Ai prefetti della Repubblica
A tutte le amministrazioni
provinciali
A tutti i comuni
A tutte le comunita' montane
e, per conoscenza:
Alla Presidenza del Consiglio
dei Ministri - Dipartimento per
la funzione pubblica e gli affari
regionali
Alla Corte dei conti - Sezione enti
locali
Al Ministero del tesoro -
Ragioneria generale dello Stato
Al Ministero delle finanze
- Dipartimento delle entrate
- Direzione centrale per la
fiscalita' locale
Al Ministero del bilancio e della
programmazione economica
Alla Cassa depositi e prestiti
Al commissario dello Stato nella
regione siciliana
Al rappresentante del Governo nella
regione sarda
Al rappresentante del Governo nella
regione Friuli-Venezia Giulia
Ai commissari del Governo nelle
regioni a statuto ordinario
Agli uffici regionali di
riscontro amministrativo del
Ministero dell'interno - Presso le
prefetture dei capoluoghi di
regione
Alla Scuola superiore
dell'Amministrazione civile
dell'interno
All'A.N.C.I.
All'U.P.I.
All'U.N.C.E.M.
All'Istituto nazionale di
statistica
Premessa.
La legge 15 maggio 1997, n. 127, recante "Misure urgenti per lo
snellimento dell'attivita' amministrativa e dei procedimenti di
decisione e di controllo" ha introdotto rilevanti novita' in materia
di ordinamento degli enti locali, delle quali una gran parte
immediatamente operativa.
Si ritiene, pertanto, utile fornire alcune indicazioni al fine di
coordinare l'attivita' gestionale degli enti con le nuove
disposizioni, tratteggiando le piu' rilevanti innovazioni e le
pratiche conseguenze per gli enti.
1. Pareri ed attestazioni.
La legge n. 127 del 1997 riordina, con varie disposizioni (art. 6,
commi 3 e 11, art. 9, comma 6, art. 17, commi 85 e 86), il sistema
dei pareri e delle attestazioni sugli atti deliberativi previsti
dall'ordinamento degli enti locali.
Sino a detta modifica il sistema, regolato dagli articoli 53 e 55
della legge 8 giugno 1990, n. 142, e dall'art. 27 del decreto
legislativo n. 77 del 1995, prevedeva:
a) il parere di legittimita' espresso dal segretario dell'ente
locale su ogni proposta di deliberazione del consiglio o della giunta
nonche' sulle determinazioni di responsabili dei servizi;
b) il parere di regolarita' tecnica espresso dal responsabile del
servizio interessato su ogni proposta di deliberazione del consiglio
o della giunta nonche' sulle determinazioni di responsabili dei
servizi;
c) il parere di regolarita' contabile espresso dal responsabile del
servizio finanziario su ogni proposta di deliberazione del consiglio
o della giunta nonche' sulle determinazioni di responsabili dei
servizi;
d) l'attestazione di copertura finanziaria da parte del
responsabile del servizio finanziario su ogni proposta di
deliberazione o determinazione comportante impegno di spesa.
Dopo le sopra evidenziate modifiche legislative il sistema prevede:
a) il parere di regolarita' tecnica espresso dal responsabile del
servizio interessato sulle sole proposte di deliberazione di
competenza del consiglio o della giunta (art. 53, comma 1, della
legge n. 142 del 1990);
b) il parere di regolarita' contabile espresso dal responsabile del
servizio finanziario su ogni proposta di deliberazione del consiglio
o della giunta (art. 53, comma 1, della legge n. 142 del 1990);
c) il visto di regolarita' contabile, attestante la copertura
finanziaria, espresso dal responsabile del servizio finanziario su
ogni determinazione dei responsabili dei servizi che comporti impegno
di spesa (art. 55, comma 5, della legge n. 142 del 1990).
Le conseguenze che possono trarsi sono le seguenti:
1) il parere di regolarita' tecnica non e' piu' dovuto sulle
determinazioni adottate dai responsabili dei servizi, in quanto,
nella normalita' dei casi, ciascuno si troverebbe ad attestare la
regolarita' del proprio operato; tale parere e' ancora dovuto sulle
deliberazioni adottate dagli organi politici, in quanto e' opportuna
l'attestazione di regolarita' da parte del servizio cui attiene
"ratione materiae" la deliberazione;
2) ai sensi del nuovo comma 5 dell'art. 55 della legge n. 142 del
1990 sulle determinazioni dei responsabili dei servizi che comportano
impegni di spesa e' inserito, quale elemento costitutivo
dell'esecutivita' delle stesse, il visto di regolarita' contabile
contenente l'attestazione della copertura finanziaria.
3) quale parziale eccezione alla regola generale si ricorda che
nelle fattispecie previste espressamente e tassativamente dalla legge
di provvedimenti del consiglio o della giunta che comportano impegni
di spesa e' ancora dovuto il parere di regolarita' (contabile, il
quale reca anche l'attestazione di copertura finanziaria, da parte
del responsabile del servizio finanziario. Va evidenziato, comunque,
che l'ente locale puo', in base alla propria autonomia statutaria e
regolamentare, delegare anche gli atti di impegno di spesa
conseguenti a tali fattispecie ai responsabili dei servizi.
E' opportuno sottolineare, al riguardo, che il parere o visto di
regolarita' contabile da parte del responsabile del servizio
finanziario non puo' intendersi come sostitutivo del soppresso parere
di legittimita' a rilevanza esterna espresso dal segretario
dell'ente. Esula pertanto dall'attivita' richiesta al servizio
finanziario qualunque accertamento sulla legittimita' della spesa e
sulla attinenza o meno ai fini istituzionali dell'ente.
Va evidenziato, inoltre, che il parere o visto di regolarita'
contabile attesta che il provvedimento (deliberazione o
determinazione), oltre al rispetto delle competenze proprie dei
soggetti dell'ente, contiene l'esatta imputazione della spesa alla
pertinente partizione del bilancio e riscontra la capienza del
relativo stanziamento.
2. Controlli preventivi di legittimita'.
Nell'ambito della completa riforma dell'attivita' di controllo
preventivo di legittimita' recata dall'art. 17, commi da 33 a 45, con
abrogazione espressa degli articoli 45, 46 e 48 della legge 8 giugno
1990, n. 142, va evidenziato che rimangono soggetti al controllo
preventivo da parte degli organi regionali di controllo solo i
seguenti atti:
a) statuto dell'ente;
b) regolamenti dell'ente di competenza del consiglio, con
esclusione dei regolamenti attinenti all'autonomia organizzativa
(regolamento di organizzazione, regolamento dei servizi ed altri) e
contabile (regolamento di contabilita' regolamenti economali ed
altri);
c) bilanci annuali e pluriennali;
d) variazioni di bilancio;
e) rendiconto della gestione.
Tali importanti innovazioni legislative sono immediatamente
operative, sin dal 18 maggio 1997, data di entrata in vigore della
legge n. 127 del 1997.
Si evidenzia, inoltre, che possono essere soggette al controllo
preventivo di legittimita':
a) da parte dell'organo regionale di controllo le deliberazioni
delle giunte che le stesse decidono che siano sottoposte a controllo;
b) da parte del difensore civico (o provvisoriamente, sino alla sua
istituzione, da parte dell'organo regionale di controllo) le
deliberazioni delle giunte e dei consigli in materia di:
1) appalti e affidamento di servizi o forniture di importo
superiore alla soglia di rilievo comunitario;
2) assunzioni del personale, piante organiche e relative
variazioni.
Per attivare tale controllo occorre una richiesta scritta e
motivata di un quarto dei consiglieri nelle province e nei comuni con
popolazione superiore a 15.000 abitanti ed un quinto dei consiglieri
negli altri comuni.
3. Servizio di tesoreria.
L'art. 9, comma 6, reca l'abrogazione di quelle disposizioni (art.
50, comma 2, del decreto legislativo n. 77 del 1995 ed art. 32, comma
5, del decreto del Presidente della Repubblica n. 43 del 1988) che
prevedono l'affidamento senza gara del servizio di tesoreria al
concessionario della riscossione sulla base della semplice richiesta
dell'ente locale.
Viene in tal modo affermato il principio (art. 50, comma 1, del
decreto legislativo n. 77 del 1995) che il servizio di tesoreria puo'
essere affidato solo ad una banca autorizzata a svolgere il servizio
di cui all'art. l0 del decreto legislativo 1 settembre 1993, n. 385
(c.d. "legge bancaria").
In applicazione di quanto stabilito dall'art. 118 del decreto
legislativo n. 77 del 1995, e' da intendersi che i rapporti in essere
con soggetti diversi dalle banche conserveranno la loro validita'
sino alla scadenza, senza possibilita' di rinnovo, espresso o tacito.
4. Avanzo di amministrazione.
La disciplina dell'utilizzo dell'avanzo di amministrazione, recata
dall'art. 31, comma 2, del decreto legislativo n. 77 del 1995, ha
subito piu' modifiche dalla sua primitiva stesura, da ultimo ad opera
dell'art. 9 della legge 15 maggio 1997, n. 127.
In ragione delle richieste degl enti locali ed in un'ottica di
maggiore autonomia degli stessi, la norma e' stata di recente
riformulata dall'art. 20 del decreto legislativo in corso di
pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale, il quale ha sostituito la
lettera c) del comma 2 del citato art. 31 con la seguente:
"c) per i provvedimenti necessari per la salvaguardia degli
equilibri di bilancio di cui all'art. 36 ove non possa provvedersi
con mezzi ordinari, per il finanziamento delle spese di funzionamento
non ripetitive in qualsiasi periodo dell'esercizio e per le altre
spese correnti solo in sede di assestamento;".
Muovendo dalla considerazione del testo previgente, il quale
consentiva il "... finanziamento delle spese correnti una tantum ..."
, puo' osservarsi che la modifica consente, da un lato, una maggiore
disponibilita' dal punto di vista temporale, in quanto l'utilizzo per
le spese di funzionamento non ripetitive puo' avvenire durante l'arco
dell'intero esercizio, e dall'altro, una maggiore disponibilita' dal
punto di vista dell'oggetto del finanziamento per le altre spese
correnti, pur se limitato temporalmente al momento dell'assestamento.
5. Adeguamento del regolamento di contabilita'.
L'art. 9, comma 7, della legge n. 127 del 1997 proroga il termine
per l'adeguamento del regolamento di contabilita' degli enti locali
al 31 ottobre 1997.
Al riguardo, premesso che tale regolamento si pone come essenziale
per una ottimale gestione dell'ente secondo i nuovi principi, e'
opportuno evidenziare che la procedura di approvazione delle
modifiche risulta semplificata, in quanto su tale regolamento non e'
piu' previsto il controllo di legittimita' da parte degli organi
regionali di controllo (art. 17, comma 33).
6. Derogabilita' da parte dei regolamenti degli enti locali di
alcune disposizioni dell'ordinamento finanziario e contabile.
L'art. 9, comma 4, della legge n. 127 del 1997 reca la modifica
espressa dell'art. 108 del decreto legislativo n. 77 del 1995, con la
distinzione di tutte le disposizioni recate da tale testo in due
categorie:
1) norme inderogabili;
2) norme derogabili in base a specifiche disposizioni dei
regolamenti di contabilita' degli enti locali.
Questa utile ripartizione rappresenta la concreta applicazione del
riconoscimento della potesta' regolamentare degli enti locali come
enunciato all'art. 2 del decreto legislativo n. 77 del 1995, ove si
afferma che "... Con il regolamento di contabilita' ciascun ente
applica i principi contabili stabiliti dal presente decreto,con
modalita' organizzative corrispondenti alle caratteristiche di
ciascuna comunita', ferme restando le disposizioni previste
dall'ordinamento per assicurare l'unitarieta' ed uniformita' del
sistema finanziario e contabile ...".
E' evidente, infatti, che l'estrema diversificazione degli enti
locali dovuta alla dimensione demografica, alle caratteristiche
territoriali e socio - economiche esige una accentuata autonomia per
ottimizzare la gestione dell'ente.
7. Variazioni di bilancio adottate in via d'urgenza dall'organo
esecutivo dell'ente.
Sono giunte da numerosi enti richieste di chiarimenti in ordine
alle delibere di variazione al bilancio adottate in via d'urgenza
dall'organo esecutivo dell'ente.
In particolare le perplessita' si appuntano sull'opportunita' di
modifica, da parte dell'organo esecutivo, degli altri strumenti di
bilancio e sulla sottoposizione o meno della deliberazione al
controllo di legittimita' da parte dell'organo regionale di
controllo.
Al riguardo si ritiene opportuno che l'organo esecutivo in sede di
variazione al bilancio, adotti le modifiche necessarie al complesso
del "sistema bilancio", vale a dire oltre che al bilancio annuale
anche al bilancio pluriennale ed alla relazione previsionale e
programmatica. Cio' al fine di conservare unita' e coerenza ai
documenti di bilancio che la nuova disciplina intende strettamente
connessi tra loro ed interdipendenti.
Tuttavia, non va sottaciuto che i provvedimenti adottati d'urgenza
dall'organo esecutivo dell'ente sono sottoposti al vaglio dell'organo
consiliare, la cui mancata approvazione (diniego di ratifica) si
configura come una condizione risolutiva per l'atto. Pertanto, per
ragioni di economia procedimentale ed in considerazione dei tempi
brevi (sessanta giorni) previsti dalle norme generali per la ratifica
da parte dell'organo consiliare, si ritiene che le variazioni
adottate dall'organo esecutivo non debbano essere assoggettate al
controllo di legittimita' da parte dei Co.re.co., nel mentre
soggiacciono a questo obbligo le deliberazioni consiliari di ratifica
delle variazioni stesse.
8. Modello di bilancio pluriennale.
L'art. 9, comma 5, della legge n. 127 del 1997 dispone la
facoltativita' del modello relativo al bilancio pluriennale degli
enti locali.
Al riguardo va chiarito che la facoltativita' riguarda lo specifico
modello approvato con il decreto del Presidente della Repubblica 31
gennaio 1996, n. 194, mentre rimangono validi e cogenti i principi
del bilancio pluriennale (tra i quali spicca il carattere
"autorizzatorio" delle spese ivi previste) quale documento
obbligatorio di programmazione e di gestione ai sensi dell'art. 13
del decreto legislativo n. 77 del 1995.
9. Giudizio di conto.
L'art. 10 della legge n. 127 del 1997 prevede importanti novita' in
tema di giudizio degli agenti contabili, sopprimendo le disposizioni
(art. 67, commi 3 e 4, ed art. 75, comma 1, del decreto legislativo
n. 77 del 1995) relative alla trasmissione obbligatoria alla Corte
dei conti degli appositi rendiconti da parte del tesoriere e degli
altri agenti contabili, a denaro o a materia. Va evidenziato che tali
disposizioni sono immediatamente applicabili gia' a decorrere dal
corrente anno 1997 e che, comunque, pur se risulta eliminato
l'obbligo generalizzato di legge, rimane la possibilita' per la Corte
dei conti di richiedere tali documenti ai singoli enti.
10. Modifiche in materia di entrate tributarie ed extratributarie
degli enti locali.
L'art. 2, comma 15, della legge n. 127 del 1997 prevede la
possibilita' per i comuni, che non siano in stato di dissesto od in
condizioni di deficitarieta' strutturale, di sopprimere taluni
diritti di segreteria in atto dovuti per il rilascio di atti
amministrativi e di sopprimere, o ridurre, diritti, tasse o
contributi previsti per il rilascio di certificati, documenti o altri
atti amministrativi (solo nel caso che i proventi siano a vantaggio
dell'ente locale o per la quota di cui essi siano beneficiari).
L'art. 12 detta alcune modifiche relativamente alla disciplina
sull'alienazione degli immobili di proprieta' pubblica, di cui alla
legge 24 dicembre 1993, n. 560, prevedendo che le disposizioni
cogenti in tema di alienazione ivi contenute non si applicano agli
immobili di proprieta' degli enti locali che non abbiano finalita' di
edilizia residenziale pubblica.
L'art. 17, comma 63, prevede la possibilita' per il comune di
determinare agevolazioni, sino alla esenzione completa, per il
pagamento della tassa per l'occupazione di spazi ed aree pubbliche,
per le superfici e gli spazi per i quali vengono corrisposti canoni
concessori non ricognitori.
L'art. 17, comma 64, prevede che, in via provvisoria e sino
all'abolizione delle tasse sulle concessioni comunali (prevista in
sede di delega legislativa per il riordino dei tributi locali di cui
all'art. 3, comma 143, della legge n. 662 del 1996), i comuni, con
esclusione degli enti dissestati e degli enti strutturalmente
deficitari, possono, con proprio regolamento, non applicare le
predette tasse.
Il direttore generale
dell'Amministrazione civile
Gelati