N. 479 ORDINANZA (Atto di promovimento) 9 dicembre 1996- 24 giugno 1997
N. 479
Ordinanza emessa il 17 luglio 1996 e 9 dicembre 1996 (pervenuta alla
Corte costituzionale il 24 giugno 1997) dal T.A.R. del Lazio sui
ricorsi riuniti proposti dal Papaldo Angelo ed altri contro il
Ministero del bilancio e della programmazione economica ed altri.
Impiego pubblico - Dipendenti dell'AGENSUD gia' transitati
nell'Amministrazione statale - Fissazione, con decorrenza
retroattiva dal 10 giugno 1994, del limite massimo dell'assegno
personale (destinato a colmare la differenza tra il trattamento
economico in godimento precedentemente e la nuova retribuzione) a
lire 1.500.000 - Conseguente notevole riduzione del trattamento
economico e di quiescenza di detti dipendenti - Irrazionale ed
arbitraria disciplina retroattiva di un rapporto di durata -
Violazione del principio del divieto della reformatio in peius -
Incidenza sui principi di proporzionalita' e adeguatezza della
retribuzione (anche differita) e sulla garanzia previdenziale.
(Legge 7 aprile 1995, n. 104, art. 1, comma 2; d.lgs. 3 aprile 1993,
n. 96, art. 14-bis, comma 1, lettera b) e 3; d.-l. 8 febbraio
1995, n. 32, art. 9, convertito in legge 7 aprile 1995, n. 104;
d.lgs. 3 aprile 1993, n. 96, art. 14, comma 4).
(Cost., artt. 3, 36 e 38).
(GU n.30 del 23-7-1997 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la seguente ordinanza sui ricorsi riuniti n. 7211/94
e n. 9212/95 proposti da Papaldo Angelo, Longo Francesco, Cocco
Antonio, Catalani Maria, Di Rosa Augusto, Marchisio Elisabetta,
Castellani Roberto, Massi Roberto, Celli Liviana, Bolognesi Cinzia,
Viviani Roberto, Levantesi Roberto, Martucci Angelo, Fioretti
Giuseppe, Nastasi Luigi, Re Francesco, Giulietti Giulio Maria,
Rinaldi Lucia, Ansoinelli Sessa Arnaldo, Bartolucci Maria Teresa,
Giamboni Mario, Ciampicagigli Stefano, Danese Angelo, Celentani
Ungaro Carlo, Creton Maurizio, Izzi Renato, Donzella Giorgio, Parodi
Maria Teresa, Accorso Giuseppina, Cozzi Anna Maria, Santucci Enzo,
Cappabianca Francesco Saverio, Campanile Luciana, D'Aniello
Salvatore, Cavaliere Francesco, Manconi Maria Antonietta, Mina'
Jolanda, Angeloro Giacomo, Dalla Chiara Roberto, Barbato Carlo,
Vantaggi Mario, Toti Anna, Pinelli Maria, Chiappa Giovanna, Galliano
Giancarla, Malagnino Gabriella, Sollecchia Arnaldo, Proietti Luciana,
Migheli Franca, Papisca Vittoria, Antonini Aurelio, Penza Ennio,
Bitelli Maurizio, Minati Antonio, Ajello Anna Maria, Alcioni
Adelaide, De Pietro Maria Pia, Gamorra Franco, Di Stefano Stefania,
Veiluva Anna Rine, Sessa Ignazia Maria Grazia, Funari Giuliana,
Cipriani Giovanna, Parravini Giovanni, Mengoni Enrico, Aletta Anna;
Nonche' da Carbone Anna, Morgera Anna Maria, Foschi Giancarlo,
Guglietti Antonio Agostino, Razzovaglia Domenico, Ricci Enrico,
Buenopernica Armando, Carroccio Antonino, Lo Presti Giovanna,
Macchiarella Stefano, Grimaldi Giovanni, Gherardi Anna, Boldrini
Vittoria Maria, Laraia Rosanna Antonella, Sarli Carlo Giovanni,
Grandolfo Carla, Castellani Carla, Camera Andrea, Faustini Carlo,
Cozzi Mario, Cieri Giuseppe, Varesi Piero, Maguolo Alberto, Capoano
Diego, Ferraro Vincenzo, Cristiani Sebastiano, Pistonesi Antonio,
Cundari Antonio, Donzelli Salvatore, Ferrini Roberto, Bartolini
Alessandro, Menafra Francesco, Alberotanza Michele, Peverieri
Gabrielle, Albanese Piera, Tomage' Patrizia, Torri Laura, Silli
Riccardo, Cerasoli Gea, Izzo Geppina, Violoni Maurizio, Ceci Mauro,
Monferini Ivan, Bantini Marisa, Pappada' Loredana, Silvi Antonio, De
Paolis Fausto, Favale Vittorio, Massimiano Antonia, Pagliara Camillo,
Sacchetti Gaetano, Cupelli Luciano, Liberati Angelo, Testini Claudia,
Alibrandi Andrea, Spagnolo Italo Franco, Casciana Filomena, Scozzo
Stefania, Piermarini Tiziana, Capozzi Luigi, Venanzi Marcella, Bruno
Agnese, Longo Giulio, Galletti Claudia, Malfatti Elvezia, Lotito
Vincenzo, Vendetti Serafino, Mongiello Roberta, Palmieri Giuseppe,
Bonelli Rosanna, Mazzarella Antonio, Santa Maria Lucia, Benedetti
Lorenzina, Donatiello Michele Leonardo, Tiracorrendo Marina, Stasi
Perla Gioia Serena, Criscione Rita, Cianfanelli Maria Grazia,
Abatecola Alba, Medici Nives, Fabiani Riccardo, Emili Eliana, Maramao
Mirella, Aceto Francesca, Delibero Eduardo, Menghini Loretta, Azzara'
Moreno, Ferrante Simonetta, Garzia Fernanda, Pantone Luigi, Pioli
Giovanna, De Vita Bruno, Fiore Alberto, Smedile Amelia e Agostini
Matilde, rappresentati e difesi dagli avv.ti Giuseppe Abbamonte e
Paolo de Camelis ed elettivamente domiciliati presso lo studio di
quest'ultimo in Roma, via Azuni, n. 9;
Contro quanto al ricorso n. 7211/94:
il Ministero del bilancio e della programmazione economica in
persona del Ministro pro-tempore rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici e' per legge
domiciliato in Roma, via dei Portoghesi n. 12; la Presidenza del
Consiglio dei Ministri in persona del Presidente pro-tempore e il
commissario liquidatore dell'agenzia per lo sviluppo del Mezzogiorno
non costituitisi in giudizio.
Quanto al ricorso n. 9212/1995: la Presidenza del Consiglio dei
Ministri, il Ministero del bilancio e della programmazione economica,
dell'industria, commercio e artigianato, dell'agricoltura, del tesoro
e dell'universita' e ricerca scientifica e tecnologica in persona dei
rispettivi legali rappresentanti pro-tempore, rappresentati e difesi
dall'Avvocatura generale dello Stato presso i cui uffici sono per
legge domiciliati in Roma, via dei Portoghesi n. 12; la commissione
liquidatrice dell'agenzia per la promozione dello sviluppo del
Mezzogiorno, l'INPDAI e l'INA in persona dei rispettivi legali
rappresentanti pro-tempore, non costituitisi in giudizio;
Per l'annullamento
a) Quanto al ricorso n. 7211/1994: a) del provvedimento del
commissario liquidatore Agensud di cui non si conosce il numero e la
data con il quale e' stato determinato il trattamento retributivo,
pensionistico e di fine rapporto dei ricorrenti ex dipendenti
Agensud, ai sensi dell'art. 14 d.lgvo 3 aprile 1993, n. 96 e
successive modifiche; c) della preordinataa direttiva del Ministero
del bilancio n. 5/3108; d) di ogni altro atto preordinato, connesso
o conseguenziale, comunque lesivo, di cui comunque non si ha
conoscenza; b) Quanto al ricorso n. 9212/1995: dei decreti di
inquadramento provvisorio di data e numero ignoti con i quali e'
stato disposto l'inquadramento di ciascun ricorrente nei ruoli dei
rispettivi Ministeri ed altre amministrazioni pubbliche interessate
nelle qualifiche funzionali risultanti dal decreto relativo, nonche',
per quanto possa occorrere degli atti relativi al pagamento della
retribuzione; di ogni altro atto preordinato connesso e
conseguenziale comunque lesivo del trattamento economico e
previdenziale corrispondente a quello in precedenza in godimento
presso l'Agensud. Nonche' per la remissione alla Corte
costituzionale della questione di illegittimita' costituzionale degli
artt. 9 del d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32 che ha sostituito gli artt.
14 e 14-bis del d.lgs. 3 aprile 1993, n. 96, dell'articolo unico
della legge 7 aprile 1995, n. 104 e di ogni altra legge applicabile
per contrasto con gli artt. 3, 36, 38 e 97 della Costituzione;
Visti i ricorsi con i relativi allegati;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Presidenza del
Consiglio dei Ministri e dei Ministeri dell'industria,
dell'agricoltura, del tesoro e della ricerca scientifica e
tecnologica;
Vista la memoria prodotta dai ricorrenti a sostegno della loro
difesa;
Visti gli atti tutti della causa;
Nominato relatore per la pubblica udienza del 17 luglio 1996 il
consigliere Pellicano' ed uditi, altresi', gli avvocati Abbomonte e
de Camelis per i ricorrenti e gli avvocati dello Stato Gentili (ric.
n. 7211/1994) e Tonello (ric. 9212/1992) per le amministrazioni
resistenti;
Ritenuto in fatto e considerato in diritto quanto segue:
F a t t o
I ricorrenti, gia' dipendenti di ruolo della agenzia per la
promozione dello sviluppo nel Mezzogiorno, a seguito della
soppressione di detta amministrazione, sono stati, dapprima inseriti
nell'apposito ruolo presso il Ministero del bilancio e, poi,
assegnati ad altre amministrazioni per effetto delle disposizioni
succedutesi nel tempo a modifica del decreto legislativo n. 96/1993.
La parte di essi ricompresa, nell'elenco riportato in epigrafe, tra
Papaldo Angelo e Aletti Anna sono stati, poi collocati a riposo. Con
il primo ricorso hanno impugnato i provvedimenti con i quali e' stato
determinato il loro trattamento economico in applicazione del decreto
legislativo n. 96 del 1993, deducendo le censure che si riportano qui
di seguito: 1. - Il regime normativo introdotto con i decreti-legge
nn. 506 del 1993, 95 del 1994 e 228 del 1994, nonche' dall'art. 14
del decreto legislativo n. 96 del 1993 costituiscono una violazione
del principio del divieto della reformatio in peius. Tale principio
si fonda su naturali esigenze, individuali e sociali che vogliono,
per il lavoratore dipendente, la garanzia del trattamento retributivo
acquisito. Il principio della reformatio in peius si lega quindi
alla garanzia di cui all'art. 36 della Costituzione: legame che si
consolida quando, come e avvenuto nella specie, la riduzione della
retribuzione giunge a livelli di elevato rilievo (circa il 40%)
contro l'apprezzamento gia' compiuto dalla legislazione indicata
sull'adeguatezza alla quantita' e qualita' del lavoro svolto che e'
rimasto immutato. Inoltre, l'art. 14 del d.lgs. 3 aprile 1993, n. 96
e' illegittimo per eccesso di delega rispetto all'art. 5, lett. a)
della legge n. 488 del 1992 che non consentiva la cessazione del
rapporto prevista invece dall'art. 14 del decreto legislativo,
nonche' dai decreti-legge n. 506 del 1993 con tutte le conseguenze
che ne derivano in sede di formazione del nuovo rapporto di lavoro a
seguito della prevista domanda di assunzione presso la Presidenza del
Consiglio ed altre amministrazioni in ordine al trattamento giuridico
ed economico. 2. - E' assolutamente inammissibile e contrario a
qualsiasi principio di ragionevolezza il deteriore trattamento
economico riservato al personale dell'Agensud in contrasto con i
principi piu' basilari che caratterizzano il regime del pubblico
impiego. In proposito occorre preliminarmente distinguere il caso di
trasferimento delle funzioni, ben diverso evidentemente da quello
della liquidazione per effetto delle finalita' attribuite ad enti
estinti, come disciplinato dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1404
riguardo all'eliminazione dei cosiddetti "Enti inutili". La vicenda
dell'Agensud non puo' in alcun modo attagliarsi all'ipotesi degli
enti senza piu' scopi, tanto e' vero che la disciplina riguarda al
contrario, la ricollocazione delle sue funzioni fra diversi altri
apparati pubblici. Il parametro di riferimento e' allora quello degli
interventi legislativi che nel corso degli anni hanno provveduto al
riassetto delle funzioni dei vari enti pubblici (si pensi, ad
esempio, alle vicende del Servizio sanitario nazionale con relativo
transito di funzioni e strutture alle UU.SS.LL., ovvero alle vicende
degli enti pubblici territoriali, decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 e legge n. 142/1990). Valgono, quindi al
riguardo e con riferimento specifico alle ipotesi di trasferimento di
funzioni e persino di dismissioni di apparati pubblici, non tanto la
specifica disciplina della liquidazione degli enti estinti, bensi'
piuttosto al contrario la disciplina ben rigorosamente garantista dei
diritti acquisiti dai pubblici dipendenti di ruolo.
delle funzioni, l'art. 122 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 prevede
che il personale in servizio presso gli enti pubblici le cui funzioni
sono transitate gli enti territoriali "... e' posto a disposizione
delle regioni stesse contestualmente al trasferimento dei beni e
delle funzioni"; allo stesso modo "il personale degli enti pubblici
non compreso tra quello trasferito alle regioni ... e' assegnato ...
con effetto dalla data di trasferimento delle funzioni
amministrative, nell'ordine a) ad altro ente pubblico di cui
all'ultimo comma dell'art. 1 della legge 20 marzo 1975, n. 70; b) ai
ruoli unici di cui all'art. 6 della legge 22 luglio 1975, n. 382".
Criterio questo richiamato anche con riferimento al trasferimento di
funzioni amministrative conseguente all'istituzione delle aree
metropolitane ed al riordino delle circoscrizioni comunali e
provinciali di cui alla legge 8 giugno 1990, n. 142.
Questo dunque il criterio garantista ispiratore di tutte le riforme
di riallocazione delle funzioni pubbliche, totalmente disatteso dalle
norme riferite all'Agensud che non reggono al parametro
dell'uguaglianza anche di fatto e della ragionevolezza imposta
dall'art. 3 della Costituzione. Soltanto a titolo ricognitivo
occorre ricordare ancora le disposizioni di cui alla legge n. 70 del
1975 ("Disposizioni sul riordinamento degli enti pubblici e del
rapporto di lavoro del personale dipendente") laddove e' previsto che
in caso di soppressione o liquidazione di enti, al personale "... in
servizio al momento della soppressione, ristrutturazione o fusione,
in ruolo o con rapporto di lavoro a tempo indeterminato, a pieno
orario, e' garantita la conservazione dell'impiego anche attraverso
il trasferimento allo Stato o ad enti pubblici ...". Sempre in
questo senso, ma sotto distinti profili, viene poi in evidenza la
disciplina della messa in disponibilita' per soppressione di posto o
riduzione di organico di cui all'art. 220, n. 7 del regio decreto n.
384 del 1934 (ora abrogato dall'art. 64 della legge n. 142 del 1990,
ma dall'abrogazione deriva non certo un principio opposto, bensi' e
soltanto il potere dovere degli statuti comunali di intervenire,
evidentemente in senso conforme) o di cui agli artt. 72 e 76 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957 con la piu'
generale disciplina della collocazione in disponibilita' che la
caratterizza come istituto di generale valenza e che configura con
ben precisa durezza i vincoli dello status del pubblico dipendente al
quale sono garantiti stipendio e carriera, persino ove sia
momentaneamente sospesa la sua stessa prestazione lavorativa.
Difficolta' di trattamento che si coglie non solo in termini
diacronici con riferimento ai numerosi precedenti regimi che si sono
succeduti seguendo univoci principi, ma anche ove ci si riferisca al
coevo regime di cui al decreto legislativo 29 del 1993, che in
numerose disposizioni (artt. 32, 34 e 30) tende a garantire la
conservazione delle posizioni acquisite, conciliando al meglio gli
interessi della pubblica amministrazione e quelli del dipendente.
3. - Il nuovo regime da un lato configura un'ipotesi di continuita'
delle medesime funzioni presso altri uffici; dall'altro determina un
mutamento della struttura stipendiale che deriva solo ed
esclusivamente dalla fittizia interruzione del rapporto. Alla
incongruita' del mancato rispetto del doveroso equilibrio nel
sinallagma fra prestazione lavorativa e trattamento economico cosi'
come cia' indicato dal legislatore nell'ordinamento dell'Agensud si
aggiunge l'effetto assolutamente penalizzante che deriva dalla
prescrizione che la nuova assunzione avverrebbe a livello iniziale
della qualifica (art. 14 decreto legislativo n. 96 del 1993),
penalizzazione che incide non soltanto sul trattamento economico ma
anche sul maturato di carriera che e' il dato organizzativo a cui
sono affidati il buon andamento e l'imparzialita'
dell'amministrazione, come vuole l'art. 97 della Costituzione.
Sotto tale profilo, quindi, la frustrazione del maturato di carriera
dei ricorrenti costituirebbe anche violazione della norma
costituzionale sopra richiamata per la salvaguardia del buon
andamento che impone un'organizzazione degli uffici in vista del
risultato ottimale della massima funzionalita'. Non pare dubbio che
la penalizzazione operata a danno di personale altamente qualificato
si pone in irrimediabile contrasto con il citato precetto
costituzionale.
4. - Le violazioni sin qui esaminate risultano tutte sussistenti
anche sotto il profilo della materia pensionistica. Nella denegata
ipotesi che il trasferimento delle funzioni dell'intervento
straordinario per lo sviluppo del Mezzogiorno determinasse davvero la
cessazione del rapporto di impiego del personale ricorrente,
risulterebbe leso il loro diritto al trattamento di quiescenza per
mancanza della contribuzione necessaria, con cio' violando anche il
precetto dell'art. 38 della Costituzione. Ma piu' in generale nel
trasferimento deve essere garantito l'intero maturato anche
previdenziale, pena tutte le illegittimita' sin qui illustrate e
dedotte.
5. - Per l'ipotesi in cui l'ultimo decreto-legge che ha sostituito
l'art. 14 del decreto legislativo n. 93 del 1993, non dovesse essere
convertito in legge, viene dedotto quanto qui di seguito riportato.
Nessun principio o criterio direttivo consentiva al legislatore
delegato, di disciplinare il trasferimento del personale in servizio
presso l'Agensud attraverso la funzione della cessazione dal servizio
e la successiva riassunzione, il cui solo senso e' quello di azzerare
i maturati di carriera ed economici, cioe' di fare esattamente cio'
che tutte le norme e discipline dell'impiego vietano. Nel caso che
ci occupa la norma delegata ha travalicato l'oggetto definito dalla
delega. Infatti, non ha esplicitato cio' che era implicito nella
legge di delegazione, ma ha aggiunto un quid del tutto estraneo
all'oggetto della delega. Sotto tale profilo, quindi il legislatore
delegato ha violato i principi fissati dalla legge di delegazione,
cosi' ponendosi in contrasto con il precetto di cui all'art. 76 della
Costituzione. Con successivo ricorso n. 9112/1995 i ricorrenti, nel
rivendicare l'integralita' del trattamento economico, pensionistico e
di fine rapporto percepito presso la soppressa Agenzia per la
promozione dello sviluppo del Mezzogiorno, hanno precisato meglio le
norme sospettate di illegittimita' costituzionale ed hanno, in parte,
riprodotto le censure gia' dedotte con il precedente ricorso,
modificandole inoltre, con le integrazioni che si evidenziano qui di
seguito con carattere corsivo; 1) il regime normativo introdotto con
i decreti-legge nn. 506 del 1993, 95 del 1994 e 228 del 1994 nonche'
dall'art. 14 del decreto legislativo n. 96 del 1993 costituiscono una
violazione del principio del divieto della reformatio in peius. Tale
principio si fonda su naturali esigenze, individuali e sociali che
vogliono, per il lavoratore dipendente, la garanzia del trattamento
retributivo acquisito. Il principio della reformatio in peius si
lega quindi alla garanzia di cui all'art. 36 della Costituzione:
legame che si consolida quando, come e avvenuto nella specie, la
riduzione della retribuzione giunge a livelli di elevato rilievo
(circa il 40%) contro l'apprezzamento gia' compiuto dalla
legislazione indicata sull'adeguatezza alla quantita' e qualita' del
lavoro svolto che e' rimasto immutato; 2-a) la legge di delegazione
del 19 dicembre 1992, n. 448 all'art 3 non prevedeva alcuna facolta'
per il legislatore di ridurre il trattamento economico che avrebbe
dovuto essere espressamente prevista per poter derogare al principio
generale del divieto di reformatio in peius, laddove ad absurdum, si
ritenesse derogabile tale principio che in realta' non e' come
esposto nel motivo che precede; 2-b) in effetti il decreto
legislativo n. 96/1993 conservava lo stipendio precedente e cosi'
pure il decreto-legge n. 285 del 1993, mentre con il decreto-legge n.
95 del 1994 una prima riduzione del 20% e dal decreto-legge n. 305
del 1994 e' stata operata una successiva riduzione del 20%, entrambe
definitivamente stabilite, nell'ammontare complessivo del 40%, dalla
legge n. 104 del 1995 di conversione del decreto-legge n. 32 del
1995.
Ora, sembra evidente che si e' abusato delle norme costituzionali
sulla produzione degli atti legislativi nelle loro varie forme
ciascuna delle quali risponde a distinte esigenze. Infatti, nella
specie, pur regolando sempre la stessa materia prima si e' data una
delega attuata senza riduzione di stipendi, poi si e' fatto ricorso
ai decreti-legge modificando il decreto legislativo e le modifiche
riduttive si sono consolidate con lo strumento della legge di
conversione. Al di la' dell'ossequio formale delle norme sul
procedimento legislativo c'e' da precisare che questo modo abnorme di
servirsi nel breve spazio di due anni, e meno, di un decreto
legislativo e numerosi decreti-legge e relativa legge di conversione
arrivando ad un risultato quale quello della reformatio in peius
dello stipendio e/o della pensione, e' certo indice di deviazione del
legislatore dai principi costituzionali che, del resto risultano dal
contenuto dei provvedimenti finali, come detto nel motivo che
precede; e la deviazione e' confermata dall'abnormita' del
procedimento, avuto riguardo alla varia tipologia sugli atti che si
sono succeduti in meno di un biennio e che sono illegittimi per
quanto pervengono alla riduzione del trattamento economico;
3) e' assolutamente inammissibile e contrario a qualsiasi
principio di ragionevolezza il deteriore trattamento economico
riservato al personale dell'Agensud in contrasto con i principi piu'
basilari che caratterizzano il regime del pubblico impiego. In
proposito occorre preliminarmente distinguere il caso di
trasferimento delle funzioni, ben diverso evidentemente da quello
della liquidazione per effetto delle finalita' attribuite ad enti
estinti, come disciplinato dalla legge 4 dicembre 1956, n. 1404
riguardo all'eliminazione dei cosiddetti "enti inutili". La vicenda
dell'Agensud non puo' in alcun modo attagliarsi all'ipotesi degli
enti senza piu' scopi, tanto e' vero che la disciplina riguarda al
contrario, la ricollocazione delle sue funzioni fra diversi altri
apparati pubblici. Il parametro di riferimento e' allora quello degli
interventi legislativi che nel corso degli anni hanno provveduto al
riassetto delle funzioni dei vari enti pubblici (si pensi, ad
esempio, alle vicende del Servizio sanitario nazionale con relativo
transito di funzioni e strutture alle UU.SS.LL., ovvero alle vicende
degli enti pubblici territoriali, decreto del Presidente della
Repubblica n. 616/1977 e legge n. 142/1990). Valgono, quindi al
riguardo e con riferimento specifico alle ipotesi di trasferimento di
funzioni e persino di dismissioni di apparati pubblici, non tanto la
specifica disciplina della liquidazione degli enti estinti, bensi'
piuttosto al contrario la disciplina ben rigorosamente garantista dei
diritti acquisiti dai pubblici dipendenti di ruolo nel caso di
passaggio delle funzioni da loro esercitate ad altri enti e che nella
specie le cose stiano a questo modo e' confermato dall'identita'
delle funzioni attualmente svolte dai ricorrenti ancora in servizio
rispetto a quelle svolte presso l'Agensud. Cosi', nel trasferimento
del personale conseguente alla riallocazione delle funzioni, l'art.
122 del d.P.R. 24 luglio 1977, n. 616 prevede che il personale in
servizio presso gli enti pubblici le cui funzioni sono transitate gli
enti territoriali "... e posto a disposizione delle regioni stesse
contestualmente al trasferimento dei beni e delle funzioni"; allo
stesso modo "il personale degli enti pubblici non compreso tra quello
trasferito alle regioni ... e' assegnato .... con effetto dalla data
di trasferimento delle funzioni amministrative nell'ordine a) ad
altro ente pubblico di cui all'ultimo comma dell'art. 1 della legge
20 marzo 1975. n. 70; b) ai ruoli unici di cui all'art. 6 della
legge 22 luglio 1975, n. 382". Criterio questo richiamato anche con
riferimento al trasferimento di funzioni amministrative conseguente
all'istituzione delle aree metropolitane e dal riordino delle
circoscrizioni comunali e provinciali di cui alla legge 8 giugno
1990, n. 142. Questo dunque il criterio garantista ispiratore di
tutte le riforme di riallocazione delle funzioni pubbliche,
totalmente disatteso dalle norme riferite all'Agensud che non reggono
al parametro dell'uguaglianza anche di fatto e della ragionevolezza
imposta dall'art. 3 della Costituzione. Soltanto a titolo
ricognitivo occorre ricordare ancora le disposizioni di cui alla
legge n. 70 del 1975 ("Disposizioni sul riordinamento degli enti
pubblici e del rapporto di lavoro del personale dipendente") laddove
e' previsto che in caso di soppressione o liquidazione di enti, al
personale "... in servizio al momento della soppressione,
ristrutturazione o fusione, in ruolo o con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato, a pieno orario, e garantita la conservazione
dell'impiego anche attraverso il trasferimento allo Stato o ad enti
pubblici .." nonche' la conservazione del trattamento economico
anche con assegno personale (art. 2 legge cit.). Qui va sottolineato
che ci si trova in presenza della legge generale sul riordinamento
degli enti pubblici anche per soppressione sicche' il diverso
trattamento previsto dal citato decreto-legge n. 96 del 1993 viola
certamente il principio dell'eguaglianza di trattamento perche' la
fattispecie e' gia' disciplinata dalla norma generale (legge n. 70
del 1975) che per la soppressione degli enti e del personale degli
enti soppressi fa salvo il trattamento acquisito, prevedendo anche un
assegno personale. Ora, anche a voler ammettere che l'Agensud sia
stata soppressa, il trattamento economico del dipendente, in ogni
caso, avrebbe dovuto essere eguale a quello previsto dalla norma
generale delle legge n. 70 del 1975 citato. Sempre in questo senso,
ma sotto distinti profili, viene poi in evidenza la disciplina della
messa in disponibilita' per soppressione di posto o riduzione di
organico di cui all'art. 220, n. 7 del regio decreto n. 384 del 1934
(ora abrogato dall'art. 64 della legge n. 142 del 1990, ma
dall'abrogazione deriva non certo un principio opposto, bensi' e
soltanto il potere dovere degli statuti comunali di intervenire
evidentemente in senso conforme) o di cui agli artt. 72 e 76 del
decreto del Presidente della Repubblica n. 3 del 1957 con la piu'
generale disciplina della collocazione in disponibilita' che la
caratterizza come istituto di generale valenza e che configura con
ben precisa durezza i vincoli dello status del pubblico dipendente al
quale sono garantiti stipendio e carriera, persino ove sia
momentaneamente sospesa la sua stessa prestazione lavorativa.
Difficolta' di trattamento che si coglie non solo in termini
diacronici con riferimento ai numerosi precedenti, regimi che si sono
succeduti seguendo univoci principi, ma anche ove ci si riferisca al
coevo regime di cui al decreto legislativo 29 del 1993, che in
numerose disposizioni (artt. 32, 34 e 30) tende a garantire la
conservazione delle posizioni acquisite, conciliando al meglio gli
interessi della pubblica amministrazione e quelli del dipendente;
4) il nuovo regime da un lato configura un'ipotesi di continuita'
delle medesime funzioni presso altri uffici; dall'altro determina un
mutamento della struttura stipendiale che deriva solo ed
esclusivamente dalla fittizia interruzione del rapporto. Alla
incongruita' del mancato rispetto del doveroso equilibrio nel
sinallagma fra prestazione lavorativa e trattamento economico cosi'
come gia' indicato dal legislatore nell'ordinamento dell'Agensud si
aggiunge l'effetto assolutamente penalizzante che deriva dalla
prescrizione che la nuova assunzione avverrebbe a livello iniziale
della qualifica (art. 14 decreto legislativo n. 96 del 1993),
penalizzazione che incide non soltanto sul trattamento economico ma
anche sul maturato di carriera che e' il dato organizzativo a cui
sono affidati il buon andamento e l'imparzialita'
dell'amministrazione, come vuole l'art. 97 della Costituzione.
Sotto tale profilo, quindi, la frustrazione dei maturato di carriera
dei ricorrenti costituirebbe anche violazione della norma
costituzionale sopra richiamata per la salvaguardia del buon
andamento che impone un'organizzazione degli uffici in vista del
risultato ottimale della massima funzionalita'. Non pare dubbio che
la penalizzazione operata a danno di personale altamente qualificato
si pone in irrimediabile contrasto con il citato precetto
costituzionale. Inoltre, appare evidente che la deviazione della
configurazione come nuove assunzione e' assunzione in posizione
iniziale per quello che in effetti e' un trasferimento da
un'amministrazione statale all'altra: configurazione che ha
l'evidente deviato fine di disporre a piacimento della carriera
svolta;
5) le violazioni sin qui esaminate risultano tutte sussistenti
anche sotto il profilo della materia pensionistica. Nella denegata
ipotesi che il trasferimento delle funzioni dell'intervento
straordinario per lo sviluppo del Mezzogiorno determinasse davvero la
cessazione del rapporto di impiego del personale ricorrente,
risulterebbe leso il loro diritto al trattamento di quiescenza per
mancanza della contribuzione necessaria, con cio' violando anche il
precetto dell'art. 38 della Costituzione. Ma piu' in generale, nel
trasferimento deve essere garantito l'intero maturato anche
previdenziale, pena tutte le illegittimita' sin qui illustrate e
dedotte. In realta' l'art. 9 del d.-l. 8 febbraio 1995, n. 32,
convertito in legge 7 aprile 1995, n. 104, modificando l'art. 14 del
d.-l. 3 aprile 1993, n. 96 al comma 4 stabilisce che: "Nei confronti
del personale di cui al comma 1 si applicano le disposizioni proprie
dell'amministrazione di assegnazione in materia di trattamento di
fine rapporto. Cessa l'iscrizione previdenziale presso l'INA e la
polizza ivi intestata all'Agenzia, dall'INA gestita e rivalutata
secondo gli accordi in atto al momento della cessazione del rapporto
di impiego con l'Agenzia, e' ripartita per ogni singolo dipendente".
Dunque, nessuna salvezza del trattamento di fine rapporto e
previdenziale gia' maturato quali che siano stati gli anni di
servizio e contribuzione. Nessuna specificazione di criteri per la
nuova disciplina e nessuna salvezza dei diritti acquisiti, ma solo un
generico richiamo alla disciplina dell'amministrazione di
assegnazione per il trattamento di fine rapporto non meglio precisato
nei suoi contenuti; cessa poi l'iscrizione previdenziale presso l'INA
con ripartizione delle polizze al momento attuale e nulla si dice per
l'avvenire. Tutto cio' quando l'art. 38 della Costituzione
stabilisce che: i lavoratori hanno diritto che siano preveduti ed
assicurati mezzi adeguati alle loro esigenze di vita in caso di
infortunio, malattia, invalidita' e vecchiaia e disoccupazione
involontaria. Non si vede come una norma tassativa per la parte
distruttiva e priva di regole certe per l'avvenire possa ritenersi
conforme a questo dettato costituzionale di previsione dei mezzi
adeguati.
Con memoria depositata il 5 luglio 1996 i ricorrenti hanno svolto
piu' ampia difesa ed insistito per l'accoglimento del ricorso
introduttivo.
D i r i t t o
Attesi gli evidenti motivi di connessione, i due ricorsi vengono
riuniti ai fini di un'unica pronuncia. Con detti ricorsi i
ricorrenti, gia' dipendenti della soppressa Agenzia per la promozione
dello sviluppo del Mezzogiorno (Agensud), transitati in data 13
ottobre 1993 - in continuita' del rapporto di lavoro nei ruoli delle
amministrazioni ministeriali dove prestano od hanno prestato servizio
fino al collocamento in quiescenza, reclamano in sede giurisdizionale
la tutela dell'integralita' del trattamento economico maturato e
l'intangibilita' della posizione previdenziale acquisita, nonche'
l'annullamento dei provvedimenti impugnati, con i quali e' stato
rideterminato, in senso peggiorativo, il trattamento retributivo,
pensionistico e di fine rapporto gia' in godimento, sia presso
l'Agensud, sia presso la stessa amministrazione statale presso la
quale sono transitati nei primi mesi di servizio, con la conseguente
lesione della posizione previdenziale maturata. La vicenda
sottoposta all'esame della sezione trae origine dalla decisione del
legislatore di sopprimere gli enti cui era demandata l'attuazione
dell'intervento straordinario statale nel Mezzogiorno. Invero, con
la legge 19 dicembre 1992, n. 488, il Governo e' stato delegato ad
emanare, entro il 30 aprile 1993, un decreto legislativo per
disciplinare il trasferimento delle competenze dell'Agensud sulla
base di principi e criteri che - per quanto riguarda i dipendenti -
all'art. 3, lett. c), hanno prescritto l'utilizzazione del personale,
prioritariamente per i compiti previsti dalla stessa legge. Il
decreto legislativo n. 96 emanato in data 3 aprile 1993 ha disposto
con l'art. 14, un meccanismo in base al quale il personale della
soppressa Agensud cessava dal servizio decorsi centottanta giorni
dalla data del 15 aprile 1993 con facolta', per lo stesso personale,
di presentare domanda per l'assunzione presso la Presidenza del
Consiglio dei Ministri e presso le pubbliche amministrazioni cui
erano state attribuite le competenze dell'Agensud. Ancora, l'art 14
citato, con i commi 3, 4 e 5, ha definito le procedure per le nuove
assunzioni previste solo nella posizione iniziale delle qualifiche,
nonche' le modalita' di definizione del trattamento economico da
determinarsi computando l'anzianita' pregressa maturata.
Successivamente, il Governo con i dd.-ll. 9 agosto 1993, n. 285 e 7
dicembre 1993, n. 506, ha apportato modifiche al citato art. 14
decreto legislativo n. 96/1993, ma ha garantito la conservazione dei
trattamenti stipendiali acquisiti fino al 31 gennaio 1994, poiche'
dal mese successivo gli stessi sono stati modificati con l'entrata in
vigore del d.-l. 7 febbraio 1994, n. 95. Infatti, in base all'art. 7
del citato decreto-legge n. 95, reiterato con l'art. 7 del d.-l. 9
aprile 1994, n. 228, ai ricorrenti e' stato attribuito lo stipendio
iniziale previsto per le qualifiche di inquadramento, incrementato
dalla somma calcolata secondo le modalita' previste per le qualifiche
dirigenziali statali maturate alla data del 13 ottobre 1993.
Inoltre, agli stessi ricorrenti in aggiunta alla retribuzione come
sopra determinata e' stato attribuito un assegno personale
pensionabile ed utile per il trattamento di fine rapporto,
riassorbibile con qualsiasi successivo miglioramento, pari alla
differenza tra la predetta retribuzione e lo stipendio iniziale della
qualifica di provenienza aumentato di un incremento stipendiale
relativo alla sola anzianita' maturata nella qualifica, (anziche'
nella carriera) e determinato nella misura prevista per la
preesistente progressione economica. Sulla base della stessa
disposizione sono state soppresse le indennita' corrisposte presso
l'Amministrazione di provenienza, mentre le altre indennita',
percepite dai dipendenti delle Amministrazioni di destinazione, ad
eccezione dell'indennita' integrativa speciale, sono state mantenute
nella misura eventualmente eccedente l'importo annuo dell'assegno
personale pensionabile. In seguito, in sede di reiterazione dei
decreti-legge suindicati, con l'art. 8 del d.-l. 10 giugno 1994, n.
355, riprodotto con successivo d.-l. 8 agosto 1994, n. 491, e stato
introdotto nel decreto legislativo n. 96/1993, l'art. 14-bis il cui
comma 1, dava facolta' personale della cessata Agensud di optare,
alternativamente per la cessazione del rapporto di impiego con detta
amministrazione, alla data del 12 ottobre 1993 e per la contestuale
instaurazione di un nuovo rapporto di servizio con le amministrazioni
statali, oppure per il ricongiungimento del servizio prestato presso
l'Agensud col servizio prestato presso l'amministrazione statale di
assegnazione - con piena continuita' del rapporto di impiego - ma
statuendosi in tale ipotesi il riconoscimento dei soli scatti di
anzianita' conseguiti nell'ultima qualifica rivestita, nonche' un
limite alla misura massima dell'assegno personale pensionabile -
destinato a colmare la differenza col precedente trattamento goduto
(comunque non superiore a L. 1.500.000 lorde mensili). Con la stessa
disposizione e' stata confermata la corresponsione delle indennita'
percepite presso l'Agensud solo nella misura eccedente l'importo
dell'assegno perequativo calcolato con riferimento al solo stipendio,
come disposto dal precedente testo dell'art. 14, introdotto dall'art.
7 dei decreti-legge n. 95 e 228 del 1994. Invece, con il successivo
comma 3 dello stesso articolo e' stata confermata la soppressione
delle indennita' percepite presso l'Agensud. Analoghe riduzioni
sono, percio' conseguite per quanto concerne il trattamento
pensionistico e quello di fine rapporto. I successivi decreti-legge
n. 491 dell'8 agosto 1994, art. 8, n. 570 del 7 ottobre 1994, art.
9, n. 675 del 9 dicembre 1994, art. 9 e n. 32 dell'8 febbraio 1995,
art. 9 hanno reiterato senza sostanziali modificazioni le descritte
norme sul trattamento economico del personale dell'Agensud di cui
all'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e comma 3, del decreto legislativo
n. 96/1993. Si e' cosi' cosi giunti alla legge 7 aprile 1995, n. 104
che ha convertito senza modificazioni, l'ultimo d.-l. n. 32 dell'8
febbraio 1995, dichiarando, con l'art. 1, comma 2, validi gli atti ed
i provvedimenti adottati e salvi i rapporti giuridici sorti sulla
base di tutti i suindicati decreti-legge. L'applicazione della
normativa in questione ha comportato per i ricorrenti:
a) la loro immissione nei ruoli dell'amministrazione statale o di
altre pubbliche amministrazioni, con decorrenza dal 13 ottobre 1993,
col riconoscimento della piena conservazione del trattamento
retributivo in godimento presso l'Agensud mediante la corresponsione
di un assegno perequativo in misura pari alla differenza tra la
retribuzione gia' in godimento e lo stipendio statale, ai sensi
dell'art. 5 d.-l. 9 ottobre 1993, n. 403, i cui effetti e rapporti
guridici sorti in base alle norme in esso contenute sono stati fatti
salvi dall'art. 1, comma 2, della legge 7 aprile 1995, n. 104; b) il
calcolo dell'assegno perequativo previsto dall'art. 14, comma 5 del
decreto legislativo n. 96 del 1993, quale risulta introdotto
dall'art. 7 dei due decreti-legge n. 95 e 228 del 1994 suddetti sulla
base dello stipendio iniziale della qualifica rivestita presso
l'Amministrazione di provenienza incrementato secondo l'anzianita'
maturata nella predetta qualifica e non sull'anzianita' di carriera,
come avveniva in precedenza e determinato nella misura prevista per
la preesistente progressione economica; La soppressione, sempre in
base al citato comma 5 delle indennita' percepite presso l'Agensud e
la corresponsione delle indennnita' previste per i dipendenti delle
amministrazioni di destinazione solo nella misura eccedente
l'anzidetto assegno ad personam, che non tiene conto di dette
indennita', essendo calcolato con riferimento ai soli stipendi
percepiti presso l'amministrazione di' provenienza e quella di
destinazione; c) l'ulteriore riduzione con decorrenza dall'11 giugno
1994 - per effetto del decreto-legge n. 355 di pari data - della
retribuzione mediante l'imposizione di un limite all'assegno
personale nella misura massima di L. 1.500.000, a parita' di funzioni
e di lavoro, la conferma, mediante il comma 3 dello stesso articolo
della soppressione delle indennita' percepite presso l'Agensud e la
corresponsione delle indennita' previste presso l'amministrazione di
destinazione nella sola misura eccedente detto importo; d) la
riduzione del loro trattamento di quiescenza, successivo al 7
febbraio 1994, rispetto al trattamento dei colleghi di pari o minore
anzianita' e grado collocati in quiescenza in epoca precedente a tale
data, giacche' fino a tale data la stessa legge n. 104/1995
garantisce la conservazione dei trattamenti stipendiali goduti,
facendo salvi gli effetti dei decreti-legge pregressi non convertiti
in legge; e) la riduzione del trattamento di fine rapporto nella
misura pari a quella corrisposta ai dipendnenti dall'amministrazione
di destinazione, in base al comma 8 dell'art. 14 del decreto
legislativo n. 96 del 1993, nel testo introdotto dagli artt. 7 dei
decreto-legge n. 95 e 228 del 1994, successivamente sostituito dal
comma 4 dello stesso articolo con il testo introdotto dagli artt. 8
dei decreto-legge nn. 355 e 493 del 1994, e degli art. 9 dei
decreto-legge nn. 570 e 675 del 1994, e 32 del 1995. Alla luce della
normativa vigente, i due ricorsi in esame possono, pertanto essere
decisi, solo dopo l'accertamento della legittimita' costituzionale
della normativa in precedenza citata (art. 14, 4, 5 e 8 del decreto
legislativo n. 96 del 1994, quale risulta introdotto dagli artt. 7
dei decreto-legge n. 95 e n. 228 del 1994, nonche' dell'art. 14-bis,
comma 1, lett. b), e comma 3 dello stesso decreto legislativo quale
risulta introdotto dall'art. 8 del decreto-legge n. 355 del 1994 e da
quelli successivi fino al decreto-legge n. 32 del 1995) su cui si
basa la riduzione della retribuzione dei ricorrenti. Diventano,
quindi, rilevanti, ai fini della soluzione della controversia, le
censure di illegittimita' costituzionale proposte con gli stessi
ricorsi. In proposito i ricorrenti eccepiscono l'illegittimita'
costituzionale dell'originario testo dell'art. 14 del decreto
legislativo n. 96 del 1993 per violazione dell'art. 3 della legge di
delega n. 488 del 1992 che prevedeva il licenziamento dei dipendenti
dell'ex Agensud e, quindi dell'art. 76 della Costituzione, nonche'
dell'art. 14, comma 4, 5 e 8 del decreto-legge n. 96 del 1993,
introdotto dall'art. 7 dei decreto-legge n. 96 e n. 228 del 1994 e
dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e comma 3 del decreto legislativo
n. 96/1993, nel testo introdotto dall'art. 8 dei dd.-ll. 10 giugno
1994, n. 355 e 5 agosto 1994, n. 491, nonche' dall'art. 9 dei dd.-ll.
7 ottobre 1994, n. 570 e 9 dicembre 1994, n. 675, non convertiti e
8 febbraio 1995, n. 32 convertito con la legge n. 104 del 1995, (che
ha fatto salvi gli effetti prodottisi sulla base dei decreti-legge
innanzi citati non convertiti in legge), in relazione ai principi del
divieto della reformatio in peius e della ragionevolezza e agli artt.
76, 3, 36 e 38 della Costituzione. La censurata normativa ha,
invero, consentito all'amministrazione con gli impugnati
provvedimenti attuativi, il dimezzamento del trattamento economico
gia' in godimento sia presso la cessata Agensud, sia anche presso la
stessa amministrazione statale di assegnazione in forza della
legislazione allora vigente, con conseguente lesione del maturato
pensionistico. Infine, i ricorrenti lamentano che non e' stata fatta
salva l'integrita' del trattamento di fine rapporto, avendo la
normativa censurata previsto, a decorrere dalla data di inquadramento
nelle amministrazioni di destinazione il meno favorevole trattamento
dei dipendenti di dette amministrazioni. In proposito va rilevato
che, per quanto concerne l'eccezione di legittimita' costituzionale
del testo originario dell'art. 14 del decreto legislativo n. 96 del
1993, con il quale e' stato previsto il licenziamento del personale
dipendente dall'ex Agensud e la riassunzione a domanda presso la
Presidenza del Consiglio dei Ministri, che tale disposizione appare
superata dall'art. 14-bis, comma 1, del decreto legislativo
introdotto dall'art. 8, del decreto-legge n. 355 del 1994, reiterato
con i successivi decreti legge. Infatti, in base a tali disposizioni
gli anzidetti dipendenti hanno la facolta' di optare per la
cessazione dal rapporto d'impiego (e non cessano, quindi di diritto),
con la contestuale instaurazione di un nuovo rapporto d'impiego,
ovvero, con facolta' di attuare il ricongiungimento del pregresso
servizio con quello da prestare nell'amministrazione di destinazione,
con piena continuita' del rapporto d'impiego e a decorrere dal 12
ottobre 1993. Per quanto concerne, invece la lamentata riduzione del
trattamento economico va rilevato che la fattispecie ripropone il
problema dell'applicabilita' del divieto della reformatio in peius al
trattamento economico dei pubblici dipendenti in relazione al quale
la Corte costituzionale (con sentenza n. 153 del 23 maggio 1985), ha
avuto modo di affermare che detto divieto "... e' ormai talmente
consolidato che non occorre neppure menzionarlo nelle disposizioni di
legge che hanno ad oggetto il trattamento medesimo: si tratta di un
principio generale elaborato e costantemente affermato dalla
giurisprudenza". Tale principio che e' riferito alla retribuzione
complessiva, trova il suo fondamento nella necessita' di
salvaguardare il tenore di vita del lavoratore, quale reso possibile
dal trattamento economico dallo stesso in precedenza fruito
(Consiglio Stato, sez. V, 23 marzo 1995, n. 466). Inoltre, va
evidenziato che l'anzidetto principio e' stato espressamente
codificato dagli artt. 202 testo unico n. 3 del 1957 e 12 del d.P.R.
n. 1079 del 1970, nel caso di passaggio di carriera presso la stessa
od altra amministrazione. In proposito va evidenziato che non e'
controverso che i ricorrenti, provenienti dalla disciolta Agensud per
la promozione dello sviluppo nel Mezzogiorno, siano stati immessi nei
ruoli statali in data 13 ottobre 1993, in vigenza del d.-l. n. 403
del 9 ottobre 1993 che, all'art. 5, garantiva loro l'integrale
conservazione del trattamento economico in godimento presso l'Agensud
mediante l'attribuzione di un assegno personale di importo pari alla
differenza tra lo stipendio statale della qualifica rivestita e la
retribuzione sino ad allora goduta. E', altresi', incontestato che
di tale disposizione, riprodotta con il d.-l. 7 dicembre 1993, n. 506
sia stata data applicazione da parte dell'Amministrazione statale di
assegnazione, che in tale periodo ha corrisposto ai ricorrenti un
trattamento economico pari a quello percepito presso l'Agensud. Come
pure e' incontestato che i rapporti giuridici sorti sulla base dei
predetti decreti-legge e gli effetti prodottisi sono stati
definitivamente fatti salvi dalla legge 7 aprile 1995, n. 104, art.
1, comma 2. La censurata sopravvenuta riduzione stipendiale (e
conseguentemente pensionistica e di fine rapporto) operata con la
normativa innanzi detta e', pertanto intervenuta sulla retribuzione
gia' goduta dai ricorrenti come impiegati statali, a seguito del
passaggio dall'Agenzia del Mezzogiorno, a parita' di quantita' e
qualita' di prestazione lavorative richieste. Deve, quindi,
ritenersi che la indicata modifica stipendiale sia intervenuta in un
contesto giuridico in cui trovavano applicabilita' sia l'art. 202
testo unico n. 3 del 1957 sia l'art. 12 del d.P.R. n. 1079 del 1970
gia' citati. D'altra parte, anche a volersi considerare come momento
rilevante per la fattispecie quello del passaggio dall'Agenzia del
Mezzogiorno alle amministrazioni statali di assegnazione, in ogni
caso dette norme avrebbero potuto trovare ingresso, nella
considerazione che la Cassa per il Mezzogiorno, istituita per
realizzare esclusivamente fini propri dello Stato, in quanto priva di
patrimonio autonomo ma operante con l'impiego di fondi provenienti
dallo Stato, ed in quanto destinataria di oneri che in base alla
legislazione vigente sarebbero a carico dello Stato, va considerata
come organo straordinario dell'amministrazione statale, pur se dotata
di distinta personalita' giuridica (cfr. T.A.R. Lazio, III Sez., 9
giugno 1986, n. 2119). Le ricordate disposizioni, come chiarito
dalla giurisprudenza amministrativa in molteplici occasioni (cfr.
Cons. Stato, IV sez., 24 luglio 1989, n. 499, 26 febbraio 1985, n.
64; VI Sez. 20 febbraio 1987, n. 70) mirano a consentire la mobilita'
del lavoro, sia nell'interesse del dipendente sia in quello
dell'amministrazione e costituiscono espressione di un principio
generale che tende ad espandersi nel pubblico impiego come nel
settore lavorativo privato. Il meccanismo previsto da tali norme e'
stato percio' ritenuto applicabile anche al di fuori dello
Stato-Amministrazione in senso stretto, inteso come unitario soggetto
di diritto al cui interno si articolano piu' branche riconducibili al
medesimo centro di imputazione. In altri termini, e' stato ritenuto
(cfr. Cons. Stato n. 499/1989 cit.) che se gli artt. 202 e 12 in
discorso non possono trovare indiscriminata applicazione nel generico
ambito dal pubblico impiego, gli stessi comunque possano operare con
riferimento a quelle fattispecie in cui la distinta soggettivita'
dell'apparato organizzatorio considerato non sia volta a realizzare
un puro e semplice fenomeno di decentramento cd. autarchico o
istituzionale (che costituisce la vicenda normalmente sottesa alla
creazione di enti pubblici), ma inerisca ad una piu' articolata, e
per certi versi piu' limitata, vicenda istituzionale. In questi
ultimi casi il conferimento di soggettivita' autonoma acquista una
valenza eminentemente tecnico-giuridica; ma il diverso apparato
organizzatorio resta inserito, sotto il profilo funzionale,
nell'ordinamento dello Stato; e cioe' nell'ambito del cd. Stato -
ordinamento, anziche' in quello piu' ristretto di Stato -
amministrazione. Non si appalesano, quindi manifestamente infondate
le questioni di legittimita' costituzionale, per contrasto con il
principio della reformatio in peius e della ragionevolezza e con gli
artt. 3 e 36 e 38 della Costituzione, dell'art. 14, comma 5 del
decreto legislativo n. 96 del 1993, introdotto dagli artt. 7 dei
decreti-legge nn 95 e 228 del 1994 e dell'art. 14-bis, comma 1, lett.
b) e comma 3 del decreto legislativo n. 96/1993, introdotto,
dall'art. 8 dei dd.-ll. 10 giugno 1994, n. 355, e 5 agosto 1994, n.
491, nonche' dall'art. 9 dei dd.-ll. 7 ottobre 1994, n. 570 e 9
dicembre 1994, n. 675, non convertiti in legge e 8 febbraio 1995, n.
32 convertito con la legge n. 104 del 1995, che ha fatto salvi gli
effetti prodottisi sulla base di tutti i decreti-legge innanzi
citati, per quanto concerne la riduzione del trattamento economico e
conseguentemente di quello pensionistico e di fine rapporto.
Infatti, in applicazione dell'art. 14, comma 5 dei decreti-legge nn.
95 e 228 del 1994, l'assegno perequativo viene calcolato sulla base
dello stipendio iniziale della qualifica rivestita presso
l'amministrazione di provenienza incrementato secondo l'anzianita'
maturata nella stessa qualifica e non sull'anzianita' di carriera,
come avveniva in precedenza, mentre sono state soppresse le
indennita' gia' corrisposte presso l'Agensud ed e' stata disposta la
corresponsione delle indennita' percepite presso l'amministrazione di
destinazione, solo nella misura eccedente l'anzidetto assegno ad
personam, che non tiene conto di dette indennita', essendo calcolato
con riferimento ai soli stipendi percepiti presso l'amministrazione
di provenienza e quella di destinazione. La conferma della riduzione
del trattamento economico complessivo puo', ulteriormente desumersi
dall'ultima parte del citato comma 5 dell'art. 14 dei decreti-legge
nn. 95 e 228 del 1994, laddove dispone che "non sono ripetibili i
maggiori assegni corrisposti al personale di cui al comma 1 fino al
31 gennaio 1994". Ancora, la riduzione stipendiale operata per
effetto della fissazione, con l'art. 14-bis, comma 1, lett. b) del
decreto legislativo n. 96 del 1993, oltre a diminuire lo stipendio,
pone un limite massimo indifferenziato, pari al L. 1.500.000,
all'assegno personale spettante quale differenza fra il precedente e
il nuovo trattamento economico dei dipendenti dell'Agensud transitati
alle amministrazioni statali. Esso prevede, altresi', la
corresponsione delle altre indennita' percepite presso l'Agensud,
solo nella misura eccedente l'importo dell'assegno perequativo,
mentre il successivo comma 3 ha confermato la soppressione delle
indennita' gia' percepite presso l'Agensud. Tali riduzioni appaiono,
irragionevoli ed in violazione del principio della reformatio in
peius, secondo quanto sostenuto dalla Corte costituzionale con la
citata sentenza n. 153 del 1985. Il contenuto dell'art. 14-bis
predetto, infine, appare lesivo del principio di uguaglianza, atteso
che in tale modo si e' operata una indistinta omologazione, sotto lo
stesso livello stipendiale, di personale con quallfiche ed anzianita'
diverse, senza possibilita' di tener conto delle differenti funzioni
svolte da ciascuno e dei differenti apporti di ciascuno all'attivita'
dell'amministrazione di provenienza. Tutto cio', peraltro, ha
comportato la violazlone del diritto di uguaglianza anche per cio'
che attiene al trattamento pensionistico e previdenziale, in quanto,
per effetto di disposizioni contenute in provvedimenti d'urgenza, poi
fatti salvi in sede di conversione dell'ultimo decreto-legge (art. 1,
comma 2, legge n. 104/1995, di conversione del d.-l. 8 febbraio 1995,
n. 32), i dipendenti provenienti dall'Agensud hanno avuto trattamenti
pensionistici e di fine rapporto diversi a seconda del momento del
loro pensionamento (se precedente o successivo alla data della
riduzione stipendiale di cui trattasi e cioe' al 7 febbraio 1994).
Il che appare al Collegio non solo immotivato, ma anche
irragionevole. Ove, poi, volesse farsi risalire la ragione della
disposta riduzione stipendiale a motivi di necessaria
omogeneizzazione col trattamento economico dei dipendenti delle
amministrazioni di nuova destinazione, andrebbe osservato che per
tale omogeneizzazione e' stato comunque usato uno strumento lesivo
del principio di uguaglianza, in quanto indifferentemente ridutivo
del trattamento stipendiale dei dipendenti, a prescindere da
qualunque indicata proporzione rispetto ai trattamenti retributivi di
comparazione. D'altra parte, l'omogeneizzazione dei regimi
retributivi non puo' ritenersi operante a senso unico, sicche',
l'assimilabilita' nella materia in esame delle due categorie di
dipendenti avrebbe dovuto comportare l'applicazione anche ai
dipendenti dell'Agensud transitati alle amministrazioni statali delle
norme sul divieto della reformatio in peius del trattamento
economico. Quanto, poi, alla ritenuta violazione dei principi
costituzionali in tema di diritto del lavoratore ad una retribuzione
adeguata, il Collegio non ignora che la Corte costituzionale ha in
piu occasioni affermato che dalla disciplina costituzionale in vigore
non e' dato desumere, per i diritti di natura economica connessi al
rapporto di pubblico impiego, una particolare protezione contro
l'eventualita' di norme retroattive, di talche' su questo piano, il
vero limite nei confronti di norme di tale natura non puo' essere
ricercato altro che nell'esigenza del rispetto del principio generale
di ragionevolezza e che dette norme non si pongano in contrasto con
altri principi o valori costituzionali specificamenfe protetti, cosi'
da evitare che la disposizione retroattiva possa "trasmodare in un
regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle situazioni
sostanziali poste in essere da leggi precedenti" (Cfr. Corte cost.
sentenze n. 6 del 1994, n. 822 del 1988 e 349 del 1985 e, nel caso
specifico le norme introdotte dalla legge n. 64 del 1986 in favore
dei dipendenti dell'ex Cassa per il Mezzogiorno). Ma proprio in tale
ottica, il Collegio ritiene che gli artt. 14, comma 5 e l'art.
14-bis, comma 1 lett. b) e comma 3 del decreto legislativo n.
93/1996, come introdotti dai decreti-legge succitati; abbiano
irragionevolmente disposto una riduzione del trattamento economico
dei dipendenti della disciolta Agenzia per lo sviluppo del
Mezzogiorno, sia per l'entita' della riduzione operata che per la
scelta dello strumento di riduzione (modifiche delle modalita' di
calcolo dello stipendio tabellare, corresponsione eventuale di una
sola parte delle indennita' corrisposte presso le amministrazioni di
destinazione, soppressione delle indennita' percepite presso
l'Agensud e fissazione di un indifferenziato tetto massimo
dell'assegno personale), sia per la mancata considerazione che i
dipendenti avevano, incontestatamente, svolto le stesse funzioni e
prestazioni lavorative prima e dopo la riduzione stipendiale. In tal
modo l'operata riduzione assume piu' il sapore di misura
ingiustificata nei confronti di una categoria di dipendenti pubblici
che non quello di misura razionalizzatrice, tanto piu' grave ove si
rammenti, come gia' esposto in precedenza che tale riduzione non ha
operato su tutti i dipendenti provenienti dall'Agensud, ma solo su
quelli rimasti in servizio dopo una certa data. La riduzione appare,
altresi' irragionevole in quanto, comportando l'abbassamento della
base retributiva su cui viene calcolato il trattamento pensionistico
e di fine rapporto del dipendente, comporta la violazione dell'art.
38 della Costituzione. Al riguardo va rilevato che la Corte
costituzionale ha affermato, nella sentenza n. 822 del 1988 e nella
sentenza n. 349 del 1985 che nel nostro sistema costituzionale il
legislatore puo' emanare disposizioni che modifichino sfavorevolmente
la disciplina dei rapporti di durata anche se il loro oggetto sia
costituito da diritti soggettivi perfetti, salvo, quando si tratti di
disposizioni retroattive, il limite costituzionalmente vigente per la
materia penale (art. 25, comma 2, Cost.). Dette disposizioni, pero',
al pari di qualsiasi precetto legislativo, non possono trasmodare in
un regolamento irrazionale ed arbitrariamente incidere sulle
situazioni sostanziali poste in essere da leggi precedenti,
frustrando cosi' anche l'affidamento del cittadino nella sicurezza
pubblica che costituisce elemento fondamentale ed indispensabile
dello stato di diritto (v. sentenze nn. 36 del 1985 e 210 del 1971).
Anche se deve ritenersi ammissibile un intervento legislativo che
modifichi l'ordinamento pubblicistico delle pensioni - ha affermato
la Corte costituzionale nella richiamata sentenza n. 822 del 1988 -
non puo' pero' ammettersi che detto intervento sia assolutamente
discrezionale. In particolare, non puo' dirsi consentita una
modificazione legislativa che, intervenendo o in una fase avanzata
del rapporto di lavoro oppure quando sia gia' subentrato lo stato di
quiescenza, peggiorasse, senza una inderogabile esigenza, in misura
notevole ed in maniera definitiva, un trattamento pensionistico e di
fine rapporto in precedenza spettante, con la conseguente
irrimediabile vanificazione delle aspettative legittimamente nutrite
dal lavoratore per il tempo successivo alla cessazione della propria
attivita' lavorativa. Nella fattispecie, il trattamento
pensionistico che, in base alla precedente legge, sarebbe spettato ai
ricorrenti si e' irrimediabilmente ridotto di circa la meta' a causa
della riduzione del trattamento economico. Inoltre, l'art. 14, comma
8 del decreto legislativo n. 96 del 1993 nel testo introdotto dagli
artt. 7 dei decreti legge n. 95 e n. 228 del 1994 ha disposto che nei
confronti del personale dell'Agensud transitato nelle amministrazioni
statali, si applicano alla data del relativo inquadramento le
disposizioni proprie del personale appartenenti alle stesse
amministrazioni in materia di fine rapporto. Lo stesso articolo
prevede, ancora che cessa l'iscrizione previdenziale presso l'INA e
che la polizza ivi intestata all'Agenzia e dall'INA gestita e'
ripartita all'atto dell'iscrizione nel ruolo statale per ogni singolo
dipendente ed e' corrisposta al momento della cessazione del
servizio, aggiuntivamente all'indennita' di buonuscita. Tale
disposizione e' stata ribadita dall'art. 14, quarto comma del decreto
legislativo n. 96/1993, nel testo introdotto dall'art. 8 dei dd.-ll.
10 giugno 1994, n. 355, 5 agosto 1994, n. 491, nonche' dall'art. 9
dei dd.-ll. 7 ottobre 1994, n. 570, 9 dicembre 1994, n. 675, non
convertiti in legge e 8 febbraio 1995, n. 32 convertito con la legge
n. 104 del 1995, (che ha fatto salvi gli effetti prodottisi sulla
base di tutti i decreti legge innanzi citati). Infatti,
l'inderogabile esigenza giustificatrice della riduzione del
trattamento retributivo e, di conseguenza, di quello pensionistico e
di fine rapporto non puo', ad avviso del Collegio concretarsi nelle
ragioni che hanno determinato l'introduzione in via legislativa della
disposizione di cui trattasi. L'esigenza di omogeneizzazione con le
categorie statali di destinazione e la necessita' di contenimento
della spesa previdenziale pensionistica non costituiscono ragioni
idonee a giustificare la decurtazione della retribuzione, della
pensione e del trattamento di fine rapporto in danno di quei
lavoratori che hanno versato contributi a loro carico. per l'intero
o in parte, nella legittima aspettativa di conseguire un trattamento
pensionistico e di fine rapporto adeguato. Valgono per costoro -
come ha affermato la Corte costituzionale nella sopra ricordata
decisione - il principio della garanzia della sicurezza sociale, che
e' anch'esso di ordine costituzionale (art. 38), oltre che le
innegabili ragioni di giustizia sociale e di equita' per cui non
possono effettuarsi riforme o conseguire risultati a danno di
lavoratori in genere ed in specie di quelli che sono prossimi alla
pensione o sono gia' in pensione. Ne' puo' valere, a contrario, la
previsione di restituzione dei contributi versati in eccedenza,
contenuta nell'art. 14-bis, comma 4 decreto legislativo n. 96/1993,
tenuto conto che detta previsione non consente al lavoratore la
conservazione, nella posizione di pensionato, di quel tenore di vita
nella cui prospettiva aveva prestato la propria opera lavorativa,
ponendosi, pertanto, ad avviso del Collegio anch'essa in contrasto
con l'art. 38 della Costituzione. In conclusione, il Collegio
ritiene rilevanti ai fini del decidere e non manifestamente infondate
le questioni di legittimita' costituzionale per contrasto con
principi del divieto della reformatio in peius e della
ragionevolezza, nonche' con gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione,
in quanto nel discipinare il trattamento economico, pensionistico e
di fine rapporto dei dipendenti dell'ex Agenzia per la promozione
dello sviluppo del Mezzogiorno presso le amministrazioni di
destinazione, non assicurano un importo pari a quello percepito
presso l'amministrazione di provenienza, delle seguenti norme:
1) per quanto concerne la riduzione del trattamento economico e
conseguentemente del trattamento pensionistico e di quello di fine
rapporto:
a) dell'art. 1, comma 2 della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottosi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 5 del
decreto-legge n. 96 del 1993, nel testo introdotto dall'art. 7 dei
decreti-legge n. 95 e n. 228 del 1994 e dall'art. 14-bis, comma 1,
lett. b) e terzo comma del decreto legislativo n. 96/1993 nel testo
introdotto dall'art. 8 dei dd.-ll. 10 giugno 1994, n. 355 e 5 agosto
1994, n. 491, nonche' dall'art. 9 dei dd.-ll. 7 ottobre 1994, n. 570
e 9 dicembre 1994, n. 675 non convertiti in legge;
b) dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e comma 3, del decreto
legislativo n. 96/1993, nel testo introdotto dall'art. 9 del
decreto-legge n. 32 del 1995 convertito con la legge n. 104 del 1995;
2) per quanto concerne il solo trattamento di fine rapporto:
c) dell'art. 1, comma 2 della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 8 del decreto
legislativo n. 96 del 1993 nel testo introdotto dall'art. 7 dei
decreti-legge nn. 95 e 228 del 1994 e sulla base dello stesso art.
14, comma 4, nel testo introdotto dall'art. 8, dei decreti-legge nn.
355 e 491 del 1994, dall'art. 9 dei decreti-legge nn. 570 e 675 del
1994, non convertiti in legge;
d) dell'art. 14, comma 4 del decreto legislativo n. 96 del 1993
nel testo introdotto dall'art. 9 del d.-l. n. 32 dell'8 febbraio
1995, convertito con legge n. 104 del 1995.
L'esame di tale questione deve essere, quindi, rimesso al vaglio
della Corte costituzionale.
P. Q. M.
Il tribunale amministrativo regionale del Lazio, sez. III-bis,
dispone la riunione dei due ricorsi indicati in epigrafe e deferisce
alla Corte costituzionale, la questione di legittimita'
costituzionale, per contrasto con i principi del divieto della
reformatio in peius e della ragionevolezza, noche' degli artt. 3, 36
e 38 della Costituzione, delle seguenti norme:
1) per quanto concerne la riduzione del trattamento economico e
conseguentemente del trattamento pensionistico e di quello di fine
rapporto:
a) dell'art. 1, comma 2 della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e son ostati fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 5 del decreto
legge n. 96 del 1993, nel testo introdotto dall'art. 7 dei dd.-ll. n.
95 e n. 228 del 1994 e dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e comma 3
del decreto legislativo n. 96/1993, nel testo introdotto dell'art. 8
dei dd.-ll. 10 giugno 1994, n. 355 e 5 agosto 1994, n. 491, nonche'
dall'art. 9 dei dd.-ll. 7 ottobre 1994, n. 570 e 9 dicembre 1994, n.
675, non convertiti in legge;
b) dell'art. 14-bis, comma 1, lett. b) e comma 3 del decreto
legislativo n. 96/1993, nel testo introdotto dall'art. 9 del
decreto-legge n. 32 del 1995 convertito con la legge n. 104 del 1995;
2) per quanto concerne il solo trattamento di fine rapporto;
c) dell'art. 1, comma 2 della legge n. 104 del 1995 nella parte
in cui sono stati dichiarati validi gli atti ed i provvedimenti
adottati e sono stati fatti salvi gli effetti prodottisi ed i
rapporti giuridici sorti sulla base dell'art. 14, comma 8 del decreto
legislativo n. 96 del 1993 nel testo introdotto dall'art. 7 dei
decreti-legge nn. 95 e 228 del 1994 e sulla base dello stesso art.
14, comma 4, nel testo introdotto dall'art. 8 dei decreti-legge nn.
355 e 491 del 1994, dall'art. 9 dei decreti-legge nn. 570 e 675 del
1994, non convertiti in legge;
d) dell'art. 14, comma 4 del decreto legislativo n. 96 del 1993
nel testo introdotto dall'art. 9 del d.-l. n. 32 dell'8 febbraio
1995, convertito con legge n. 104 del 1995.
Sospende il giudizio ed ordina l'invio degli atti alla Corte
costituzionale.
Ordina alla segreteria di notificare la presente ordinanza alle
parti del giudizio e al Presidente del Consiglio dei Ministri e di
comunicarla ai Presidenti delle due Camere del Parlamento.
Cosi' deciso in Roma, nelle Camere di Consiglio del 17 luglio e del
9 dicembre 1996.
Il presidente f.f.: Corasaniti
Il consigliere est.: Pellicano'
97C0811