N. 242 SENTENZA 9 - 16 giugno 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Finanza locale - Enti locali - Comuni che versano in stato di dissesto - Previsione di una forma di procedura esecutiva collettiva di tipo concorsuale - Questione gia' dichiarata non fondata (v. sentenza n. 155/1994) - Debiti insoluti - Mancata produzione di interessi e rivalutazione monetaria - Aspetto specifico delle procedure concorsuali finalizzato alla par condicio e al pericolo di aggravamento patrimoniale del debitore - Efficacia dei titoli esecutivi di formazione successiva - Questione posta in via puramente ipotetica ed eventuale - Manifesta infondatezza - Non fondatezza - Inammissibilita'. (D.-L. 18 gennaio 1993, n. 8, art. 21, convertito nella legge 19 marzo 1993, n. 68). (Cost., artt. 2, 3, secondo comma, 23, 24, 41 e 113)(GU n.26 del 22-6-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Gabriele PESCATORE;
Giudici: avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio BALDASSARRE, prof. Vincenzo
CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof. Luigi MENGONI, prof. Enzo
CHELI, dott. Renato GRANATA, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando
SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 21 del decreto
legge 18 gennaio 1993, n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di
finanza derivata e di contabilita' pubblica), convertito in legge 19
marzo 1993, n. 68, promossi con le seguenti ordinanze:
1) ordinanza emessa il 9 ottobre 1993 dal Pretore di Napoli -
Sezione distaccata di Pozzuoli nel procedimento civile vertente tra
il Comune di Procida e Romeo Mario, iscritta al n. 721 del registro
ordinanze 1993 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica
n. 51, prima serie speciale, dell'anno 1993;
2) ordinanza emessa il 19 maggio 1993 dal Tribunale
amministrativo per la Puglia - Sezione di Lecce sul ricorso proposto
da Russo Rocco contro il Comune di Gallipoli, iscritta al n. 2 del
registro ordinanze 1994 e pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 6, prima serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
Udito nella camera di consiglio dell'11 maggio 1994 il Giudice
relatore Renato Granata;
Ritenuto in fatto
1.1. - Nel corso di un giudizio di opposizione a decreto
ingiuntivo emesso in favore di Romeo Mario ed in danno del Comune di
Procida il Pretore di Napoli, sezione distaccata di Pozzuoli - dopo
aver verificato che il Comune suddetto, dichiarato in stato di
dissesto, non aveva posto in essere alcuna transazione in ordine alla
pretesa del Romeo e, pur avendo incluso con apposita deliberazione
consiliare tale debito tra quelli fuori bilancio, non lo aveva ancora
inserito nella massa passiva della speciale procedura di liquidazione
di cui all'art. 21 d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8, convertito nella legge
19 marzo 1993 n. 68 - ha sollevato (con ordinanza del 9 ottobre 1993)
questione incidentale di legittimita' costituzionale di tale
disposizione in riferimento agli artt. 2, 3, 24, 28, 41 e 113 Cost.
Il Pretore rimettente - dopo aver premesso che la singolare
procedura disciplinata dall'art. 21 cit. non e' assimilabile affatto
ad una procedura concorsuale, perche' difetta delle caratteristiche
principali di questa e, per come e' strutturata, non costituisce una
adeguata forma di tutela dei creditori - svolge varie censure di
illegittimita' costituzionale sotto plurimi profili.
1.2. - Ritiene innanzi tutto violati gli artt. 2, 3, comma 2, e 41
Cost. perche' l'ente locale - pur quando si trovi in uno stato di
definitiva impotenza patrimoniale ad adempiere integralmente ed
immediatamente le proprie obbligazioni - non puo' mai essere
assoggettato a procedure di tipo concorsuale in ragione della sua
posizione istituzionale che non gli consente di sottrarsi alle
conseguenze del suo inadempimento, frustrando l'interesse dei
creditori insoddisfatti. Invece la norma censurata, nel prevedere la
procedura conseguente alla deliberazione dello stato di dissesto, di
fatto assimila (ingiustificatamente e, per di piu', con una serie di
privilegi) la posizione dell'ente a quella di un imprenditore privato
debitore.
1.3. - Il pretore rimettente sospetta poi che l'art. 21 cit. violi
gli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost. nella parte in cui non prevede alcun
automatismo di ammissione al passivo ne' l'obbligo, per il
Commissario o la Commissione, di inserire il debito nella massa
passiva, laddove tale debito sia riconosciuto ex artt. 24 e 25 l.
144/89 ovvero nei casi in cui il debito sia consacrato in un titolo
giudiziale ex art. 12- bis l. 80/91. Sarebbe infatti privo di
ragionevolezza il deferimento al Commissario della valutazione
sull'ammissibilita' di tali debiti alla massa passiva.
1.4. - Osserva poi il Pretore che la norma censurata esclude la
capitalizzazione degli interessi e della rivalutazione, per il tempo
successivo alla deliberazione del dissesto, non diversamente da
quanto si ha nelle procedure concorsuali (art. 55 l. fall.). Mentre
in queste, pero', la cristallizzazione della situazione debitoria si
giustifica poiche' mira a congelare il debito, nell'interesse degli
stessi creditori, ai quali e' cosi' assicurato un trattamento
paritario, invece nella procedura di liquidazione in esame tale
cristallizzazione e' ingiustificata atteso che la norma censurata non
garantisce affatto un sicuro e pieno soddisfacimento dei crediti e
neppure la parita' di trattamento tra i creditori. Inoltre la mancata
finalizzazione della procedura liquidatoria al soddisfacimento delle
ragioni dei creditori e la mancata previsione dell'indisponibilita'
del patrimonio (dell'ente dissestato) rende totalmente illegittima la
previsione dell'interruzione del decorso degli interessi (sia di
quelli convenzionali, che di quelli compensativi e moratori).
Il pretore pertanto dubita della legittimita' costituzionale
dell'art. 21 cit. nella parte in cui prevede che in deroga ad ogni
altra disposizione, dalla data di deliberazione di dissesto i debiti
insoluti non producono piu' interessi, rivalutazione monetaria od
altro, per violazione degli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost.
1.5. - Il pretore ritiene poi illegittimo l'art. 21 cit. anche
nella parte in cui non prevede la perdita della capacita' a stare in
giudizio dell'ente dissestato, l'interruzione dei procedimenti
cognitivi e l'indisponibilita' del patrimonio, o misure alternative
di queste, per contrasto con gli artt. 2, 3 e 24 Cost.. Infatti la
norma censurata, pur avendo configurato una procedura di liquidazione
con alcune di quelle caratteristiche tipiche delle procedure
concorsuali, non prevede, irrazionalmente e con evidente disparita'
di trattamento, la perdita della capacita' processuale dell'ente
locale in dissesto e la necessita' di interrompere il processo;
effetti questi finalizzati a realizzare un'unica esecuzione
collettiva e ad assicurare la par condicio, rendendo indisponibile il
patrimonio del fallito stesso.
1.6. - Infine osserva il pretore rimettente che non essendovi
alcun obbligo, per i Commissari, di transigere le vertenze in atto
ne' di inserire il debito nella massa passiva del piano di estinzione
entro precisi termini, e' possibile che si chiuda la procedura di
liquidazione e parallelamente si formi nell'ordinario giudizio di
cognizione il titolo giudiziale, i cui effetti sarebbero ormai
totalmente vanificati per essere gia' stato approvato il piano di
estinzione. L'art. 21 cit. sarebbe quindi illegittimo (per contrasto
con gli artt. 2, 3 e 24 Cost.) la' dove, pur prevedendo
l'inammissibilita' alla massa passiva di crediti anteriori alla
decisione del CO.RE.CO di approvazione del piano di estinzione, nulla
prevede riguardo ai procedimenti di cognizione in corso ed
all'efficacia dei titoli di formazione successiva (sicche' prospetta
il difetto di interesse e la vanificazione del futuro comando
dell'Autorita' giudiziaria).
2. E' intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri,
rappresentato e difeso dall'Avvocatura generale dello Stato chiedendo
che questa Corte dichiari la manifesta infondatezza di tutte le
censure mosse dal pretore rimettente.
L'Avvocatura contesta la fondatezza delle singole censure cosi'
come articolate nell'ordinanza di rimessione.
In particolare rileva che la norma censurata ha la funzione di
conciliare la natura di ente necessario del Comune con la esigenza di
massima tutela delle ragioni del creditore privato. Non vi e' quindi
alcun impedimento alla previsione di una procedura di tipo
concorsuale per i debiti dell'ente locale.
L'Avvocatura osserva poi che il regolamento di esecuzione (d.P.R.
24 agosto 1993 n. 378) disciplina specificamente le modalita', i
termini e le procedure per la formazione della massa passiva;
dall'altra parte rimangono a tutela del creditore gli ordinari
strumenti di impugnativa amministrativa e giurisdizionale avverso i
provvedimenti assunti dal commissario.
Rileva ancora l'Avvocatura che il congelamento dei debiti insoluti
e' pienamente giustificato dalla esigenza di tutelare la par condicio
(come nelle procedure concorsuali di diritto comune) e dalla
necessita' di non deteriorare la condizione patrimoniale dell'ente
gia' in dissesto.
Inoltre, per quanto attiene alla gestione della massa attiva (e
cioe' del complesso di beni destinati al soddisfacimento dei
creditori) il Comune - diversamente da quanto ritiene il pretore
rimettente - e' privo di ogni capacita' d'agire, che invece conserva
in ordine all'espletamento delle sue funzioni di ente necessario.
Ritiene infine l'Avvocatura che anche l'ultimo profilo delle
censure mosse dal pretore rimettente sia infondato perche' il
creditore, che vanti un titolo esecutivo formatosi successivamente al
piano di estinzione e che quindi non sia stato inserito nella massa
passiva, puo' sempre farlo valere nei confronti del Comune tornato in
bonis.
3. - Una analoga censura di costituzionalita' e' stata sollevata
dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con ordinanza
del 19 maggio 1993 nel corso di un giudizio di ottemperanza per
l'esecuzione di una sentenza del tribunale di Lecce di condanna del
comune di Gallipoli al pagamento, in favore di Russo Rocco, della
complessiva somma di L. 82.514.051, da rivalutarsi secondo gli indici
Istat dalla domanda al soddisfo, oltre agli interessi legali.
Il T.A.R. rimettente - dopo aver premesso che il giudizio di
ottemperanza rientra in un piu' ampio concetto di esecuzione
processuale - censura l'art. 21 cit. con riferimento alla limitazione
temporale prevista per il computo degli accessori del credito (ossia
la sua c.d. cristallizzazione).
Richiamando la disciplina generale degli interessi (quale prevista
dagli artt. 1282 e 1224 c.c. e 429, comma 3, c.p.c. per i crediti di
lavoro), il T.A.R. rimettente ritiene che la normativa censurata
concreta, rispetto ai creditori di altri soggetti sia privati che
pubblici, un trattamento deteriore che alla luce dei principi
costituzionali non pare giustificato.
Ne' la natura pubblica del soggetto passivo, ne' lo stato di
dissesto possono di per se' giustificare la derogatoria e restrittiva
disciplina imposta agli accessori del credito dall'art. 21; norma
questa che, bloccando interessi e rivalutazione, consente al mero
decorso del tempo di incidere negativamente sulla prestazione dovuta
ai creditori dell'ente dissestato, sottoponendoli a un sacrificio
patrimoniale che vede esenti sia i creditori degli enti locali non in
dissesto sia i creditori in genere degli altri soggetti pubblici e
privati. Ne' sarebbe possibile imporre questo sacrificio patrimoniale
ai creditori dell'ente locale senza violare il canone costituzionale
che, alla luce dei principi di solidarieta' (art. 2 della Cost.), di
capacita' contributiva (art. 53) e di uguaglianza sostanziale (art. 3
Cost.), vuole che le prestazioni patrimoniali siano imposte ai
singoli con criteri che consentano un equo concorso alla spesa
pubblica.
4. Anche in tale giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura
generale dello Stato, chiedendo che la questione sia dichiarata
manifestamente infondata.
Considerato in diritto
1. - Le due ordinanze dei giudici remittenti investono, sotto
plurimi profili, la medesima norma (art. 21 d.-l. 18 gennaio 1993 n.
8, Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di
contabilita' pubblica, convertito nella legge 19 marzo 1993 n. 68)
sicche' e' possibile la riunione dei giudizi per connessione
oggettiva.
2. - Va innanzi tutto presa in esame la prima, piu' radicale,
censura (espressa dal solo pretore di Napoli, sez. distaccata di
Pozzuoli) che - in riferimento agli artt. 2, 3, comma 2, e 41 Cost. -
investe l'art. 21 cit. nella parte in cui prevede una forma di
procedura esecutiva collettiva (di tipo concorsuale) di un ente
locale (e segnatamente di un Comune) che versi in stato di dissesto,
procedura che in radice non e' neppure ipotizzabile per un ente
pubblico.
La questione e' manifestamente infondata per essere gia' stata
ritenuta non fondata da questa Corte con la sentenza n. 155 del 1994
resa a seguito di ordinanze dello stesso pretore rimettente di
analogo contenuto in parte qua, rispetto alle quali non e' dato
ravvisare alcun argomento o prospettazione nuovi o diversi.
3. - Puo' poi esaminarsi la censura che e' comune alle due
ordinanze di rimessione, censura che - in riferimento agli artt. 2,
3, 23, 24, 53 e 113 Cost. - investe l'art. 21 cit. nella parte in cui
- nel contemplare la suddetta procedura di liquidazione - prevede
che, in deroga ad ogni altra disposizione, dalla data di
deliberazione di dissesto i debiti insoluti non producono piu'
interessi, rivalutazioni monetarie od altro; norma questa che in
particolare il T.A.R. rimettente ritiene, con motivazione non
implausibile di dover applicare in ragione della natura di procedura
esecutiva del giudizio di ottemperanza.
La questione non e' fondata.
Il blocco di rivalutazione ed interessi in pendenza della
procedura concorsuale trova giustificazione nello specifico delle
procedure concorsuali (art. 55 l. fall.), in quanto finalizzato alla
realizzazione della par condicio ed all'impedimento di un ulteriore
deterioramento della condizione patrimoniale del debitore. E trova
inoltre fondamento nella considerazione che nel tempo successivo alla
apertura della procedura concorsuale non e' configurabile
inadempimento ne' a carico del debitore, ne' tanto meno a carico
degli organi della procedura, questa ponendosi proprio come strumento
sostitutivo dell'adempimento; principio questo ben fermo nella
giurisprudenza della Corte di cassazione e non messo in discussione
dal riconoscimento ad opera di questa Corte della rivalutazione pur
dopo l'apertura della procedura concorsuale in favore dei crediti di
lavoro, attesa la specialita' della ratio di tale riconoscimento
dovuto alla particolare tutela accordata dalla Costituzione ai
crediti di siffatta natura (sent. n. 300 del 1988, n. 204 del 1989,
n. 408 del 1989, n. 567 del 1989).
Quanto poi al profilo relativo alla ritenuta definitivita' della
c.d. cristallizzazione del credito - la quale concreterebbe una
ingiustificata disparita' di trattamento rispetto alla procedura
fallimentare per essere in quest'ultima la cristallizzazione stessa
soltanto temporanea posto che alla chiusura della procedura
concorsuale i creditori riacquistano il libero esercizio della loro
azione verso il debitore ( ex art. 120 l. fall.) - deve escludersi
che sussista tale denunziata violazione del principio di eguaglianza.
La corretta lettura della norma censurata, compiuta tenendo
presente il quadro normativo complessivo risultante anche dalle
disposizioni regolamentari dettate dal d.P.R. n. 378 del 1993,
conduce infatti a ritenere errata l'opinione del giudice rimettente
circa la pretesa definitivita' della lamentata cristallizzazione dei
crediti. Infatti l'art. 6, comma 5, lett. g), del citato regolamento,
nel darsi carico di precisare che sono esclusi dalla massa passiva
"interessi moratori o corrispettivi e rivalutazioni monetarie
maturate dopo la data della deliberazione del dissesto, interessi
moratori o corrispettivi calcolati su altri interessi" lascia
chiaramente intendere che il legislatore postula il maturare sia
della rivalutazione che degli interessi anche successivamente alla
apertura della procedura, limitandosi ad escluderne la opponibilita'
alla procedura stessa e l'ammissibilita' alla massa passiva, ma
lasciando integra la facolta' per il creditore di azionare tali
diritti nei confronti dell'ente pubblico una volta tornato in bonis.
4. - Possono infine esaminarsi le ulteriori censure mosse dal solo
pretore di Napoli, sez. distaccata di Pozzuoli.
4.1. - Il giudice rimettente dubita della legittimita'
costituzionale - in riferimento agli artt. 2, 3, 24 e 113 Cost. -
dell'art. 21 cit. nella parte in cui - nel contemplare una forma di
procedura esecutiva collettiva (di tipo concorsuale) per gli enti
locali in stato di dissesto - non prevede alcun automatismo di
ammissione al passivo ne' l'obbligo, per il Commissario o la
Commissione, di inserire il debito nella massa passiva, laddove tale
debito sia riconosciuto ex artt. 24 e 25 legge n. 144 del 1989,
nonche' ex 12- bis legge n. 81 del 1990.
La questione e' inammissibile per difetto di rilevanza nel
giudizio a quo che e' di opposizione a decreto ingiuntivo, ossia di
cognizione e di condanna. Come gia' rilevato da questa Corte (sent.
n. 155 del 1994) con riferimento al giudizio di esecuzione nel corso
del quale era stata sollevata analoga doglianza circa la mancata
previsione di uno specifico strumento di tutela del creditore
procedente per ottenere che il suo credito fosse inserito nella massa
passiva, puo' anche nel caso in esame ripetersi che la rilevanza
dell'ipotizzato profilo di illegittimita' costituzionale potra'
soltanto, ed eventualmente, porsi "una volta non ammesso il credito,
in un successivo giudizio volto a far valere l'illegittimita' della
delibera dell'organo straordinario della liquidazione".
4.2. - Il pretore rimettente poi dubita della legittimita' della
medesima disposizione - in riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. -
nella parte in cui non prevede la perdita della capacita' a stare in
giudizio dell'ente dissestato, l'interruzione dei procedimenti
cognitivi e l'indisponibilita' del patrimonio, o misure alternative
di queste.
Relativamente a quest'ultimo profilo (indisponibilita' del
patrimonio in costanza della procedura concorsuale) va dichiarata la
inammissibilita' della questione che puo' rilevare nel corso della
procedura stessa e dell'eventuale contenzioso ad essa relativo, ma
non anche in un giudizio di cognizione qual e' quello pendente
innanzi al giudice rimettente.
Quanto agli altri due profili, in primo luogo e' da rilevare che
il debitore e' un Comune, ossia ente previsto in Costituzione,
"espressione di autonomia locale che costituisce un valore
costituzionalmente tutelato" (sent. n. 155 del 1994), che come tale
non puo' essere privato della capacita' processuale, tanto piu' ove
si consideri (sent. citata) che, in ragione della ampiezza dei poteri
conferiti all'organo della procedura, "pur non essendoci una vera e
propria perdita di capacita' del debitore assoggettato alla
liquidazione come nelle procedure concorsuali, c'e' pero' la
previsione di un (eccezionale) potere di agire del commissario che
realizza in concreto un effetto similare".
Inoltre, la situazione del Comune dissestato non e' omologa a
quella dell'imprenditore privato essendo quest'ultimo per sua natura
guidato dalla considerazione e dalla cura del proprio interesse
personale, laddove il primo, per vocazione istituzionale, si ispira
alla cura degli interessi pubblici dei quali e' portatore come ente
esponenziale della collettivita' di base e dei quali deve essere
fedele interprete. Cosi' che e' in principio da escludere
l'assunzione, da parte dei suoi organi istituzionali, di una
posizione conflittuale con quella dell'organo della procedura, il
quale peraltro - come gia' rilevato - ha comunque la facolta' di
transigere anche in ordine a situazioni soggettive che costituiscano
oggetto di giudizi in corso.
La questione pertanto, in relazione a questi ultimi due profili,
e' infondata.
4.4. - Da ultimo il pretore rimettente censura l'art. 21 cit. - in
riferimento agli artt. 3 e 24 Cost. - nella parte in cui, pur
prevedendo che dopo l'approvazione del piano di estinzione non
possano essere ammessi alla massa passiva i crediti anteriori alla
decisione del CO.RE.CO. (di approvazione del rendiconto della
gestione), nulla prescrive con riguardo ai procedimenti di cognizione
in corso e all'efficacia dei titoli di formazione successiva.
La questione e' inammissibile perche' ipotetica ed eventuale in
vista di un evento futuro ed incerto, quale e' quello della
formazione del titolo esecutivo.
Ne' la sola rappresentazione della eventualita' che il titolo
esecutivo, una volta formato, potrebbe non beneficiare
dell'ammissibilita' al passivo della procedura di liquidazione fa
venire meno l'interesse del creditore a proseguire nel giudizio in
corso; infatti l'interesse ad agire in realta' persiste fino al
momento in cui matura la fattispecie impeditiva della opponibilita'
alla procedura del titolo giudiziale perseguito, onde la proposizione
della questione - alla stregua della stessa sua impostazione nei
termini di fatto prospettati nella ordinanza - risulta comunque
anticipata rispetto al momento dell'eventuale insorgere della sua
reale rilevanza.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
a) dichiara la manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 21 d.-l. 18 gennaio 1993 n. 8
(Disposizioni urgenti in materia di finanza derivata e di
contabilita' pubblica), convertito nella legge 19 marzo 1993 n. 68,
sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, comma 2, e 41 della
Costituzione, dal Pretore di Napoli, sez. distaccata di Pozzuoli, con
l'ordinanza indicata in epigrafe;
b) dichiara non fondate, nelle parti indicate in motivazione,
le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 21 d.-l. 18
gennaio 1993 n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di finanza
derivata e di contabilita' pubblica), convertito nella legge 19 marzo
1993 n. 68, sollevate, in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 24, 53 e
113 della Costituzione, dal Pretore di Napoli, sez. distaccata di
Pozzuoli, e dal Tribunale amministrativo regionale per la Puglia con
le ordinanze indicate in epigrafe;
c) dichiara inammissibili, nelle parti indicate in motivazione,
le questioni di legittimita' costituzionale dell'art. 21 d.-l. 18
gennaio 1993 n. 8 (Disposizioni urgenti in materia di finanza
derivata e di contabilita' pubblica), convertito nella legge 19 marzo
1993 n. 68, sollevata, in riferimento agli artt. 2, 3, 24 e 113 della
Costituzione, dal Pretore di Napoli, sez. distaccata di Pozzuoli, con
l'ordinanza indicata in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 9 giugno 1994.
Il Presidente: PESCATORE
Il redattore: GRANATA
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 16 giugno 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
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