N. 470 SENTENZA 10 - 24 novembre 1992
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Costituzione della Repubblica - Referendum - Regione Veneto - Indizione di referendum consultivo a carattere regionale in merito alla presentazione di proposta di legge statale di modifica delle disposizioni concernenti l'ordinamento delle regioni - Richiamo alla sentenza n. 256/1989 della Corte - Rischio di negativa influenza sull'ordine costituzionale e politico dello Stato - Illegittimita' costituzionale. (Delibera legislativa riapprovata dal consiglio regionale del Veneto il 5 marzo 1992) (Cost. artt. 121, secondo comma, e 138).(GU n.50 del 2-12-1992 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: dott. Aldo CORASANITI;
Giudici: prof. Giuseppe BORZELLINO, dott. Francesco GRECO, prof.
Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Francesco Paolo
CASAVOLA, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale della delibera
legislativa riapprovata il 5 marzo 1992 dal Consiglio regionale del
Veneto e avente per oggetto: "Referendum consultivo in merito alla
presentazione di proposta di legge statale per la modifica di
disposizioni concernenti l'ordinamento delle Regioni", promosso con
ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri, notificato il 25
marzo 1992, depositato in cancelleria il 3 aprile successivo ed
iscritto al n. 36 del registro ricorsi 1992;
Visto l'atto di costituzione della Regione Veneto;
Udito nell'udienza pubblica del 6 ottobre 1992 il giudice relatore
Enzo Cheli;
Uditi l'Avvocato dello Stato Franco Favara, per il ricorrente, e
gli avvocati Mario Bertolissi e Federico Sorrentino per la Regione.
Ritenuto in fatto:
1. - Con ricorso in data 23 marzo 1992 (R. Ric. n. 36 del 1992),
il Presidente del Consiglio dei ministri ha impugnato la delibera
legislativa riapprovata dal Consiglio regionale del Veneto il 5 marzo
1992, recante "Referendum consultivo in merito alla presentazione di
proposta di legge statale per la modifica di disposizioni concernenti
l'ordinamento delle Regioni". Il ricorrente rileva che la delibera
impugnata, agli artt. 1 e 2, secondo comma, prevede la indizione, a
norma dell'art. 47 dello Statuto regionale, di un referendum
consultivo a carattere regionale in merito alla presentazione, ai
sensi dell'art. 121 della Costituzione, di una proposta di legge
statale per la modifica delle disposizioni costituzionali concernenti
l'ordinamento delle Regioni, proposta basata sui seguenti principi:
a) tassativita' delle competenze legislative dello Stato e
generalita' della competenza legislativa delle Regioni; b) regime di
reale autonomia impositiva e finanziaria delle Regioni; c) piu' ampia
autonomia statutaria delle Regioni per la determinazione della
propria forma di governo, inclusa la disciplina delle elezioni
regionali; d) istituzionale e diretta presenza delle Regioni negli
organi comunitari della nuova Europa.
Ad avviso del ricorrente la deliberazione impugnata contrasterebbe
con l'art. 123 della Costituzione, nella parte in cui prevede che il
referendum regionale puo' riguardare esclusivamente "leggi e
provvedimenti amministrativi della Regione", in relazione all'art. 47
dello Statuto che, attuando il dettato costituzionale, stabilisce che
il Consiglio regionale "puo' deliberare l'indizione di referendum
consultivi delle popolazioni interessate a provvedimenti
determinati". Il contrasto con i parametri richiamati riguarderebbe
diversi profili.
Innanzitutto, la delibera impugnata, oltre a realizzare una
indebita modifica statutaria, contrasterebbe con l'art. 47, primo
comma, dello Statuto, dal momento che il referendum promosso non
avrebbe ad oggetto "provvedimenti determinati", non potendosi
comprendere in tale categoria l'atto di iniziativa di un procedimento
legislativo statale. Tale atto non sarebbe ne' un "provvedimento"
proprio della Regione, ne' di portata "determinata", e cioe'
territorialmente circoscritto e incidente su interessi parimenti
definiti e delimitati.
Inoltre, le norme impugnate sarebbero in contrasto con i principi
in tema di referendum consultivi regionali indicati dalla Corte
costituzionale (nella sentenza n. 256 del 1989) e con i limiti propri
del potere di iniziativa legislativa regionale. In proposito, il
ricorrente osserva anche che l'art. 121, secondo comma, della
Costituzione non prevede una facolta' di iniziativa regionale per
leggi costituzionali o "in materia costituzionale", mentre la
previsione mediante legge regionale di una iniziativa di legge
costituzionale rafforzata da un previo referendum regionale
consultivo risulterebbe in contrasto con la disciplina prevista
dall'art. 138 della Costituzione in materia di revisione
costituzionale.
2. - Nel giudizio dinanzi alla Corte si e' costituita la Regione
Veneto, per chiedere il rigetto del ricorso.
Dopo aver richiamato alcuni brani della relazione illustrativa
della deliberazione consiliare impugnata - nei quali si chiariscono,
da un lato, l'esigenza emersa in diverse sedi istituzionali di
avviare un nuovo modello di regionalismo e, dall'altro, l'interesse
della Regione a tale mutamento - la resistente contesta
l'interpretazione letterale dei parametri di costituzionalita' dei
quali si assume la violazione e richiama la distinzione tra
competenza e interesse regionale, gia' indicata da questa Corte con
la sentenza n. 829 del 1988. La Regione contesta altresi' che il
potere di iniziativa legislativa regionale possa ritenersi limitato,
quanto all'oggetto, alle sole proposte di legge ordinaria, ricordando
in tal senso la sentenza di questa Corte n. 256 del 1989. Per quanto
concerne il referendum consultivo regionale, mentre deve escludersi -
ad avviso della resistente - che la Regione possa promuovere
consultazioni relative ad interessi la cui cura e la cui attuazione
spetta in via esclusiva allo Stato, (come sono, ad esempio, quelli
attinenti all'attivita' politica internazionale e alla difesa
militare), ben diverso sarebbe l'oggetto della deliberazione
legislativa impugnata, dal momento che esso non risulterebbe estraneo
alla sfera degli interessi regionali ma, al contrario, riguarderebbe
fattispecie nelle quali questi coesistono con interessi statali.
Dall'esame del quesito referendario di cui all'art. 2 della
deliberazione impugnata la difesa della Regione deduce, infatti, la
compresenza nello stesso quesito di interessi statali e regionali in
relazione a molteplici profili che vengono analiticamente richiamati.
Ma una volta collocata in un contesto caratterizzato dalla
compresenza di interessi statali e regionali, la deliberazione
legislativa impugnata dovrebbe inquadrarsi, a pieno titolo, nella
fattispecie prevista nell'art. 47, primo comma, dello Statuto
regionale, superando, di conseguenza, il vaglio della legittimita'
costituzionale.
Considerato in diritto
1. - Forma oggetto di impugnativa la delibera legislativa
approvata, in seconda lettura, dal Consiglio regionale del Veneto il
5 marzo 1992, recante "Referendum consultivo in merito alla
presentazione di proposta di legge statale per la modifica di
disposizioni costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni".
Con tale delibera la Regione ha previsto: a) l'indizione, ai sensi
del primo comma dell'art. 47 dello Statuto regionale del Veneto, di
un referendum consultivo a carattere regionale in merito alla
presentazione, ai sensi dell'art. 121 della Costituzione, di una
proposta di legge statale per la modifica delle disposizioni
costituzionali concernenti l'ordinamento delle Regioni (art. 1); b)
l'enunciazione del quesito da sottoporre agli elettori, dove vengono
enunciati i principi cui la proposta di revisione costituzionale
dovrebbe ispirarsi (art. 3, primo comma): c) alcune prescrizioni rel-
ative ai tempi, alle modalita' ed alla copertura dei costi
dell'iniziativa (artt. 1, secondo comma; 3 e 4).
La delibera in questione e' stata impugnata dal Presidente del
Consiglio dei ministri con riferimento all'art. 123 della
Costituzione - che rinvia agli statuti regionali la disciplina dei
referendum su leggi e provvedimenti amministrativi delle Regioni -
nonche' all'art. 47, primo comma, dello Statuto regionale del Veneto
- dove si prevede la possibilita' di indizione, da parte del
Consiglio regionale, di referendum consultivi "delle popolazioni
interessate a provvedimenti determinati". Ad avviso del ricorrente,
infatti, il referendum di cui e' causa, avendo ad oggetto una
proposta di legge statale di revisione costituzionale, non potrebbe
considerarsi riferito ne' ad un atto proprio della Regione, ne' ad un
"provvedimento" di portata "determinata", incidente su interessi di
soggetti collegati ad un'area delimitata al territorio regionale.
Dopo aver richiamato i principi enunciati da questa Corte, in tema di
referendum consultivi regionali, con la sentenza n. 256 del 1989, il
ricorso deduce altresi' la violazione degli artt. 121 e 138 della
Costituzione, dal momento che l'iniziativa legislativa delle Regioni
non potrebbe estendersi anche alle leggi costituzionali ne' potrebbe,
in ogni caso, risultare rafforzata da un referendum consultivo
regionale, senza alterare il procedimento di revisione costituzionale
sancito dalla stessa Costituzione.
2. - Va innanzitutto esclusa la fondatezza del profilo concernente
la violazione dell'art. 121 Cost., in relazione alla previsione,
espressa con la delibera impugnata, di una iniziativa regionale
riferita ad una legge statale non ordinaria, ma di revisione
costituzionale.
In proposito, va ricordato che l'art. 121 Cost., nel conferire ai
Consigli regionali il potere di fare proposte di legge alle Camere,
non ha introdotto nei confronti di tale potere limitazioni riferite
alla forza, ordinaria o costituzionale, dell'atto normativo che la
Regione intenda proporre. Ne' tali limitazioni potrebbero essere
desunte, sia pure indirettamente, dalla disciplina generale che
l'art. 71 della Costituzione ha posto in tema di soggetti legittimati
all'esercizio dell'iniziativa delle leggi dello Stato, dove non si
opera alcun riferimento alla forza dell'atto che viene proposto. Ed
e' proprio la considerazione di tale quadro normativo che ha condotto
questa Corte a riconoscere, nella sentenza n. 256 del 1986, la
spettanza al Consiglio regionale, ai sensi dell'art. 121, secondo
comma, Cost., del potere di presentazione alle Camere di proposte di
legge anche in tema di revisione costituzionale.
3. - Del pari non merita accoglimento la censura formulata in
relazione all'art. 47, primo comma, dello Statuto veneto, con
riferimento alla natura dell'interesse connesso all'iniziativa nei
cui confronti la Regione ha inteso attivare la procedura
referendaria.
La formula espressa dalla disposizione in questione - dove si
impiega il termine "provvedimenti" - va riferita chiaramente, al
dila' della dizione impropria adottata, non solo agli atti
amministrativi, ma anche legislativi della Regione, come risulta
confermato dalla stessa disciplina attuativa emanata dalla Regione
Veneto in tema di referendum consultivi (v. art. 26, secondo comma,
legge regionale 12 gennaio 1973 n. 11). Ne' tale formula potrebbe
essere interpretata - come ritiene la difesa statale - nel suo
significato piu' restrittivo cosi' da limitare il referendum
consultivo ai soli "provvedimenti" caratterizzati dalla presenza di
un interesse territorialmente delimitato ed esclusivo della Regione.
In realta', l'interesse delle popolazioni regionali, che la norma
statutaria ha inteso richiamare, oltre a investire l'intera gamma
delle competenze proprie della Regione, puo' assumere anche
connotazioni piu' late, che superano gli stretti confini delle
materie e del territorio regionale, fino a intrecciarsi, in certi
casi, con la dimensione nazionale. E questo in relazione alla
soggettivita' politica e costituzionale che, nel contesto della
nostra forma di Stato, delineata dall'art. 5 Cost., va riconosciuta
alla Regione "riguardo a tutte le questioni di interesse della
comunita' regionale, anche se queste sorgono in settori estranei alle
singole materie indicate nell'art. 117 Cost. e si proiettano al dila'
dei confini territoriali della Regione medesima" (sent. n. 829 del
1988).
Non si puo' quindi disconoscere l'esistenza di un interesse
qualificato di ciascuna Regione (e della sua popolazione) ai
contenuti di una riforma che, come quella in esame, venga a investire
lo stesso impianto dello Stato regionale e l'ordinamento delle
competenze regionali nel loro complesso.
Ne' argomenti decisivi a favore della tesi restrittiva si
potrebbero, d'altro canto, trarre dal carattere di "determinatezza"
che la norma statutaria ha inteso riferire ai provvedimenti da
sottoporre alla consultazione referendaria, dal momento che il
richiamo a tale carattere, nella dizione statutaria, si presenta
orientato a esprimere, piu' che a una limitazione di ordine
territoriale, l'esigenza che il quesito referendario, proprio ai fini
della sua chiarezza e percepibilita', sia tale da investire oggetti
definiti e agevolmente identificabili da parte dell'elettore.
4. - Il ricorso risulta, invece, fondato in relazione alla censura
riferita agli artt. 121, secondo comma, e 138 Cost.
Ai sensi dell'art. 121, secondo comma, Cost., il Consiglio
regionale "puo' fare proposte di legge alle Camere": tali proposte -
pur caratterizzandosi come atti propri della Regione - assumono
natura strumentale rispetto all'attivazione di un procedimento che e'
e resta di competenza statale e che, ove giunga ad una conclusione
positiva, e' destinato a sfociare, attraverso l'approvazione della
legge da parte del Parlamento, in una espressione di volonta'
statuale. Ora, un referendum consultivo quale quello previsto dalla
delibera in esame - per quanto sprovvisto di efficacia vincolante -
non puo' non esercitare la sua influenza, di indirizzo e di
orientamento, oltre che nei confronti del potere di iniziativa
spettante al Consiglio regionale, anche nei confronti delle succes-
sive fasi del procedimento di formazione della legge statale, fino a
condizionare scelte discrezionali affidate alla esclusiva competenza
di organi centrali dello Stato: con la conseguente violazione di quel
limite gia' indicato da questa Corte come proprio dei referendum
consultivi regionali e riferito all'esigenza di evitare "il rischio
di influire negativamente sull'ordine costituzionale e politico dello
Stato" (sent. 256 del 1989, n. 5).
A questo va aggiunto il rilievo che il procedimento di formazione
delle leggi dello Stato - quale risulta fissato negli artt. 70 e ss.
Costituzione - viene a caratterizzarsi per una tipicita' che non
consente di introdurre, nella fase della iniziativa affidata al
Consiglio regionale, elementi aggiuntivi non previsti dal testo
costituzionale e suscettibili di "aggravare", mediante forme di
consultazione popolare variabili da Regione a Regione, lo stesso
procedimento. Tale considerazione, se vale in relazione al potere di
iniziativa delle Regioni cosi' come configurato in generale nell'art.
121 della costituzione, vale a maggior ragione nei confronti di una
iniziativa regionale quale quella in esame, destinata ad attivare un
procedimento di revisione costituzionale ai sensi dell'art. 138 della
Costituzione e questo anche in relazione al fatto che la disciplina
costituzionale prevede gia', al secondo comma dell'art. 138, una
partecipazione popolare al procedimento, ma nella forma del referen-
dum confermativo, cui puo' essere chiamato, per il rilievo
fondamentale degli interessi che entrano in gioco in sede di
revisione costituzionale, solo il corpo elettorale nella sua unita'.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale della delibera legislativa
riapprovata dal Consiglio regionale del Veneto in data 5 marzo 1992,
recante "Referendum consultivo in merito alla presentazione di
proposta di legge statale per la modifica di disposizioni concernenti
l'ordinamento delle Regioni".
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 novembre 1992.
Il Presidente: CORASANITI
Il redattore: CHELI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 24 novembre 1992.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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