N. 61 SENTENZA 24 febbraio - 5 marzo 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Previdenza e assistenza - Trattamenti pensionistici - Assicurato che non abbia maturato il diritto in nessuna delle gestioni nelle quali e' o e' stato iscritto - Diritto di avvalersi dei periodi assicurativi pregressi in alternativa alla ricongiunzione - Omessa previsione - Irragionevolezza - Illegittimita' costituzionale - Liberi professionisti - Facolta' di scelta tra totalizzazione e ricongiunzione - Richiesta di sentenza additiva - Inammissibilita' Non fondatezza. (Legge 5 marzo 1990, n. 45, artt. 1 e 2). (Cost., artt. 3, 38 e 53).(GU n.10 del 10-3-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, dott. Riccardo CHIEPPA, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge 5 marzo 1990, n. 45 (Norme per la ricongiunzione dei periodi
assicurativi ai fini previdenziali per i liberi professionisti),
promossi con ordinanze emesse l'8 gennaio 1997 dal pretore di
Cagliari, il 24 gennaio 1997 dal pretore di Modena ed il 15 maggio
1997 dal pretore di Milano rispettivamente iscritte ai nn. 90, 165 e
468 del registro ordinanze 1997 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale
della Repubblica nn. 10, 15 e 30, prima serie speciale, dell'anno
1997.
Visti gli atti di costituzione di Cadoni Consolata Maria Giuseppa,
di Saetti Franco, dell'INPS, di Muci Luigi, della Cassa Nazionale di
Previdenza e assistenza ragionieri e periti commerciali e dell'Ente
nazionale di previdenza e assistenza consulenti del lavoro, nonche'
l'atto di intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 27 ottobre 1998 il giudice relatore
Fernanda Contri;
Uditi gli avvocati Maurizio Cinelli per Saetti Franco e Muci Luigi,
Carlo De Angelis per l'INPS, e l'avvocato dello Stato Luigi Mazzella
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso di un giudizio promosso da Consolata Cadoni contro
l'INPDAI e la Cassa nazionale di previdenza e assistenza forense, il
pretore di Cagliari, con ordinanza emessa l'8 gennaio 1997, ha
sollevato, in riferimento agli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della
legge 5 marzo 1990, n. 45 (Norme per la ricongiunzione dei periodi
assicurativi ai fini previdenziali per i liberi professionisti).
L'art. 1 della legge n. 45 del 1990 prevede la facolta' di chiedere
la ricongiunzione, nella gestione di attuale afferenza, di tutti i
periodi di contribuzione maturati presso forme obbligatorie di
previdenza per i liberi professionisti cui il lavoratore, dipendente
o autonomo, sia stato iscritto nel corso della sua vita lavorativa.
Si tratta di una ricongiunzione onerosa, poiche' la gestione presso
la quale si effettua pone a carico del richiedente la somma
risultante dalla differenza tra la riserva matematica, determinata in
base all'art. 13 della legge 12 agosto 1962, n. 1338, necessaria per
la copertura assicurativa relativa al periodo utile considerato, e le
somme versate dalla gestione o dalle gestioni assicurative a norma
del primo comma dell'art. 2 ("Ai fini di cui all'art. 1, la gestione
o le gestioni interessate trasferiscono a quella in cui opera la
ricongiunzione l'ammontare dei contributi di loro pertinenza
maggiorati dell'interesse composto al tasso annuo del 4,50 per
cento"). Le disposizioni impugnate - osserva, ai fini della
motivazione della rilevanza, il pretore rimettente - impongono il
rigetto della domanda attrice, diretta ad ottenere l'applicazione del
sistema della "totalizzazione" dei contributi, basato sulla
erogazione del trattamento pensionistico pro-rata da parte dei
diversi enti previdenziali, ciascuno dei quali interessato in
proporzione alla contribuzione versata dall'assicurato. Sotto il
profilo della non manifesta infondatezza della questione, la
disciplina impugnata appare al giudice a quo in contrasto con l'art.
3 della Costituzione, sia sotto il profilo dell'entita' del
trasferimento imposto all'ente cedente dal primo comma dell'art. 2,
irragionevolmente commisurato al mero equivalente monetario dei
contributi a suo tempo versati, non rivalutato, e maggiorato di un
interesse addirittura inferiore a quello legale; sia sotto il profilo
della disparita' di trattamento in relazione a ipotesi di
ricongiunzione meno onerose per gli interessati: il rimettente
richiama la legge 7 febbraio 1979, n. 29 - che riguarda i lavoratori
autonomi iscritti alle gestioni INPS - secondo la quale l'onere di
ricostituire la riserva matematica grava sull'assicurato nella misura
del 50 per cento (art. 2, terzo comma); l'irragionevolezza dell'art.
2 della legge n. 45 del 1990 diventa ad avviso del giudice a quo
"ancora piu' evidente in riferimento alle ipotesi di ricongiunzione
che interessano i lavoratori subordinati, i quali non risultano mai
penalizzati dal passaggio ad un diverso settore di attivita' (dal
pubblico al privato e viceversa) e, dunque, da un regime
previdenziale ad un altro" (oltre alla citata legge n. 29 del 1979,
nell'ordinanza di rimessione si menziona la legge n. 322 del 1958 e,
per il passaggio dal regime INPS a quello INPDAI, l'art. 5 della
legge n. 44 del 1973). L'onere talora insostenibile posto dalla
legge n. 45 del 1990 a carico del richiedente la ricongiunzione
rende, secondo il giudice a quo la disciplina impugnata incompatibile
con gli artt. 2 e 38 della Costituzione, giacche' quella che la legge
"configura come una 'facolta'' del libero professionista si traduce,
in sostanza, nell'unica strada percorribile per rendere produttivi i
periodi assicurativi maturati presso gestioni diverse, e viola il
dettato costituzionale nel momento in cui non prevede l'alternativa
opzionabilita' di un meccanismo che eviti, nell'ipotesi in cui il
costo della ricongiunzione non sia sostenibile, il verificarsi della
sterilizzazione della contribuzione versata presso gestioni diverse
e, nella peggiore delle ipotesi, il pregiudizio della privazione del
diritto stesso al trattamento pensionistico, qualora in nessuna delle
predette gestioni sia stato raggiunto il minimo contributivo
prescritto". Dopo il rinvio ad una serie di ipotesi di applicazione
del principio della "totalizzazione" e del criterio del pro-rata ad
alcune categorie di lavoratori autonomi (commercianti, coltivatori
diretti e artigiani ex art. 16 della legge n. 233 del 1990;
imprenditori agricoli, agenti e rappresentanti di commercio ex artt.
11, legge n. 537 del 1993 e 2, comma 26, legge n. 335 del 1995;
ostetriche libere professioniste; liberi professionisti forniti di
albo ma sprovvisti di autonoma cassa di previdenza, ex decreto
legislativo n. 103 del 1996), nell'ordinanza di rimessione si
conclude per la non manifesta infondatezza della questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge n. 45 del
1990, "nella parte in cui non prevedeno la facolta' dell'assicurato
libero professionista di optare per un meccanismo alternativo alla
ricongiunzione onerosa dei periodi di contribuzione maturati presso
altre gestioni, e tuttavia idoneo ad attribuire valenza alla suddetta
contribuzione, ai fini del diritto al trattamento pensionistico".
2. - Ha depositato fuori termine l'atto di costituzione nel
giudizio dinanzi a questa Corte Consolata Cadoni, ricorrente nel
procedimento a quo pendente di fronte al pretore di Cagliari.
3. - Questioni parzialmente analoghe di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge n. 45 del 1990 sono state sollevate, in
riferimento agli artt. 3, 4, 36, 38 e 41 della Costituzione, dal
pretore di Modena con ordinanza emessa il 24 gennaio 1997, nel corso
di un giudizio iniziato da Franco Saetti contro la Cassa nazionale di
previdenza ed assistenza per gli ingegneri e gli architetti liberi
professionisti e contro l'INPS, per ottenere la pensione di
anzianita' o di vecchiaia commisurata a tutti i contributi
obbligatoriamente versati in base al principio della totalizzazione,
che comporterebbe l'obbligo degli enti convenuti di corrispondere al
ricorrente i rispettivi pro-rata di pensione. In via subordinata, il
ricorrente chiedeva che l'onere di ricongiunzione preteso dalla Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza per gli ingegneri e gli
architetti ex art. 2, comma 2, della legge n. 45 del 1990, fosse
determinato sulla base del criterio della riserva matematica al
cinquanta per cento, analogamente a quanto il terzo comma dell'art. 2
della legge 7 febbraio 1979 n. 29 dispone per gli altri lavoratori
autonomi, e che fosse accertato l'obbligo dell'INPS di trasferire
alla suddetta Cassa la riserva matematica nella stessa misura del
cinquanta per cento, o almeno le somme versate a titolo di
contributi, maggiorate da rivalutazione monetaria ed interessi legali
dalla data del pagamento alla data del trasferimento. Il pretore di
Modena ritiene evidente la rilevanza delle questioni sollevate, "in
quanto l'esistenza stessa della normativa impugnata comporta per cio'
stesso il rigetto della domanda attrice". In relazione agli artt. 3
e 38 della Costituzione, premesso il rinvio ad una serie di testi
normativi che prevedono ipotesi di totalizzazione (oltre a quelli
richiamati nell'ordinanza del pretore di Cagliari, si menzionano
l'art. 5 della legge n. 44 del 1973; l'art. 17 della legge n. 1079
del 1971; la legge n. 402 del 1995; il rimettente richiama altresi'
l'art. 51 del Trattato CEE, nonche' l'art. 45 e seguenti del
regolamento CEE n. 1408 del 1971, integrato dal regolamento n. 2001
del 1983), la questione di legittimita' costituzionale sollevata e'
ritenuta dal pretore di Modena non manifestamente infondata in
quanto, a suo avviso, la mancata estensione del modello della
totalizzazione ai soggetti contemplati dalla disciplina denunciata
"viola il principio di eguaglianza, non essendo dato individuare
alcuna ragione di tale diverso trattamento". L'art. 2 della legge n.
45 del 1990, in particolare, appare al rimettente in contrasto con i
menzionati parametri costituzionali, "nella parte in cui non prevede
la scelta per l'interessato tra totalizzazione e ricongiunzione, e
cioe' la facolta' di optare per un meccanismo alternativo alla
ricongiunzione onerosa dei periodi di contribuzione maturati presso
altre gestioni e tuttavia idoneo ad attribuire valenza alla suddetta
contribuzione, ai fini del diritto al trattamento pensionistico".
Non manifestamente infondata appare al giudice rimettente l'eccezione
di illegittimita' costituzionale, sollevata dal ricorrente nel
giudizio a quo in riferimento agli artt. 3 e 38 della Costituzione,
dell'impugnato art. 2, nella parte in cui prevede modalita' di
calcolo degli oneri da porsi a carico dei richiedenti la
ricongiunzione irragionevoli e comunque difformi senza alcuna ragione
rispetto a quelli previsti dall'art. 2, terzo comma, della legge n.
29 del 1979, a norma del quale l'onere di ricostruire la riserva
grava sull'assicurato nella misura del cinquanta per cento. Sotto il
profilo della ragionevolezza, il giudice a quo condivide l'eccezione
del ricorrente, che evidenziava la sperequazione tra il criterio
dettato per la determinazione a carico dell'ente cedente dell'importo
da trasferire (mero equivalente monetario dei contributi versati,
maggiorato dall'interesse del 4,50 per cento, senza applicazione
degli interessi nella misura legale e della rivalutazione monetaria)
e quello dettato per la determinazione, a favore dell'ente
cessionario, dell'importo da introitare (riserva matematica
necessaria per la copertura assicurativa relativa al periodo utile
interessato dall'operazione). Ad avviso del pretore di Modena, lo
"sproporzionato onere economico" derivante dall'applicazione del
criterio di calcolo previsto dalla legge impugnata, viene a
precludere di fatto l'esercizio del diritto alla ricongiunzione e
conseguentemente ad impedire la maturazione del diritto a pensione
nel caso di mancato raggiungimento in ciascuna gestione del requisito
contributivo minimo, cio' che renderebbe la disciplina denunciata
difficilmente conciliabile, per un verso, con gli artt. 36 e 38, per
un altro verso, con gli artt. 4, 36 e 41 della Costituzione. A
quest'ultimo riguardo, si legge nell'ordinanza di rimessione, la
disciplina della ricongiunzione recata dalla legge n. 45 del 1990
"costituisce una limitazione alla liberta' di scelta dell'attivita'
lavorativa", ed incide sul principio dell'equa retribuzione "sia per
la decurtazione di fatto del reddito prodotto che, seppure a
posteriori, essa determina, sia in virtu' del collegamento tra il
suddetto art. 36 e l'art. 38 della Costituzione, che garantisce la
permanenza di una interrelazione tra contributo lavorativo e
trattamento pensionistico".
4. - Si e' costituito nel giudizio davanti alla Corte
costituzionale Franco Saetti, per chiedere l'accoglimento delle
questioni sollevate dal pretore di Modena e per svolgere deduzioni
largamente coincidenti con quanto esposto da quest'ultimo
nell'ordinanza di rimessione. Sul criterio di riparto disparitario
degli oneri di ricongiunzione tra ente previdenziale cedente ed ente
previdenziale cessionario, a danno dell'assicurato, previsto dalla
legge n. 45 del 1990, la parte ricorrente nel procedimento a quo
aggiunge un richiamo all'art. 6, comma 3, della legge 29 dicembre
1988, n. 554, che, in riferimento ai pubblici dipendenti interessati
da processi di mobilita', impone al fondo cedente di trasferire al
fondo di destinazione i corrispettivi capitali di copertura
costituiti dalla riserva matematica. In merito alla mancata
rivalutazione dei contributi versati presso la gestione cedente, a
sostegno ed in aggiunta alle argomentazioni gia' contenute
nell'ordinanza, Saetti ricorda che normativa previdenziale e
giurisprudenza irrazionalmente riservano un trattamento piu'
favorevole, quanto a maggiorazione per interessi, alla somma erogata
all'assicurato in restituzione dei contributi non utilizzabili. In
merito all'ingiustificata disparita' di trattamento rispetto al meno
oneroso regime di ricongiunzione previsto dalla legge n. 29 del 1979
per i lavoratori autonomi iscritti nella corrispondente gestione INPS
(alla quale possono ora iscriversi anche taluni liberi
professionisti, in base alle leggi, gia' citate, richiamate
nell'ordinanza di rimessione), il ricorrente ricorda che "e'
principio generale dell'ordinamento previdenziale quello
dell'armonizzazione dei regimi pensionistici (pur nel rispetto della
pluralita' degli organismi), reso ormai norma precettiva dalla legge
di riforma pensionistica del 1995 (art. 1, comma 1, legge 8 agosto
1995, n. 335) e ribadito espressamente anche per i regimi
previdenziali dei liberi professionisti (art. 3, comma 12)". Al
Saetti appare altresi' ingiustificata la differenza di disciplina
rispetto alla ricongiunzione, sostanzialmente priva di oneri per
l'assicurato, che interessa i lavoratori subordinati, in base a varie
leggi (oltre alla gia' menzionata legge n. 29 del 1979, si
richiamano: la legge n. 322 del 1958 e gli artt. 11 e 12 del d.P.R.
n. 1092 del 1973 per il passaggio da attivita' di lavoro subordinato
nel settore pubblico a quella nel settore privato; l'art. 5 della
legge n. 44 del 1973, per il passaggio dal regime INPS a quello
INPDAI, o da quest'ultimo ad altri enti; l'art. 16 della legge n. 669
del 1978, concernente il regime previdenziale dei lavoratori dello
spettacolo iscritti all'ENPALS; l'art. 5 della legge n. 54 del 1994,
per il passaggio dal regime previdenziale di altri enti a quello del
fondo telefonici, gestito dall'INPS). Quanto alla mancata estensione
ai soggetti interessati dalla legge n. 45 del 1990 del sistema della
totalizzazione - che non comporta oneri aggiuntivi nei confronti
degli assicurati - previsto dalla legge n. 223 del 1990 e, per altri
lavoratori autonomi e liberi professionisti, da una serie di leggi
ulteriori (richiamate nell'atto di costituzione, e gia' menzionate
nell'ordinanza di rimessione), secondo il Saetti il modello della
totalizzazione dei contributi e della liquidazione pro-rata delle
prestazioni pensionistiche, oltre a rappresentare un "principio
fondamentale del diritto comunitario", avrebbe "pieno titolo per
essere considerato il modello tendenzialmente generale ...
dell'ordinamento previdenziale", e quindi il tertium comparationis da
privilegiare.
5. - Nel giudizio di fronte a questa Corte si e' costituito l'INPS
per chiedere la declaratoria di infondatezza delle questioni
sollevate dal pretore di Modena. L'INPS premette che un'eventuale
introduzione tramite sentenza additiva del criterio della
totalizzazione comporterebbe un aggravio delle spese previdenziali,
anche in considerazione della circostanza che "ogni prestazione
previdenziale e' determinata secondo un proprio articolato sistema
che tiene conto sia della specificita' dell'attivita' lavorativa che
quella disciplina assicurativa tende a tutelare ..., sia del criterio
di determinazione della misura stessa della pensione ..., sia infine
della possibilita', in deroga al principio di solidarieta'
categoriale, di ottenere la restituzione di tutti i contributi
versati qualora non siano sufficienti a liquidare una pensione".
L'ente convenuto nel procedimento a quo esclude che all'eventuale
riforma del complesso e stratificato corpus normativo formatosi in
questa materia possa porsi mano senza un intervento del legislatore,
dovendosi "evitare di alterare inevitabilmente il complessivo sistema
di valutazioni ponderate previsto in ciascuna delle ricordate leggi".
Ad avviso dell'INPS, la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge n. 45 del 1990, sollevata in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, appare infondata "in relazione alla
specificita' del fondo assicurativo in argomento, i cui oneri e le
cui prestazioni, non omologabile a quelli di altri fondi e gestioni
(per la diversita' delle prestazioni, per il diverso numero degli
utenti, etc.) ben giustificano i diversi costi ed i diversi oneri".
In merito al lamentato contrasto della disposizione impugnata con gli
artt. 4, 36 e 41 della Costituzione, l'INPS afferma essere "del tutto
ragionevole la disciplina che pone un costo corrispettivo ai vantaggi
che la ricongiunzione dei periodi assicurativi puo' fornire al
lavoratore", e conclude sottolineando che "la posizione del
lavoratore 'statico' non e' uguale a quella del lavoratore 'dinamico'
per il quale si pone l'esigenza della ricongiunzione".
6. - In prossimita' dell'udienza, la parte privata costituita ha
depositato una memoria illustrativa ad integrazione di quanto gia'
dedotto con l'atto di costituzione. Nella memoria illustrativa,
Franco Saetti ricorda come recentemente, con il decreto legislativo
30 aprile 1997, n. 184, ai lavoratori di cui all'art. 1, comma 19,
della legge 8 agosto 1995, n. 335, sia stata accordata la facolta' di
optare per il criterio della totalizzazione, mentre agli enti
privatizzati gestori delle forme di previdenza obbligatoria a favore
dei liberi professionisti sia stato attribuito il potere di
riconoscere ai propri iscritti analoga facolta', sia pure "al solo
fine del conseguimento dei requisiti contributivi previsti
dall'ordinamento giuridico di appartenenza per il diritto a pensione
e non la misura di quest'ultima". Cio' avrebbe generalizzato
l'istituto della totalizzazione, in alternativa all'istituto della
ricongiunzione, rendendo piu' evidente "l'irrazionalita'" della
lacuna del sistema previdenziale rilevata dall'ordinananza di
rimessione. In merito alle lamentate disparita' rispetto ad altre
categorie di lavoratori autonomi, alle deduzioni gia' svolte con
l'atto di costituzione Saetti aggiunge che, rappresentando la riserva
matematica il risultato del prodotto dell'incremento pensionistico
concretamente erogabile per il coefficiente di capitalizzazione
stabilito nelle tabelle approvate con decreto ministeriale, "le
differenze tra le varie gestioni incidono sul calcolo dell'incremento
pensionistico e, dunque, sui contenuti delle tabelle". Tali
differenze, pertanto, non dovrebbero incidere sulla quota della
riserva matematica da porre a carico del richiedente. Anche la
circostanza che l'onere della ricongiunzione non muti in relazione
alla gestione presso la quale opera dimostrerebbe che la misura di
tale onere "dipende dall'attivita' professionale del soggetto fisico
che opera la ricongiunzione, non gia' da reali esigenze della
gestione previdenziale di accorpamento".
7. - Nell'imminenza della data fissata per l'udienza pubblica anche
l'INPS ha depositato una memoria illustrativa per svolgere piu'
ampiamente deduzioni gia' contenute nell'atto di costituzione,
attinenti all'infungibilita' - in questa materia - dell'intervento
legislativo; alla necessaria gradualita' nell'attribuzione dei
benefici di cui si tratta; all'eterogeneita' e conseguente
incomparabilita' dei regimi previdenziali posti a raffronto; al
problema della copertura finanziaria di un'eventuale estensione del
principio della totalizzazione, comportando quest'ultima, si legge
nella memoria dell'INPS, "l'utilizzazione di posizioni contributive
altrimenti non utilizzabili".
8. - In prossimita' dell'udienza, Franco Saetti, ricorrente nel
giudizio a quo pendente davanti al pretore di Modena, ha depositato
una ulteriore memoria illustrativa, ad integrazione di quanto gia' in
precedenza dedotto.
Nella predetta memoria si richiama la relazione governativa sul
decreto legislativo 29 giugno 1998, n. 278 (Disposizioni correttive
dei decreti legislativi 16 settembre 1996, n. 564, 24 aprile 1997, n.
181, e 30 aprile 1997, numeri 157, 180 e 184, in materia
pensionistica), parzialmente modificativo del citato decreto
legislativo n. 184 del 1997, che disattende l'indicazione delle
Commissioni lavoro della Camera e del Senato favorevole
all'estensione della facolta' di totalizzazione - gia' riconosciuta
dal decreto legislativo n. 184 del 1997 ai lavoratori i cui
trattamenti pensionistici sono liquidati con il sistema contributivo
- ai lavoratori i cui trattamenti siano invece liquidati con il
sistema retributivo o misto.
La difesa del Saetti contesta gli argomenti addotti dal Governo
nella richiamata relazione, sottolineando, in primo luogo, che il
criterio della totalizzazione "e' tecnicamente applicabile ... anche
nei casi di calcolo retributivo o reddituale del trattamento
pensionistico"; in secondo luogo, che, contrariamente all'avviso del
Governo, "e' proprio la regola di computo del 'pro rata' sulla base
del criterio dettato dall'art. 1, comma 3, del decreto legislativo n.
184 del 1997 ad escludere la possibilita' che la (generalizazione
della) totalizzazione possa comportare oneri impropri".
9. - Nel corso di un giudizio promosso da Luigi Muci contro la
Cassa nazionale di previdenza e assistenza ragionieri e periti
(CNPR), contro l'INPS e contro l'Ente nazionale di previdenza e
assistenza dei consulenti del lavoro (ENPACL), il pretore di Milano,
con una terza ordinanza, emessa il 15 maggio 1997, ha sollevato, in
riferimento agli art. 3, 38 e 53 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 5 marzo
1990, n. 45 (Norme per la ricongiunzione dei periodi assicurativi ai
fini previdenziali per i liberi professionisti). Il giudice
rimettente premette, in fatto, che Luigi Muci (il quale ha esposto di
aver versato: in qualita' di ragioniere, oltre 13 anni di contributi
obbligatori alla CNPR, alla quale e' attualmente iscritto; come
consulente del lavoro, 14 anni di contributi all'ENPACL, dal 1979 al
1992; come lavoratore dipendente, 14 anni di contributi all'INPS) ha
presentato domanda di ricongiunzione presso la gestione di attuale
appartenenza, la CNPR, la quale ha comunicato al richiedente che gli
oneri di ricongiunzione ammonterebbero a 149.012.448 lire, al netto
di lire 45.512.610 trasferiti dall'ENPACL, e che l'incremento
pensionistico annuo derivante dalla ricongiunzione ammonterebbe a
lire 12.885.181. Il ragionier Muci - si legge nell'ordinanza di
rimessione - ha accettato di pagare le prime rate della
ricongiunzione, ma ha agito in giudizio "confidando di poter
ricongiungere le sue posizioni contributive in base a criteri equi e
conformi alla contribuzione gia' versata". Davanti al pretore di
Milano, il ricorrente ha sollevato questione di legittimita'
costituzionale dell'art 2 della legge n. 45 del 1990. Il giudice
rimettente ritiene tale questione rilevante nel giudizio a quo
giacche' quest'ultimo, "allo stato della legislazione, dovrebbe
chiudersi con una pronuncia di rigetto". La questione e' ritenuta
altresi' non manifestamente infondata dal pretore rimettente,
apparendo allo stesso la disposizione impugnata in contrasto con
l'art. 3 della Costituzione, nella parte in cui determina l'onere
della ricongiunzione per i liberi professionisti nella misura del
cento per cento della riserva matematica, mentre per gli altri
lavoratori autonomi lo stesso onere e' stabilito, dal terzo comma
dell'art. 2 della legge n. 29 del 1979, nella misura del cinquanta
per cento della riserva matematica, ed e' pari a zero per alcune
categorie di lavoratori dipendenti (il rimettente menziona la legge
n. 322 del 1958 per i dipendenti statali; la legge n. 889 del 1971
per i regimi sostitutivi; la legge n. 44 del 1973 per gli iscritti
all'INPDAI). Il giudice a quo esclude che le constatate disparita'
di trattamento si giustifichino in considerazione della circostanza
che la ricongiunzione dei liberi professionisti va ad incidere su
gestioni "privatizzate". Questo argomento - ad avviso del rimettente
- non e' persuasivo, in quanto il ricorrente avrebbe dovuto pagare il
cento per cento della riserva matematica anche se avesse ricongiunto
presso l'INPS. Il pretore di Milano ritiene la disposizione
impugnata in contrasto con l'art. 3 della Costituzione anche "nella
parte in cui dispone che alla gestione di destinazione venga versata
la intera riserva matematica, mentre alla gestione di provenienza
consente di trasferire non la propria riserva matematica
corrispondente alla posizione previdenziale del ricorrente, ma i soli
contributi maggiorati dell'interesse composto del 4,50 per cento
all'anno, ossia una somma non rivalutata secondo le reali dinamiche
monetarie e non comprensiva dei contributi integrativi". Ad avviso
del giudice a quo "se si stabilisce che la gestione di destinazione
ha diritto di ricevere la riserva matematica, sembra logico che anche
la gestione di provenienza trasferisca la propria riserva matematica;
se invece sembra giusto trasferire i contributi, anche la gestione di
destinazione deve accontentarsi dei contributi, rivalutati nella
stessa misura". Richiamando la sentenza di questa Corte n. 508 del
1991, il rimettente, a dimostrazione del carattere abnorme dell'onere
di ricongiunzione, sottolinea che quest'ultimo e' tale, nel caso di
specie, "da assorbire l'incremento pensionistico di oltre 20 anni"
(tenuto conto anche della non deducibilita' dal reddito imponibile ai
fini IRPEF degli oneri di ricongiunzione). Il giudice a quo aggiunge
poi, richiamando la sentenza della Corte costituzionale n. 156 del
1991 e la giurisprudenza comune, che "la polverizzazione del valore
della posizione contributiva della gestione di provenienza, ...
attraverso il trasferimento dei contributi non rivalutati, urta
contro la natura previdenziale del credito che l'assicurato vanta
verso la cassa di provenienza, come tale disciplinato dall'art. 429
c.p.c.", cio' che evidenzierebbe un ulteriore motivo di contrasto con
il principio di eguaglianza ed altresi' la violazione dell'art. 38
della Costituzione. Un ultimo profilo d'incostituzionalita' viene
ravvisato dal pretore di Milano nella non deducibilita' fiscale
dell'onere di ricongiunzione, a fronte dell'assoggettamento del
correlativo incremento pensionistico al regime fiscale delle pensioni
obbligatorie. L'importo da versare per la ricongiunzione, assume il
rimettente, dovrebbe invece essere fiscalmente equiparato alla
contribuzione obbligatoria cui esso inerisce, giacche', l'attuale
disciplina rende irragionevolmente oneroso il costo della
ricongiunzione e si pone in contrasto sia con l'art. 38 sia con
l'art. 53 della Costituzione, "in quanto le somme da pagare per la
ricongiunzione non possono essere incluse nel novero di quelle
rivelatrici della capacita' contributiva, essendo destinate alla
salvaguardia della posizione previdenziale".
10. - Nel giudizio davanti a questa Corte si e' costituito Luigi
Muci per argomentare la fondatezza dei dubbi sollevati dal pretore di
Milano. Sul criterio di riparto degli oneri di ricongiunzione tra
ente previdenziale cedente ed ente cessionario, il ricorrente nel
giudizio a quo deduce, a dimostrazione dell'irragionevolezza di tale
criterio disparitario: che per tutti i regimi previdenziali
interessati dall'operazione vale non gia' il sistema della
capitalizzazione, bensi' il sistema di gestione delle risorse
finanziarie secondo il criterio della ripartizione, il quale non
prevede che le pensioni vengano pagate con il rendimento di capitali
previamente accantonati; che per tutti i predetti regimi
previdenziali gli oneri pensionistici si calcolano con gli stessi
criteri (art. 3, comma 11, della legge n. 297 del 1982; art. 1, commi
8 e 9, della legge n. 335 del 1995); che le medesime regole si
applicano in qualunque direzione l'interessato intenda indirizzare la
ricongiunzione. Ad avviso della difesa del Muci, l'iniquita' e
l'irrazionalita' del criterio di riparto degli oneri tra ente di
provenienza ed ente cessionario - che si traduce in un onere talora
insostenibile per l'assicurato - sono aggravate dall'applicazione ai
contributi oggetto di trasferimento di un interesse (4,50 per cento)
inferiore allo stesso interesse legale, nonche' dall'esclusione della
rivalutazione monetaria che, invece, si applica tanto nel sistema
retributivo che in quello contributivo di calcolo delle pensioni per
riportare ai valori attuali, al momento della determinazione della
pensione, rispettivamente, i ratei di retribuzione e i periodi di
contribuzione (art. 3, comma 11, della legge 29 maggio 1982, n. 29;
art. 1, commi 8 e 9, della legge 8 agosto 1995, n. 335). La parte
osserva che, ove per evitare i suddetti, sproporzionati, costi della
ricongiunzione, rinunciasse a quest'ultima, "potrebbe vedersi
definitivamente preclusa la possibilita' di maturare il requisito
pensionistico presso ciascuno degli enti presso i quali e' o e' stato
iscritto, in quanto ciascuno di essi riconosce il diritto a pensione
... solo se nella propria gestione risultano soddisfatti requisiti
contributivi minimi, di durata superiore a quella che il ricorrente,
anche continuando a lavorare fino al raggiungimento dell'eta'
pensionabile, potra' maturare". Da quanto precede, richiamandosi alla
sentenza n. 508 del 1991 di questa Corte, deriverebbe ad avviso della
parte privata costituita nel presente giudizio, una violazione sia
dell'art. 3 - sotto il profilo del principio di razionalita' - sia
dell'art. 38 della Costituzione. Nell'atto di costituzione si
prospetta anche un contrasto con gli artt. 4 e 41 della Costituzione,
per la limitazione che deriverebbe alla liberta' di scelta
dell'attivita' lavorativa; con l'art. 36 della Costituzione, per la
decurtazione della retribuzione che, sia pure a posteriori, il
pagamento dell'onere della ricongiunzione determinerebbe; con l'art.
53 della Costituzione, "per il carattere sproporzionato e
assolutamente non calibrato sulla capacita' contributiva dell'onerato
dei costi della ricongiunzione" (non deducibili a norma dell'art. 10
del d.P.R. 22 dicembre 1986, n. 917). La disciplina impugnata appare
al Muci incompatibile con gli artt. 2 e 3 della Costituzione anche,
e specialmente, a causa della disparita' di trattamento rispetto ad
altre categorie di lavoratori autonomi, per i quali il diritto alla
ricongiunzione e' subordinato dalla legge al pagamento di oneri
notevolmente inferiori, e rispetto ai lavoratori subordinati, in
favore dei quali il legislatore ha previsto la possibilita' di
avvalersi di una ricongiunzione gratuita. Quanto ai primi, il
ricorrente nel giudizio a quo insiste nel rimarcare la
discriminazione cui sono soggetti i liberi professionisti rispetto ai
lavoratori autonomi assicurati presso l'INPS, per i quali - a norma
dell'art. 2, terzo comma, della legge 7 febbraio 1979, n. 29 -
l'onere di ricongiunzione e' pari al 50 per cento della riserva
matematica, invariata restando la disciplina del trasferimento dei
contributi dalla gestione cedente. Nell'atto di costituzione si
aggiunge che nella gestione INPS per i lavoratori autonomi,
implicante il diritto di ricongiunzione meno oneroso, "possono ora
iscriversi anche quei liberi professionisti, cui l'art. 3, comma 1,
lettera d), del decreto legislativo 10 febbraio 1996, n. 103, ha
attribuito la tutela previdenziale obbligatoria della quale in
precedenza erano privi, mentre, oltre ai lavoratori parasubordinati
(art. 11 della legge n. 537 del 1993), gia' da epoca risalente sono
obbligatoriamente iscritti in quella gestione gli agenti e
rappresentanti di commercio, gli imprenditori agricoli a titolo
principale (legge n. 233 del 1990), le ostetriche libere
professioniste (legge n. 249 del 1990)". Quanto alla lamentata
disparita' di trattamento rispetto ai lavoratori subordinati, il Muci
elenca una serie di disposizioni che prevedono per questi ultimi la
ricongiunzione gratuita (art. 1 della legge n. 29 del 1979,
concernente la ricongiunzione presso la gestione dell'assicurazione
generale obbligatoria dei lavoratori dipendenti dell'INPS; legge n.
322 del 1958, art. unico, e artt. 11 e 12 del d.P.R. n. 1092 del
1973, per il passaggio da attivita' di lavoro subordinato nel settore
pubblico ad attivita' di lavoro subordinato nel settore privato; art.
5 della legge n. 44 del 1973, concernente gli iscritti all'INPDAI;
art. 16 della legge n. 669 del 1978, riguardante i lavoratori dello
spettacolo iscritti all'ENPALS; art. 5 della legge n. 54 del 1994,
per il passaggio dal regime previdenziale di altri enti a quello del
fondo telefonici, gestito dall'INPS). Sotto un ulteriore profilo, la
disciplina impugnata contrasta, ad avviso della difesa del Muci, con
gli artt. 3, 36 e 38 della Costituzione, laddove - penalizzando il
lavoratore "mobile" rispetto al lavoratore "statico" - esclude la
facolta' di optare per la c.d. totalizzazione, prevista dall'art. 16
della legge 2 agosto del 1990, n. 233, per i lavoratori autonomi che
liquidano la pensione in una delle gestioni speciali ad essi
destinate con il cumulo dei contributi versati nelle medesime
gestioni o nell'assicurazione generale obbligatoria dei lavoratori
dipendenti. A proposito del modello della totalizzazione la parte
ricorrente nel procedimento civile a quo osserva che gia' l'art. 35,
comma 2, lettera c della legge 30 aprile 1969, n. 153, delegava il
Governo ad "attuare il principio della pensione unica, determinandone
la misura con la totalizzazione di tutti i periodi coperti da
contribuzione obbligatoria, volontaria, o figurativa, mediante
l'applicazione del criterio del pro-rata". La delega non e' stata
esercitata - rileva il Muci - ma in una serie di settori il
legislatore ha comunque introdotto il principio della totalizzazione
(art. 16 della legge n. 233 del 1990; art. 5 della legge n. 44 del
1973; art. 17 della legge n. 1079 del 1971; art. 70, lettera c) della
legge 28 dicembre 1995, n. 549, attuato dal decreto legislativo 29
giugno 1996, n. 414; artt. 1, comma 12, e 3, comma 12, della legge 8
agosto 1995, n. 335), che rappresenta altresi' un principio accolto
dal diritto comunitario (art. 51 del Trattato CE; artt. 45 ss. del
regolamento CEE n. 1408 del 1971, cosi' come integrato dal
regolamento CEE n. 2001 del 1983).
11. - Nel presente giudizio si e' costituita anche la Cassa
nazionale di previdenza ed assistenza ragionieri e periti
commerciali, parte convenuta nel giudizio a quo per dedurre
l'inammissibilita' e l'infondatezza delle questioni sollevate dal
pretore di Milano. L'inammissibilita' deriverebbe
dall'insindacabilita' delle scelte discrezionali del legislatore in
ordine alle modalita' ed ai tempi della ricongiunzione a fini
previdenziali dei periodi assicurativi. L'infondatezza viene invece
argomentata a partire dalla premessa - desunta dalla giurisprudenza
costituzionale - secondo cui i diversi sistemi previdenziali di
categoria sono tra loro autonomi e non comparabili, si' che, "fino a
quando il legislatore non provveda al riordinamento, con criteri
unitari, dei trattamenti di previdenza delle varie categorie di
lavoratori, tra cui appunto quelle dei liberi professionisti, i vari
sistemi previdenziali conservano una propria autonoma individualita',
e la soluzione accolta da uno di essi non puo' essere valutata
paragonandola con la soluzione accolta da altri". Quanto al
lamentato difetto di ragionevolezza della previsione legislativa
dell'obbligo, per la gestione cedente, di trasferire a quella presso
la quale il richiedente opera la ricongiunzione l'importo dei
contributi da quest'ultimo versati, aumentato nella misura
dell'interesse del 4,50 per cento, la Cassa osserva che si tratta di
interessi composti, cio' che diminuirebbe la denunciata disparita' di
valore tra cio' che la gestione di destinazione e' autorizzata a
porre a carico del richiedente e cio' che invece la gestione di
provenienza deve versare, importo comunque non corrispondente ad un
credito previdenziale.
12. - Fuori termine, ha depositato le sue deduzioni l'Ente
nazionale di previdenza ed assistenza dei consulenti del lavoro
(ENPACL).
13. - Nel presente giudizio si e' costituito anche l'INPS, per
chiedere che la questione sollevata dal pretore di Milano sia
dichiarata infondata. L'INPS muove dall'assunto - affermato
richiamando la giurisprudenza costituzionale - della non
raffrontabilita', ai fini del sindacato alla stregua del principio di
eguaglianza, di sistemi previdenziali diversi ed osserva che il
meccanismo previsto dall'art. 2 della legge n. 45 del 1990 "tiene
conto delle diverse esigenze finanziarie che le forme assicurative
dei liberi professionisti pongono ai loro iscritti".
14. - Nel giudizio davanti a questa Corte, ha spiegato intervento
il Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato. L'Avvocatura rileva innanzi
tutto che se si avverte da tempo una generale esigenza di unificare o
almeno rendere omogenei i vari regimi previdenziali, "cio' e' anche
la riprova che l'attuale ordinamento e' informato invece al principio
della pluralita' dei sistemi previdenziali, ognuno caratterizzato da
criteri particolari". Quanto alla misura dell'onere della
ricongiunzione, nell'atto di intervento si sottolinea che "le
gestioni che interessano i liberi professionisti sono state
recentemente privatizzate, per cui si e' fatta ancor piu' pressante
l'esigenza di conseguire il loro pareggio di bilancio", e - con
richiami a precedenti decisioni di questa Corte - si aggiunge che
"nell'a'mbito di tali gestioni, pur riconoscendosi la sussistenza di
forti elementi di solidarieta', si e' sempre affermato che questi non
cancellano ma si limitano ad integrare e correggere i fondamentali
elementi di mutualita' e corrispettivita' che le caratterizzano".
L'Avvocatura aggiunge che il recente decreto legislativo 30 aprile
1997, n. 184, all'art. 1 ha previsto la ricongiunzione dei periodi
contributivi, a titolo gratuito, sotto forma di totalizzazione, con
riferimento ai soli periodi liquidati in base al sistema
contributivo, mentre l'art. 5 ha lasciato all'autonomia degli enti
privatizzati, gestori delle forme di previdenza obbligatoria a favore
dei liberi professionisti, il riconoscimento del computo di eventuali
periodi liquidati secondo il sistema retributivo, presso altre forme
di previdenza, "al solo fine ... del conseguimento del requisito
contributivo e non gia' per la misura di quest'ultimo". In merito
alla censura concernente il trasferimento dei contributi dalla
gestione di provenienza a quella di destinazione, rileva l'Avvocatura
che il trasferimento della riserva matematica da parte delle prime
"avrebbe comportato per quelle un notevole aggravio, rispetto alle
somme ricevute dal contribuente negli anni precedenti". Quanto alla
denunciata illegittimita' della disciplina impugnata nella parte in
cui prevede il trasferimento dei contributi senza il calcolo di
interessi e rivalutazione, si osserva che "non si puo' assumere
neppure indirettamente a parametro ... l'art. 429 c.p.c.
nell'interpretazione accolta dalla giurisprudenza prevalente, tanto
piu' ora che il legislatore e' intervenuto a modificare tale assetto
esegetico escludendo il c.d. cumulo con l'art. 16, comma 6, della
legge 412 del 1991". Inoltre, conclude su questo punto l'Avvocatura
dello Stato, "l'importo della maggiorazione del contributo
(l'interesse composto del 4,50 per cento annuo) all'atto del
trasferimento e' frutto di un giudizio insindacabile del legislatore,
in quanto calcolato in base alle disponibilita' finanziarie degli
enti e comunque in una misura non insignificante". In merito alla
non deducibilita' fiscale dell'onere di ricongiunzione, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art 10 del d.P.R. n. 917 del
1986 e' ritenuta infondata dall'Avvocatura, la quale deduce che il
raffronto operato tra il regime fiscale dei contributi previdenziali
e quello dei premi di assicurazione non appare appropriato.
15. - In prossimita' dell'udienza, Luigi Muci, ricorrente nel
giudizio a quo pendente davanti al pretore di Milano, ha depositato
una memoria illustrativa ad integrazione di quanto gia' dedotto con
l'atto di costituzione. Ad ulteriore dimostrazione
dell'irrazionalita' della ripartizione degli oneri di ricongiunzione
secondo la disciplina impugnata, il Muci osserva che il criterio
dettato dal citato art. 13 della legge n. 1338 del 1962 per calcolare
la riserva matematica "e' calibrato sulle caratteristiche di un
sistema di gestione 'a capitalizzazione', mentre viene impiegato in
un sistema di gestione 'a ripartizione' quale e' quello del vigente
ordinamento pensionistico nella sua totalita' (compresi, cioe', i
regimi previdenziali dei liberi professionisti)". Inoltre, si legge
nella memoria, "le conseguenze discriminatorie" in danno dei liberi
professionisti risultano aggravate dalla circostanza che le
disposizioni censurate costringono l'interessato ad "accollarsi, per
i periodi di assicurazione come lavoratore subordinato, oneri
contributivi che, ai sensi della vigente legislazione, sarebbero
altrimenti gravati essenzialmente sul datore di lavoro, e soltanto
pro quota (minimale) su di lui". Per ribadire la ritenuta
irrazionalita' del trattamento discriminatorio riservato ai liberi
professionisti dalla normativa denunciata, la parte ricorrente
davanti al pretore di Milano procede nella memoria ad una elencazione
riassuntiva dei vari e piu' favorevoli regimi di ricongiunzione o
cumulo dei periodi assicurativi previsti per altre categorie di
lavoratori, gia' evocati come tertia comparationis in sede di
costituzione nel presente giudizio e nelle stesse ordinanze di
rimessione.
16. - Anche l'INPS ha depositato una memoria per svolgere piu'
ampiamente - a sostegno dell'infondatezza della questione sollevata
dal pretore di Milano - argomenti gia' addotti con l'atto di
intervento. Ad avviso dell'INPS sussistono "valide ragioni che
giustificano il diverso trattamento dell'onere economico della
ricongiunzione dei liberi professionisti rispetto alle disposizioni
di cui alla legge n. 29 del 1979": sia in considerazione della
circostanza che "i contributi versati dagli iscritti alle Casse
professionali ... sono di gran lunga inferiori a quelli versati
nell'A.G.O. per il lavoro subordinato, correlati ad una aliquota pari
oggi al 32% della retribuzione complessiva, mentre aliquote analoghe
sono previste nella previdenza dei dirigenti industriali"; sia in
considerazione del fatto "che nel sistema previdenziale dei
professionisti e' prevista la restituzione dei contributi qualora
l'iscritto cessi dall'iscrizione senza aver maturato i requisiti per
il diritto a pensione", cio' che non e' consentito dalla disciplina
riguardante i lavoratori dipendenti ed autonomi. Per quanto riguarda
l'invocazione dell'art. 429 cod. proc. civ., la difesa dell'INPS
osserva "che le somme che i professionisti versano a titolo di
contributi non hanno natura retributiva". In ordine all'assunto
secondo il quale l'introduzione del modello della totalizzazione non
comporterebbe alcun onere aggiuntivo, l'INPS rileva che "ogni
prestazione previdenziale e' determinata secondo un proprio
articolato sistema che tiene conto sia della specificita'
dell'attivita' lavorativa ... sia delle aliquote contributive",
cosicche' puo' avvenire che, "a parita' di anni per accedere alla
pensione di anzianita' ... due fondi prevedano aliquote di
rendimento, oppure aliquote contributive, ovvero ancora criteri di
determinazione della retribuzione pensionabile assolutamente diversi,
per cui differenti sono i risultati a seconda che una pensione venga
liquidata in un fondo anziche' in un altro". Ad avviso dell'INPS, "se
una prestazione previdenziale viene liquidata nella Gestione o Fondo
in cui il lavoratore e' stato iscritto per ultimo, in base a
variabili piu' vantaggiose di quelle stabilite nella Gestione o Fondo
di prima iscrizione, la spesa previdenziale finale sara' tanto
maggiore quanto piu' elevata sara' la valutazione attribuita a
periodi contributivi che, nel coacervo, hanno invece una minore
valenza ponderata". L'INPS disconosce infine la portata generale del
criterio della totalizzazione sia in a'mbito comunitario sia nel
nostro ordinamento previdenziale, sottolineando che in quest'ultimo
tale criterio "trova una specifica e delimitata applicazione
nell'art. 16 della legge n. 233 del 1990".
Considerato in diritto
1. - Con due distinte ordinanze, i pretori di Cagliari e Milano
hanno sollevato questione di legittimita' costituzionale degli artt.
1 e 2 della legge 5 marzo 1990, n. 45 (Norme per la ricongiunzione
dei periodi assicurativi ai fini previdenziali per i liberi
professionisti). Di quest'ultima legge, il pretore di Modena ha
impugnato solo l'art. 2. Le tre ordinanze prospettano questioni in
parte analoghe, in riferimento a parametri costituzionali in parte
comuni.
Le questioni sollevate dai giudici a quibus possono essere
riformulate come segue.
Nelle ordinanze in epigrafe, in primo luogo, si dubita, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge 5 marzo 1990, n. 45, nella
parte in cui prevede, da un lato, che l'ente cedente trasferisca alla
gestione di confluenza il mero equivalente monetario dei contributi
versati, maggiorato nella misura dell'interesse composto al tasso
annuo del 4,50 per cento; dall'altro lato, che l'ente cessionario
riceva dall'iscritto l'importo corrispondente all'intera riserva
matematica necessaria per la copertura assicurativa relativa al
periodo utile interessato dall'operazione, al netto del trasferimento
operato dall'ente cedente. Le disposizioni denunciate
realizzerebbero in tal modo, ad avviso dei rimettenti, una
distribuzione non equilibrata ed irragionevole dei costi
dell'operazione medesima.
In secondo luogo, i rimettenti dubitano, in riferimento all'art. 3
della Costituzione, della legittimita' costituzionale degli artt. 1
e 2 della legge n. 45 del 1990, nella parte in cui impongono
all'assicurato di versare all'ente previdenziale di afferenza
l'importo corrispondente all'intera riserva matematica, al netto del
trasferimento operato dall'ente cedente, introducendo una disciplina
disparitaria rispetto agli artt. 1, terzo comma, e 2, terzo comma,
della legge n. 29 del 1979, che pone a carico dei lavoratori autonomi
iscritti alle gestioni speciali INPS l'onere della riserva matematica
nella piu' modesta misura del 50 per cento.
In terzo luogo, ancora in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, i Pretori rimettenti censurano le disposizioni
denunciate nella parte in cui prevedono un trattamento
irragionevolmente diverso rispetto a quello stabilito dal primo comma
dell'art. 1 della legge n. 29 del 1979, che disciplina la
ricongiunzione "gratuita" per i lavoratori dipendenti.
Le ordinanze di rimessione emesse dai pretori di Cagliari e Modena,
in quarto luogo, sollevano, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1
e 2 della legge n. 45 del 1990, nella parte in cui non prevedono, in
favore dell'interessato, la facolta' di scelta tra totalizzazione e
ricongiunzione, o comunque la possibilita' di optare per un
meccanismo alternativo alla ricongiunzione onerosa (questione
sollevata dal pretore di Cagliari anche in riferimento agli artt. 2 e
38 della Costituzione). I rimettenti richiamano a questo riguardo
l'art. 51 del Trattato CE e talune previsioni legislative, indicate
come tertia comparationis che, in caso di maturazione di posizioni
contributive presso gestioni diverse, prevedono la totalizzazione dei
periodi assicurativi mediante applicazione del criterio del pro-rata
istituto che i rimettenti assumono privo di costi aggiuntivi per le
gestioni interessate, chiamate ad erogare una quota di pensione
commisurata al periodo di contribuzione maturato presso le medesime.
I pretori di Cagliari e Modena prospettano poi un contrasto con
l'art. 38 (e, solo il secondo, anche con l'art. 36) della
Costituzione, giacche' l'onere previsto dalle disposizioni impugnate
potrebbe talora rivelarsi insostenibile per il richiedente, con il
rischio - in assenza di forme alternative di ricongiungimento o di
cumulo dei periodi previdenziali - di vedere "sterilizzata" la
contribuzione versata e, nella peggiore delle ipotesi, di vedersi
precluso qualsiasi trattamento pensionistico, qualora in nessuna
delle gestioni sia stato raggiunto il minimo contributivo prescritto
(questione sollevata dal pretore di Cagliari anche in riferimento
all'art. 2 della Costituzione).
Il pretore di Modena dubita della legittimita' costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge n. 45 del 1990 anche in riferimento agli
artt. 4, 36 e 41 della Costituzione, giacche', qualora l'onere da
essi previsto si dimostrasse insostenibile, si realizzerebbe un
condizionamento ed una limitazione alla liberta' di scelta
dell'attivita' lavorativa.
Il pretore di Milano solleva altresi', in riferimento agli artt. 3
e 38 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 2 della legge n. 45 del 1990, nella parte in cui impone
alla gestione di provenienza di trasferire alla gestione di
confluenza i contributi versati dall'assicurato, rivalutati solo
nella misura del 4,50 per cento all'anno, con esclusione degli
interessi legali e della rivalutazione monetaria. Ad avviso del
giudice a quo tale esclusione contrasterebbe con la ritenuta natura
previdenziale del credito vantato dall'assicurato verso la gestione
di provenienza che, in base ai principi contenuti nella sentenza di
questa Corte n. 156 del 1991, richiamata nell'ordinanza di
rimessione, dovrebbe essere disciplinato dall'art. 429 cod. proc.
civ.
Il pretore di Milano dubita infine, in riferimento agli artt. 38 e
53 della Costituzione, della legittimita' costituzionale degli artt.
1 e 2 della legge n. 45 del 1990, in quanto aggraverebbero
ulteriormente il costo della ricongiunzione attraverso la mancata
previsione della sua deducibilita' fiscale.
2. - Le tre ordinanze di rimessione sollevano questioni di
legittimita' costituzionale in gran parte coincidenti, relative alle
stesse disposizioni legislative. I relativi giudizi possono pertanto
essere riuniti e decisi con unica sentenza.
3. - Sotto il primo profilo, la questione concernente l'art. 2
della legge 5 marzo 1990, n. 45, sollevata dai giudici a quibus in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, e' inammissibile.
I rimettenti censurano la previsione che impone alla gestione o
alle gestioni interessate di trasferire a quella in cui opera la
ricongiunzione l'ammontare dei contributi di loro pertinenza
maggiorati dell'interesse composto al tasso annuo del 4,50 per cento.
Nel disporre che l'ente cedente trasferisca alla gestione di
confluenza il mero equivalente monetario dei contributi versati,
maggiorato solo nella misura indicata, e che l'ente presso il quale
si concentrano i periodi previdenziali riceva dal richiedente
l'importo corrispondente all'intera riserva matematica necessaria per
la copertura assicurativa relativa al periodo utile interessato
dall'operazione, al netto del trasferimento operato, la disciplina
impugnata realizzerebbe una distribuzione non equilibrata ed
irragionevole dei costi dell'operazione.
La disciplina impugnata - sotto questo primo profilo non puo'
formare oggetto di una decisione di accoglimento di tipo additivo,
data l'impossibilita' di prefigurare una soluzione univocamente
imposta dalla Costituzione, ed in considerazione della particolare
complessita' del necessario bilanciamento tra i diversi interessi
coinvolti che, nel rispetto del canone di razionalita', il
legislatore e' chiamato ad operare. D'altro canto, una pronuncia
meramente caducatoria farebbe subentrare alla normativa denunciata
una disciplina della materia ancor piu' lontana dai parametri
costituzionali invocati, rendendo impossibile la rincongiunzione in
favore dei liberi professionisti.
La disparitaria distribuzione dei costi dell'operazione che i
giudici rimettenti lamentano, non si manifesta per altro ogni qual
volta un soggetto intenda esercitare il diritto alla ricongiunzione
di cui alle disposizioni impugnate. Gli squilibri denunciati possono
al contrario presentarsi o meno, ed in misura piu' o meno accentuata,
a seconda delle premesse di diritto e di fatto di volta in volta
rilevanti per le singole posizioni assicurative.
Quanto alle prime, va ricordato che sono previsti, per le diverse
gestioni in direzione delle quali si opera la ricongiunzione, criteri
differenti per il calcolo della riserva matematica, la quale si
ricava moltiplicando l'incremento (teorico) di pensione derivante
dalla ricongiunzione per il coefficiente di capitalizzazione
(corrispondente all'eta', al sesso ed all'anzianita' contributiva
determinata tenendo conto dei periodi ricongiunti) di cui alle
tabelle approvate con decreto del Ministro del lavoro e della
previdenza sociale, a norma dell'art. 13, ultimo comma, della legge
n. 1338 del 1962.
Diversi sono i criteri sia per il calcolo dell'incremento di
pensione derivante dalla ricongiunzione sia per l'individuazione del
coefficiente di capitalizzazione, a seconda che si operi la
ricongiunzione di cui alla legge n. 45 del 1990 presso le casse di
previdenza dei liberi professionisti, presso l'INPS, presso l'INPDAI,
ovvero nell'ordinamento statale.
Quanto alle premesse di fatto destinate ad incidere sui costi
dell'operazione, occorre constatare che l'onere di ricongiunzione -
equivalente alla differenza tra la riserva matematica ed i contributi
trasferiti dalla gestione, o dalle gestioni, cedenti, rivalutati
nella misura dell'interesse composto al tasso annuo del 4,50 per
cento - puo' in concreto assumere entita' variabile in relazione
all'eta' del soggetto richiedente, alla situazione reddituale al
momento della richiesta ed al momento della maturazione dei
requisiti, all'anzianita' contributiva nella gestione di provenienza
ed alla consistenza della posizione assicurativa nella gestione di
confluenza.
In particolare, l'onere della ricongiunzione - dipendente
dall'importo della riserva matematica, che a sua volta e' calcolata
tenendo conto della situazione reddituale del richiedente al momento
della richiesta - potra' risultare ex post commisurato ad un
incremento teorico di pensione (calcolato al momento della richiesta)
eccessivo e privo di riscontro nella realta', ove l'effettiva, e
successiva, liquidazione della pensione in base al sistema
retributivo sconti - cio' che non puo' escludersi a priori - una
diminuzione del reddito negli ultimi anni dell'attivita' lavorativa.
Per contro, in caso di aumento del reddito negli ultimi anni di
attivita', l'onere della ricongiunzione apparira' sostanzialmente
proporzionato, quando non sottodimensionato, rispetto al reale
incremento della pensione.
Si tratta, come si vede, di una materia influenzata da piu'
variabili, di ordine sia normativo sia fattuale, suscettibili di fare
apparire piu' o meno equilibrata la distribuzione tra i vari soggetti
dell'onere della ricongiunzione, che in taluni casi ben puo'
risultare nullo.
Quanto precede non consente un intervento da parte del giudice
della costituzionalita' delle leggi, volto a configurare una
ripartizione dei costi della ricongiunzione diversa da quella
stabilita dal legislatore e regolata dagli artt. 1 e 2 della legge n.
45 del 1990.
4. - I giudici a quibus sotto un diverso profilo, dubitano, in
riferimento all'art. 3 della Costituzione, della legittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge n. 45 del 1990, nella
parte in cui impongono all'assicurato di versare all'ente
previdenziale di destinazione l'intera riserva matematica al netto
del trasferimento operato dall'ente cedente, introducendo cosi' una
disciplina disparitaria rispetto agli artt. 1, terzo comma, e 2,
terzo comma, della legge n. 29 del 1979, che pone a carico dei
lavoratori autonomi afferenti alle gestioni speciali INPS l'onere
della riserva matematica nella piu' modesta misura del 50 per cento.
La questione non e' fondata.
Nel nostro ordinamento previdenziale non mancano - come anche i
rimettenti rimarcano - previsioni legislative disciplinanti forme di
ricongiunzione meno onerose rispetto alla disciplina impugnata:
oltre alla citata legge n. 29 del 1979, artt. 1, terzo comma, e 2,
terzo comma, invocata quale tertium comparationis il decreto
legislativo n. 103 del 1996, art. 3, lettera d), riguardante i liberi
professionisti con obbligo di iscrizione ad albi o elenchi, ma
sprovvisti di autonoma cassa di previdenza; la legge n. 249 del 1990,
che all'art. 2 equipara ai lavoratori autonomi iscritti alle gestioni
speciali INPS, anche ai fini della ricongiunzione, le ostetriche
esercenti la libera professione gia' iscritte al disciolto ENPAO; la
legge n. 233 del 1990, art. 16, comma 3, riguardante ancora i
lavoratori autonomi iscritti alle gestioni speciali INPS.
L'estensione ai liberi professionisti della disciplina della
ricongiunzione prevista per i lavoratori autonomi dagli artt. 1,
terzo comma, e 2, terzo comma, della legge n. 29 del 1979, non puo'
considerarsi costituzionalmente imposta, ne' ammettono procedimenti
analogici le ulteriori norme sopra ricordate.
L'incomparabilita' delle norme disciplinanti la ricongiunzione
presso gestioni previdenziali diverse in favore di soggetti
provenienti da esperienze lavorative e contributive differenti,
deriva sia dalla diversa incidenza dei costi dell'operazione a
seconda del numero di iscritti ad ogni singola gestione tra i quali
eventualmente "ripartire" l'onere; sia dalle differenze ulteriori tra
lavoratori autonomi e liberi professionisti, concernenti l'entita'
della contribuzione, i livelli delle prestazioni, il regime della
restituzione dei contributi non utilizzati, o non utilizzabili.
Come anche poc'anzi si e' osservato, peraltro, in relazione ad una
serie di variabili (entita' della contribuzione pregressa, situazione
reddituale del richiedente al momento della ricongiunzione, ecc.)
l'onere puo' risultare piu' o meno elevato e, talora, inesistente.
5. - Le considerazioni che precedono impongono, a fortiori di
dichiarare infondata anche la questione prospettata dai giudici a
quibus sotto il profilo seguente.
Ancora in riferimento all'art. 3 della Costituzione, come si e'
anticipato, i Pretori rimettenti censurano le disposizioni denunciate
nella parte in cui prevedono un trattamento irragionevolmente diverso
rispetto a quello stabilito dal primo comma dell'art. 1 della legge
n. 29 del 1979, che disciplina la ricongiunzione "gratuita" per i
lavoratori dipendenti.
I rimettenti richiamano anche altre ipotesi legislative di
ricongiunzione priva di oneri: dalla legge n. 322 del 1958,
disciplinante la ricongiunzione dei lavoratori iscritti a forme
obbligatorie di previdenza sostitutive dell'assicurazione I.V.S.
(invalidita', vecchiaia, superstiti), cessati dal servizio prima del
30 aprile 1958, al d.P.R. n. 1092 del 1973, riguardante i dipendenti
civili e militari dello Stato; dalla legge n. 44 del 1973, che
all'art. 5 regola la ricongiunzione dei dirigenti di aziende
industriali, alla legge n. 669 del 1978, art. 1, concernente i
lavoratori dello spettacolo. Nelle ordinanze di rimessione viene
richiamato altresi' l'art. 5 della legge n. 58 del 1992, riguardante
il personale addetto ai pubblici servizi di telefonia.
Se non che, rispetto ai lavoratori subordinati, risultano ancora
piu' evidenti le differenze che rendono eterogenee ed incomparabili
le situazioni poste a raffronto.
In ordine alla possibilita' di introdurre, con sentenza additiva,
la facolta' di ricongiungere nell'assicurazione generale obbligatoria
periodi maturati presso gestioni per i liberi professionisti, questa
Corte ha gia' avuto occasione in passato di chiarire che i due regimi
si differenziano sia per quel che riguarda le contribuzioni sia per
quanto attiene alle prestazioni sotto vari aspetti, "come ad esempio
la mancanza di un intervento finanziario anche solo eventuale dello
Stato, l'ambito dei rischi coperti rispetto a quelli propri
dell'I.V.S., la misura dei contributi e i criteri per la loro
determinazione, le modalita' di liquidazione della pensione con
riferimento ai contributi versati ed alla durata dei periodi
assicurativi, la durata minima del periodo contributivo, il
raggiungimento dell'eta' pensionabile" (sentenza n. 527 del 1987).
6. - La questione di legittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge n. 45 del 1990, nella parte in cui non prevedono, in
favore dell'interessato, la facolta' di scelta fra la ricongiunzione
e la totalizzazione, o comunque la possibilita' di optare per un
meccanismo alternativo alla ricongiunzione onerosa, sollevata dai
Pretori di Cagliari e Modena (che limita l'impugnazione all'art. 2),
in riferimento agli artt. 2, 3 e 38 della Costituzione (gli artt. 2
e 38 sono stati invocati solo dal pretore di Cagliari), e' fondata
nei limiti appresso precisati.
Il principio della totalizzazione dei periodi assicurativi consente
al soggetto - in possesso dei requisiti dell'eta' pensionabile e
dell'anzianita' contributiva in virtu' di una fictio iuris potendosi
a tal fine sommare i periodi di iscrizione a diverse gestioni - di
percepire da ciascun ente previdenziale, in base al criterio del
pro-rata una quota della prestazione proporzionata al periodo di
iscrizione, calcolata applicando le norme in vigore per l'ente
medesimo.
Il riconoscimento ai liberi professionisti del diritto alla
totalizzazione non comporta l'impropria estensione di norme
previdenziali destinate a consentire la ricongiunzione in ipotesi non
comparabili con quelle in esame.
D'altro canto, l'accoglimento della questione entro i limiti di
se'guito specificati e' imposto dall'esigenza di neutralizzare, con
l'introduzione del diritto alla totalizzazione (per il caso in cui
essa rappresentasse l'unica possibilita' di accesso alla prestazione
pensionistica), elementi di irrazionalita' ed iniquita' che la
disciplina impugnata evidenzia, i quali non si esauriscono nel
rischio, gia' di per se' non giustificabile dal punto di vista
costituzionale, che l'entita' elevata dell'onere - qualora in nessuna
delle gestioni presso le quali sono stati versati contributi siano
raggiunti i requisiti necessari - comporti di fatto l'impossibilita'
di accedere allo stesso trattamento minimo di pensione.
Non si puo', in particolare, non rimarcare come la riserva
matematica venga addebitata per intero al richiedente sia che operi
in direzione di una Cassa previdenziale di liberi professionisti, sia
che operi in direzione di una gestione INPS (o di una diversa
gestione previdenziale per lavoratori dipendenti, quale, ad esempio,
l'INPDAI), e come la riserva matematica venga addebitata per intero
(al netto dei contributi trasferiti) anche quando la contribuzione
confluita nella gestione accentratrice (che sia una forma
previdenziale obbligatoria per liberi professionisti) si riferisca a
periodi di lavoro dipendente che, se ricongiunti ai sensi della legge
n. 29 del 1979, non comporterebbero oneri (ove convogliati verso
l'assicurazione generale obbligatoria) o richiederebbero il pagamento
di oneri inferiori (se ricongiunti in una gestione speciale INPS).
Da tali elementi di irrazionalita' non puo' prescindersi, al di la'
della possibilita' di ravvisare nelle fattispecie sottoposte alla
cognizione dei giudici a quibus quel "carattere abnorme" della
copertura assicurativa e dell'onere imposto al richiedente, a fronte
degli obiettivi dell'operazione (il pretore di Milano osserva che,
tenuto conto della non deducibilita' fiscale, "l'onere di
ricongiunzione tale, nel caso di specie, da assorbire l'incremento
pensionistico di oltre 20 anni") che questa Corte (sentenza n. 508
del 1991) ha ritenuto, in via di mera ipotesi, possibile motivo
d'incostituzionalita' della disciplina della rincongiunzione onerosa.
L'introduzione del diritto alla totalizzazione dei periodi
assicurativi - meno vantaggiosa per l'assicurato, ma per lui priva di
oneri - consente di porre rimedio alla situazione denunciata dalle
ordinanze di rimessione senza alterare il sistema discrezionalmente
delineato dal legislatore previdenziale, tendente a diversificare la
disciplina della ricongiunzione delle posizioni previdenziali in
relazione ai diversi profili professionali e sulla base di
valutazioni delle compatibilita' finanziarie interne alle diverse
gestioni, non sostituibili in questa sede da valutazioni diverse del
giudice della costituzionalita' delle leggi.
La ricongiunzione cosi' come disciplinata dalle disposizioni
censurate puo' rimanere nell'ordinamento senza vulnerare i princi'pi
costituzionali invocati dai rimettenti solo se ridotta a mera opzione
- piu' vantaggiosa, ma anche piu' costosa per l'assicurato -
alternativa alla totalizzazione dei periodi assicurativi, il ricorso
alla quale il legislatore deve rendere sempre possibile fino a quando
in una delle gestioni dove e' iscritto l'interessato non abbia
maturato i requisiti di eta' e di anzianita' contributiva, e dal
momento che l'onere di ricongiunzione potrebbe risultare talmente
elevato da precludere l'esercizio del diritto di cui agli artt. 1 e 2
della legge n. 45 del 1990.
L'istituto di cui si tratta, contrariamente all'avviso dei giudici
a quibus puo' comportare costi aggiuntivi per le gestioni
interessate. All'onere derivante agli enti di previdenza dalla
mancata sterilizzazione della contribuzione insufficiente non puo',
tuttavia, annettersi alcuna rilevanza; il costo derivante alla
gestione cedente dall'obbligo di corrispondere - in luogo del valore
nominale dei contributi versati dall'interessato, rivalutato nella
misura del 4,50 per cento all'anno - un segmento di prestazione di
importo, nel lungo periodo, eventualmente piu' elevato e', d'altra
parte, imposto dai principi costituzionali evocati nelle ordinanze di
rimessione, ed in particolare dall'art. 38, secondo comma, della
Costituzione, al fine di garantire al lavoratore il diritto alla
prestazione previdenziale.
Finalita' ed effetto della ricongiunzione - come questa Corte
ancora di recente ha avuto occasione di osservare - e' consentire
all'assicurato di concentrare presso la gestione prevedibilmente
destinata ad erogare la prestazione la posizione assicurativa gia'
posseduta dal lavoratore nella gestione, o nelle gestioni, di
provenienza, nella sua integrale consistenza (sentenza n. 374 del
1997). La ricongiunzione dei periodi assicurativi, operandosi
solitamente presso la gestione cui l'assicurato afferisce al termine
della sua attivita' lavorativa, garantisce, di norma, l'accesso al
regime piu' favorevole ed alla prestazione piu' elevata, specie se si
tratta di casse di previdenza per i liberi professionisti - ma il
rilievo potrebbe estendersi all'INPDAI, gestione nella quale sovente
operano la ricongiunzione i liberi professionisti - che liquidano la
pensione in base al sistema retributivo, assumendo a base di calcolo
il reddito professionale degli ultimi anni di iscrizione e
contribuzione.
La facolta' di operare la ricongiunzione presso l'ente
previdenziale di attuale afferenza puo' rappresentare, talora,
un'opportunita' per il lavoratore, chiamato a contribuire
all'operazione in una misura congrua e proporzionata; talaltra,
l'unica via di accesso alla prestazione, subordinata al pagamento di
un onere che in qualche caso puo' risultare non sostenibile, o tale
da assorbire per diversi anni la prestazione medesima. In queste
ipotesi, l'onere particolarmente gravoso della ricongiunzione puo'
effettivamente provocare la paventata "sterilizzazione" della
contribuzione versata presso gestioni diverse e, nella peggiore delle
ipotesi, la privazione del diritto al trattamento pensionistico,
qualora in nessuna delle predette gestioni sia stato raggiunto il
minimo contributivo prescritto.
Nonostante le anomalie e gli elementi di irrazionalita' che, come
si e' constatato, caratterizzano la disciplina della ricongiunzione
censurata dai giudici a quibus quest'ultima - occorre ribadire - non
puo' formare oggetto di una pronuncia meramente caducatoria, se non
altro in considerazione della lesione degli stessi parametri
costituzionali invocati che deriverebbe dalla conseguente esclusione
di qualsiasi possibilita' di ricongiunzione dei periodi assicurativi
per i liberi professionisti. Essa, d'altro canto, si appalesa
incostituzionale, piu' che per il suo contenuto, per l'assenza di
alternative in caso di eccessiva onerosita', quando l'assicurato non
abbia maturato il diritto alla pensione in una delle gestioni
previdenziali alle quali ha contribuito.
I principi costituzionali impongono la previsione di un'alternativa
alla ricongiunzione che risulti onerosa in misura tale da esporre
l'assicurato al rischio di rimanere sprovvisto di qualsiasi tutela
previdenziale, nonostante il versamento di contributi per un numero
complessivo di anni eventualmente anche superiore rispetto
all'anzianita' contributiva richiesta nei diversi sistemi
pensionistici. L'alternativa di cui si tratta non puo' tuttavia
essere indicata in un diverso - meno oneroso e meno vantaggioso,
sotto il profilo dell'entita' della prestazione - regime di
ricongiunzione: la Costituzione, da un lato, come si e' chiarito, non
consente di estendere integralmente ai liberi professionisti la
disciplina del ricongiungimento dei periodi assicurativi dettata dal
legislatore per i lavoratori autonomi, ne' tantomeno quella
riguardante i lavoratori subordinati, sia per l'eterogeneita' delle
situazioni poste a raffronto, sia per l'effetto di sperequazione che
ne deriverebbe sul versante opposto; dall'altro lato, non consente di
desumere ne' una soluzione univocamente necessitata, ne' princi'pi e
criteri da indicare al legislatore per la delineazione e la
precisazione di modelli di ricongiunzione differenti ed alternativi.
La ricongiunzione dei periodi assicurativi e' stata concepita dal
legislatore come operazione destinata a permettere la concentrazione,
nella gestione di attuale afferenza, delle diverse posizioni
previdenziali maturate dal lavoratore presso le gestioni alle quali
sia stato iscritto nel corso della sua vita lavorativa. La disciplina
relativa ha come scopo prioritario quello di provvedere - attraverso
la previsione dell'onere corrispondente ad una quota piu' o meno
consistente della riserva matematica - alla copertura assicurativa
necessaria per alimentare l'incremento di pensione derivante
dall'operazione. Si tratta di normative calibrate sui diversi
ordinamenti e sulle diverse gestioni di destinazione, reciprocamente
non comparabili ai fini del sindacato di costituzionalita',
espressione di una discrezionalita' la cui ampiezza, in tema di
ricongiunzione, la Corte ha gia' riconosciuto al legislatore
previdenziale in piu' occasioni (v. le sentenze nn. 508 del 1991,
527 e 184 del 1987).
Esclusa la possibilita' di prefigurare regole per la ricongiunzione
alternative a quelle previste dalle disposizioni denunciate, non
resta che indicare allo stato - nella totalizzazione dei periodi
assicurativi - principio gia' risultante da varie disposizioni del
nostro ordinamento previdenziale - il sistema alternativo che il
legislatore dovra' disciplinare affinche' l'eccessiva onerosita'
della ricongiunzione non esponga l'assicurato - costretto nel corso
della sua esistenza ad una piu' o meno accentuata mobilita' e
pertanto carente dei requisiti per accedere alla prestazione in una
singola gestione - al rischio di veder sterilizzata la contribuzione
versata per un numero di anni tale da raggiungere, nel complesso,
l'anzianita' contributiva richiesta, evitando cosi' che il lavoratore
abbandoni il mondo produttivo senza alcuna prospettiva di tutela
previdenziale.
Come poc'anzi si e' detto, la totalizzazione costituisce un
principio gia' noto alla normativa previdenziale sia interna sia
comunitaria (oltre che internazionale).
Prevedono, tra le altre, forme di totalizzazione dei periodi
assicurativi la legge n. 233 del 1990, all'art. 16, comma 1 e 2, che
consente ai lavoratori autonomi iscritti alle gestioni speciali INPS
di optarvi in alternativa alla ricongiunzione; il decreto legislativo
n. 184 del 1997, art. 1, commi 1-3, che prevede la totalizzazione per
i lavoratori i cui trattamenti pensionistici saranno liquidati
secondo il sistema contributivo (v. art. 1, comma 19, della legge n.
335 del 1995); la legge n. 153 del 1969, art. 35, lettera c) che
conferisce al Governo una delega legislativa, mai esercitata, ad
"attuare il principio della pensione unica determinandone la misura
con la totalizzazione di tutti i periodi coperti da contribuzione
obbligatoria volontaria e figurativa mediante l'applicazione del
criterio del pro-rata"; la legge n. 1079 del 1971, che all'art. 17
prevede la totalizzazione per i dirigenti dell'ENEL e delle aziende
elettriche private; la legge n. 549 del 1995, art. 1, comma 70,
lettera c) ed il decreto legislativo n. 414 del 1996, art. 3, che
prevedono un'applicazione del criterio del pro-rata al personale
addetto ai pubblici servizi di trasporto.
I giudici rimettenti richiamano anche l'art. 51 del Trattato CE,
riguardante i lavoratori migranti nei paesi membri dell'Unione
Europea, ed il regolamento CEE n. 1408/1971, che agli artt. 45 ss.
disciplina la totalizzazione dei periodi assicurativi maturati nei
diversi ordinamenti dai lavoratori mobili in a'mbito comunitario.
L'esame delle menzionate disposizioni mostra tuttavia che la
disciplina della totalizzazione - principio, basato sul criterio del
pro-rata che indubbiamente possiede una sua ben delineata fisionomia
- puo' variare, per quanto concerne taluni aspetti di dettaglio,
sotto piu' di un profilo, specie per quanto riguarda la
determinazione del reddito pensionabile ai fini del calcolo della
(quota di) pensione e, piu' in generale, l'adattamento del principio
di cui si tratta alle particolarita' dei diversi regimi
previdenziali.
Si presenta pertanto, nell'a'mbito del modello rappresentato dalla
totalizzazione dei periodi assicurativi, una pluralita' di soluzioni
astrattamente ipotizzabili, idonee a costituire, per l'assicurato che
in nessuna gestione previdenziale abbia maturato il diritto alla
prestazione, un'alternativa alla ricongiunzione onerosa prevista
dalle disposizioni denunciate, in armonia con i princi'pi
costituzionali, tra le quali il legislatore puo' operare una scelta.
Il necessario intervento legislativo dovra' precisare le modalita' di
attuazione del principio della totalizzazione dei periodi
assicurativi, intesa come alternativa alla ricongiunzione che
risultasse eccessivamente onerosa per il soggetto che non abbia
maturato i requisiti di accesso alla prestazione pensionistica in
nessuno degli ordinamenti previdenziali ai quali ha contribuito nel
corso della sua vita lavorativa.
Potra' naturalmente il legislatore disciplinare la materia in
maniera diversa purche' venga comunque evitato che, a causa
dell'eccessiva onerosita' del sistema, risulti di fatto vanificato il
diritto dell'assicurato di avvalersi dei periodi assicurativi
pregressi.
Nei limiti sopra precisati, gli artt. 1 e 2 della legge n. 45 del
1990 devono essere dichiarati costituzionalmente illegittimi nella
parte in cui non prevedono, in alternativa alla ricongiunzione
onerosa, il diritto dell'assicurato che in nessuna gestione
previdenziale abbia maturato il diritto alla pensione di avvalersi di
una forma di totalizzazione dei periodi assicurativi, secondo
modalita' legislativamente previste, ed in conformita' ai princi'pi
sopra indicati.
7. - Il pretore di Milano ha sollevato, in riferimento agli artt.
3 e 38 della Costituzione, una ulteriore questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge n. 45 del 1990, nella parte in
cui prevede, a carico della gestione di provenienza, il trasferimento
alla gestione di destinazione dei contributi versati, rivalutati solo
nella misura del 4,50 per cento all'anno. L'esclusione degli
interessi legali e della rivalutazione monetaria contrasterebbe con
la ritenuta natura previdenziale del credito vantato dall'assicurato
verso la gestione di provenienza, che, in base ai princi'pi contenuti
nella sentenza n. 156 del 1991 di questa Corte, richiamata
nell'ordinanza di rimessione, dovrebbe essere disciplinato dall'art.
429 cod. proc. civ.
La questione non e' fondata.
Questa Corte ha avuto modo di precisare che la sentenza n. 156 del
1991 ha fondato l'estensione della regola del cumulo di interessi e
rivalutazione prevista per i crediti di lavoro "sul requisito di
adeguatezza alle esigenze di vita del lavoratore, enunciato nell'art.
38, secondo comma, Cost.", con riguardo alla pensione, in quanto
prestazione dotata di "una funzione sostitutiva di un reddito di
lavoro cessato" (sentenza n. 361 del 1996). In questi casi si fa
riferimento ad una prestazione previdenziale ormai liquida ed
esigibile, non comparabile al "credito" - che, a rigore, l'assicurato
puo' esercitare solo attraverso la richiesta di restituzione
eventualmente consentita dal singolo ordinamento previdenziale -
relativo ai contributi che la legge impugnata impone alla gestione
cedente di trasferire a quella di destinazione, ai fini della
ricongiunzione.
8. - Il pretore di Milano dubita infine, in riferimento agli artt.
38 e 53 della Costituzione, della legittimita' costituzionale degli
artt. 1 e 2 della legge n. 45 del 1990, in quanto aggraverebbero
ulteriormente l'onere da essi imposto attraverso la mancata
previsione della sua deducibilita' fiscale.
La questione e' inammissibile.
Il rimettente imputa agli artt. 1 e 2 della legge n. 45 del 1990
un'omissione riferibile, se mai, all'art. 10 del d.P.R. 22 dicembre
1986, n. 917 (Approvazione del testo unico delle imposte sui
redditi), sollevando tuttavia una questione irrilevante nel
procedimento a quo non potendo venire in discussione, nell'a'mbito
dello stesso, la deducibilita' fiscale dell'onere di ricongiunzione.
9. - Rimane assorbita ogni ulteriore censura.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Riuniti i giudizi:
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 1 e 2
della legge 5 marzo 1990, n. 45 (Norme per la ricongiunzione dei
periodi assicurativi ai fini previdenziali per i liberi
professionisti), nella parte in cui non prevedono, in favore
dell'assicurato che non abbia maturato il diritto ad un trattamento
pensionistico in alcuna delle gestioni nelle quali e', o e' stato,
iscritto, in alternativa alla ricongiunzione, il diritto di avvalersi
dei periodi assicurativi pregressi nei limiti e secondo i princi'pi
indicati in motivazione;
2) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge 5 marzo 1990, n. 45 (Norme per
la ricongiunzione dei periodi assicurativi ai fini previdenziali per
i liberi professionisti), sollevata, in riferimento all'art. 3 della
Costituzione, dai Pretori di Cagliari, Modena e Milano con le
ordinanze in epigrafe;
3) dichiara inammissibile la questione di legittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 5 marzo 1990, n. 45
(Norme per la ricongiunzione dei periodi assicurativi ai fini
previdenziali per i liberi professionisti), sollevata, in riferimento
agli artt. 38 e 53 della Costituzione, dal pretore di Milano con
l'ordinanza in epigrafe;
4) dichiara non fondate le questioni di legittimita'
costituzionale degli artt. 1 e 2 della legge 5 marzo 1990, n. 45
(Norme per la ricongiunzione dei periodi assicurativi ai fini
previdenziali per i liberi professionisti), sollevate, in riferimento
all'art. 3 della Costituzione, dai Pretori di Cagliari, Modena e
Milano con le ordinanze in epigrafe;
5) dichiara non fondata la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2 della legge 5 marzo 1990, n. 45 (Norme per
la ricongiunzione dei periodi assicurativi ai fini previdenziali per
i liberi professionisti), sollevata, in riferimento agli artt. 3 e 38
della Costituzione, dal pretore di Milano con l'ordinanza in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 24 febbraio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Contri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 5 marzo 1999.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0200