N. 101 ORDINANZA (Atto di promovimento) 11 giugno 1997- 11 febbraio 1999
N. 101 Ordinanza emessa l'11 giugno 1997 (pervenuta alla Corte costituzionale l'11 febbraio 1999) dal Tribunale amministrativo regionale per la Campania sul ricorso proposto dal comune di Procida ed altro contro la regione Campania ed altri. Ambiente (Tutela dell') - Regione Campania - Parco nazionale dei Campi Flegrei - Inclusione del territorio del comune di Procida nella perimetrazione provvisoria del Parco - Mancata patercipazione del comune in questione al procedimento di istituzione dell'area protetta - Violazione di principio fondamentale stabilito dal legislatore nazionale (art. 22, legge n. 394/1991) per la disciplina delle aree protette. (Legge regione Campania, 1 settembre 1993, n. 33, art. 6). (Cost., art. 117).(GU n.10 del 10-3-1999 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE Ha pronunciato la seguente ordinanza sul ricorso n. 10495/1995 proposto da comune di Procida, in persona del sindaco pro-tempore, rappresentato e difeso dall'avv. prof. Antonio Palma, presso il quale e' domiciliato in Napoli, via Carlo Poerio, 98; Contro la regione Campania, in persona del presidente della giunta regionale rappresentato e difeso dall'avv. Gaetano Botta dell'avvocatura regionale; Ministero dei beni culturali ed ambientali, in persona del Ministro pro-tempore; commissione di controllo sugli atti della regione Campania; Ministero dell'ambiente, in persona del Ministro pro-tempore rappresentati e difesi dall'Avvocatura distrettuale della Stato di Napoli, e con l'intervento di Mazzella dott. Michele, rappresentato e difeso dall'avv. Luigi Muro, presso il quale e' domiciliato in Procida, via Giovanni da Procida, 61; per l'annullamento del decreto del Presidente della g.r. della regione Campania n. 5569 del 2 giugno 1995, pubblicato sul B.U.R.C. in data 26 luglio 1995 ad oggetto: "perimetrazione provvisoria e misure di salvaguardia del Parco regionale di Campi Flegrei" con tutti gli allegati ad esso decreto come parte integrante di esso; Di ogni altro atto connesso, preordinato o conseguente ivi compresi la relazione e gli allegati al detto decreto e per quanto di ragione la decisione il deliberato n. 407/1995 della C.C.A.R.C. che ha dichiarato l'atto in questione non soggetto al controllo della stessa Commissione; Visto il ricorso con i relativi allegati; Visto l'atto di costituzione in giudizio delle Amministrazioni intimate; Visto l'atto di intervento del dott. Michele Mazzella; Visti gli atti tutti della causa; Udita alla udienza dell'11 giugno 1997 la relazione del dr. Marco Pinto e uditi, altresi', i difensori indicati nel verbale di udienza; Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue; F a t t o Con decreto del Presidente della Giunta regionale della regione Campania n. 5569 del 2 giugno 1995, veniva istituito il Parco regionale dei Campi Flegrei ai sensi dell'art. 6, comma 1, lett. a) della legge regionale 1 dicembre 1993, n. 33. Contestualmente venivano approvate la perimetrazione provvisoria del parco e le misure di salvaguardia. Il provvedimento anzidetto veniva impugnato con il presente ricorso dal comune di Procida, il cui territorio risultava incluso nella perimetrazione provvisoria del parco. A sostegno del ricorso deduceva: 1. - Violazione e falsa applicazione legge 6 dicembre 1991 n. 394 artt. 1, 2, 22, 36; violazione e falsa applicazione l.r. Campania 1 settembre 1993 n. 33 artt. 1, 2, 5 e, violazione e falsa applicazione art. 3 legge n. 142/1990; violazione art. 3 e 97 Costituzione; violazione art. 5 della carta europea sulle autonomie locali; violazione del piano paesistico approvato con d.M. 1 marzo 1971; difetto di motivazione; carenza istruttoria; errore manifesto; contraddittorieta'. Le caratteristiche del territorio del comune di Procida sarebbero diverse da quelle oggetto di tutela ai sensi della citata legge n. 394 del 1991, istitutiva dei parchi. L'inclusione del territorio del comune di Procida nella perimetrazione provvisoria del parco sarebbe avvenuta in violazione all'art. 22 della legge n. 394 del 1991, secondo cui la partecipazione dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta si dovrebbe realizzare attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo alla analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, alla individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul territorio; 2. - Eccesso di potere per carenza di istruttoria, travisanento; sviamento; contraddittorieta' tra atti e comportamenti; violazione e falsa applicazione comma 1 art. 22 della l.r. Campania n. 33/1993; violazione del piano paesistico approvato con d.M. 1 marzo 1971; ingiustizia manifesta; disparita' di trattamento; mancata ponderazione degli interessi implicati; difetto di motivazione; contraddittorieta'. Non si sarebbe tenuto conto del piano paesistico approvato nel 1971; rimarrebbe disparita' di trattamento rispetto alle isole di Ischia e Capri; sussisterebbe carenza di istruttoria. Si costituiva la regione Campania eccependo l'inammissibilita' del ricorso, di cui comunque chiedeva il rigetto. Interveniva ad adiuvandum del comune di Procida il dott. Michele Mazzella. Si costituivano le amministrazioni statali intimate eccependo la loro estraneita' alla controversia. All'odierna udienza il ricorso veniva trattenuto in decisione. D i r i t t o 1. - Il presente giudizio ha per oggetto la legittimita' del provvedimento in epigrafe indicato con il quale la regione Campania, nell'istituire il parco regionale Campi Flegrei, ha approvato la perimetrazione provvisoria dello stesso includendovi il territorio del comune di Procida. 2. - Le censure formulate dal comune ricorrente concernono sia il procedimento seguito dalla regione nella adozione dell'atto impugnato, sia il contenuto del provvedimento stesso. 3. - Occorre esaminare in primo luogo la doglianza, formulata nell'ambito del primo motivo di ricorso, con la quale il comune di Procida lamenta la violazione della norma contenuta nell'art. 22 della legge n. 394 del 1991, in virtu' della quale avrebbe dovuto essere assicurata la partecipazione del comune al procedimento in esame. 4. - Al riguardo occorre rilevare che l'art. 22 della citata legge n. 394 del 1991 espressamente dispone che "costituiscono principi fondamentali per la disciplina delle aree naturali protette regionali: a) la partecipazione delle province, delle comunita' montane e dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta, fatta salva l'attribuzione delle funzioni amministrative alle province, ai sensi dell'art. 14 della legge 8 giugno 1990, n. 142. Tale partecipazione si realizza, tenuto conto dell'art. 3 della stessa legge n. 142 del 1990, attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all'analisi territoriale dell'area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul territorio". La regione Campania, con legge 1 settembre 1993, n. 33, ha disciplinato la istituzione di parchi e riserve naturali. Per quanto concerne, in particolare, la istituzione dei parchi, il Legislatore regionale ha previsto la istituzione del parco con decreto temporaneo adottato dal presidente della giunta regionale, sentito il comitato consultivo regionale per le aree naturali protette. Tale decreto comprende la perimetrazione del terriorio, la descrizione dei luoghi, la probabile zonizzazione e le misure transitorie di salvaguardia (art. 6 lett. a). Successivamente il decreto viene notificato agli enti territoriali interessati, che entro 30 giorni possono formulare osservazioni e proposte in merito (art. 6, lett. b). Infine, il parco viene istituito in via definitiva, entro i successivi 60 giorni, con provvedimento adottato dalla Giunta regionale su proposta del predetto comitato. Tale delibera reca nuovamente la perimetrazione del territorio, la descrizione di luoghi, la probabile zonizzazione e le misure transitorie di salvaguardia. 5. - Cio' premesso, occorre rilevare che, contrariamente a quanto afferma la regione Campania, l'atto impugnato, contenente la perimetrazione provvisoria e le misure di salvaguardia, pur costituendo il momento iniziale di un procedimento all'esito del quale e' condizionata l'istituzione del parco, e' caratterizzato da una propria lesivita' immediata. Le misure provvisorie di salvaguardia sono infatti valide, nel territorio ricompreso nella perimetrazione provvisoria, fino alla redazione del piano del parco. Esse sono, quindi, precettive e vincolanti, con la conseguenza che sono "gia' incidenti su situazioni giuridiche soggettive cui possano arrecare immediata lesione" (in tal senso Cons. Stato, sezione Il, 1185/1991 del 24 febbraio 1993). Deve, pertanto, ritenersi infondata l'eccezione di inammissibilita' formulata dalla regione. 6. - Quanto al merito della doglianza in esame, secondo la regione Campania, peraltro, occorrerebbe considerare che il d.p.g.r. sarebbe stato emanato sentito il comitato consultivo regionale per le aree protette, di cui all'art. 3 della citata legge regionale n. 3 del 1993. La rappresentanza degli interessi locali sarebbe, pertanto, garantita dalla particolare composizione del predetto comitato, mentre la possibilita' di far valere le proprie posizioni di interesse sarebbe assicurata dalla potesta' di formulare osservazioni e proposte in merito ai decreti di istituzione. 7. - Osserva il Tribunale che, mentre sul piano procedimentale, l'operato della regione appare conforme allo schema delineato dall'art. 6 della legge regionale n. 3 del 1993, sussistono dubbi sulla conformita' della legge regionale anzidetta rispetto ai principi fondamentali dettati dal legislatore all'art. 22 della legge n. 394 del 1991 per la disciplina delle aree protette regionali. Difatti, come si rileva dalla lettura della normativa sopra riportata, principio fondamentale e' la partecipazione delle province, delle comunita' montane e dei comuni al procedimento di istituzione dell'area protetta. Il legislatore statale, pero', non si e' limitato ad enunciare il principio dell'obbligo di partecipazione ma ne prevede anche le modalita' concrete: "Tale partecipazione si realizza... attraverso conferenze per la redazione di un documento di indirizzo relativo all'area da destinare a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi da perseguire, alla valutazione degli effetti dell'istituzione dell'area protetta sul territorio". La partecipazione, quindi, concerne i singoli enti locali il cui territorio possa essere ricompreso nell'area protetta. Sotto questo profilo la partecipazione non puo' essere garantita dalla istituzione di un comitato consuntivo regionale per le aree naturali protette, ai sensi dell'art. 3 della legge regionale n. 3 del 1993. Tale comitato, difatti, non solo non e' integrato con la partecipazione di rappresentanti dei singoli enti locali interessati in concreto, ma non e' neppure composto stabilmente da rappresentanti di comuni. Inoltre, va segnalato che la partecipazione non puo' essere assicurata con la semplice possibilita' di formulare osservazioni e proposte nei confronti dei decreti istitutivi del parco, aventi un immediato contenuto lesivo. La partecipazione al procedimento comporta la possibilita' di intervenire nell'iter che conduce alla emanazione del provvedimento conclusivo, ed anche quando, come per la regione Campania, il provvedimento sia un atto conclusivo di un subprocedimento (quello che si conclude con il decreto temporaneo del presidente della giunta regionale), il comune interessato deve avere la possibilita' di spiegare il suo intervento prima dell'emanazione di un atto che, quantunque temporaneo, e' efficace e quindi potenzialmente lesivo. Va poi segnalato che la partecipazione del comune deve realizzarsi attraverso conferenze apposite. Tali conferenze sono finalizzate alla redazione di un documento di indirizzo relativo all'individuazione dell'area destinata a protezione, alla perimetrazione provvisoria, all'individuazione degli obiettivi ed alla valutazione degli effetti. Tale documento rappresenta un antecedente logico e giuridico rispetto alla individuazione, anche "temporanea", dell'area protetta, ove sono destinate ad avere vigore le misure provvisorie di salvaguardia. La legislazione regionale, invece, non ha previsto ne' la redazione preventiva di tale documento, ne' le conferenze summenzionate, consentendo ai comuni di partecipare solo formulando osservazioni e proposte in ordine ad un atto gia' efficace. In conclusione, il Tribunale e' dell'avviso che l'art. 6 della citata legge regionale n. 3 del 1993 non sia rispettoso dei principi fondamentali previsti dall'art. 22 della legge n. 394 del 1991. Cosi' facendo, la legge regionale si pone in contrasto con l'art. 117 della Costituzione. La questione di legittimita' costituzionale, per le ragioni sopra illustrate, pare non manifestamente infondata. Quanto al rapporto della stessa rispetto al giudizio in esame, va segnalato che, ove dovesse essere ritenuto sussistente l'anzidetto contrasto, il provvedimento impugnato dovrebbe essere annullato. Viceversa, si dovrebbe passare alle restanti censure di merito, il cui esame segue, logicamente, la questione suesposta. 8. - In conclusione, gli atti vanno rimessi alla Corte costituzionale, con la conseguente sospensione del presente giudizio.
P. Q. M. Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 6 della legge regionale della Campania 1 settembre 1993, n. 33, in relazione all'art. 117 della Costituzione, nei sensi di cui in motivazione; Ordina la immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale; Sospende il presente giudizio; Ordina che a cura della segreteria della sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa e al presidente della giunta regionale della Campania, nonche' comunicata al presidente del consiglio regionale della Campania. Cosi' deciso in Napoli, nella Camera di consiglio dell'11 giugno 1997. Il presidente: Coraggio L'estensore: Pinto 99C0148