N. 295 SENTENZA 4 - 13 luglio 1994
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Elezioni - Condanna passata in giudicato per specifici reati - Decadenza dalla carica di consigliere provinciale e comunale - Richiamo alle sentenze nn. 407/92, 197, 218 e 288 del 1993 e 118/1994 - Discrezionalita' legislativa - Esigenza di salvaguardia dell'ordine e della sicurezza pubblica, della tutela della libera determinazione degli organi elettivi e del buon andamento e la trasparenza delle pubbliche amministrazioni - Non fondatezza. (Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15, comma 4-quinquies, introdotto dall'art. 1, della legge 18 gennaio 1992, n. 16). (Cost., artt. 3, 24, secondo comma, e 51)(GU n.32 del 3-8-1994 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: prof. Francesco Paolo CASAVOLA;
Giudici: prof. Gabriele PESCATORE, avv. Ugo SPAGNOLI, prof. Antonio
BALDASSARRE, prof. Vincenzo CAIANIELLO, avv. Mauro FERRI, prof.
Luigi MENGONI, prof. Enzo CHELI, prof. Giuliano VASSALLI, prof.
Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI,
dott. Cesare RUPERTO;
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma
4-quinquies, della legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto dall'art. 1
della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e
nomine presso le regioni e gli enti locali), promossi con due
ordinanze emesse il 2 settembre 1993 dal Tribunale di Oristano nei
procedimenti civili vertenti tra Ghiani Adriano ed il Comune di
Mogoro ed altro e tra Ghiani Adriano e la Provincia di Oristano ed
altro, iscritte ai nn. 42 e 43 del registro ordinanze 1994 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 9, prima
serie speciale, dell'anno 1994;
Visti gli atti di costituzione di Ghiani Adriano, nonche' l'atto
di intervento del Presidente del Consiglio dei ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 21 giugno 1994 il Giudice relatore
Mauro Ferri;
Uditi l'avv. Costantino Murgia per Ghiani Adriano e l'avvocato
dello Stato Gaetano Zotta per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Con due ordinanze di identico contenuto emesse il 2 settembre
1993 (r.o. nn. 42 e 43 del 1994), il Tribunale di Oristano ha
sollevato questione di legittimita' costituzionale "dell'art. 1,
comma 4- quinquies, della legge 18 gennaio 1992, n. 16, parzialmente
sostitutiva dell'art. 15 della legge 19 marzo 1990, n. 55" (rectius:
dell'art. 15, comma 4- quinquies , della legge 19 marzo 1990, n. 55
introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16), in quanto
prevede la decadenza di diritto di colui che ricopre una delle
cariche elettive indicate al comma 1 del medesimo articolo, a seguito
del passaggio in giudicato della sentenza di condanna per taluno dei
reati pure ivi elencati.
Il giudice a quo premette in fatto che il ricorrente e' stato
dichiarato decaduto sia dalla carica di consigliere provinciale che
da quella di consigliere del Comune di Mogoro in applicazione della
norma impugnata, essendo stata emessa nei suoi confronti, ex art. 444
del codice di procedura penale, sentenza di applicazione della pena
di un milione di multa - divenuta irrevocabile - per il reato di cui
all'art. 328, secondo comma, del codice penale.
Cio' posto, il remittente osserva che e' principio ormai
riconosciuto, a mente della intervenute pronunzie della Corte
Costituzionale (tra le quali assumono specifica rilevanza la n. 971
del 1988 e la n. 197 del 1993), la ineludibile esigenza di escludere
sistemi sanzionatori "rigidi", ovvero applicativi di misure punitive
senza alcuna valutazione in concreto della fattispecie rispetto alla
quale la sanzione viene irrogata, non consentendo in tal modo una
"indispensabile gradualita' sanzionatoria .." in grado di adeguare la
sanzione al fatto.
Ritiene al riguardo il Tribunale che la riferita esigenza,
ancorche' le anzidette pronunzie di illegittimita' costituzionale
abbiano specificatamente interessato il rapporto di pubblico impiego
attraverso l'istituto della "destituzione di diritto", debba trovare
una tutela diffusa e generalizzata, a prescindere della settoriale
ipotesi che ne ha occasionato la pronunzia di illegittimita', in
quanto e' interesse primario di ogni sistema sanzionatorio adeguare
concretamente la misura afflittiva al caso di specie. E cio' in
conformita' al principio di ragionevolezza dettato dall'art. 3 della
Costituzione, sotto il profilo dell'offesa al "principio di
proporzione che e' alla base della razionalita' che domina il
principio di uguaglianza, e che postula sempre l'adeguatezza della
sanzione al caso di specie" (citata sent. n. 197/93).
Nella presente fattispecie - prosegue il remittente - e' evidente
come l'esigenza di "adeguatezza e gradualita' sanzionatoria" rispetto
al caso concreto abbia maggiore rilevanza in considerazione della
pluralita' e difformita' di ipotesi criminali cui la norma censurata
riconduce indiscriminatamente la sanzione della decadenza di diritto,
venendo cosi' a parificare, in chiave di proporzionalita'
sanzionatoria, situazioni che in concreto potrebbero risultare di
diversa gravita' e soggiacere a pene "notevolmente differenziate,
alcune delle quali certamente non elevate" (ancora sent. n. 197/93).
Inoltre, l'attuale sistema di automatismo sanzionatorio pregiudica
il diritto costituzionalmente garantito di tutti i cittadini ad
accedere e conservare (trattandosi di una causa sopravvenuta di
ineleggibilita') le cariche elettive (art. 51 Cost.), ed impedisce
all'interessato di rappresentare in contraddittorio le proprie
ragioni di difesa, anche al fine di consentire all'amministrazione
una adeguata valutazione del caso di specie (art. 24, secondo comma,
Cost.).
2. - Si e' costituito in entrambi i giudizi Ghiani Adriano,
ricorrente nei giudizi a quibus, concludendo per l'accoglimento della
questione sollevata dal Tribunale di Oristano.
3. - E' intervenuto nel giudizio introdotto con l'ordinanza n. 42
del 1994 il Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo per
l'infondatezza della questione.
Osserva l'Avvocatura dello Stato che le ipotesi previste nella
norma in questione prevedono casi di "non candidabilita'" (e quindi,
in definitiva, nuovi casi di ineleggibilita') che il legislatore ha
ritenuto di configurare in relazione al fatto che l'aspirante
candidato abbia subito condanne o misure di prevenzione per delitti
connotati da una specifica capacita' criminale e/o di particolare
gravita' (Corte Cost. sent. n. 407/1992).
Si tratta, in sostanza, di "qualifiche negative" o "requisiti
negativi" che il legislatore, nel perseguimento di fini di interesse
generale, ha ritenuto di individuare come cause ostative finanche'
alla partecipazione alla competizione elettorale: con la ovvia
conseguenza che, se seguono alla elezione, devono logicamente
tradursi in decadenza (o in sospensione) dalle cariche conseguite.
La ragione cui si e' ispirato il legislatore e' quella di impedire
che gli organi di governo delle amministrazioni locali siano occupati
da persone che abbiano conseguito condanne penali che rivestano
particolare qualificazione negativa, rivelando una capacita'
criminale che potrebbe mettere in pericolo il regolare funzionamento
degli organi medesimi.
Sotto questo profilo, dunque, non interessa che i reati
contemplati dal primo comma dell'art. 1 della legge n. 16 del 1992
siano equiparabili per la gravita' delle fattispecie astratte o di
quelle concrete, quanto, piuttosto, che essi rivelino, a prescindere
dalla loro gravita', una capacita' criminale tale che, a giudizio del
legislatore, il suo autore non debba neppure partecipare alla
competizione elettorale, o comunque non debba essere eletto, e se
eletto debba essere automaticamente privato in via cautelare o
definitiva della titolarita' della carica.
Quindi, non irragionevole trattamento eguale di situazioni di-
verse, come ha denunciato il Tribunale di Oristano, ma, al contrario,
del tutto ragionevole trattamento eguale di situazioni che
sostanzialmente non differiscono.
Quanto poi alla presunta violazione dell'art. 24 della
Costituzione, l'Avvocatura osserva che la decadenza di diritto non
costituisce un provvedimento sanzionatorio, per cui non e'
ipotizzabile, in radice, una violazione del principio di difesa.
Neppure sarebbe configurabile, infine, una violazione dell'art. 51
della Costituzione, perche' la decadenza (di diritto) mira alla
soddisfazione ed alla salvaguardia di interessi pubblici e principi
fondamentali riconosciuti dalla Costituzione (nel caso specifico in
particolare l'art. 97) ritenuti dal legislatore prevalenti su altri
diritti egualmente coinvolti, ma considerati cedenti (come l'art.
51).
4. - Ha depositato memoria il ricorrente nei giudizi a quibus
Adriano Ghiani, insistendo per l'accoglimento della questione.
Osserva, in particolare, la difesa della parte privata che le
fattispecie delittuose di cui agli artt. 314 e seguenti del codice
penale (rientranti nella previsione di cui alla lett. c) dell'art. 1
della legge n. 16 del 1992) sono tra loro molto diverse, sia per la
gravita' delle condotte ipotizzate, sia per la natura e misura delle
pene previste: e' evidente, pertanto, l'irragionevolezza di voler
accomunare in un unico regime da un lato reati come il peculato o la
concussione, per i quali sono previste pene variabili dai tre ai
dodici anni di reclusione, e dall'altro i reati di omissione di atti
d'ufficio o abuso d'ufficio, per i quali invece la pena puo' anche
essere - come avvenuto nella fattispecie - soltanto quella della
multa.
L'automatica decadenza dall'ufficio elettivo - prosegue la difesa
del Ghiani - viene disposta dalla legge a prescindere da una
qualsiasi valutazione da parte dell'organo consiliare, rendendo
inoltre impossibile il rispetto del principio del contraddittorio
(con violazione del principio del giusto procedimento) e determinando
un'illegittima disparita' di trattamento rispetto ai consiglieri che,
in base alla legge n. 154 del 1981, possono invece rappresentare le
loro ragioni nelle analoghe ipotesi di ineleggibilita' e decadenza.
Considerato in diritto
1. - Il Tribunale di Oristano, con due ordinanze emesse il 2
settembre 1993, ha sollevato questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 15, comma 4-quinquies, della legge 19 marzo 1990, n. 55,
introdotto dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16.
La questione sollevata e' unica, identiche sono le motivazioni; i
due giudizi possono percio' essere riuniti e decisi con unica
sentenza.
2. - Il Tribunale remittente ritiene che la disposizione di legge
suindicata, in quanto prevede la decadenza di diritto operante
automaticamente per chi ricopre una delle cariche elettive indicate
nel comma 1 del medesimo art. 15 (consigliere provinciale e
consigliere comunale, per quanto attiene i due giudizi a quibus),
dalla data del passaggio in giudicato della sentenza di condanna per
taluno dei reati indicati nel precitato articolo (nel caso in esame
per un delitto commesso con abuso dei poteri o con violazione dei
doveri inerenti ad una pubblica funzione, ai sensi della lett. c)
dello stesso comma 1), contrasterebbe con gli artt. 3, 24, secondo
comma, e 51 della Costituzione.
Secondo il giudice a quo, l'automatismo sanzionatorio violerebbe
l'art. 3 sotto il profilo del principio di ragionevolezza e del
principio di proporzione, che postula l'adeguatezza e la gradualita'
della sanzione rispetto ai casi concreti, i quali possono essere di
gravita' notevolmente diversa; sarebbe altresi' in contrasto con
l'art. 24, secondo comma, essendo impedito all'interessato di
rappresentare le proprie ragioni di difesa al fine di consentire
all'amministrazione di valutare il caso di specie; violerebbe, in-
fine, l'art. 51 per lesione del diritto all'accesso e al mantenimento
delle cariche elettive.
3.1. - La questione non e' fondata.
Vanno in primo luogo esaminate le censure sollevate in riferimento
all'art. 3 della Costituzione.
Le ordinanze di rimessione, richiamandosi alle precedenti pronunce
di questa Corte ed in particolare alla sentenza n. 197 del 1993, la
quale ha dichiarato l'illegittimita' costituzionale della
destituzione di diritto dei pubblici dipendenti anche nei casi
previsti dall'art. 1 della legge n. 16 del 1992, affermano che i
principi sui quali si fonda tale decisione dovrebbero valere in via
generale e quindi anche per le ipotesi in cui la legge medesima
prevede la decadenza di diritto dei pubblici amministratori che
ricoprono cariche elettive. E' palese l'erroneita' di siffatta
argomentazione.
Nel caso dei pubblici dipendenti, la Corte muoveva dalla sentenza
n. 971 del 1988, con la quale l'istituto della destituzione di
diritto a seguito di condanna penale, al di fuori del procedimento
disciplinare, era stato espunto dall'ordinamento; a tale sentenza il
legislatore si era adeguato con la disciplina prevista dalla legge 7
febbraio 1990, n. 19. Di conseguenza, la citata sentenza n. 197 del
1993 ha ribadito, per la "particolare categoria di soggetti" in
esame, pur nell'ambito delle specifiche finalita' della legge n. 16
del 1992 (cfr. sentenza n. 407 del 1992), l'esigenza "che la
valutazione della compatibilita' del comportamento del pubblico
dipendente con le specifiche funzioni da lui svolte nell'ambito del
rapporto di impiego .. va ricondotta alla naturale sede del
procedimento disciplinare, il quale, del resto, ben puo' concludersi
con la irrogazione della sanzione destitutoria".
Nulla di simile e' configurabile nel caso di chi ricopra cariche
pubbliche in virtu' di un'investitura diretta o mediata del corpo
elettorale. E' evidente che la previsione di casi di ineleggibilita'
non puo' che essere tassativa, non comportando per sua natura alcuna
valutazione discrezionale da parte di qualsivoglia organo o
autorita'. Nel caso poi di ineleggibilita' sopravvenuta in seguito a
condanna penale passata in giudicato, la declaratoria di decadenza ha
carattere meramente ricognitivo, che esclude di per se' qualsiasi
problematica procedimentale.
3.2. - D'altra parte, la "pluralita' e difformita' di ipotesi
criminali", cui la norma censurata "riconduce indiscriminatamente la
sanzione della decadenza di diritto" (come rileva il remittente), non
costituisce motivo sufficiente perche' la norma medesima sia ritenuta
in contrasto con i principi di ragionevolezza e di proporzionalita'.
Nel comma 1 del precitato art. 15 il legislatore ha graduato gli
effetti delle diverse ipotesi criminose ai fini della
ineleggibilita', o "non candidabilita'", a consigliere regionale,
provinciale e comunale, nonche' ad altre cariche pubbliche elettive
di secondo grado: essa si verifica, a seconda della gravita' dei
reati presi in considerazione, a seguito di sentenza di condanna di
primo grado, o confermata in appello, ovvero anche nei confronti di
chi e' sottoposto a procedimento penale se e' stato gia' disposto il
giudizio o se e' stato presentato o citato a comparire in udienza per
il giudizio. Tale complessa disciplina non e' comunque in discussione
in questa sede. E' invece contestata l'unica previsione della
decadenza di diritto per chi sia stato legittimamente eletto, ma nei
cui confronti sia sopravvenuta sentenza di condanna passata in
giudicato. Questa Corte ha gia' avuto modo di sottolineare (sent. n.
118 del 1994) come la circostanza di aver riportato condanna per una
delle fattispecie criminose previste sia stata configurata dalla
normativa in esame quale requisito negativo, quasi una sorta di
indegnita' morale. Non si tratta percio' di irrogare una sanzione
graduabile in relazione alla diversa gravita' dei reati, bensi' di
constatare che e' venuto meno un requisito essenziale per continuare
a ricoprire l'ufficio pubblico elettivo: da qui discende l'automatica
declaratoria della decadenza.
3.3. - Rimane da valutare, per quanto rileva nel caso in esame, se
il legislatore, nell'aver esteso la disciplina in questione anche al
caso di condanne per qualsiasi delitto commesso con abuso dei poteri
o con violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione o a un
pubblico servizio, non abbia compiuto una scelta irragionevole,
avendo accomunato i piu' gravi delitti di peculato, concussione,
corruzione ecc., a fattispecie molto piu' lievi, quale quella di cui
all'art. 328, secondo comma, del codice penale (omissione di atti
d'ufficio), verificatasi nel giudizio a quo.
Non puo' essere tacciata di irragionevolezza una norma improntata
certamente a severita', ma coerente con le finalita' della legge in
esame, che, come piu' volte osservato da questa Corte (cfr. cit.
sentt. nn. 407 del 1992, 197 del 1993, 118 del 1994, nonche' 218 e
288 del 1993) sono quelle di salvaguardare l'ordine e la sicurezza
pubblica, la tutela della libera determinazione degli organi
elettivi, il buon andamento e la trasparenza delle pubbliche
amministrazioni, valori che coinvolgono gli interessi dell'intera
collettivita' ed hanno primario rilievo costituzionale. La coerenza
della norma con le finalita' anzidette sta appunto nell'aver dato
particolare peso, quale requisito negativo, a delitti che, pur
essendo di maggior o minor gravita', sono tutti accomunati dalla
connotazione di essere stati commessi con abuso dei poteri, o con
violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione, o a un
pubblico servizio. Tanto basta per escludere qualsiasi sospetto di
irragionevolezza della norma adottata dal legislatore.
4. - Le considerazioni su svolte, che escludono la violazione
dell'art. 3 della Costituzione, valgono anche a dimostrare
l'infondatezza del riferimento all'art. 24, secondo comma. Infatti,
posta in luce la legittimita' della norma che prevede la decadenza
automatica in seguito a condanna penale passata in giudicato (v.,
sopra, punto 3.1), l'esigenza del diritto di difesa e' ampiamente
soddisfatta dalla facolta' di ricorso al giudice, nei diversi gradi
di merito e di legittimita', contro l'intervenuta dichiarazione di
decadenza.
5. - Parimenti infondata e', infine, la sospettata violazione
dell'art. 51 della Costituzione. Una volta accertato che il
legislatore ha esercitato non irragionevolmente, nel rispetto dei
principi costituzionali, il potere di stabilire requisiti per
l'accesso alle cariche pubbliche elettive, cosi' come prevede il
primo comma dell'art. 51, non puo' configurarsi alcun pregiudizio del
diritto costituzionalmente garantito di tutti i cittadini ad accedere
e conservare le cariche elettive, poiche' il possesso dei requisiti
stabiliti dalla legge e' condizione per l'esercizio di tale diritto,
secondo il chiaro dettato dell'art. 51 medesimo.
PER QUESTI MOTIVI
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi, dichiara non fondata la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 4-quinquies, della
legge 19 marzo 1990, n. 55, introdotto dall'art. 1 della legge 18
gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e nomine presso le
regioni e gli enti locali), sollevata, in riferimento agli artt. 3,
24, secondo comma, e 51 della Costituzione, dal Tribunale di Oristano
con le ordinanze in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, 4 luglio 1994.
Il Presidente: CASAVOLA
Il redattore: FERRI
Il cancelliere: DI PAOLA
Depositata in cancelleria il 13 luglio 1994.
Il direttore della cancelleria: DI PAOLA
94C0916