazionale che intergenerazionale.
Quanto al primo, e' stata gia' sottolineata da questa Corte la
pericolosita' dell'impatto macroeconomico di misure che determinano
uno squilibrio nei conti della finanza pubblica allargata e la
conseguente necessita' di manovre finanziarie restrittive che possono
gravare piu' pesantemente sulle fasce deboli della popolazione
(sentenza n. 10 del 2015). Cio' senza contare che il succedersi di
norme che diluiscono nel tempo obbligazioni passive e risanamento
sospingono inevitabilmente le scelte degli amministratori verso
politiche di "corto respiro", del tutto subordinate alle contingenti
disponibilita' di cassa.
L'equita' intergenerazionale comporta, altresi', la necessita' di
non gravare in modo sproporzionato sulle opportunita' di crescita
delle generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un
equilibrato sviluppo. E' evidente che, nel caso della norma in esame,
l'indebitamento e il deficit strutturale operano simbioticamente a
favore di un pernicioso allargamento della spesa corrente. E,
d'altronde, la regola aurea contenuta nell'art. 119, sesto comma,
Cost. dimostra come l'indebitamento debba essere finalizzato e
riservato unicamente agli investimenti in modo da determinare un
tendenziale equilibrio tra la dimensione dei suoi costi e i benefici
recati nel tempo alle collettivita' amministrate.
Di fronte all'impossibilita' di risanare strutturalmente l'ente
in disavanzo, la procedura del predissesto non puo' essere
procrastinata in modo irragionevole, dovendosi necessariamente porre
una cesura con il passato cosi' da consentire ai nuovi amministratori
di svolgere il loro mandato senza gravose "eredita'". Diverse
soluzioni possono essere adottate per assicurare tale discontinuita',
e siffatte scelte spettano, ovviamente, al legislatore.
Tuttavia, il perpetuarsi di sanatorie e situazioni
interlocutorie, oltre che entrare in contrasto con i precetti
finanziari della Costituzione, disincentiva il buon andamento dei
servizi e non incoraggia le buone pratiche di quelle amministrazioni
che si ispirano a un'oculata e proficua spendita delle risorse della
collettivita'.
7.- In definitiva, l'art. 1, comma 714, della legge n. 208 del
2015, come sostituito dall'art. 1, comma 434, della legge n. 232 del
2016, ponendosi in contrasto con gli artt. 81 e 97, primo comma,
Cost., deve essere dichiarato costituzionalmente illegittimo.
Restano assorbite le ulteriori censure.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'art. 1, comma 714,
della legge 28 dicembre 2015, n. 208, recante «Disposizioni per la
formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di
stabilita' 2016)», come sostituito dall'art. 1, comma 434, della
legge 11 dicembre 2016, n. 232 (Bilancio di previsione dello Stato
per l'anno finanziario 2017 e bilancio pluriennale per il triennio
2017-2019).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 5 dicembre 2018.
F.to:
Giorgio LATTANZI, Presidente
Aldo CAROSI, Redattore
Roberto MILANA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 febbraio 2019.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA