N. 113 SENTENZA 6 aprile - 6 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Circolazione stradale - Codice della strada - Circolazione di veicoli immatricolati all'estero - Divieto, inserito in sede di conversione di decreto-legge, per chi ha stabilito la residenza in Italia da oltre sessanta giorni - Effetti della violazione - Sanzione amministrativa pecuniaria, sequestro amministrativo del veicolo e possibile confisca amministrativa - Violazione dei principi relativi alla decretazione d'urgenza - Illegittimita' costituzionale. Circolazione stradale - Codice della strada - Circolazione di veicoli immatricolati all'estero - Casi consentiti - Rilascio del foglio di via - Sanzioni in caso di violazione - Disposizioni strettamente connesse ad altre dichiarate costituzionalmente illegittime - Illegittimita' costituzionale consequenziale. - Codice della strada, art. 93, commi 1-bis, 1-ter, 1-quater, 7-bis e 7-ter. - Costituzione, art. 77, secondo comma.(GU n.23 del 7-6-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Filippo PATRONI GRIFFI,
Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dei commi 1-bis e
7-bis dell'art. 93 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285
(Nuovo codice della strada), introdotti dall'art. 29-bis, comma 1,
lettera a), numeri 1) e 2), del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
(Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita'
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata),
convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132,
promosso dal Tribunale ordinario di Napoli, decima sezione civile, in
composizione monocratica, nel procedimento vertente tra G. C. e M. M.
e la Prefettura - Ufficio territoriale del Governo di Napoli, con
ordinanza del 14 febbraio 2022, iscritta al n. 72 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 26, prima serie speciale, dell'anno 2022, la cui trattazione e'
stata fissata per l'adunanza in camera di consiglio del 5 aprile
2023.
Visto l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 6 aprile 2023 il Giudice
relatore Stefano Petitti;
deliberato nella camera di consiglio del 6 aprile 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 14 febbraio 2022, iscritta al n. 72 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale ordinario di Napoli, decima
sezione civile, in composizione monocratica, ha sollevato questione
di legittimita' costituzionale dei commi 1-bis e 7-bis dell'art. 93
del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285 (Nuovo codice della
strada), introdotti dall'art. 29-bis, comma 1, lettera a), numeri 1)
e 2), del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113 (Disposizioni urgenti
in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata), convertito,
con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132, in
riferimento all'art. 77, secondo comma, della Costituzione.
1.1.- Il rimettente premette di essere stato adito da G. C. e M.
M., opponenti all'ordinanza con cui il Prefetto di Napoli ha ingiunto
il pagamento di euro 1.424,00 a titolo di sanzione amministrativa per
la violazione dell'art. 93, commi 1-bis e 7-bis, del d.lgs. n. 285
del 1992, in quanto G. C., in data 14 aprile 2019, circolava alla
guida di un motociclo immatricolato all'estero senza essere in
possesso di alcun documento relativo al noleggio del veicolo, alla
sua concessione in leasing, locazione senza conducente o comodato
d'uso rilasciato da impresa con sede in altro Stato membro
dell'Unione europea o nello Spazio economico europeo.
2.- Il Tribunale, rigettati tutti i motivi di ricorso avanzati
dagli opponenti, ritiene rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale del predetto art. 93, commi
1-bis e 7-bis.
Non sarebbe d'ostacolo alla rimessione della questione l'avvenuta
abrogazione delle disposizioni censurate ad opera dell'art. 2, comma
1, lettera a), della legge 23 dicembre 2021, n. 238 (Disposizioni per
l'adempimento degli obblighi derivanti dall'appartenenza dell'Italia
all'Unione europea - Legge europea 2019-2020), non avendo la stessa
effetto retroattivo. Di conseguenza, le disposizioni censurate
continuerebbero a trovare applicazione nel giudizio a quo in ossequio
al principio tempus regit actum, da applicare in tema di legittimita'
dei provvedimenti amministrativi.
Ne' alcun effetto potrebbe essere dispiegato nel medesimo
giudizio dalla sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea
16 dicembre 2021, in causa C-274/20, GN e WX contro Prefettura di
Massa Carrara, in cui sarebbe stato ravvisato un contrasto tra le
previsioni in esame e l'art. 63 del Trattato sul funzionamento
dell'Unione europea. Tale sentenza secondo il rimettente, sarebbe
infatti «riferita ad altra situazione fattuale, ossia a quella in cui
il veicolo immatricolato estero e' destinato ad essere essenzialmente
utilizzato in altro Stato membro, essendo la sua presenza in Italia
meramente occasionale».
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione,
l'ordinanza riferisce che le disposizioni censurate sono state
introdotte in sede di conversione dall'art. 29-bis del d.l. n. 113
del 2018, e inserite nel Capo II del Titolo II del provvedimento,
contenente «Disposizioni in materia di prevenzione e contrasto alla
criminalita' mafiosa».
Esse, tuttavia, sarebbero «del tutto estranee al fenomeno mafioso
o alla materia della sicurezza pubblica», come dimostrato dalla
circostanza del loro inserimento nel codice della strada, che non
mostrerebbe «alcuna attinenza con le altre materie disciplinate dal
decreto legge».
L'effettiva finalita' delle disposizioni in esame sarebbe, ad
avviso del rimettente, quella di contrastare il fenomeno della
cosiddetta esterovestizione dei veicoli, ossia la condotta di chi,
residente in Italia, utilizzi veicoli immatricolati all'estero e
intestati, spesso fittiziamente, a terzi, al fine di evitare il
pagamento dell'imposta di bollo in Italia e degli oneri fiscali
connessi all'assicurazione per la responsabilita' civile, nonche' «di
rendere piu' difficile la riscossione delle sanzioni amministrative
per gli illeciti connessi alla circolazione del veicolo e, piu' in
generale, di sfuggire ai controlli del fisco, occultando indici della
propria capacita' contributiva, evidentemente difforme da quella
dichiarata».
A fronte, pertanto, della necessita' che venga rispettato il
«nesso di interrelazione funzionale» fra decreto-legge e legge di
conversione, predicata nella giurisprudenza di questa Corte (e'
richiamata la sentenza n. 22 del 2012), risulterebbe evidente
l'estraneita' delle disposizioni inserite in sede di conversione
rispetto all'oggetto e alle finalita' del decreto-legge, con
conseguente violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.
3.- E' intervenuto in giudizio il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo che la questione venga dichiarata inammissibile e,
comunque, non fondata.
In via preliminare, l'interveniente osserva che questa Corte, con
l'ordinanza n. 137 del 2022, in una fattispecie analoga alla
presente, ha restituito gli atti al giudice rimettente, al fine di
rivalutare i termini della controversia alla luce di quanto statuito
dalla Corte di giustizia, nella richiamata sentenza 16 dicembre 2021.
In ogni caso, ad avviso dell'Avvocatura la questione non sarebbe
fondata, perche' la finalita' perseguita dalle disposizioni censurate
sarebbe quella di «impedire che, mediante l'utilizzo nel territorio
nazionale di veicoli immatricolati all'estero, soggetti residenti in
Italia o che lavorano nel nostro Paese, possano commettere illeciti o
comunque di evitare che l'identificazione degli effettivi conducenti
di tali veicoli venga resa particolarmente difficoltosa per le Forze
di polizia deputate al controllo».
Tale finalita', pertanto, non risulterebbe affatto estranea a
quelle di tutela dell'ordine e della sicurezza pubblica perseguite
dal d.l. n. 113 del 2018.
Questa Corte avrebbe gia' affermato che la sicurezza stradale
costituisce un «segmento» della materia «ordine e sicurezza
pubblica», riservata alla competenza legislativa esclusiva dello
Stato dall'art. 117, secondo comma, lettera h), Cost. (e' richiamata
la sentenza n. 428 del 2004).
Inoltre, l'oggetto del d.l. n. 113 del 2018, nel testo precedente
alla conversione in legge, avrebbe investito materie ulteriori
rispetto a quelle ricomprese nel titolo del provvedimento, come nel
caso dell'art. 15, recante «Disposizioni in materia di giustizia», o
dell'art. 23, rubricato «Disposizioni in materia di blocco stradale».
In presenza di un decreto-legge ab origine eterogeneo, pertanto,
l'urgente necessita' del provvedere andrebbe riferita, nel caso
dell'art. 29-bis e delle misure da esso introdotte, alla finalita' di
approntare un rimedio urgente a quelle medesime situazioni
straordinarie poste a fondamento del decreto-legge (anche
l'Avvocatura richiama, sul punto, la sentenza n. 22 del 2012 di
questa Corte).
Considerato in diritto
1.- Con l'ordinanza indicata in epigrafe, il Tribunale ordinario
di Napoli, decima sezione civile, in composizione monocratica, ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale dei commi 1-bis e
7-bis dell'art. 93 del d.lgs. n. 285 del 1992, introdotti dall'art.
29-bis, comma 1, lettera a), numeri 1) e 2) del d.l. n. 113 del 2018,
come convertito, in riferimento all'art. 77, secondo comma, Cost.
1.1.- Il rimettente e' chiamato a pronunciarsi sull'opposizione
avverso l'ordinanza con cui il Prefetto di Napoli ha ingiunto a G.
C., residente da piu' di sessanta giorni in Italia, trovato alla
guida di un ciclomotore immatricolato all'estero, il pagamento della
sanzione amministrativa pecuniaria di euro 1.424,00, in applicazione
delle disposizioni censurate.
Il comma 1-bis dell'art. 93 cod. strada, inserito dall'art.
29-bis, comma 1, lettera a), numero 1), del d.l. n. 113 del 2018 in
sede di conversione, stabilisce che «[s]alvo quanto previsto dal
comma 1-ter, e' vietato, a chi ha stabilito la residenza in Italia da
oltre sessanta giorni, circolare con un veicolo immatricolato
all'estero». Il divieto in parola e' punito, secondo quanto prescrive
il comma 7-bis dell'art. 93 cod. strada, anch'esso inserito dal
citato art. 29-bis, comma 1, lettera a), numero 2) e censurato nel
presente giudizio, con una sanzione pecuniaria da euro 711 a euro
2.842, unitamente al sequestro del veicolo e alla confisca del
medesimo nel caso in cui, entro sei mesi, il proprietario non
provveda a immatricolare il veicolo in Italia o a condurlo all'estero
tramite il foglio di via. L'unica eccezione a tale obbligo di
immatricolazione e' prevista nel comma 1-ter del medesimo art. 93
cod. strada, con riguardo al veicolo «concesso in leasing o in
locazione senza conducente da parte di un'impresa costituita in un
altro Stato membro dell'Unione europea o dello Spazio economico
europeo che non ha stabilito in Italia una sede secondaria o altra
sede effettiva, nonche' nell'ipotesi di veicolo concesso in comodato
a un soggetto residente in Italia e legato da un rapporto di lavoro o
di collaborazione con un'impresa costituita in un altro Stato membro
dell'Unione europea o aderente allo Spazio economico europeo che non
ha stabilito in Italia una sede secondaria od altra sede effettiva»;
affinche' tali presupposti rendano lecita la circolazione dei veicoli
con targa estera - prosegue l'art. 93, comma 1-ter, cod. strada - «a
bordo del veicolo deve essere custodito un documento, sottoscritto
dall'intestatario e recante data certa, dal quale risultino il titolo
e la durata della disponibilita' del veicolo. In mancanza di tale
documento, la disponibilita' del veicolo si considera in capo al
conducente».
Il medesimo art. 29-bis del d.l. n. 113 del 2018, come
convertito, ha poi dettato ulteriori disposizioni strettamente
collegate, per materia e per finalita', a quelle ora richiamate.
Con il comma 1, lettera a), numero 1), e' stato introdotto anche
il comma 1-quater nell'art. 93 cod. strada, che disciplina le
modalita' di rilascio del foglio di via «al fine di condurre il
veicolo oltre i transiti di confine», e con il successivo numero 2)
e' stato introdotto, sempre all'interno dell'art. 93 cod. strada,
anche il comma 7-ter, che disciplina le sanzioni per la mancata
osservanza delle disposizioni di cui al comma 1-ter del medesimo
articolo.
Con il comma 1, lettera b), numeri 1) e 2), sono stati,
rispettivamente, aggiunti ulteriori periodi al comma 1 dell'art. 132
cod. strada ed e' stato sostituito il comma 5 dello stesso articolo,
in relazione, rispettivamente, al trattamento da riservare al veicolo
non immatricolato all'estero comunque circolante in Italia da piu' di
un anno e alle sanzioni per l'inosservanza delle relative
prescrizioni.
Per effetto della successiva lettera c) del citato comma 1,
infine, e' stato modificato l'art. 196 cod. strada, adeguando il
regime di responsabilita' solidale per le violazioni punibili con
sanzione amministrativa pecuniaria al regime introdotto negli artt.
93, commi 1-bis e 1-ter, e 132 cod. strada.
Da ultimo, e' necessario dare conto che, con l'art. 16-ter del
decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (Misure urgenti per la
semplificazione e l'innovazione digitale), convertito, con
modificazioni, nella legge 11 settembre 2020, n. 120, e' stato
inserito nell'art. 93 cod. strada il comma 1-quinquies, che ha
previsto una serie di fattispecie alle quali non si applicano le
prescrizioni di cui ai precedenti commi 1-bis, 1-ter e 1-quater.
1.2.- Il rimettente censura il richiamato art. 93, commi 1-bis e
7-bis, cod. strada, lamentando unicamente che la sua introduzione,
avvenuta per effetto dell'approvazione - in sede di conversione -
dell'art. 29-bis del d.l. n. 113 del 2018, contrasta con il requisito
della necessaria omogeneita' tra il decreto-legge e la successiva
legge di conversione, in violazione dell'art. 77, secondo comma,
Cost.
2.- La questione e' ammissibile.
Pur in assenza di specifiche eccezioni formulate dall'Avvocatura
generale dello Stato, e' necessario rilevare che su una questione
analoga a quella oggi in esame questa Corte si e' pronunciata con
l'ordinanza n. 137 del 2022. Con tale pronuncia e' stata decisa la
restituzione degli atti al giudice a quo in ragione del
sopraggiungere, nelle more del giudizio di legittimita'
costituzionale e per effetto della sollevazione del rinvio
pregiudiziale disposta dal medesimo giudice rimettente, della citata
sentenza della Corte di giustizia UE 16 dicembre 2021.
Con la sentenza indicata, la Corte di giustizia ha statuito che
«[l]'articolo 63, paragrafo 1, TFUE dev'essere interpretato nel senso
che esso osta alla normativa di uno Stato membro che vieta a chiunque
abbia stabilito la propria residenza in tale Stato membro da piu' di
60 giorni di circolarvi con un autoveicolo immatricolato in un altro
Stato membro, a prescindere dalla persona alla quale il veicolo e'
intestato, senza tener conto della durata di utilizzo di detto
veicolo nel primo Stato membro e senza che l'interessato possa far
valere un diritto a un'esenzione, qualora il medesimo veicolo non sia
destinato ad essere essenzialmente utilizzato nel primo Stato membro
a titolo permanente ne' sia, di fatto, utilizzato in tal modo».
L'applicazione del diritto dell'Unione europea,
nell'interpretazione offerta dalla Corte di giustizia, risulta quindi
condizionata dalla fattispecie di una sanzione irrogata nei confronti
del conducente che dimostri un collegamento non occasionale con lo
Stato in cui e' immatricolato il veicolo, essendo, in tal caso, il
giudice nazionale chiamato a verificare la natura del comodato «e la
natura dell'utilizzazione effettiva dei veicoli presi in prestito»
nello Stato diverso da quello di immatricolazione (oltre alla citata
sentenza, paragrafo 35, si veda anche la successiva ordinanza 19
ottobre 2022, in causa C-777/21, VB contro Comune di Portici).
Consapevole del dictum pronunciato dalla Corte di giustizia, il
giudice a quo osserva come tale condizione non ricorra nel giudizio
sottoposto al suo esame, considerato che il veicolo di proprieta'
dell'opponente G. C. risulta stabilmente in Italia, ne' questi ha
dato conto che esso si trovi a circolare solo temporaneamente nel
territorio italiano. Per il fatto, pertanto, di trovarsi a giudicare
di una fattispecie priva dei caratteri di transnazionalita', cui e'
condizionata l'operativita' del parametro di diritto dell'UE, il
giudice rimettente ha dimostrato in modo non implausibile di dover
applicare le disposizioni censurate.
Cio' e' sufficiente al fine di ritenere ammissibile la questione,
tenuto conto che, secondo la costante giurisprudenza di questa Corte,
essa e' chiamata a effettuare unicamente un «controllo esterno» sulle
motivazioni contenute nell'ordinanza di rimessione quanto alla
rilevanza delle questioni sollevate (ex plurimis, sentenze n. 25 del
2023, n. 264, n. 254, n. 203 del 2022, n. 189 e n. 183 del 2021).
2.1.- Ne' e' di ostacolo alla trattazione nel merito dell'odierna
questione la circostanza che i commi 1-bis e 7-bis dell'art. 93 cod.
strada (come anche i commi 1-ter, 1-quater, 1-quinquies e 7-ter della
medesima previsione, non censurati nel presente giudizio) siano stati
abrogati dall'art. 2, comma 1, lettera a), della legge n. 238 del
2021, e sostituiti da una nuova disciplina, introdotta dalla lettera
b) della medesima previsione e confluita nell'art. 93-bis cod. strada
(oggi rubricato «Formalita' necessarie per la circolazione degli
autoveicoli, motoveicoli e rimorchi immatricolati in uno Stato estero
e condotti da residenti in Italia»). E' opportuno evidenziare,
peraltro, che, con l'art. 2, comma 1, lettere d) ed e), della
medesima legge n. 238 del 2021, sono stati modificati anche gli artt.
132 e 196 cod. strada, nelle parti di essi gia' modificate dall'art.
29-bis del d.l. n. 113 del 2018, come convertito.
Il rimettente, invero, muove dalla non implausibile premessa che
ove una sanzione amministrativa - e segnatamente la sanzione prevista
dall'art. 93, commi 1-bis e 7-bis, cod. strada - sia stata adottata
sulla base di una norma poi abrogata, la legittimita' della stessa
deve essere esaminata, in virtu' del principio tempus regit actum,
con riguardo alla situazione di fatto e di diritto esistente al
momento della sua adozione.
3.- Nel merito, il rimettente ritiene che le disposizioni
censurate, introdotte, in sede di conversione, nel Capo II del Titolo
II del d.l. n. 113 del 2018, contenente «Disposizioni in materia di
prevenzione e contrasto alla criminalita' mafiosa», siano «del tutto
estranee al fenomeno mafioso o alla materia della sicurezza
pubblica».
L'obiettivo perseguito dall'inasprimento del trattamento
sanzionatorio riservato a chi, residente in Italia da piu' di
sessanta giorni, circoli in Italia con veicolo immatricolato
all'estero sarebbe, in realta', quello di contrastare il fenomeno
della cosiddetta esterovestizione dei veicoli, cioe' la condotta di
chi, residente in Italia, utilizzi veicoli immatricolati all'estero e
intestati (spesso fittiziamente) a terzi, «al fine di evitare il
pagamento dell'imposta di bollo e degli oneri fiscali connessi
all'assicurazione per la responsabilita' civile, di rendere piu'
difficile la riscossione delle sanzioni amministrative per gli
illeciti commessi e, piu' in generale, di sfuggire ai controlli del
fisco, occultando indici della propria capacita' contributiva,
evidentemente difforme da quella dichiarata».
L'estraneita' di tale obiettivo a quelli perseguiti dal d.l. n.
113 del 2018, nel suo insieme e con riguardo allo specifico Capo in
cui e' stato inserito l'art. 29-bis di esso, con cui sono state
introdotte le disposizioni censurate, interromperebbe il «nesso di
interrelazione funzionale» tra decreto-legge e legge di conversione,
cosi' determinando una violazione dell'art. 77, secondo comma, Cost.
4.- La questione e' fondata.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, la legge di
conversione rappresenta un atto normativo a competenza
funzionalizzata e specializzata, perche' rivolto unicamente a
stabilizzare gli effetti del decreto-legge, con la conseguenza che
esso e' limitatamente emendabile, potendosi aprire solo a
«disposizioni coerenti con quelle originarie dal punto di vista
materiale o finalistico» (sentenza n. 6 del 2023 e, analogamente,
sentenze n. 245 del 2022, n. 210 del 2021 e n. 226 del 2019).
L'omogeneita' costituisce un requisito del decreto-legge sin
dalla sua origine, dato che l'inserimento di norme eterogenee
rispetto all'oggetto o alla finalita' del decreto «spezza il legame
logico-giuridico tra la valutazione fatta dal Governo dell'urgenza
del provvedere ed "i provvedimenti provvisori con forza di legge"»,
di cui alla norma costituzionale citata (sentenze n. 149 del 2020 e
n. 22 del 2012).
D'altra parte, l'urgenza e la necessita' possono contrassegnare
anche una pluralita' di norme accomunate dall'intento di
«fronteggiare situazioni straordinarie, complesse e variegate, che
richiedono interventi oggettivamente eterogenei, afferenti quindi a
materie diverse» (sentenze n. 213 del 2021, n. 137 del 2018, n. 170
del 2017 e n. 32 del 2014), purche', tuttavia, tali norme siano
rivolte ad approntare rimedi urgenti per le situazioni straordinarie
venutesi a creare.
Per i decreti-legge a contenuto ab origine plurimo ed eterogeneo,
quindi, «occorre considerare specificamente il profilo teleologico,
cioe' l'osservanza della ratio dominante che li ispira» (sentenza n.
30 del 2021, e, analogamente, sentenze n. 8 del 2022, n. 213 del 2021
e n. 170 del 2017). Cio' vale, in particolare, per le disposizioni
introdotte nel corpo del decreto-legge in sede di conversione, le
quali devono potersi collegare al contenuto gia' disciplinato dal
medesimo decreto, cosi' da consentire una verifica sulla continuita'
delle rispettive rationes ispiratrici. Per i provvedimenti
governativi a contenuto ab origine plurimo, pertanto, la continuita'
tra legge di conversione e decreto-legge non puo' che essere misurata
muovendo dalla verifica della coerenza tra le disposizioni inserite
in sede di conversione e quelle originariamente adottate in via di
straordinaria necessita' e urgenza (da ultimo, sentenza n. 6 del
2023), avendo riguardo al collegamento con «uno dei contenuti gia'
disciplinati dal decreto-legge, ovvero alla sua ratio dominante»
(sentenza n. 245 del 2022).
Tale continuita' viene meno quando le disposizioni aggiunte siano
totalmente estranee o addirittura "intruse" rispetto a quei contenuti
e a quegli obiettivi, giacche' «[s]olo la palese "estraneita' delle
norme impugnate rispetto all'oggetto e alle finalita' del
decreto-legge" (sentenza n. 22 del 2012) o la "evidente o manifesta
mancanza di ogni nesso di interrelazione tra le disposizioni
incorporate nella legge di conversione e quelle dell'originario
decreto-legge" (sentenza n. 154 del 2015) possono inficiare di per
se' la legittimita' costituzionale della norma introdotta con la
legge di conversione» (sentenza n. 181 del 2019, nonche', nello
stesso senso, sentenze n. 247 e n. 226 del 2019).
4.1.- Il d.l. n. 113 del 2018 e' intitolato «Disposizioni urgenti
in materia di protezione internazionale e immigrazione, sicurezza
pubblica, nonche' misure per la funzionalita' del Ministero
dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento dell'Agenzia
nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei beni
sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata»; esso
constava, al momento della sua entrata in vigore, di quaranta
articoli. Per effetto degli emendamenti approvati in sede di
conversione, il suo contenuto si estende in settantaquattro articoli.
Le finalita' originariamente perseguite non consentono di
ravvisare un'unica ratio a fondamento delle misure nello stesso
contenute, essendo esse riconducibili - secondo quanto emerge per
tabulas dal preambolo del decreto - ad ambiti materiali
diversificati, quali il rilascio di «speciali permessi di soggiorno
temporanei», la revisione della disciplina della protezione
internazionale, il rafforzamento dei «dispositivi a garanzia della
sicurezza pubblica» e, infine, il miglioramento dell'efficienza e
della funzionalita' dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la
destinazione dei beni sequestrati e confiscati alla criminalita'
organizzata.
Il provvedimento deve quindi ritenersi ispirato al perseguimento
di una duplice finalita': da un lato, quella di intervenire sulla
disciplina della protezione internazionale e, dall'altro lato, quella
di rafforzare i dispositivi di sicurezza pubblica, con particolare
riguardo alla criminalita' di matrice terroristica e mafiosa.
Come anticipato, l'art. 29-bis e' inserito nel Titolo II, Capo
II, rubricato «Disposizioni in materia di prevenzione e contrasto
alla criminalita' mafiosa». Tale collocazione risulta funzionalmente
collegata all'obiettivo perseguito dal Governo, e ricavabile dal
preambolo del decreto-legge, consistente nell'adozione di misure «per
rafforzare i dispositivi a garanzia della sicurezza pubblica, con
particolare riferimento alla minaccia del terrorismo e della
criminalita' organizzata di tipo mafioso, al miglioramento del
circuito informativo tra le Forze di polizia e l'Autorita'
giudiziaria e alla prevenzione e al contrasto delle infiltrazioni
criminali negli enti locali, nonche' mirate ad assicurare la
funzionalita' del Ministero dell'interno».
Tale obiettivo, stando alla relazione illustrativa al disegno di
legge di conversione, si traduceva originariamente in una serie di
«interventi nell'ambito della prevenzione di reati connotati da
profili di rilevante allarme sociale»; un'esigenza, quest'ultima,
riferita dalla medesima relazione «alla estensione dei controlli
attraverso dispositivi elettronici per particolari fattispecie di
reato (maltrattamenti e stalking), alle prescrizioni in materia di
contratti di noleggio per la prevenzione di atti di terrorismo, alla
estensione dell'ambito di applicazione del cosiddetto DASPO urbano,
nonche' per quello relativo alle manifestazioni sportive, per coloro
che siano indiziati per reati di terrorismo» (A.S. n. 840, comunicato
alla Presidenza del Senato il 4 ottobre 2018).
4.2.- Tenuto conto dell'impossibilita' di individuare una sola
ratio nel testo originario del d.l. n. 113 del 2018 e, di
conseguenza, della necessita' di riferire l'omogeneita' delle
disposizioni censurate agli ambiti e alle finalita' delle altre
previsioni contenute nel capo e nel titolo in cui esse sono state
inserite, si deve rilevare come esse si mostrino del tutto estranee
all'impianto del decreto originario.
Il divieto di circolazione con veicoli immatricolati all'estero
stabilito dalle disposizioni censurate, per il fatto di gravare su
chi risulti residente da piu' di sessanta giorni in Italia, mostra di
voler incidere sulla condotta potenzialmente elusiva dei conducenti
di veicoli che, pur trovandosi non occasionalmente in Italia,
intendono sottrarsi agli adempimenti imposti a chi, stabilmente
residente, abbia immatricolato il proprio veicolo in Italia.
Avendo ricondotto il divieto di circolazione al requisito della
residenza, di per se' non indicativo di alcuna connessione con
finalita' di sicurezza pubblica, le disposizioni censurate si
rivelano quindi effettivamente indirizzate a contrastare la prassi
della cosiddetta esterovestizione dei veicoli, consistente, come
detto, nella sottrazione agli adempimenti di natura fiscale,
tributaria e amministrativa gravanti sui proprietari di veicoli al
fine di ottenere vantaggi indebiti quali l'evasione di tributi e
pedaggi, la non assoggettabilita' a sanzioni e la fruizione di premi
assicurativi piu' vantaggiosi.
Che sia questa, e non altra, la ratio della previsione censurata
si desume anche dal regime contenuto nel richiamato art. 93, comma
1-ter, cod. strada, che subordina la liceita' della circolazione di
veicoli con targa estera, per i residenti da piu' di sessanta giorni
in Italia, all'esibizione di documenti attestanti la sussistenza di
un contratto di leasing, locazione o comodato con una societa'
situata in altro Stato membro dell'Unione europea o dello Spazio
economico europeo. Si tratta, come e' evidente, di requisiti e
condizioni che rinvengono la loro unica ragione giustificativa in
finalita' che nulla hanno a che fare con la sicurezza pubblica e,
tanto meno, con la repressione della criminalita', e di quella
mafiosa in particolare, rivelandosi funzionali unicamente ad
attestare la veridicita' dell'intestazione del veicolo a soggetti
aventi sede al di fuori dei confini nazionali, cosi' da evitare il
conseguimento degli indebiti vantaggi che si ottengono ricorrendo
alla prassi di intestazioni di natura fittizia.
4.2.1.- Ne' appare sufficiente evocare, come fa l'Avvocatura
generale, la giurisprudenza di questa Corte, secondo cui la
circolazione stradale rientra nella materia di competenza legislativa
esclusiva dello Stato «ordine pubblico e sicurezza» (sentenza n. 428
del 2004), per concludere che qualsiasi intervento legislativo
diretto a regolare istituti in qualche modo connessi alla
circolazione stradale ben potrebbe trovare collocazione in un
decreto-legge che persegua finalita' quali quelle prima descritte,
proprie del d.l. n. 113 del 2018.
La stessa difesa statale, allorquando prova ad individuare la
finalita' di sicurezza pubblica cui sarebbero preordinate le
disposizioni introdotte nell'art. 93 cod. strada dal l'art. 29-bis
del d.l. n. 113 del 2018, come convertito, sostiene che esse
avrebbero il fine di «impedire che, mediante l'utilizzo nel
territorio nazionale di veicoli immatricolati all'estero, soggetti
residenti in Italia o che lavorano nel nostro Paese, possano
commettere illeciti o comunque di evitare che l'identificazione degli
effettivi conducenti di tali veicoli venga resa particolarmente
difficoltosa per le Forze di polizia deputate al controllo».
In realta', il divieto posto dalle disposizioni censurate non
mostra di avere, di per se', alcuna diretta incidenza ne' sulla
prevenzione di illeciti, ne' sulla identificazione di chi e' alla
guida di un veicolo, potendo rilevare, ai sensi dell'art. 196 cod.
strada, solo ai fini della identificazione del soggetto solidalmente
responsabile con il conducente, senza, quindi, che cio' attenga alle
predicate esigenze di tutela della sicurezza pubblica. Del resto, la
stessa Corte di giustizia dell'Unione europea, nella richiamata
sentenza GN e WX contro Prefettura di Massa Carrara, sia pur
nell'ambito dello scrutinio ad essa devoluto, ha chiarito - in
replica all'argomento addotto dal Governo italiano - che il divieto
di circolazione con targhe estere previsto dalle disposizioni
censurate non rivela alcuna chiara incidenza sull'efficacia dei
controlli stradali (paragrafo 37).
Peraltro, a riprova dell'estraneita' anche di questa finalita'
tra quelle effettivamente perseguite dalle disposizioni censurate, e'
appena il caso di notare che, con il decreto legislativo 4 marzo
2014, n. 37 (Attuazione della direttiva 2011/82/UE intesa ad
agevolare lo scambio transfrontaliero di informazioni sulle
infrazioni in materia di sicurezza stradale), e' stato disciplinato
«lo scambio, tra l'Italia e gli altri Stati membri dell'Unione
europea, delle informazioni sulle infrazioni in materia di sicurezza
stradale e l'applicazione di sanzioni qualora tali infrazioni siano
commesse con un veicolo immatricolato in uno Stato membro diverso da
quello in cui e' stata commessa l'infrazione» (art. 1).
Alla luce della palese estraneita' delle disposizioni censurate
agli ambiti e alle finalita' del d.l. n. 113 del 2018, si deve
ritenere che le prime presentino il carattere di norme "intruse", con
riguardo tanto all'oggetto della disciplina, quanto alla ratio
complessiva del provvedimento di urgenza, quanto, infine,
all'esigenza di «coordinamento rispetto alle materie "occupate"
dall'atto di decretazione» (sentenza n. 247 del 2019).
5.- Deve, pertanto, essere dichiarata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 93, commi 1-bis e 7-bis, cod. strada,
introdotti dall'art. 29-bis del d.l. n. 113 del 2018, come
convertito.
In considerazione della riscontrata violazione dell'art. 77,
secondo comma, Cost. e della stretta connessione tra le disposizioni
oggetto di censura nel presente giudizio e le altre inserite
nell'art. 93 cod. strada dal medesimo art. 29-bis, deve essere
dichiarata, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della legge
11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul funzionamento
della Corte costituzionale), l'illegittimita' costituzionale dei
commi 1-ter, 1-quater e 7-ter dell'art. 93 cod. strada.
La caducazione del complesso delle previsioni aggiunte nel corpo
del medesimo art. 93 e' idonea, inoltre, a rendere non operative, per
il periodo della loro vigenza, le modifiche apportate dall'art.
29-bis del d.l. n. 113 del 2018, come convertito, agli artt. 132,
commi 1, periodo finale, e 5, e 196, comma 1, cod. strada, nonche' la
previsione introdotta dal d.l. n. 76 del 2020, come convertito,
nell'art. 93, comma 1-quinquies, cod. strada. Disposizioni, queste
ultime, la cui efficacia presuppone la vigenza del divieto e delle
relative sanzioni contenuti nelle disposizioni dichiarate
costituzionalmente illegittime.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dei commi 1-bis e
7-bis dell'art. 93 del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285
(Nuovo codice della strada), introdotti dall'art. 29-bis, comma 1,
lettera a), numeri 1) e 2), del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113
(Disposizioni urgenti in materia di protezione internazionale e
immigrazione, sicurezza pubblica, nonche' misure per la funzionalita'
del Ministero dell'interno e l'organizzazione e il funzionamento
dell'Agenzia nazionale per l'amministrazione e la destinazione dei
beni sequestrati e confiscati alla criminalita' organizzata),
convertito, con modificazioni, nella legge 1° dicembre 2018, n. 132;
2) dichiara, in via consequenziale, ai sensi dell'art. 27 della
legge 11 marzo 1953, n. 87 (Norme sulla costituzione e sul
funzionamento della Corte costituzionale), l'illegittimita'
costituzionale dei commi 1-ter, 1-quater e 7-ter dell'art. 93 cod.
strada, introdotti dall'art. 29-bis, comma 1, lettera a), numeri 1) e
2), del d.l. n. 113 del 2018, come convertito.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 6 aprile 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Stefano PETITTI, Redattore
Valeria EMMA, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 6 giugno 2023.
Il Cancelliere
F.to: Valeria EMMA