N. 130 SENTENZA 19 - 23 giugno 2023
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza - Trattamenti di fine servizio, comunque denominati, spettanti nei casi di cessazione dal servizio per raggiungimento dei limiti di eta' - Corresponsione decorsi dodici mesi dalla cessazione del rapporto di lavoro - Rateizzazione del trattamento secondo un meccanismo di annuale, differentemente articolato in base all'ammontare complessivo della prestazione - Denunciata violazione della garanzia costituzionale della giusta retribuzione - Inammissibilita' delle questioni, stante la discrezionalita' riservata al legislature - Necessita' di intervento riformatore prioritario - Intollerabilita' di un eccessivo protrarsi dell'inerzia legislativa. - Decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79, convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140, art. 3, comma 2; decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122, art. 12, comma 7. - Costituzione, art. 36.(GU n.26 del 28-6-2023 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Silvana SCIARRA;
Giudici :Daria de PRETIS, Nicolo' ZANON, Franco MODUGNO, Augusto
Antonio BARBERA, Giulio PROSPERETTI, Giovanni AMOROSO, Francesco
VIGANO', Luca ANTONINI, Stefano PETITTI, Angelo BUSCEMA, Emanuela
NAVARRETTA, Maria Rosaria SAN GIORGIO, Marco D'ALBERTI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 2,
del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure urgenti per il
riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con modificazioni,
nella legge 28 maggio 1997, n. 140, e dell'art. 12, comma 7, del
decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio 2010, n. 122,
promosso dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio, sezione
terza quater, nel procedimento vertente tra A. R., il Ministero
dell'interno e l'Istituto nazionale della previdenza sociale (INPS),
con ordinanza del 17 maggio 2022, iscritta al n. 124 del registro
ordinanze 2022 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 44, prima serie speciale, dell'anno 2022.
Visti gli atti di costituzione di A. R. e dell'INPS, nonche' gli
atti di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri, di E.
M. e della Federazione Confsal-Unsa;
udito nell'udienza pubblica del 9 maggio 2023 il Giudice relatore
Maria Rosaria San Giorgio;
uditi gli avvocati Massimo Zhara Buda per A. R., Piera Messina e
Gino Madonia per l'INPS, Antonio Mirra per E. M. e per la Federazione
Confsal-Unsa, e l'avvocato dello Stato Fabrizio Fedeli per il
Presidente del Consiglio dei ministri;
deliberato nella camera di consiglio del 19 giugno 2023.
Ritenuto in fatto
1.- Con ordinanza del 17 maggio 2022, iscritta al n. 124 del
registro ordinanze 2022, il Tribunale amministrativo regionale per il
Lazio, sezione terza quater, ha sollevato, in riferimento all'art. 36
della Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 2, del decreto-legge 28 marzo 1997, n. 79 (Misure
urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica), convertito, con
modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140, e dell'art. 12,
comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, nella legge 30 luglio
2010, n. 122.
1.1.- Il rimettente riferisce di essere investito della decisione
sul ricorso con il quale A. R., dirigente della Polizia di Stato
cessato dal servizio per raggiunti limiti di eta', ha chiesto il
pagamento del trattamento di fine servizio senza il differimento e la
rateizzazione previsti dalle disposizioni censurate.
In punto di rilevanza, il giudice a quo assume che l'applicazione
delle norme in scrutinio, la cui chiarezza testuale preclude una
interpretazione adeguatrice, condurrebbe al rigetto del ricorso, con
conseguente dilazione del termine del pagamento delle somme spettanti
al ricorrente per effetto della cessazione dal rapporto di servizio.
1.2.- Quanto alla non manifesta infondatezza, il giudice
rimettente deduce che il dubbio di legittimita' costituzionale «e'
alimentato dall'esame della giurisprudenza della Corte
costituzionale, con particolare riguardo alla sentenza n. 159 del 25
giugno 2019», la quale, nel dichiarare non fondate le questioni di
legittimita' costituzionale delle stesse norme qui censurate, sia
pure nella parte in cui si riferiscono ai lavoratori che non hanno
raggiunto i limiti di eta' o di servizio previsti dagli ordinamenti
di appartenenza, ha affermato che la disciplina che ha
progressivamente dilatato i tempi di erogazione delle prestazioni
dovute alla cessazione del rapporto di impiego «ha smarrito un
orizzonte temporale definito e la iniziale connessione con il
consolidamento dei conti pubblici che l'aveva giustificata».
Il TAR Lazio ricorda, altresi', che, secondo la giurisprudenza
costituzionale, le indennita' di fine servizio costituiscono parte
del compenso dovuto per il lavoro prestato, la cui corresponsione
viene differita al momento della cessazione dall'impiego, al fine di
agevolare il superamento delle difficolta' economiche che possono
insorgere con il venir meno della retribuzione.
Il rimettente argomenta che «una retribuzione corrisposta con
ampio ritardo ha per il lavoratore una utilita' inferiore a quella
corrisposta tempestivamente».
Il carattere di retribuzione differita riconosciuto alle
indennita' di fine rapporto comporterebbe che anche queste ultime
debbano essere corrisposte tempestivamente e che non possano essere
scaglionate nel tempo «strutturalmente oltre la fuoriuscita dal mondo
del lavoro». Cio', specie ove si consideri che, di norma, con il
trattamento economico in questione il lavoratore, sia pubblico che
privato, specie se in eta' avanzata, si propone di recuperare una
somma gia' spesa o in via di erogazione per le principali necessita'
di vita, ovvero di far fronte ad impegni finanziari gia' assunti.
Il giudice a quo ricorda, quindi, che, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, una normativa come quella in esame puo' superare lo
scrutinio di legittimita' costituzionale solo se opera in un tempo
definito e se e' giustificata da una crisi contingente.
In ultimo, illustrati gli interventi normativi che hanno
modificato le disposizioni censurate in senso progressivamente
peggiorativo per il lavoratore pubblico, il rimettente conclude che
la previsione di un pagamento rateizzato comprime in maniera
irragionevole e sproporzionata i diritti dei lavoratori pubblici, in
violazione dell'art. 36 Cost., «non essendo sorretta dal carattere
contingente, ma al contrario avendo carattere strutturale».
2.- Nel giudizio si e' costituito A. R., ricorrente nel giudizio
principale, argomentando a sostegno della fondatezza delle questioni
di legittimita' costituzionale sollevate.
La parte richiama, a sua volta, la sentenza n. 159 del 2019 di
questa Corte per evidenziare come la stessa abbia lasciato
impregiudicate le questioni di legittimita' costituzionale della
normativa all'odierno esame, nella parte in si riferisce ai
dipendenti cessati dall'impiego per raggiungimento dei limiti di eta'
e di servizio o per collocamento a riposo d'ufficio a causa del
raggiungimento dell'anzianita' massima di servizio.
Il pagamento ritardato dei trattamenti di fine servizio - i quali
costituiscono retribuzione differita - si porrebbe, pertanto, in
contrasto con il principio di proporzionalita' della retribuzione,
espresso dall'art. 36 Cost., e, al contempo, attesa la sua natura
previdenziale, con il principio di adeguatezza dei mezzi per la
vecchiaia dettato dall'art. 38 Cost.
La parte privata deduce che soltanto nei primi anni di vigenza
delle misure oggetto di censura il legislatore ha conseguito
l'obiettivo di contenimento della dinamica della spesa corrente e di
riequilibrio della finanza pubblica, mentre, una volta che le stesse
misure sono entrate a regime, l'effetto positivo e' cessato, «perche'
l'indebitamento e' stato semplicemente reso strutturale, senza alcun
vantaggio economico nella gestione corrente».
3.- Nel giudizio si e' costituito anche l'Istituto nazionale
della previdenza sociale (INPS), parte resistente nel processo a quo,
chiedendo dichiararsi l'inammissibilita' e comunque la non fondatezza
delle questioni sollevate.
3.1.- L'INPS rileva, anzitutto, l'erroneita' del presupposto
interpretativo da cui muove il giudice rimettente, secondo il quale
la prestazione che viene nella specie in rilievo costituirebbe un
trattamento di fine rapporto, inteso come «mera retribuzione
differita», anziche' un trattamento di fine servizio.
La prestazione in scrutinio - si osserva - coincide, per contro,
con l'indennita' di buonuscita istituita dal decreto del Presidente
della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo
unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei
dipendenti civili e militari dello Stato), la cui speciale disciplina
ne impedisce l'assimilazione al trattamento di fine rapporto di cui
all'art. 2120 del codice civile. Cio' in quanto, a differenza di
quest'ultimo, la prestazione in esame e' erogata da un ente
previdenziale terzo e, dunque, da un soggetto distinto sia dal datore
di lavoro, sia dal dipendente.
L'Istituto evidenzia, ancora, che il trattamento in esame e' piu'
vantaggioso di quello privatistico, perche' viene parametrato
all'ultima retribuzione spettante al dipendente prima del suo
collocamento a riposo, che, di norma, e' la piu' elevata.
Tale maggiore vantaggiosita' si rivelerebbe anche sotto il
profilo fiscale, posto che l'art. 24 del decreto-legge 28 gennaio
2019, n. 4 (Disposizioni urgenti in materia di reddito di
cittadinanza e di pensioni), convertito, con modificazioni, nella
legge 28 marzo 2019, n. 26, ha introdotto una parziale detassazione
del solo trattamento di fine servizio, «sotto forma di riduzione
dell'aliquota determinata ai sensi dell'articolo 19 comma 2-bis del
D.P.R. n. 917/1986 (TUIR), da applicarsi all'imponibile dei
trattamenti di fine servizio (TFS) con importo fino a 50.00,00 euro».
Un ulteriore elemento di differenziazione andrebbe individuato
nell'essere l'indennita' di buonuscita alimentata da un contributo
previdenziale obbligatorio, pari al 9,60 per cento della base
contributiva, gravante sull'ente datore di lavoro, il quale si rivale
sul dipendente in misura del 2,50 per cento della medesima base
contributiva.
Argomenta, ancora, l'Istituto che, come chiarito dalla
giurisprudenza di legittimita', per l'indennita' di buonuscita non e'
contemplato il diritto all'anticipazione della prestazione, ne' e'
stata mai prevista la possibilita' di ottenerne una parte in busta
paga, come invece disposto dalla legge di stabilita' per l'anno 2015
per i lavoratori privati.
A dimostrazione che il trattamento di fine servizio non potrebbe
essere assimilato al trattamento di fine rapporto e che, quindi, non
avrebbe natura di retribuzione differita, l'INPS evoca la
giurisprudenza di legittimita' che ritiene applicabile alla
fattispecie in scrutinio il principio di automaticita' delle
prestazioni previdenziali.
Dalla mancata considerazione, da parte del rimettente, delle
illustrate peculiarita' dell'indennita' di buonuscita deriverebbe
l'inammissibilita' delle questioni di legittimita' costituzionale per
incompletezza della ricostruzione del quadro normativo di
riferimento.
3.2.- Le questioni sarebbero, comunque, non fondate, in quanto la
disciplina censurata sarebbe conforme al principio di solidarieta',
specie ove si abbia riguardo alla grave crisi in cui verserebbe il
sistema previdenziale.
Nel caso di specie dovrebbero, pertanto, trovare applicazione i
principi affermati da questa Corte nella sentenza n. 173 del 2016 in
tema di contributo di solidarieta' sulle pensioni di importo piu'
elevato, alla stregua dei quali la dilazione del pagamento introdotta
dalle disposizioni censurate non contrasterebbe con i principi di
ragionevolezza, di affidamento e di tutela previdenziale espressi
dagli artt. 3 e 38 Cost.
D'altro canto, prosegue l'INPS, come confermato dalla citata
sentenza n. 159 del 2019, questa Corte nello scrutinare le odierne
questioni, non puo' non tenere conto delle esigenze della finanza
pubblica e di razionale programmazione nell'impiego di risorse
limitate.
L'INPS sottolinea, poi, che l'eventuale dichiarazione di
illegittimita' costituzionale delle disposizioni in tema di dilazione
e di rateizzazione comporterebbe per l'Istituto un onere assai
elevato, posto che, nel caso in cui entrambi i meccanismi dilatori
previsti dalle norme censurate venissero eliminati, l'onere
complessivo della spesa aggiuntiva sarebbe di 13,9 miliardi di euro
per l'anno 2023.
In ultimo, l'Istituto si fa carico del monito espresso da questa
Corte nella citata sentenza n. 159 del 2019, con la quale si e'
rilevato che, nei casi in cui sono raggiunti i limiti di eta' e di
servizio, la duplice funzione, retributiva e previdenziale, delle
indennita' di cui si tratta rischia di essere compromessa, in
contrasto con i principi costituzionali che, nel garantire la giusta
retribuzione, anche differita, tutelano la dignita' della persona.
Evidenzia, tuttavia, l'Istituto che successivamente a tale pronuncia,
sono stati adottati il decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri 22 aprile 2020, n. 51 (Regolamento in materia di anticipo
del TFS/TFR, in attuazione dell'articolo 23, comma 7, del
decreto-legge 28 gennaio 2019, n. 4, convertito, con modificazioni,
dalla legge 28 marzo 2019, n. 26), contenente le modalita' di
attuazione delle disposizioni di cui all'art. 23 del d.l. n. 4 del
2019, come convertito, nonche' il decreto del Ministro per la
pubblica amministrazione 19 agosto 2020, relativo all'approvazione
dell'accordo quadro per il finanziamento verso l'anticipo della
liquidazione dell'indennita' di fine servizio comunque determinata,
secondo quanto previsto dall'art. 23, comma 2, del d.l. n. 4 del
2019, come convertito, accordo siglato tra il Ministro del lavoro e
delle politiche sociali, il Ministro dell'economia e delle finanze,
il Ministro per la pubblica amministrazione e l'Associazione bancaria
italiana.
Espone, ancora, l'INPS che gli atti citati consentono ai
lavoratori dipendenti delle amministrazioni pubbliche di cui all'art.
1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 (Norme
generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle
amministrazioni pubbliche) - che cessano o sono cessati dal servizio
con diritto a pensione per raggiungimento dei requisiti previsti
dall'art. 24 del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito, con modificazioni, nella legge 22 dicembre
2011, n. 214, o con diritto a pensione al raggiungimento della
cosiddetta "quota 100" come previsto dall'art. 14 del d.l. n. 4 del
2019, come convertito - di presentare a banche ed intermediari
finanziari richiesta di finanziamento per una somma pari all'importo
dell'indennita' di fine servizio maturata, nella misura massima di
45.000 euro ovvero all'importo spettante qualora la predetta
indennita' sia di importo inferiore.
In aggiunta, si sottolinea che, con deliberazione del consiglio
di amministrazione dell'INPS 9 novembre 2022, n. 219, e' stata
istituita una nuova prestazione a favore degli iscritti alla Gestione
unitaria delle prestazioni creditizie e sociali, avente ad oggetto
l'anticipazione ordinaria delle somme spettanti ai dipendenti
pubblici a titolo di trattamento di fine servizio o di trattamento di
fine rapporto.
L'Istituto precisa che si tratta di un finanziamento di importo
pari all'intero ammontare del trattamento maturato e liquido, erogato
al tasso di interesse fisso pari all'1 per cento, e con spese di
amministrazione a carico del finanziato in misura pari allo 0,50 per
cento dell'importo, da erogarsi in un'unica soluzione, dietro
cessione pro solvendo della corrispondente quota non ancora esigibile
del trattamento di fine servizio o di fine rapporto.
4.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello
Stato, chiedendo dichiararsi non fondate le odierne questioni di
legittimita' costituzionale.
Richiamati i passaggi salienti della ricordata sentenza n. 159
del 2019, l'interveniente sostiene che il differimento della
corresponsione delle indennita' di buonuscita e di altri analoghi
trattamenti non pregiudica la garanzia sancita dall'art. 36 Cost., in
quanto la disciplina censurata non ha negato o decurtato le
indennita' spettanti ai dipendenti pubblici, ma ne ha soltanto
differito il versamento mediante un meccanismo che privilegia le
ipotesi di cessazione per inabilita', derivante o meno da causa di
servizio, nonche' per decesso del dipendente, nelle quali ha fissato
un termine di tre mesi in luogo di quello di ventiquattro mesi
previsto per i titolari di pensione di anzianita' anticipata.
Sottolinea la difesa statale che i meccanismi oggetto di censura
sono ispirati a esigenze di solidarieta' sociale e sono intesi a
fronteggiare la grave e perdurante situazione di crisi della finanza
pubblica.
Il sacrificio imposto ai dipendenti pubblici sarebbe, pertanto,
improntato alla solidarieta' previdenziale, in quanto concorrerebbe a
finanziare gli oneri del sistema della previdenza, peraltro in un
contesto di crisi dello stesso, e rispetterebbe il principio di
proporzionalita', incidendo in special modo sui trattamenti piu'
elevati.
In aggiunta, la difesa statale ricorda il monito contenuto nella
citata sentenza n. 159 del 2019, per evidenziare che allo stesso il
legislatore ha dato seguito mediante l'art. 23 del d.l. n. 4 del
2019, come convertito, avente ad oggetto la disciplina dell'anticipo
agevolato di una quota del trattamento di fine servizio o di fine
rapporto, comunque denominato, per i dipendenti pubblici che abbiano
avuto accesso al trattamento pensionistico nel regime ordinario,
nonche' di quello sperimentale previsto al raggiungimento della
cosiddetta "quota 100" e "quota 102".
In ultimo, l'interveniente rimarca che la declaratoria di
illegittimita' costituzionale delle norme censurate comporterebbe per
l'INPS un onere oltremodo gravoso, posto che lo stesso Istituto
dovrebbe farsi carico sia del pagamento immediato di tutti i
trattamenti di fine servizio relativi a cessazioni per pensionamento
di vecchiaia intervenute nell'ultimo anno, sia dell'integrazione
degli importi relativi alle cessazioni avvenute negli anni
precedenti, le cui rate non sono state ancora corrisposte in
conformita' ai termini previsti dalle disposizioni censurate.
5.- E', altresi', intervenuto ad adiuvandum E. M., svolgendo
difese di segno adesivo alle deduzioni del rimettente.
L'interveniente, dipendente del Ministero dell'economia e delle
finanze collocato in quiescenza per vecchiaia, espone di avere
introdotto un giudizio davanti al Tribunale ordinario di Velletri, in
funzione di giudice del lavoro, in cui ha chiesto accertarsi il
proprio diritto alla corresponsione del trattamento di fine servizio
senza dilazioni, deducendo l'illegittimita' costituzionale delle
norme che ne autorizzano il differimento e la rateizzazione, e che il
giudice adito ha disposto il rinvio della causa in attesa dell'esito
dell'odierno giudizio di legittimita' costituzionale, in quanto
vertente sulle medesime questioni.
E. M. assume di essere legittimato all'intervento sia in ragione
dell'analogia della sua posizione giuridica rispetto a quella di A.
R., ricorrente nel giudizio principale, sia in forza dell'identita'
tra le censure di illegittimita' costituzionale svolte a sostegno
dell'azione esperita e quelle qui in scrutinio.
6.- Ha, inoltre, spiegato intervento adesivo la Federazione
Confsal-Unsa per chiedere l'accoglimento delle questioni sollevate.
La federazione deduce di essere legittimata all'intervento in
quanto titolare di un interesse, «se pur collettivo e
superindividuale», diretto, attuale e concreto, connesso alla
posizione soggettiva dedotta nel giudizio principale.
7.- In ultimo, l'Associazione nazionale funzionari di polizia
(ANFP) ha depositato un'opinione scritta quale amicus curiae di segno
adesivo alle censure del giudice a quo.
A fondamento della propria legittimazione ai sensi dell'art. 6
delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte
costituzionale, l'associazione deduce di essere il sindacato
maggiormente rappresentativo dei dirigenti della Polizia di Stato e
di avere tra i suoi fini statutari prioritari la protezione degli
interessi della collettivita' organizzata dei funzionari di polizia,
sotto i profili giuridico, economico e pensionistico.
L'opinione e' stata ammessa con decreto presidenziale del 24
marzo 2023.
8.- Nell'imminenza dell'udienza pubblica, hanno depositato
memorie sia la parte privata, sia l'INPS, sia l'Avvocatura generale
dello Stato, insistendo nelle rispettive conclusioni.
Considerato in diritto
1.- Il TAR Lazio, sezione terza quater, dubita della legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come
convertito, e dell'art. 12, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, come
convertito, in riferimento all'art. 36 Cost.
1.1.- Il rimettente, sulla scorta della giurisprudenza
costituzionale che riconduce i trattamenti di fine servizio, comunque
denominati, spettanti ai dipendenti pubblici nel paradigma della
retribuzione differita con concorrente funzione previdenziale,
ritiene che le disposizioni censurate, nel prevedere rispettivamente
il differimento e la rateizzazione del versamento di tali
prestazioni, si pongano in contrasto con la garanzia costituzionale
della giusta retribuzione.
La corresponsione differita e rateale dell'indennita' di fine
servizio arrecherebbe al beneficiario un'utilita' inferiore rispetto
a quella derivante da una liquidazione tempestiva, posto che «proprio
attraverso l'integrale e immediata percezione» di tali spettanze il
lavoratore si propone «di recuperare una somma gia' spesa o in via di
erogazione per le principali necessita' di vita, ovvero di
fronteggiare o adempiere in modo definitivo ad impegni finanziari
gia' assunti».
In linea con le enunciazioni espresse da questa Corte nella
sentenza n. 159 del 2019, il giudice a quo sostiene che le
disposizioni in scrutinio ledano in modo irragionevole e
sproporzionato i diritti dei lavoratori pubblici, in violazione
dell'art. 36 Cost., in quanto, pur essendo state introdotte per far
fronte ad una situazione di crisi contingente, hanno ormai assunto
carattere strutturale.
2.- In via preliminare, va ribadito quanto affermato
nell'ordinanza di cui e' stata data lettura in udienza, allegata al
presente provvedimento, sull'inammissibilita' degli interventi ad
adiuvandum.
2.1.- L'intervento di E. M. e' inammissibile in quanto rinviene
la sua ragione fondante nella semplice analogia della posizione
sostanziale dell'interveniente rispetto a quella della parte
ricorrente nel giudizio principale (sentenza n. 106 del 2019;
ordinanza n. 191 del 2021).
2.2.- Neanche la Federazione Confsal-Unsa, quale organismo
rappresentativo di soggetti titolari di rapporti giuridici regolati
dalle disposizioni censurate, puo' ritenersi portatrice di un
interesse specifico direttamente riconducibile all'oggetto del
giudizio principale. Al contrario, essa persegue un «mero indiretto,
e piu' generale, interesse connesso agli scopi statutari della tutela
degli interessi economici e professionali degli iscritti» (sentenze
n. 159 del 2019 e n. 77 del 2018).
3.- L'esame delle questioni sollevate richiede la ricostruzione
del quadro normativo in cui si inseriscono le disposizioni censurate.
3.1.- La disciplina delle modalita' di pagamento dell'indennita'
di buonuscita era originariamente contenuta nell'art. 26, terzo
comma, del d.P.R. n. 1032 del 1973, a mente del quale, in caso di
cessazione dal servizio per limiti di eta', l'amministrazione doveva
predisporre gli atti tre mesi prima del raggiungimento del limite
predetto e inviarli almeno un mese prima al Fondo di previdenza per
il personale civile e militare dello Stato, il quale era tenuto ad
emettere il mandato di pagamento in modo da rendere possibile
l'effettiva corresponsione del trattamento «immediatamente dopo la
data di cessazione dal servizio e comunque non oltre quindici giorni
dalla data medesima».
Il termine per la effettiva corresponsione della prestazione in
esame e' stato successivamente elevato a novanta giorni dall'art. 7,
terzo comma, della legge 20 marzo 1980, n. 75, recante «Proroga del
termine previsto dall'articolo 1 della legge 6 dicembre 1979, n. 610,
in materia di trattamento economico del personale civile e militare
dello Stato in servizio ed in quiescenza; norme in materia di computo
della tredicesima mensilita' e di riliquidazione dell'indennita' di
buonuscita e norme di interpretazione e di attuazione dell'articolo 6
della legge 29 aprile 1976, n. 177, sul trasferimento degli assegni
vitalizi al Fondo sociale e riapertura dei termini per la opzione».
In seguito, l'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come
convertito, qui in scrutinio, ha rimodulato i tempi di erogazione dei
«trattamenti di fine servizio, comunque denominati», spettanti ai
dipendenti delle pubbliche amministrazioni (oggi definite dall'art.
1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del 2001) o ai loro superstiti o aventi
causa che ne hanno titolo, disponendo che alla liquidazione «l'ente
erogatore provvede decorsi ventiquattro mesi dalla cessazione del
rapporto di lavoro e, nei casi di cessazione dal servizio per
raggiungimento dei limiti di eta' o di servizio previsti dagli
ordinamenti di appartenenza, per collocamento a riposo d'ufficio a
causa del raggiungimento dell'anzianita' massima di servizio prevista
dalle norme di legge o di regolamento applicabili
nell'amministrazione, decorsi dodici mesi dalla cessazione del
rapporto di lavoro».
La citata disposizione prevede, altresi', che alla erogazione si
dia corso «entro i successivi tre mesi, decorsi i quali sono dovuti
gli interessi».
3.2.- Nella versione originaria, l'art. 3, comma 2, del d.l. n.
79 del 1997, come convertito, stabiliva il termine di sei mesi per la
liquidazione dei trattamenti di fine servizio, comunque denominati, e
quello dei successivi tre mesi per la relativa corresponsione.
Tale previsione e' stata modificata dapprima dall'art. 1, comma
22, lettera a), del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 (Ulteriori
misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito, con modificazioni, nella legge 14 settembre 2011, n. 148,
e in seguito dall'art. 1, comma 484, lettera b), della legge 27
dicembre 2013, n. 147, recante «Disposizioni per la formazione del
bilancio annuale e pluriennale dello Stato (Legge di stabilita'
2014)».
La prima delle richiamate disposizioni ha innalzato da sei a
ventiquattro mesi il termine per il versamento del trattamento di
fine servizio, decorrente dalla cessazione del rapporto di lavoro,
senza modificare il termine semestrale per la corresponsione
dell'emolumento nei casi di cessazione dal servizio per
raggiungimento dei limiti di eta' o di servizio.
Tale ultimo termine e' stato elevato a dodici mesi dall'art. 1,
comma 484, lettera b), della legge n. 147 del 2013.
3.3.- Al differimento, appena illustrato, delle liquidazioni di
cui si tratta si affianca la disciplina introdotta dall'art. 12,
comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, che ha previsto un
regime di rateizzazione delle spettanze di fine servizio al
dichiarato fine di concorrere «al consolidamento dei conti pubblici
attraverso il contenimento della dinamica della spesa corrente nel
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica previsti
dall'Aggiornamento del programma di stabilita' e crescita».
Il testo originario della disposizione citata prevedeva che la
corresponsione del trattamento avvenisse in un unico importo annuale
per le indennita' di fine servizio di ammontare complessivo, al lordo
delle relative trattenute fiscali, pari o inferiore a 90.000 euro; in
due importi annuali per le indennita' di ammontare complessivo, al
lordo delle relative trattenute fiscali, superiore a 90.000 euro, ma
inferiore a 150.000 euro; in tre importi annuali per le indennita' di
ammontare complessivo, al lordo delle relative trattenute fiscali,
uguale o superiore a 150.000 euro.
3.4.- A seguito delle modifiche apportate all'art. 12, comma 7,
del d.l. n. 78 del 2010, come convertito, dall'art. 1, comma 484,
lettera a), della legge n. 147 del 2013, la scansione dei pagamenti
e' stata rimodulata.
L'indennita' di buonuscita, l'indennita' premio di servizio, il
trattamento di fine rapporto e «ogni altra indennita' equipollente
corrisposta una-tantum comunque denominata spettante a seguito di
cessazione a vario titolo dall'impiego» sono oggi riconosciuti «in un
unico importo annuale se l'ammontare complessivo della prestazione,
al lordo delle relative trattenute fiscali, e' complessivamente pari
o inferiore a 50.000 euro» (art. 12, comma 7, lettera a); «in due
importi annuali se l'ammontare complessivo della prestazione, al
lordo delle relative trattenute fiscali, e' complessivamente
superiore a 50.000 euro ma inferiore a 100.000 euro. In tal caso il
primo importo annuale e' pari a 50.000 euro e il secondo importo
annuale e' pari all'ammontare residuo» (art. 12, comma 7, lettera b);
«in tre importi annuali se l'ammontare complessivo della prestazione,
al lordo delle relative trattenute fiscali, e' complessivamente
uguale o superiore a 100.000 euro, in tal caso il primo importo
annuale e' pari a 50.000 euro, il secondo importo annuale e' pari a
50.000 euro e il terzo importo annuale e' pari all'ammontare residuo»
(art. 12, comma 7, lettera c).
4.- In via preliminare si rileva che, come emerge dall'esame
della ordinanza di rimessione, essendo il ricorrente nel giudizio a
quo cessato dal servizio per raggiunti limiti di eta', l'art. 3,
comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, trova applicazione
nella parte in cui differisce la liquidazione del trattamento di fine
servizio di dodici mesi dalla cessazione del rapporto.
Lo scrutinio di legittimita' costituzionale relativamente alla
predetta disposizione deve intendersi, pertanto, circoscritto alla
parte di essa che si riferisce ai dipendenti cessati dal lavoro per
raggiunti limiti di eta' o di servizio.
5.- Sempre in via preliminare, deve essere respinta l'eccezione
di inammissibilita' per incompleta ricostruzione del quadro normativo
formulata dall'INPS.
5.1.- Il giudice a quo, ripercorrendo la genesi delle
disposizioni censurate e richiamando l'interpretazione che ne ha dato
questa Corte nella sentenza n. 159 del 2019, ha esaustivamente
ricomposto la cornice normativa e giurisprudenziale in cui si innesta
la disciplina in scrutinio.
6.- Le questioni sono inammissibili per le ragioni di seguito
illustrate.
6.1.- L'evoluzione normativa, «stimolata dalla giurisprudenza
costituzionale» (sentenza n. 243 del 1993, punto 4 del Considerato in
diritto), ha ricondotto le indennita' di fine servizio erogate nel
settore pubblico al paradigma comune della retribuzione differita con
concorrente funzione previdenziale, nell'ambito di un percorso di
tendenziale assimilazione alle regole dettate nel settore privato
dall'art. 2120 del codice civile (sentenze n. 258 del 2022, n. 159
del 2019 e n. 106 del 1996).
Tale processo di armonizzazione, contraddistinto anche da un
ruolo rilevante dell'autonomia collettiva (sentenza n. 213 del 2018),
rispecchia la finalita' unitaria dei trattamenti di fine rapporto,
che si prefiggono di accompagnare il lavoratore nella delicata fase
dell'uscita dalla vita lavorativa attiva (sentenza n. 159 del 2019).
Le indennita' di fine servizio costituiscono una componente del
compenso conquistato «attraverso la prestazione dell'attivita'
lavorativa e come frutto di essa» (sentenza n. 106 del 1996) e,
quindi, una parte integrante del patrimonio del beneficiario, il
quale spetta ai superstiti in caso di decesso del lavoratore
(sentenza n. 243 del 1993).
6.2.- La natura retributiva attira le prestazioni in esame
nell'ambito applicativo dell'art. 36 Cost., essendo l'emolumento di
cui si tratta volto a sopperire alle peculiari esigenze del
lavoratore in una «particolare e piu' vulnerabile stagione
dell'esistenza umana» (sentenza n. 159 del 2019).
La garanzia della giusta retribuzione, proprio perche' attiene a
principi fondamentali, «si sostanzia non soltanto nella congruita'
dell'ammontare concretamente corrisposto, ma anche nella
tempestivita' dell'erogazione» (sentenza n. 159 del 2019).
Il trattamento viene, infatti, corrisposto nel momento della
cessazione dall'impiego al preciso fine di agevolare il dipendente
nel far fronte alle difficolta' economiche che possono insorgere con
il venir meno della retribuzione.
In cio' si realizza la funzione previdenziale, che, pure, vale a
connotare le indennita' in scrutinio, e che concorre con quella
retributiva.
6.3.- Questa Corte deve farsi carico della considerazione che il
trattamento di fine servizio costituisce un rilevante aggregato della
spesa di parte corrente e, per tale ragione, incide
significativamente sull'equilibrio del bilancio statale (sentenza n.
159 del 2019).
Non e' da escludersi, pertanto, in assoluto che, in situazioni di
grave difficolta' finanziaria, il legislatore possa eccezionalmente
comprimere il diritto del lavoratore alla tempestiva corresponsione
del trattamento di fine servizio. Tuttavia, un siffatto intervento
e', anzitutto, vincolato al rispetto del criterio della
ragionevolezza della misura prescelta e della sua proporzionalita'
rispetto allo scopo perseguito.
Un ulteriore limite riguarda la durata di simili misure.
La legittimita' costituzionale delle norme dalle quali possa
scaturire una restrizione dei diritti patrimoniali del lavoratore e',
infatti, condizionata alla rigorosa delimitazione temporale dei
sacrifici imposti (sentenza n. 178 del 2015), i quali devono essere
«eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso» (ordinanza n. 299 del 1999).
6.4.- Ebbene, il termine dilatorio di dodici mesi quale
risultante dall'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come
convertito, e successive modificazioni, oggi non rispetta piu' ne' il
requisito della temporaneita', ne' i limiti posti dai principi di
ragionevolezza e di proporzionalita'.
A differenza del pagamento differito dell'indennita' di fine
servizio in caso di cessazione anticipata dall'impiego - in cui il
sacrificio inflitto dal meccanismo dilatorio trova giustificazione
nella finalita' di disincentivare i pensionamenti anticipati e di
promuovere la prosecuzione dell'attivita' lavorativa (sentenza n. 159
del 2019) - il, sia pur piu' breve, differimento operante in caso di
cessazione dal rapporto di lavoro per raggiunti limiti di eta' o di
servizio non realizza un equilibrato componimento dei contrapposti
interessi alla tempestivita' della liquidazione del trattamento, da
un lato, e al pareggio di bilancio, dall'altro.
Cio' in quanto la previsione ora richiamata ha «smarrito un
orizzonte temporale definito» (sentenza n. 159 del 2019),
trasformandosi da intervento urgente di riequilibrio finanziario in
misura a carattere strutturale, che ha gradualmente perso la sua
originaria ragionevolezza.
6.5.- A cio' deve aggiungersi che la perdurante dilatazione dei
tempi di corresponsione delle indennita' di fine servizio rischia di
vanificare anche la funzione previdenziale propria di tali
prestazioni, in quanto contrasta con la particolare esigenza di
tutela avvertita dal dipendente al termine dell'attivita' lavorativa.
Non e', infatti, infrequente che l'emolumento in esame venga
utilizzato per sopperire ad esigenze non ordinarie del beneficiario o
dei suoi familiari, e la possibilita' che tali necessita' insorgano
nelle more della liquidazione del trattamento espone l'avente diritto
ad un pregiudizio che la immediata disponibilita' dell'importo
eviterebbe.
6.6.- Occorre, ancora, considerare che l'odierno scrutinio di
legittimita' costituzionale si innesta in un quadro macroeconomico in
cui il sensibile incremento della pressione inflazionistica acuisce
l'esigenza di salvaguardare il valore reale della retribuzione, anche
differita, posto che il rapporto di proporzionalita', garantito
dall'art. 36 Cost., tra retribuzione e quantita' e qualita' del
lavoro, richiede di essere riferito «ai valori reali di entrambi i
suoi termini» (sentenza n. 243 del 1993).
Di conseguenza, la dilazione oggetto di censura, non essendo
controbilanciata dal riconoscimento della rivalutazione monetaria,
finisce per incidere sulla stessa consistenza economica delle
prestazioni di cui si tratta, atteso che, ai sensi dell'art. 3, comma
2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, allo scadere del termine
annuale in questione e di un ulteriore termine di tre mesi sono
dovuti i soli interessi di mora.
6.7.- Questa Corte, con la richiamata sentenza n. 159 del 2019,
ha dichiarato la non fondatezza delle questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come
convertito, nella parte in cui prevede che alla liquidazione dei
trattamenti di fine servizio, comunque denominati, l'ente erogatore
provveda «decorsi ventiquattro mesi dalla cessazione del rapporto di
lavoro», nelle ipotesi diverse dalla cessazione dal servizio per
raggiungimento dei limiti di eta' o di servizio previsti dagli
ordinamenti di appartenenza, rilevando che, per costante
giurisprudenza costituzionale, ben puo' il legislatore
«disincentivare il conseguimento di una prestazione anticipata» (fra
le molte, sentenza n. 416 del 1999, punto 4.1. del Considerato in
diritto) e, in pari tempo, promuovere la prosecuzione dell'attivita'
lavorativa mediante adeguati incentivi a chi rimanga in servizio e
continui a mettere a frutto la professionalita' acquisita» (sentenza
n. 159 del 2019).
In tale occasione, e' stata nondimeno segnalata, quanto alla
medesima normativa, per l'effetto combinato del pagamento differito e
rateale delle indennita' di fine rapporto nelle ipotesi di
raggiungimento dei limiti di eta' e di servizio o di collocamento a
riposo d'ufficio a causa del raggiungimento dell'anzianita' massima
di servizio, «l'urgenza di ridefinire una disciplina non priva di
aspetti problematici, nell'ambito di una organica revisione
dell'intera materia, peraltro indicata come indifferibile nel recente
dibattito parlamentare [...]. Con particolare riferimento ai casi in
cui sono raggiunti i limiti di eta' e di servizio, la duplice
funzione retributiva e previdenziale delle indennita' di fine
servizio, conquistate "attraverso la prestazione dell'attivita'
lavorativa e come frutto di essa" (sentenza n. 106 del 1996, punto
2.1. del Considerato in diritto), rischia di essere compromessa, in
contrasto con i principi costituzionali che, nel garantire la giusta
retribuzione, anche differita, tutelano la dignita' della persona
umana» (sentenza n.159 del 2019).
6.8.- A tale monito non ha, tuttavia, fatto seguito una riforma
specificamente volta a porre rimedio al vulnus costituzionale
riscontrato.
Non puo', infatti, ritenersi tale la disciplina
dell'anticipazione della prestazione dettata dall'art. 23 del d.l. n.
4 del 2019, come convertito, ai sensi del quale e' possibile
richiedere il finanziamento di una somma, pari all'importo massimo di
45.000 euro, dell'indennita' di fine servizio maturata, garantito
dalla cessione pro solvendo del credito avente ad oggetto
l'emolumento, dietro versamento di un tasso di interesse fissato
dall'art. 4, comma 2, del d.m. 19 agosto 2020 in misura pari al
rendimento medio dei titoli pubblici (Rendistato) maggiorato dello
0,40 per cento.
Analoghe considerazioni, peraltro, possono essere svolte in
merito all'anticipazione istituita con la deliberazione del Consiglio
di amministrazione dell'INPS 9 novembre 2022, n. 219. Essa e'
prevista a favore degli iscritti alla Gestione unitaria delle
prestazioni creditizie e sociali e consente di usufruire di un
finanziamento pari all'intero ammontare del trattamento maturato e
liquido, erogato al tasso di interesse pari all'1 per cento fisso,
unitamente alle spese di amministrazione in misura pari allo 0,50 per
cento dell'importo, dietro cessione pro solvendo della corrispondente
quota non ancora esigibile del trattamento di fine servizio o di fine
rapporto.
Le normative richiamate investono solo indirettamente la
disciplina dei tempi di corresponsione delle spettanze di fine
servizio.
Esse non apportano alcuna modifica alle norme in scrutinio, ma si
limitano a riconoscere all'avente diritto la facolta' di evitare la
percezione differita dell'indennita' accedendo pero' al finanziamento
oneroso delle stesse somme dovutegli a tale titolo.
Il legislatore non ha, infatti, espunto dal sistema il meccanismo
dilatorio all'origine della riscontrata violazione, ne' si e' fatto
carico della spesa necessaria a ripristinare l'ordine costituzionale
violato, ma ha riversato sullo stesso lavoratore il costo della
fruizione tempestiva di un emolumento che, essendo rapportato alla
retribuzione e alla durata del rapporto e quindi, attraverso questi
due parametri, alla quantita' e alla qualita' del lavoro, e' parte
del compenso dovuto per il servizio prestato (sentenza n. 106 del
1996).
7.- Al vulnus costituzionale riscontrato con riferimento all'art.
3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997, come convertito, questa Corte
non puo', allo stato, porre rimedio, posto che il quomodo delle
soluzioni attinge alla discrezionalita' del legislatore. Deve,
infatti, considerarsi il rilevante impatto in termini di provvista di
cassa che il superamento del differimento in oggetto, in ogni caso,
comporta; cio' che richiede che sia rimessa al legislatore la
definizione della gradualita' con cui il pur indefettibile intervento
deve essere attuato, ad esempio, optando per una soluzione che, in
ossequio ai richiamati principi di adeguatezza della retribuzione, di
ragionevolezza e proporzionalita', si sviluppi muovendo dai
trattamenti meno elevati per estendersi via via agli altri.
7.1.- La discrezionalita' di cui gode il legislatore nel
determinare i mezzi e le modalita' di attuazione di una riforma
siffatta deve, tuttavia, ritenersi, temporalmente limitata.
La lesione delle garanzie costituzionali determinata dal
differimento della corresponsione delle prestazioni in esame esige,
infatti, un intervento riformatore prioritario, che contemperi
l'indifferibilita' della reductio ad legitimitatem con la necessita'
di inscrivere la spesa da essa comportata in un organico disegno
finanziario che tenga conto anche degli impegni assunti nell'ambito
della precedente programmazione economico-finanziaria.
7.2.- In proposito, questa Corte deve evidenziare, come in altre
analoghe occasioni, «che non sarebbe tollerabile l'eccessivo
protrarsi dell'inerzia legislativa in ordine ai gravi problemi
individuati dalla presente pronuncia» (da ultimo, sentenza n. 22 del
2022; si vedano anche sentenze n. 120 e n. 32 del 2021).
8.- Accertata la necessita' della espunzione della disciplina
concernente tale differimento, va rilevato, quanto alla previsione
del pagamento rateale del trattamento di fine servizio di cui
all'art. 12, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, come convertito -
l'altra disposizione censurata - che il sistema cui essa ha dato
luogo, essendo strutturato secondo una progressione graduale delle
dilazioni, via via piu' ampie in proporzione all'incremento
dell'ammontare della prestazione, da un lato, calibra il sacrificio
economico derivante dalla percezione frazionata dell'indennita' in
modo tale da renderne esenti i beneficiari dei trattamenti piu'
modesti; dall'altro, assicura ai titolari delle indennita' ricadenti
negli scaglioni via via piu' elevati la percezione immediata -
rectius: che diverra' immediata solo all'esito della eliminazione del
differimento previsto dall'art. 3, comma 2, del d.l. n. 79 del 1997,
come convertito - almeno di una parte della prestazione loro
spettante.
8.1.- Tuttavia, questa Corte non puo' esimersi dal considerare
che tale disciplina - peraltro connessa, per espressa previsione
della stessa norma censurata, alle esigenze, necessariamente
contingenti, di consolidamento dei conti pubblici - in quanto
combinata con il descritto differimento, finisce per aggravare il
vulnus sopra evidenziato.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
1) dichiara inammissibili le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, comma 2, del decreto-legge 28 marzo 1997,
n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza pubblica),
convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997, n. 140, e
dell'art. 12, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, nella legge
30 luglio 2010, n. 122, sollevate, in riferimento all'art. 36 della
Costituzione, dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio,
sezione terza quater, con l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 19 giugno 2023.
F.to:
Silvana SCIARRA, Presidente
Maria Rosaria SAN GIORGIO, Redattore
Roberto MILANA, Direttore della Cancelleria
Depositata in Cancelleria il 23 giugno 2023.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Roberto MILANA
Allegato:
Ordinanza letta all'udienza del 9 maggio 2023
ORDINANZA
Visti gli atti relativi al giudizio di legittimita'
costituzionale degli artt. 3, comma 2, del decreto-legge 28 marzo
1997, n. 79 (Misure urgenti per il riequilibrio della finanza
pubblica), convertito, con modificazioni, nella legge 28 maggio 1997,
n. 140, e 12, comma 7, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78
(Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, nella legge
30 luglio 2010, n. 122, promosso dal Tribunale amministrativo
regionale per il Lazio, sezione terza quater, con ordinanza del 17
maggio 2022, iscritta al n. 124 del registro ordinanze del 2022 e
pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 44, prima
serie speciale, dell'anno 2022.
Rilevato che, con distinti atti, sono intervenuti ad adiuvandum
la Federazione Confsal-Unsa ed E. M. per chiedere l'accoglimento
delle questioni di legittimita' costituzionale;
che gli intervenienti non rivestono la qualita' di parti del
giudizio principale;
che la Federazione Confsal-Unsa deduce di essere legittimata
all'intervento in quanto titolare di un interesse, «se pur collettivo
e superindividuale», diretto, attuale e concreto, connesso alla
posizione soggettiva dedotta nel giudizio principale;
che E. M., dipendente del Ministero dell'economia e delle finanze
collocato in quiescenza per vecchiaia, espone di avere introdotto un
giudizio davanti al Tribunale ordinario di Velletri, in funzione di
giudice del lavoro, onde ottenere l'accertamento del proprio diritto
alla corresponsione del trattamento di fine servizio senza dilazioni,
deducendo l'illegittimita' costituzionale delle norme che ne
autorizzano il differimento e la rateizzazione, e che il giudice
adito ha disposto rinvio al fine di ottenere riscontro dell'esito
dell'odierno giudizio di legittimita' costituzionale, in quanto
vertente sulle medesime questioni;
che E. M. fonda la legittimazione all'intervento sia
sull'analogia della sua posizione giuridica rispetto a quella di A.
R., ricorrente nel giudizio principale, sia sull'identita' tra le
censure di illegittimita' costituzionale svolte a sostegno
dell'azione esperita e quelle qui in scrutinio.
Considerato che l'art. 4, comma 3, delle Norme integrative per i
giudizi davanti alla Corte costituzionale stabilisce che, nei giudizi
in via incidentale, «[p]ossono intervenire i titolari di un interesse
qualificato, inerente in modo diretto e immediato al rapporto dedotto
in giudizio»;
che tale disposizione recepisce la costante giurisprudenza di
questa Corte, ribadita anche con riguardo alle richieste di
intervento di soggetti rappresentativi di interessi collettivi o di
categoria (ex plurimis, sentenze n. 159 del 2019 e n. 237 del 2013;
ordinanze allegate alle sentenze n. 158 del 2020, n. 206 del 2019, n.
16 del 2017), secondo cui la partecipazione al giudizio incidentale
di legittimita' costituzionale e' circoscritta, di norma, alle parti
del giudizio a quo, oltre che al Presidente del Consiglio dei
ministri e, nel caso di legge regionale, al Presidente della Giunta
regionale (artt. 3 e 4 delle Norme integrative);
che a tale disciplina e' possibile derogare ‒ senza contraddire
il carattere incidentale del giudizio di legittimita' costituzionale
‒ soltanto a favore di soggetti terzi che siano titolari di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura (fra le
molte, sentenze n. 46 del 2021, n. 159 del 2019 e n. 153 del 2018);
che, pertanto, l'incidenza sulla posizione soggettiva
dell'interveniente deve derivare non gia', come per tutte le altre
situazioni sostanziali disciplinate dalla norma censurata, dalla
pronuncia di questa Corte sulla legittimita' costituzionale della
legge stessa, ma dall'immediato effetto che detta pronuncia produce
sul rapporto sostanziale oggetto del giudizio a quo (ex multis,
sentenza n. 46 del 2021; ordinanze allegate alle sentenze n. 180 del
2021 e n. 194 del 2018);
che tale interesse qualificato sussiste, in particolare,
allorche' si configuri una «posizione giuridica suscettibile di
essere pregiudicata immediatamente e irrimediabilmente dall'esito del
giudizio incidentale» (sentenza n. 159 del 2019; ordinanze n. 191 del
2021, n. 271 del 2020);
che, pertanto, non e' sufficiente, ai fini dell'ammissibilita'
dell'intervento, che il soggetto sia titolare di interessi simili a
quelli dedotti nel giudizio principale, o che sia parte in un
processo analogo, ma diverso dal giudizio a quo, sul quale la
decisione di questa Corte possa influire;
che l'«intervento di un simile terzo, ove ammesso, contrasterebbe
infatti con il carattere incidentale del giudizio di legittimita'
costituzionale, in quanto il suo accesso a tale giudizio avverrebbe
senza la previa verifica della rilevanza e della non manifesta
infondatezza della questione di legittimita' costituzionale da parte
del rispettivo giudice a quo (tra le altre, sentenza n. 106 del 2019
e ordinanza n. 202 del 2020)» (ordinanza n. 191 del 2021);
che, alla luce di tali premesse, la Federazione Confsal-Unsa,
quale organismo rappresentativo di soggetti titolari di rapporti
giuridici regolati dalle disposizioni censurate, non puo' ritenersi
portatrice di un interesse specifico direttamente riconducibile
all'oggetto del giudizio principale, bensi' di un «mero indiretto, e
piu' generale, interesse connesso agli scopi statutari della tutela
degli interessi economici e professionali degli iscritti» (sentenze
n. 159 del 2019 e n. 77 del 2018; ordinanza allegata alla sentenza n.
248 del 2018);
che parimenti inammissibile e' l'intervento di E. M., il quale
rinviene la sua ragione fondante nella semplice analogia della
posizione sostanziale dell'interveniente rispetto a quella della
parte ricorrente nel giudizio principale (sentenza n. 106 del 2019;
ordinanza n. 191 del 2021).
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
dichiara inammissibili gli interventi della Federazione
Confsal-Unsa e di E. M.
F.to: Silvana Sciarra, Presidente