N. 161 SENTENZA 9 giugno - 22 luglio 2021
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Sicurezza pubblica - Norme della Regione Lombardia - Promozione, da parte della Regione, di protocolli d'intesa con gli Uffici territoriali del Governo per potenziare la presenza e la collaborazione con le forze di polizia nei pronto soccorso e nelle strutture ritenute a piu' alto rischio di violenza - Ricorso del Governo - Lamentata violazione della competenza esclusiva statale nelle materie dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e dell'ordine pubblico e sicurezza - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Lombardia 8 luglio 2020, n. 15, art. 4. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lettere g) e h).(GU n.30 del 28-7-2021 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Giancarlo CORAGGIO;
Giudici :Silvana SCIARRA, Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco
MODUGNO, Augusto Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni
AMOROSO, Francesco VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo
BUSCEMA, Emanuela NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 4 della
legge della Regione Lombardia 8 luglio 2020, n. 15 (Sicurezza del
personale sanitario e sociosanitario), promosso dal Presidente del
Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 7-9 settembre 2020,
depositato in cancelleria l'8 settembre 2020, iscritto al n. 77 del
registro ricorsi 2020 e pubblicato nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 43, prima serie speciale, dell'anno 2020.
udito nell'udienza pubblica dell'8 giugno 2021 il Giudice
relatore Maria Rosaria San Giorgio;
udito l'avvocato dello Stato Enrico De Giovanni per il Presidente
del Consiglio dei ministri, in collegamento da remoto, ai sensi del
punto 1) del decreto del Presidente della Corte del 18 maggio 2021, e
l'avvocato Piera Pujatti per la Regione Lombardia;
deliberato nella camera di consiglio del 9 giugno 2021.
Ritenuto in fatto
1.- Con ricorso iscritto al n. 77 del reg. ric. 2020, il
Presidente del Consiglio dei ministri ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Lombardia 8 luglio 2020, n. 15 (Sicurezza del personale sanitario e
sociosanitario), in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere
g) e h), della Costituzione.
La disposizione impugnata stabilisce quanto segue: «La Regione
promuove protocolli d'intesa con gli Uffici territoriali del Governo
finalizzati a potenziare la presenza e la collaborazione con le forze
di polizia nei pronto soccorso e nelle strutture ritenute a piu'
elevato rischio di violenza e assicurare un rapido intervento in
loco».
Secondo il ricorrente, il legislatore regionale sarebbe incorso
nella violazione della competenza legislativa esclusiva dello Stato
nelle materie dell'ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato e dell'ordine pubblico e sicurezza.
Lo strumento del «protocollo d'intesa», pur avendo natura
convenzionale, non e' compatibile - afferma il ricorrente - con «i
processi di pianificazione e razionalizzazione dei presidi di polizia
che l'ordinamento rimette alla competenza esclusiva statale», ai
sensi di quanto prevede la legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo
ordinamento dell'Amministrazione della pubblica sicurezza). L'art. 6,
primo comma, lettera e), di tale legge affida al dipartimento della
pubblica sicurezza il compito di «pianificazione generale e
coordinamento delle pianificazioni operative della dislocazione delle
forze di polizia e dei relativi servizi tecnici». Inoltre l'art. 13
della stessa legge prevede (al comma quinto) che il Prefetto «dispone
della forza pubblica», mentre il successivo art. 14 (al comma
secondo) attribuisce al Questore «la direzione, la responsabilita' e
il coordinamento, a livello tecnico operativo, dei servizi di ordine
e di sicurezza pubblica e dell'impiego a tal fine della forza
pubblica». Di conseguenza, a parere del ricorrente, un eventuale
potenziamento delle risorse e dei presidi territoriali non potrebbe
formare oggetto di intese da raggiungersi tra Regione e Prefettura.
L'eventuale incremento del personale sarebbe, infatti, rimesso a un
provvedimento del Questore, mentre l'istituzione dei posti di polizia
- ai sensi di quanto prevedono sia gli artt. 2 e 9 del decreto del
Presidente della Repubblica 22 marzo 2001, n. 208 (Regolamento per il
riordino della struttura organizzativa delle articolazioni centrali e
periferiche dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, a norma
dell'articolo 6 della legge 31 marzo 2000, n. 78), sia i decreti del
Ministro dell'interno in data 16 marzo 1989 e 18 aprile 1989 -
richiederebbe, comunque, un provvedimento del Capo della polizia -
direttore generale della Pubblica sicurezza.
Osserva ancora il ricorrente che i presidi di polizia presso gli
ospedali risulterebbero «operanti solo presso le strutture sanitarie
situate in alcune realta' territoriali» e costituirebbero «unita'
distaccate» poste alle «dipendenze delle Questure o dei Commissariati
sezionali di pubblica sicurezza». Di conseguenza, tali presidi
sarebbero chiamati a svolgere gli «ordinari compiti istituzionalmente
attribuiti alle citate articolazioni periferiche del Dipartimento di
Pubblica sicurezza», in conformita' all'art. 2 del d.P.R. n. 208 del
2001, e non potrebbero pertanto svolgere le funzioni di tutela
dell'integrita' psico-fisica degli operatori sanitari e
socio-sanitari presenti nei pronto soccorso e nelle strutture
assimilate, secondo la finalita' perseguita dalla norma regionale
impugnata.
Quest'ultima inoltre - pur se «con formulazione generica e poco
chiara» - introdurrebbe a carico delle forze di polizia «compiti o
funzioni ulteriori» rispetto a quelle previste dalla legislazione
dello Stato. Cio', laddove la norma prevede che, in base ai
protocolli d'intesa, la presenza e la collaborazione delle forze di
polizia venga potenziata «nelle strutture ritenute a piu' elevato
rischio di violenza» e che venga assicurato «un rapido intervento in
loco».
Il ricorrente richiama la giurisprudenza di questa Corte in
materia di ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato,
di cui all'art. 117, secondo comma, lettera g), Cost., secondo la
quale le attribuzioni degli organi dello Stato non possono essere
disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle Regioni,
dovendo piuttosto trovare il proprio fondamento o il loro presupposto
in leggi statali che le prevedano o le consentano, ovvero in accordi
tra gli enti interessati. Vengono in proposito citate le sentenze di
questa Corte n. 322 del 2006 e n. 429 del 2004.
L'attribuzione alla Regione del compito di promuovere e
potenziare «la presenza e la collaborazione con le forze di polizia
nei pronto soccorso e nelle strutture ritenute a piu' elevato rischio
di violenza e assicurare un rapido intervento in loco», pertanto,
inciderebbe «unilateralmente sull'organizzazione e sull'impiego delle
Forze dell'ordine e di pubblica sicurezza, senza trovare alcun
fondamento o presupposto in leggi statali». Peraltro, una conferma
della violazione degli indicati ambiti di competenza statale
esclusiva emergerebbe anche, secondo il ricorrente, dalla
formulazione dell'art. 1 della legge regionale in esame, il cui testo
- pur richiamando il «rispetto della normativa statale in materia di
salute e sicurezza nei luoghi di lavoro», laddove viene indicata la
finalita' della legge regionale di «prevenire e contrastare ogni
forma di violenza ai danni di operatori dei settori sanitario e
sociosanitario» - omette qualsiasi cenno al rispetto della normativa
statale nelle materie dell'«ordinamento e organizzazione
amministrativa dello Stato» e dell'«ordine pubblico e sicurezza».
2.- Si e' costituita in giudizio la Regione Lombardia, chiedendo
che il ricorso sia dichiarato inammissibile o infondato.
In punto di fatto, la resistente riferisce che l'allarme sociale
per le frequenti aggressioni al personale sanitario delle strutture
lombarde e' notevolmente aumentato negli ultimi tempi. Solo nei primi
sei mesi del 2019 «si sono verificate 4887 aggressioni a personale
sanitario e non» presso gli ospedali, pubblici e privati accreditati,
ubicati nel territorio regionale. Gli ambiti piu' esposti sarebbero i
pronto soccorso e i reparti di psichiatria. La stessa Questura di
Milano, al riguardo, avrebbe condotto «un importante studio, frutto
di un approfondito esame delle casistiche emergenti». La legge
regionale impugnata e' quindi intervenuta proprio con l'intento di
aumentare la sicurezza dei reparti ospedalieri, prevedendo una serie
di misure tra le quali anche quella oggetto della norma contestata
dal Governo.
Secondo la resistente, quest'ultima si limiterebbe a porre le
basi per la collaborazione tra le strutture sanitarie e gli Uffici
territoriali del Governo, senza porre a carico di organi e
amministrazioni dello Stato alcun compito o attribuzione ulteriore
rispetto a quelli individuati dalla legge statale. Il legislatore
regionale si sarebbe, anzi, avvalso della possibilita', auspicata
dalla giurisprudenza costituzionale, di instaurare forme di
collaborazione tra apparati statali, regionali e degli enti locali,
al fine di migliorare le condizioni di sicurezza dei cittadini e del
territorio.
Il coinvolgimento delle Prefetture e delle Questure auspicato
dalla norma regionale avverrebbe, pertanto, solo in via consensuale,
condizionatamente alla stipula di appositi protocolli d'intesa,
rimanendo ben fermo che solo tali organi statali «potranno decidere
se e quali forze di polizia impiegare per il contrasto alle forme di
violenza a danno degli operatori sanitari, e relative condizioni e
modalita'». Tanto, peraltro, risulterebbe in coerenza con le
previsioni dalla legge statale, e in particolare con l'art. 11, comma
2, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300 (Riforma
dell'organizzazione del Governo, a norma dell'articolo 11 della legge
15 marzo 1997, n. 59), a norma del quale la Prefettura garantisce la
leale collaborazione degli uffici periferici dello Stato con gli enti
locali, nonche' con gli artt. 3 e 5 del decreto-legge 20 febbraio
2017, n. 14 (Disposizioni urgenti in materia di sicurezza delle
citta'), convertito, con modificazioni, nella legge 18 aprile 2017,
n. 48, che - rispettivamente - consentono alle Regioni di concludere
specifici accordi con lo Stato per la promozione della sicurezza
integrata e prevedono i patti per l'attuazione della sicurezza
urbana. Anche lo stesso art. 6, primo comma, lettera e), della legge
n. 121 del 1981, invocato nel ricorso, sarebbe coerente con la norma
regionale impugnata.
La Regione resistente richiama la giurisprudenza di questa Corte
che, pur escludendo che le Regioni possano disciplinare
unilateralmente forme di collaborazione e di coordinamento con organi
statali, ha comunque ammesso la possibilita' di realizzare simili
forme di raccordo nella materia dell'«ordine pubblico e sicurezza»
(sono citate le sentenze n. 9 del 2016 e n. 88 del 2020),
specialmente alla luce delle novita' introdotte con il d.l. n. 14 del
2017, come convertito (sentenza n. 177 del 2020). In tale quadro, le
Regioni ben potrebbero svolgere, comunque nell'ambito delle proprie
competenze, attivita' di stimolo e di impulso presso i competenti
organi statali, al fine del perseguimento della tutela della
sicurezza (e' richiamata la sentenza n. 167 del 2010, in quanto
citata dalla sentenza n. 285 del 2019).
La resistente, inoltre, riferisce che lo stesso Ministero
dell'interno aveva «contraddittoriamente» suggerito di integrare la
formulazione dell'art. 5, comma 2, della legge reg. Lombardia n. 15
del 2020, inserendovi una previsione secondo la quale la relazione
annuale sugli esiti dell'applicazione della legge regionale dovesse
essere inviata anche al Prefetto «ai fini di un eventuale
approfondimento in sede di Comitato provinciale per l'ordine e la
sicurezza pubblica». La circostanza starebbe «a riprova di quanto sia
importante la collaborazione fra istituzioni nel migliorare le
condizioni di sicurezza dei cittadini».
Infine, la Regione precisa che l'art. 1 della legge regionale de
qua, laddove non richiama l'obbligo di osservare la normativa statale
in materia di ordine pubblico e ordinamento dello Stato, non potrebbe
essere interpretato nel senso di poter disattendere quella normativa.
A sostegno di quanto sostenuto, la resistente richiama alcuni
precedenti di questa Corte (sentenze n. 43 del 2011 e n. 45 del
2010).
3.- Con successiva memoria, la Regione Lombardia ha insistito per
il rigetto della questione, richiamando, ad ulteriore sostegno, le
considerazioni da ultimo espresse nella sentenza n. 236 del 2020 di
questa Corte, in materia di protocolli di legalita' promossi dalla
normativa regionale.
In proposito, la Regione osserva che se possono considerarsi
legittime - come stabilito dal precedente richiamato - normative
regionali che promuovono protocolli di legalita' ovvero azioni
integrate di professionisti e polizia locale per prevenire fenomeni
di radicalizzazione, «non si comprende perche' sarebbe illegittimo
promuovere protocolli d'intesa con gli Uffici territoriali del
Governo finalizzati a potenziare la sicurezza nelle strutture
sanitarie». Nel caso di specie, aggiunge la resistente, la norma
regionale impugnata «mira a creare e ribadire le precondizioni
affinche' si realizzi un'azione di sicurezza integrata anche presso
le strutture sanitarie».
4.- Alle difese della Regione ha successivamente replicato una
memoria depositata dall'Avvocatura dello Stato, con la quale sono
state ribadite - nella sostanza - le censure gia' sollevate con il
ricorso.
Considerato in diritto
1.- Con il ricorso indicato in epigrafe (reg. ric. n. 77 del
2020), il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 4 della legge della Regione
Lombardia 8 luglio 2020, n. 15 (Sicurezza del personale sanitario e
sociosanitario), per violazione dell'art. 117, secondo comma, lettere
g) e h), della Costituzione.
La disposizione impugnata - nello stabilire che «[l]a Regione
promuove protocolli d'intesa con gli Uffici territoriali del Governo
finalizzati a potenziare la presenza e la collaborazione con le Forze
di polizia nei pronto soccorso e nelle strutture ritenute a piu'
elevato rischio di violenza e assicurare un rapido intervento in
loco» - realizzerebbe, secondo il ricorrente, un'indebita ingerenza
in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato, quali l'ordinamento e organizzazione amministrativa dello
Stato (art. 117, secondo comma, lettera g, Cost.) e l'ordine pubblico
e sicurezza (art. 117, secondo comma, lettera h, Cost.). Essa sarebbe
incompatibile con «i processi di pianificazione e razionalizzazione
dei presidi di polizia», oggetto di specifica disciplina a opera
della legge 1° aprile 1981, n. 121 (Nuovo ordinamento
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza), mentre non potrebbe
costituire oggetto di intese tra Regione e Prefettura neanche
l'eventuale potenziamento delle risorse e dei presidi territoriali.
La tutela dell'integrita' psico-fisica degli operatori del settore
sanitario e socio-sanitario, che svolgono la propria attivita' nei
pronto soccorso e nelle strutture assimilate, del resto, non
rientrerebbe tra i compiti istituzionali ordinariamente attribuiti
alle strutture periferiche del Dipartimento di pubblica sicurezza, ai
sensi dell'art. 2 del decreto del Presidente della Repubblica 22
marzo 2001, n. 208 (Regolamento per il riordino della struttura
organizzativa delle articolazioni centrali e periferiche
dell'Amministrazione della pubblica sicurezza, a norma dell'articolo
6 della L. 31 marzo 2000, n. 78).
In definitiva, secondo il ricorrente, l'art. 4 della legge reg.
Lombardia n. 15 del 2020 introdurrebbe in modo unilaterale, e «con
formulazione generica e poco chiara», nuovi e ulteriori «compiti o
funzioni [...] alle Forze di polizia che la Costituzione attribuisce
esclusivamente allo Stato», con riferimento sia alla funzione di
organizzazione e di gestione del personale, sia a quella di tutela
dell'ordine pubblico e della sicurezza.
2.- La questione - che coinvolge inscindibilmente i due parametri
di competenza sollevati, attinenti entrambi alla disciplina delle
forze di polizia dello Stato, dal lato organizzativo e dal lato
funzionale (sentenza n. 170 del 2019) - non e' fondata.
2.1.- La disposizione impugnata, pur nella sua formulazione
letterale non del tutto perspicua, si riferisce alla presenza delle
forze di polizia dello Stato presso i luoghi considerati maggiormente
sensibili per la sicurezza degli operatori sanitari e socio-sanitari,
ed e' volta a rafforzare la collaborazione tra la Regione e le
medesime Forze di polizia, al fine di salvaguardare la sicurezza del
personale sanitario e socio-sanitario, presso le strutture ove tale
personale opera, in un contesto di particolare allarme sociale, come
testimoniato da frequenti fatti di cronaca. Essa prefigura attivita'
e forme di impiego del personale della Polizia di Stato sul
territorio, al fine di potenziarle, sulla base di necessari e
prodromici accordi tra la Regione e gli Uffici territoriali del
Governo.
2.2.- Forme di accordo o di intesa tra Stato, Regioni ed enti
locali nella materia della sicurezza sono ben presenti nel panorama
normativo nazionale. Basti pensare alla legge 7 marzo 1986, n. 65
(Legge-quadro sull'ordinamento della polizia municipale), che prevede
la collaborazione tra le forze di polizia locale e quelle della
Polizia di Stato «previa disposizione del sindaco, quando ne venga
fatta, per specifiche operazioni, motivata richiesta dalle competenti
autorita'» (art. 3); o al decreto-legge 13 maggio 1991, n. 152
(Provvedimenti urgenti in tema di lotta alla criminalita' organizzata
e di trasparenza e buon andamento dell'attivita' amministrativa),
convertito, con modificazioni, in legge 12 luglio 1991, n. 203, che,
all'art. 12, ha demandato al Ministro dell'interno la emanazione di
direttive per la realizzazione, a livello provinciale, di «piani
coordinati di controllo del territorio», da attuarsi a cura dei
competenti uffici della Polizia di Stato e dei comandi provinciali
dell'Arma dei carabinieri e della Guardia di finanza, con l'espressa
previsione che ad essi possano partecipare, previa richiesta al
sindaco, contingenti dei corpi o servizi di polizia municipale.
A seguito del trasferimento alle Regioni delle funzioni di
polizia amministrativa, stabilito dall'art. 161 del decreto
legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti
amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in
attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59), l'art. 7 del
d.P.C.m. 12 settembre 2000 (Individuazione delle risorse finanziarie,
umane, strumentali e organizzative da trasferire alle regioni ed agli
enti locali per l'esercizio delle funzioni e dei compiti
amministrativi in materia di polizia amministrativa) ha introdotto
apposite forme di collaborazione fra Stato, Regioni ed enti locali
per il «perseguimento di condizioni ottimali di sicurezza delle
citta' e del territorio extraurbano e di tutela dei diritti di
sicurezza dei cittadini», e per il «potenziamento tecnico-logistico
delle strutture e dei servizi di polizia amministrativa regionale e
locale, nonche' dei servizi integrativi di sicurezza e di tutela
sociale», prevedendo specifici accordi per lo «svolgimento in forma
coordinata» delle attivita' di rispettiva competenza, ed onerando il
Ministro dell'interno di promuovere «protocolli d'intesa» volti a
«conseguire specifici obiettivi di rafforzamento delle condizioni di
sicurezza delle citta' e del territorio extraurbano».
Analogamente, l'art. 1, comma 439, della legge 27 dicembre 2006,
n. 296, recante «Disposizioni per la formazione del bilancio annuale
e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2007)», consente al
Ministro dell'interno di «stipulare convenzioni con le regioni e gli
enti locali che prevedano la contribuzione logistica, strumentale o
finanziaria delle stesse regioni e degli enti locali», al fine di
realizzare «programmi straordinari di incremento dei servizi di
polizia, di soccorso tecnico urgente e per la sicurezza dei
cittadini». Previsione, codesta, che ha trovato una specificazione
normativa nell'art. 6-bis del decreto-legge 14 agosto 2013, n. 93
(Disposizioni urgenti in materia di sicurezza e per il contrasto
della violenza di genere, nonche' in tema di protezione civile e di
commissariamento delle province), convertito, con modificazioni, in
legge 15 ottobre 2013, n. 119, recante nella rubrica «Accordi
territoriali di sicurezza integrata per lo sviluppo», il quale ha
previsto il raggiungimento di detti accordi tra Ministro, Regioni ed
enti locali con riguardo alle «aree interessate da insediamenti
produttivi o da infrastrutture logistiche ovvero da progetti di
riqualificazione e riconversione di siti industriali o commerciali
dismessi o da progetti di valorizzazione dei beni di proprieta'
pubblica o da altre iniziative di sviluppo territoriale» (comma 1).
Con il decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14 (Disposizioni
urgenti in materia di sicurezza delle citta'), convertito, con
modificazioni, in legge 18 aprile 2017, n. 48, il legislatore
nazionale ha, poi, introdotto una disciplina organica della
cosiddetta sicurezza integrata, da intendersi come «l'insieme degli
interventi assicurati dallo Stato, dalle Regioni, dalle Province
autonome di Trento e Bolzano e dagli enti locali», nonche' da altri
soggetti istituzionali, «al fine di concorrere, ciascuno nell'ambito
delle proprie competenze e responsabilita', alla promozione e
all'attuazione di un sistema unitario e integrato di sicurezza per il
benessere delle comunita' territoriali» (art. 1, comma 2). L'art. 2
del citato decreto-legge ha affidato ad apposite linee generali, da
adottare con accordo sancito in sede di Conferenza unificata (su
proposta del Ministro dell'interno), il compito di «coordinare, per
lo svolgimento di attivita' di interesse comune, l'esercizio delle
competenze dei soggetti istituzionali coinvolti, anche con
riferimento alla collaborazione tra le forze di polizia e la polizia
locale», nei settori di intervento ivi indicati, tenendo conto della
«necessita' di migliorare la qualita' della vita e del territorio e
di favorire l'inclusione sociale e la riqualificazione
socio-culturale delle aree interessate».
Il d.l. n. 14 del 2017 ha cosi' contribuito a dare attuazione
all'art. 118, terzo comma, Cost., prevedendo che, in attuazione delle
summenzionate linee generali, Stato, Regioni e Province autonome
possano concludere «specifici accordi per la promozione della
sicurezza integrata, anche diretti a disciplinare gli interventi a
sostegno della formazione e dell'aggiornamento professionale del
personale della polizia locale» (art. 3, comma 1). Le Regioni e le
Province autonome possono altresi' sostenere, nell'ambito delle
proprie competenze e funzioni, iniziative e progetti volti ad attuare
interventi di promozione della sicurezza integrata nel territorio di
riferimento, «ivi inclusa l'adozione di misure di sostegno
finanziario a favore dei comuni maggiormente interessati da fenomeni
di criminalita' diffusa» (art. 3, comma 2).
In tal senso, il menzionato decreto-legge ha disciplinato, in
modo ampio e trasversale, le «forme di coordinamento» previste
dall'art. 118, terzo comma, Cost., coinvolgendo gli enti regionali
non solo quali terminali delle scelte compiute dallo Stato in materia
di ordine pubblico e sicurezza, ma anche come portatori di interessi
che, ancorche' non direttamente afferenti alla materia di cui
all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost., sono teleologicamente
connessi alla competenza esclusiva dello Stato.
Il quadro normativo statale si arricchisce ulteriormente, con
specifico riguardo alla materia di cui oggi si tratta, con la legge
14 agosto 2020, n. 113 (Disposizioni in materia di sicurezza per gli
esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell'esercizio
delle loro funzioni), che detta disposizioni per la sicurezza di
coloro che esercitano le professioni sanitarie e socio sanitarie,
stabilendo, tra l'altro, all'art. 7, al fine di prevenire episodi di
aggressione o di violenza, che le strutture presso le quali opera il
personale di cui si tratta adottino, nei propri piani per la
sicurezza, misure volte a stipulare specifici protocolli operativi
con le forze di polizia, per garantire il loro tempestivo intervento.
2.3.- E' alla luce di tale rinnovata declinazione legislativa del
concetto di sicurezza che la giurisprudenza costituzionale ha
esaminato il tema della portata dell'intervento consentito
all'autonomia regionale nella materia de qua.
Questa Corte ha chiarito che «le Regioni non possono porre a
carico di organi e amministrazioni dello Stato compiti ulteriori
rispetto a quelli individuati dalla legge statale» (sentenza n. 88
del 2020; nello stesso senso, ex plurimis, sentenze n. 2 del 2013, n.
167 e n. 104 del 2010, n. 10 del 2008, n. 322 del 2006). Tale
preclusione opera anche con riguardo alla previsione di «forme di
collaborazione e di coordinamento», le quali, ove coinvolgano compiti
e attribuzioni di organi dello Stato, «non possono essere
disciplinate unilateralmente e autoritativamente dalle Regioni,
nemmeno nell'esercizio della loro potesta' legislativa», dovendo
trovare il loro fondamento o il loro presupposto in leggi statali che
le prevedano o le consentano, o in accordi tra gli enti interessati
(sentenze n. 170 del 2019, n. 183 del 2018 e n. 9 del 2016; nello
stesso senso, sentenze n. 30 del 2006, n. 429 e n. 134 del 2004).
E proprio sulla base delle indicazioni e del perimetro degli
interventi delle autonomie locali disegnato dalla illustrata cornice
normativa statuale, la sentenza n. 285 del 2019 ha giudicato non
fondata la questione di legittimita' costituzionale, promossa dallo
Stato in riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.,
della normativa di cui alla legge della Regione Basilicata 30
novembre 2018, n. 45 (Interventi regionali per la prevenzione e il
contrasto della criminalita' e per la promozione della cultura e
della legalita' e di un sistema integrato di sicurezza nell'ambito
del territorio regionale), che attribuiva alla Regione il compito di
promuovere iniziative formative, informative e culturali, nonche'
interventi, realizzati anche in collaborazione con le forze
dell'ordine, a seguito di apposita stipula d'intesa, di assistenza di
tipo materiale e psicologico, utili a prevenire e contrastare i reati
che colpiscono la popolazione anziana, con particolare riferimento ai
delitti contro il patrimonio mediante frode. In quella occasione, la
Corte ha affermato che la semplice previsione della possibilita' di
una intesa con le forze di polizia non comporta alcuna interferenza
con la competenza esclusiva dello Stato in materia di sicurezza, una
volta esclusa la pretesa di un coinvolgimento necessario delle
stesse. In proposito e' stato richiamato il precedente della Corte in
materia di bullismo e cyber-bullismo (sentenza n. 116 del 2019), in
cui la non fondatezza della questione allora sollevata era stata
motivata, tra l'altro, con riferimento alla natura meramente
facoltativa della partecipazione dei rappresentanti statali
all'apposito tavolo di coordinamento, partecipazione comunque
subordinata alla previa intesa con gli enti di appartenenza.
Con la stessa sentenza n. 285 del 2019, e' stata dichiarata non
fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione di
legittimita' costituzionale di altra disposizione della medesima
legge reg. Basilicata n. 45 del 2018, che prevede che la Regione, al
fine di assicurare un adeguato controllo del territorio mediante un
piu' efficiente svolgimento delle funzioni di polizia locale,
promuove, previa intesa con gli enti locali interessati, il
potenziamento delle attivita' di vigilanza nelle aree piu' soggette a
rischio di esposizione ad attivita' criminose. Al riguardo, questa
Corte, dopo aver sottolineato che l'eventuale assegnazione di compiti
attinenti alla pubblica sicurezza non puo' essere decisa
unilateralmente dalla Regione, pena l'invasione della competenza
esclusiva dello Stato a norma dell'art. 117, secondo comma, lettera
h), Cost., ha ritenuto facoltizzata la Regione a promuovere il
potenziamento delle attivita' di vigilanza purche' nell'ambito dei
piani predisposti dal Ministro dell'interno.
Nella medesima direzione la sentenza n. 177 del 2020 ha giudicato
conforme a Costituzione una norma della legge della Regione Puglia 28
marzo 2019, n. 14 (Testo unico in materia di legalita', regolarita'
amministrativa e sicurezza), che dispone che nell'attuazione delle
politiche di prevenzione e contrasto dei fenomeni di illegalita' in
materia di tutela dell'ambiente, connessi o derivanti da attivita'
criminose di tipo organizzato o mafioso, la Regione promuove la
conclusione di accordi e la stipula di convenzioni con le autorita'
statali operanti sul territorio regionale nel settore ambientale, le
associazioni di imprese, le organizzazioni sindacali, le associazioni
di volontariato e le associazioni ambientalistiche individuate
secondo le procedure di legge. Anche in tale occasione questa Corte
ha chiarito che la Regione ha inteso limitarsi all'affiancamento agli
organi statali nel perseguimento del fine di combattere la
criminalita' nei settori ambientale e sanitario, e che le
disposizioni che prevedono la promozione di accordi tra Regione ed
autorita' statali hanno valore programmatico.
Non si discosta da tali precedenti la sentenza n. 236 del 2020,
nella quale la declaratoria di illegittimita' costituzionale della
legge della Regione Veneto 8 agosto 2019, n. 34 (Norme per il
riconoscimento ed il sostegno della funzione sociale del controllo di
vicinato nell'ambito di un sistema di cooperazione interistituzionale
integrata per la promozione della sicurezza e della legalita'), e'
fondata piuttosto sulla sostanziale rivendicazione, operata da quella
legge, di una specifica competenza regionale all'attivita'
istituzionale di prevenzione generale dei reati e controllo del
territorio, che costituisce il nucleo centrale della funzione di
pubblica sicurezza, riconducibile a materia di esclusiva competenza
statale ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost.;
nonche' sulla pretesa della Regione di disciplinare forme di
coordinamento fra Stato ed enti locali in materia di ordine pubblico
e sicurezza, con il sostegno della stessa Regione, in una materia in
cui l'intervento del legislatore regionale e' ammissibile solo nel
rispetto delle procedure e dei limiti sostanziali stabiliti dal
legislatore statale ai sensi dell'art. 118, terzo comma, Cost.
2.4.- Nel caso all'attuale esame, la disposizione impugnata non
disciplina, in modo unilaterale, le forme di collaborazione e di
coordinamento con le forze di polizia dello Stato - che pure mira a
instaurare - ma, al contrario, le inquadra entro una cornice pattizia
che mantiene salvi e integri i compiti e le attribuzioni
dell'amministrazione di pubblica sicurezza.
2.5.- Come anche di recente ribadito da questa Corte, del resto,
la Regione ben puo' «sollecitare lo Stato», «affinche' questo
ricalibri la distribuzione della forza pubblica sul territorio», e
cio' a maggior ragione «[n]ell'ambito della rinnovata strategia
istituzionale volta a garantire la sicurezza integrata» (sentenza n.
285 del 2019, punto 9.3. del Considerato in diritto), quale definita
e disciplinata dal decreto-legge n. 14 del 2007.
In particolare, va ricordato che i protocolli d'intesa previsti
dalla disposizione regionale impugnata si collocano nel quadro
generale degli specifici accordi per la promozione della sicurezza
integrata - che lo Stato, le Regioni e le Province autonome di Trento
e Bolzano possono concludere, a norma del richiamato art. 3 del d.l.
n. 14 del 2017, in attuazione delle linee generali fissate, ai sensi
dell'art. 2 dello stesso decreto-legge, su proposta del Ministro
dell'interno, con accordo sancito in sede di Conferenza unificata -
nella misura in cui consentono, proprio secondo le indicazioni
provenienti dalla fonte statale, di individuare «specifici obiettivi
per l'incremento dei servizi di controllo del territorio e per la sua
valorizzazione» (art. 7, comma 1, del d.l. n. 14 del 2017), anche
mediante, eventualmente, l'impiego di «software di analisi video per
il monitoraggio attivo con invio di allarmi automatici a centrali
delle forze di polizia» (art. 7, comma 1-bis, del d.l. n. 14 del
2017), ossia di strumenti in grado di garantire, come precisa la
norma regionale, un rapido intervento in loco delle forze di polizia.
Conformemente alla giurisprudenza di questa Corte, anche nella
presente fattispecie puo' dunque affermarsi che i previsti protocolli
d'intesa tra la Regione e gli Uffici territoriali di Governo «trovano
fondamento nella legge statale» (sentenza n. 104 del 2010, punto 5
del Considerato in diritto; analogamente, anche sentenza n. 454 del
2007, punto 2.2. del Considerato in diritto).
2.6.- Del resto, l'adesione a detti protocolli aventi ad oggetto
la presenza e la collaborazione delle forze di polizia si pone per
l'amministrazione dello Stato come mera facolta', e non certo come
obbligo. Fintanto che quei protocolli non saranno sottoscritti,
nessun comportamento o prestazione sono imposti alle Prefetture e
alle Questure, rimanendo esse libere di addivenire alla conclusione
degli accordi con la Regione, nell'esercizio delle proprie
prerogative di organizzazione e di dislocazione sul territorio delle
forze di polizia, in conformita' alle previsioni della legge n. 121
del 1981 e del regolamento di cui al d.P.R. n. 208 del 2001.
2.7.- Ne' alcun argomento in contrario puo' desumersi dalla
formulazione dell'art. 1 della legge regionale in esame, il quale -
come pure evidenziato dal ricorrente - assicura il «rispetto della
normativa statale in materia di salute e sicurezza nei luoghi di
lavoro» (laddove indica la finalita' della legge regionale di
«prevenire e contrastare ogni forma di violenza ai danni di operatori
dei settori sanitario e sociosanitario»), ma omette di richiamare
espressamente la normativa statale in materia di ordinamento e
organizzazione amministrativa dello Stato e di ordine pubblico e
sicurezza. Non e' infatti possibile desumere, da tale mancato
richiamo, la volonta' del legislatore regionale di non rispettare le
prerogative dello Stato in tali ambiti, soprattutto in una
fattispecie come quella in esame, in relazione alla quale la Regione
non dispone di alcuna competenza legislativa (sentenza n. 278 del
2012, punto 5 del Considerato in diritto).
3.- Deve pertanto concludersi che l'art. 4 della legge reg.
Lombardia n. 15 del 2020 non invade indebitamente le prerogative
dello Stato in ordine alla disciplina delle forze di polizia, ne' dal
punto di vista dell'organizzazione amministrativa e del personale,
ne' sotto il profilo funzionale della tutela dell'ordine pubblico e
della sicurezza. Le forme facoltative di collaborazione con la
Regione discendono direttamente dalle previsioni generali della legge
statale sulla sicurezza integrata, prima richiamate, e si mantengono
nell'ambito delle «precondizioni per un piu' efficace esercizio delle
classiche funzioni di ordine pubblico, per migliorare il contesto
sociale e territoriale di riferimento» (sentenza n. 285 del 2019,
punto 2.5. del Considerato in diritto).
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4 della legge della Regione Lombardia 8 luglio 2020, n. 15
(Sicurezza del personale sanitario e sociosanitario), promossa, in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettere g) e h), della
Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri con il
ricorso indicato in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 2021.
F.to:
Giancarlo CORAGGIO, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Filomena PERRONE, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 22 luglio 2021.
Il Cancelliere
F.to: Filomena PERRONE