IL MINISTRO DEI LAVORI PUBBLICI
L'art. 17, commi 4 e 5, del decreto-legge n. 244/1995, apportando
modifiche all'art. 9-bis del decreto legislativo 3 aprile 1993, n.
96, prevede una nuova procedura per la definizione del contenzioso
relativo a progetti gia' di competenza dell'Agenzia per il
Mezzogiorno ed ora attribuiti al Ministero dei lavori pubblici.
1 - Ambito di applicazione.
L'inserimento della normativa nell'articolo 9-bis del D.L.vo n.
96/93 ed il riferimento alle "controversie in atto relative ai
progetti speciali e alle opere di cui al comma 1" dello stesso
articolo 9-bis, comporta l'applicabilita' della procedura
esclusivamente ai progetti gia' trasferiti dalla soppressa Agenzia ai
sensi dell'art. 5 della legge n. 64/86 e delibera CIPE n. 157/87.
Circa il tipo di controversie che possono essere oggetto di
definizione transattiva, si osserva che la dizione estremamente
generica delle norme (al primo comma si fa riferimento a "procedure
contenziose ovvero pretese di maggiori compensi", ed al secondo comma
vengono usati i termini generici di "controversia" e "domanda del
creditore") consente di non limitare l'applicabilita' della procedura
al solo contenzioso con gli appaltatori, ma di estenderla alle
controversie promosse da soggetti diversi.
Nell'ambito delle controversie con gli appaltatori, in cui
presumibilmente trovera' piu' ampia applicazione la procedura in
esame, non sembra esservi dubbio che la stessa possa avere ad oggetto
unicamente le controversie giudiziali. Non saranno ammesse, dunque,
le pretese di maggiori compensi contenute in atti stragiudiziali come
le riserve.
Va peraltro precisato che la normativa in esame e' da intendersi
applicabile esclusivamente al contenzioso che, ai sensi delle
convenzioni di trasferimento, restava a carico dell'Agenzia per il
Mezzogiorno, cui il Ministero dei lavori pubblici e' succeduto; essa
potra' pertanto riguardare soltanto le domande giudiziali relative a
fatti verificatisi anteriormente al trasferimento, restando gli
accadimenti ad esso successivi nella responsabilita' dei soggetti
trasferitari. Poiche' peraltro la norma si riferisce a "controversie
in atto", le domande giudiziali non devono essere successive
all'entrata in vigore del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244.
2 - Amministrazione competente.
Dall'inquadramento sistematico della normativa, sia nell'ambito
dell'art. 17 del decreto-legge n. 244/1995, che individua le
competenze del Ministero dei lavori pubblici relativamente agli
interventi nelle aree depresse, sia nell'ambito dell'art. 9-bis del
decreto legislativo n. 96/1993, che al comma 4, attribuisce allo
stesso Ministero la competenza a definire il contenzioso, e' agevole
desumere che rientri nelle attribuzioni di quest'ultimo anche l'iter
procedurale di cui trattasi e, in mancanza di diversa espressa
indicazione normativa, il relativo pagamento.
E' da ritenere pertanto che la domanda instauri un rapporto diretto
tra "creditore" e Ministero, superando il rapporto tra "creditore" e
amministrazione appaltante dei lavori (ente trasferitario).
3 - Modalita' di definizione della transazione.
Si ritiene che il legislatore abbia voluto introdurre una procedura
snella che riduce, ma non elimina l'attivita' della amministrazione
volta a valutare richieste delle imprese sotto il profilo della
fondatezza. Ne' si ritiene potrebbe essere altrimenti, senza
intaccare i principi di buona amministrazione costituzionalmente
garantiti.
Che la procedura non si riduca ad una mera applicazione di una
percentuale sulla somma globalmente richiesta dagli appaltatori, si
ricava innanzi tutto da elementi di interpretazione letterale: il
termine "limite del 35%", indica di per se' una graduazione ed un
livello massimo oltre il quale non e' consentito andare. Il secondo
comma usa l'espressione "importo riconosciuto", che implica attivita'
di valutazione da parte dell'amministrazione che procede
all'istruttoria.
E' pertanto da ritenere che, nell'ambito della percentuale fissata
dalla norma sull'intero ammontare delle pretese, l'amministrazione
abbia un margine di discrezionalita' che le consente di escludere le
richieste che siano irrituali o manifestamente infondate o di
accoglierle parzialmente nei casi in cui la pretesa esorbiti
palesemente anche dal limite della percentuale indicata dalla legge.
L'Amministrazione potra', quindi, proporre una percentuale inferiore
al 35% per la conclusione transattiva della controversia.
Resta inteso che i poteri istruttori dell'amministrazione saranno
finalizzati esclusivamente alla risoluzione delle controversie nei
tempi e nei modi indicati dal legislatore senza coinvolgere gli
eventi che sono alla base delle controversie, medesime.
Eventuali profili di responsabilita' restano a carico degli enti
convenzionati, trasferitari, che abbiano svolto il ruolo di stazione
appaltante.
La domanda degli appaltatori dovra' in ogni caso essere corredata
dalla documentazione necessaria per dimostrare la fondatezza della
pretesa sulla quale l'amministrazione che si avvarra' degli elementi
conoscitivi che riterra' necessari (registri di contabilita', verbali
di sospensione e ripresa lavori, relazioni riservate) esercitera'
l'attivita' istruttoria.
In mancanza di detta documentazione, l'amministrazione assegnera'
un termine, non superiore a giorni trenta, entro il quale sara' onere
del richiedente allegare in copia autentica i documenti mancanti.
Decorso inutilmente detto termine, la domanda verra' respinta. Uguale
invito sara' rivolto all'Ente trasferitario per cio' che concerne le
relazioni riservate dei propri organi. La mancata produzione di
questi ultimi documenti produrra' una responsabilita' diretta
dell'Ente a norma della legge n. 241 del 1990, nei confronti del
richiedente per inadempimento dell'obbligo di cooperazione
nell'espletamento del procedimento. Gli inviti suddetti sospenderanno
il termine di novanta giorni fissato per l'esame e la definizione
delle domande. Detto termine ricomincera' a decorrere dalla data di
acquisizione dei documenti mancanti.
Il provvedimento adottato in esito al procedimento suddetto
fissera' un termine di trenta giorni dalla ricezione, entro il quale
il destinatario ha l'onere di comunicarne l'accettazione o
l'eventuale rifiuto. In caso di accettazione l'impegno alla
definizione transattiva della controversia dovra' essere mantenuto
fermo per il tempo occorrente all'amministrazione per acquisire il
parere sulla transazione da parte dell'Avvocatura generale dello
Stato, secondo le norme della contabilita' pubblica. Dal
perfezionamento di tale fattispecie negoziale, mediante
l'acquisizione del parere favorevole dell'Avvocatura, da comunicare
all'interessato, decorrera' l'ulteriore termine di trenta giorni per
provvedere al pagamento dei relativi importi.
In caso di rigetto dell'istanza, ovvero di accoglimento parziale
rispetto al limite stabilito dalla legge, il provvedimento sara'
congruamente motivato.
Contro detto provvedimento l'interessato potra' adire l'autorita'
giudiziaria ordinaria, ovvero, devolvere la questione ad un collegio
arbitrale.
4 - Rivalutazione.
La norma prevede che sull'importo riconosciuto con la transazione
si applica, se dovuta la rivalutazione monetaria in base alla
normativa vigente, un coefficiente di rivalutazione forfettario del
10% annuo semplice, comprensivo anche di ogni interesse
(compensativo).
A rigore, dunque, secondo la lettera della norma, il coefficiente
forfettario si applicherebbe esclusivamente alle richieste di
risarcimento danni, che costituendo crediti di valore, sarebbero le
uniche soggette a rivalutazione secondo i noti principi normativi e
giurisprudenziali.
Tuttavia, la considerazione che detto coefficiente comprende anche
gli interessi permetterebbe di applicarlo anche ai crediti di valuta,
quali le richieste di corrispettivi.
Un punto non esplicitamente considerato dalla normativa riguarda
l'individuazione del dies a quo da cui far decorrere la rivalutazione
forfettaria.
Nel silenzio della disciplina, soccorrono i principi generali in
tema di obbligazioni, ritenendosi pertanto di poter individuare il
dies a quo, per le obbligazioni di risarcimento danni, nel momento in
cui il danno stesso si e' verificato; mentre per le obbligazioni
aventi carattere di corrispettivo, il coefficiente forfettario, che
in tal caso avra' natura di interessi (di mora), verra' calcolato
dalla data di costituzione in mora. Non ravvisandosi, secondo
costante giurisprudenza, tale atto nell'iscrizione della riserva ed
in mancanza di specifica anteriore richiesta, il dies a quo potra'
essere individuato nella domanda di cui al comma 2, dell'art. 9-bis
del decreto legislativo 3 aprile 1993, n. 96, come modificato
dall'art. 17, commi 4 e 5, del decreto-legge 23 giugno 1995, n. 244,
convertito dalla legge 8 agosto 1995, n. 341.
5 - Procedura e termini.
La legge di conversione ha introdotto il comma 2-bis che prevede un
termine di novanta giorni dalla ricezione della istanza per
l'adozione del provvedimento ed un termine di trenta giorni per il
successivo procedimento di spesa.
In proposito si invitano le amministrazioni destinatarie della
presente direttiva a dare impulso, nel rispetto dei termini di legge,
alla definizione delle istanze in questione al fine di rendere
tempestivo ed efficace, anche in relazione all'economicita'
dell'azione amministrativa, il soddisfacimento delle pretese vantate
dai creditori.
6 - Sospensione dei giudizi.
Il comma 3, dell'articolo di legge in esame prevede la sospensione
fino al 31 dicembre 1995, di tutti i giudizi pendenti, mentre la
sospensione dei termini sostanziali e processuali impedisce di
attivare fino allo stesso termine l'azione giudiziaria a tutela delle
pretese.
La collocazione della norma comporta che la sospensione si
riferisca esclusivamente alle controversie ed alle pretese
individuate nel comma 1, dell'art. 9-bis.
E' da ritenere che il legislatore abbia voluto con tale
disposizione incentivare la utilizzazione da parte degli interessati
della procedura di cui al comma precedente.
Tuttavia la protrazione della sospensione per un periodo di tempo
cosi' lungo si risolve in un aggravio di oneri per la stessa
amministrazione in termini di interessi e rivalutazione che la stessa
potrebbe essere condannata a pagare, una volta ripreso il giudizio.
Si ritiene pertanto possibile, trattandosi di disposizione posta a
tutela dell'amministrazione, far valere la sospensione dei termini
esclusivamente per le imprese che abbiano presentato domanda ai sensi
del comma 2.
7 - Disposizione transitoria.
Il comma 5 dell'art. 17 del decreto-legge n. 244/1995, regola
l'applicabilita' della nuova normativa ai procedimenti di definizione
bonaria previsti dal decreto-legge n. 32/1995 convertito nella legge
n. 104/1995, stabilendo che le controversie per le quali siano state
presentate istanze ai sensi della vecchia disciplina, che non siano
concluse alla data di entrata in vigore del decreto-legge n.
244/1995, sono definite secondo la procedura ivi prevista.
Nel precisare che per "controversie concluse" debbano intendersi le
fattispecie nelle quali gli appaltatori abbiano accettato l'importo
offerto dalla amministrazione, non rilevando le ulteriori fasi del
procedimento, si ritiene che la definizione dei procedimenti non
conclusi, secondo le modalita' stabilite dalla nuova disciplina, non
possa prescindere da apposita domanda delle imprese interessate.
Una ulteriore questione si pone in ordine alle transazioni gia'
concluse in base alla previgente normativa per le quali la Cassa
depositi e prestiti non ha ancora effettuato la liquidazione della
somma concordata. Anche per tali fattispecie si ritiene superata la
competenza della Cassa depositi e prestiti, restando il procedimento
di spesa disciplinato dalla normativa sopravvenuta.
Infine, per quanto attiene alla disciplina transitoria di cui al
comma 5 dell'art. 17 del decreto-legge n. 244/1995, si pone un
problema circa la competenza a procedere alla definizione
transattiva. Infatti molte istanze presentate al commissario
liquidatore della cessata Agenzia per il Mezzogiorno in base alla
precedente normativa, introdotta per la prima volta dal decreto-legge
n. 285 del 9 agosto 1993 si riferiscono a progetti attualmente nelle
attribuzioni del Ministero per le risorse agricole, tuttavia alla
loro definizione provvedeva il Ministero dei lavori pubblici in
virtu' della disposizione contenuta nel comma 4, dell'art. 9-bis.
Sulla base di tale disposizione ancora vigente, in quanto non
modificata dall'art. 17 del decreto-legge n. 244, si ritiene che
permanga la competenza dello stesso Ministero a definire le istanze
di cui al comma 5 del medesimo art. 17, anche se relative a progetti
di competenza del Ministero per le risorse agricole. Del resto una
diversa soluzione priverebbe i soggetti interessati del beneficio di
usufruire della definizione transattiva, non essendo la stessa
procedura prevista per le attivita' di competenza
dell'amministrazione da ultimo citata.
Roma, 28 dicembre 1995
Il Ministro: BARATTA
Registrata alla Corte dei conti il 16 gennaio 1996
Registro n. 1 Lavori pubblici, foglio n. 43