Circolare esplicativa dell'art. 4, comma 4, della legge 12 giugno 1990, n. 146, recante: "Norme sull'esercizio del diritto di sciopero nei servizi pubblici essenziali e sulla salvaguardia dei diritti della persona costituzionalmente tutelati. Istituzione della commissione di garanzia dell'attuazione della legge".(GU n.2 del 3-1-1996)
Vigente al: 3-1-1996
Agli ispettori regionali e provinciali del lavoro Alla regione siciliana - Assessorato del lavoro e della previdenza sociale - Ispettorato del lavoro Alla provincia autonoma di Bolzano - Assessorato affari sociali - Ispettorato del lavoro Alla provincia autonoma di Trento - Dipartimento servizio lavoro e, per conoscenza: Alla Direzione generale affari generali e personale - Divisione VII Al capo servizio preposto al coordinamento degli ispettorati del lavoro All'ispettorato medico centrale del lavoro Ai dirigenti con funzioni ispettive per gli ispettorati del lavoro Alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica - Servizio IV - Relazioni sindacali Alla commissione di garanzia per l'attuazione della legge n. 146 del 1990 Alle segreterie particolari degli on.li Sottosegretari di Stato Alle Direzioni generali - Divisione I All'ufficio centrale O.F.P.L. - Divisione I Ai consiglieri ministeriali Al capo servizio preposto al coordinamento degli ULMO All'unita' per le relazioni con il pubblico All'ufficio controllo interno La prima applicazione dell'art. 4, comma 4, della legge n. 146/1990 ha dato luogo a talune questioni che occorre risolvere assicurando, nel contempo, l'uniformita' dei criteri di attuazione del dettato legislativo. Allo scopo, con la presente lettera circolare, si forniscono direttive agli Ispettorati del lavoro, ai quali, come e' noto, e' attribuito il potere di accertare le violazioni previste dall'art. 4, comma 4, della legge n. 146/1990 e di denunciare i responsabili a questo Ministero ovvero alla Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica, per il conseguente esercizio dell'azione sanzionatoria. La prima questione, di carattere sostanziale, trae origine da numerose richieste d'intervento ispettivo a carico delle Ferrovie dello Stato - S.p.a. avanzate da organi locali del Coordinamento macchinisti uniti e attiene all'esatta individuazione della condotta tipica dell'illecito amministrativo configurato dalla norma. Al riguardo si e' registrata una qualche incertezza interpretativa nell'ipotesi in cui sia stato stipulato l'accordo sindacale previsto dall'art. 2, comma 2, ma le misure ivi concordate siano state giudicate dalla commissione di garanzia dell'attuazione della legge - alla cui preventiva valutazione di idoneita' sono sottoposte (art. 2, comma 2) - come non idonee a realizzare l'effettivo contemperamento dell'esercizio del diritto di sciopero con il godimento dei diritti della persona costituzionalmente garantiti nella specie coinvolti. E' questa la situazione che tuttora caratterizza, tra l'altro, il settore del trasporto ferroviario. In proposito, dalla considerazione che le delibere della commissione di garanzia sono, di regola, sfornite di efficacia imperativa, non puo' desumersi la conseguenza che debba essere comunque sanzionato il comportamento del gestore di servizio pubblico essenziale il quale, nel caso di sciopero del personale, anziche' applicare le clausole dell'accordo sindacale sulle prestazioni indispensabili valutate inidonee, si uniformi alla proposta formulata dalla medesima commissione ai sensi dell'art. 13, lettera a). Infatti, questo dicastero, tenuto conto dei compiti di valutazione e proposta affidati alla commissione - organo imparziale ad alta competenza - in funzione della garanzia e della promozione della corretta attuazione della legge, ritiene che sia preclusa l'adozione di sanzioni amministrative ove il datore di lavoro si uniformi alla proposta cui il sistema ricollega una presunzione di conformita' alla legge n. 146/1990. E cio' in forza del principio di non contraddizione, per effetto del quale l'ordinamento non puo' promuovere e, nel contempo, punire un medesimo comportamento senza rinnegare se stesso e la sua pratica possibilita' di attuazione. La soluzione prospettata e' confortata da un univoco orientamento giurisprudenziale in punto di condotta antisindacale ed e' la piu' rispettosa del dato normativo, tenuto conto del sistema complessivo della legge n. 146/1990. Tale soluzione e' inoltre coerente con i deliberati della commissione di garanzia la quale configura l'esito positivo della valutazione di idoneita' come requisito di efficacia degli accordi in materia di prestazioni indispensabili e considera, nel caso di ritenuta inidoneita' delle pattuizioni collettive, la propria proposta come imprescindibile termine di riferimento ai fini della valutazione dei comportamenti dei soggetti vincolati dall'obbligo legale di erogare le prestazioni indispensabili. L'altra questione, di ordine procedurale, concerne il problema del procedimento applicabile in caso di accertamento ispettivo delle violazioni dell'art. 4, comma 4, della legge n. 146/1990 e conseguente denunzia alle amministrazioni competenti, in vista dell'applicazione delle sanzioni previste, quella principale, di carattere pecuniario ed, eventualmente, quella accessoria, di tipo interdittivo. In proposito, non bisogna lasciarsi fuorviare dalla circostanza che tale norma richiami solo talune delle disposizioni comprese nel capo I, sezione I e II, della legge 24 novembre 1981, n. 689, recante "Modifiche al sistema penale", con tale legge, l'illecito amministrativo e le relative sanzioni - quella principale, pecuniaria, e quelle accessorie - hanno infatti ricevuto una disciplina generale, organica e tendenzialmente completa sia sul piano sostanziale che su quello procedurale. Quindi, si ha ragione di ritenere che l'interpretazione costituzionalmente piu' corretta sia quella che propende per la pressoche' integrale applicazione della procedura regolata dalla legge n. 689/1981, che appresta idonee garanzie in punto di contraddittorio e di diritto di difesa. Tanto piu' che l'art. 4, comma 4 della legge n. 146/1990 e' norma inidonea a configurare una deroga al modello generale vigente di procedimento amministrativo sanzionatorio e quindi alla tendenziale unita' del sistema di accertamento e repressione dell'illecito amministrativo, quale si desume dall'art. 12 della legge n. 689/1981. Una coerente deroga - in relazione alla portata generale della previsione ivi contenuta - avrebbe, invero, richiesto la formulazione di modifiche espresse ed univoche. Ne consegue che dovranno essere osservate, pressoche' integralmente, le norme generali contenute nelle sezioni I e II del capo I della legge n. 689/1981 - fatto salvo il limite della compatibilita' rispetto all'art. 4, comma 4, della legge n. 146/1990 - relative ai principi generali dell'illecito amministrativo, alle modalita' di accertamento ed esecuzione delle sanzioni, nonche' al concreto esercizio della tutela endoprocedimentale riconosciuta agli interessati avverso la pretesa sanzionatoria esercitata dalla p.a. Si tratta, sostanzialmente, del medesimo procedimento applicato in sede di accertamento ispettivo delle violazioni in materia di previdenza ed assistenza obbligatorie e collocamento ordinario. Si precisa che le denunzie ispettive sono ascrivibili al novero dei rapporti ex art. 17 della legge n. 689/1981. Pertanto, esse sono inidonee a promuovere l'esercizio dell'azione sanzionatoria nei confronti degli interessati, ove non siano ritualmente precedute ex art. 14 della legge n. 689/1981 dalla contestazione o notifica degli estremi delle violazioni accertate. Sara', quindi, cura degli organi ispettivi, al termine dei rispettivi accertamenti, procedere direttamente alle relative contestazioni o notifiche nei confronti dei trasgressori nonche', solo ove si tratti di datori di lavoro privati, nei riguardi dei soggetti obbligati di solido. Si invitano gli Ispettorati del lavoro in indirizzo a trasmettere, unitamente alle denunzie-rapporto, l'idonea documentazione in proposito acquisita - inclusi gli scritti difensivi e le richieste di audizione prodotti dagli interessati - alle amministrazioni centrali competenti a determinare il provvedimento conclusivo. Questo Ministero (Direzione generale dei rapporti di lavoro - Divisione IV - Sezione I) provvedera' ad istruire e decidere i procedimenti sanzionatori che rientrano nelle proprie attribuzioni. Dal canto suo, la Presidenza del Consiglio - Dipartimento della funzione pubblica - Sezione IV - Relazioni sindacali e' competente a ricevere le denunzie ispettive a carico di preposti a pubblici servizi gestiti nell'ambito delle pubbliche amministrazioni. Il Ministro: TREU