N. 206 SENTENZA 26 maggio - 3 giugno 1999
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Impiego pubblico - Dipendente condannato, anche non definitivamente, per determinati delitti di criminalita' organizzata, per delitti contro la p.a. o a determinate pene per delitti non colposi - Immediata sospensione dalla funzione o dall'ufficio - Interesse generale alla protezione della collettivita' - Ragionevolezza della scelta legislativa - Non fondatezza nei sensi di cui in motivazione. (Legge 19 marzo 1990, n. 55, art. 15, comma 4-septies, come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16). (Cost. artt. 3, 4, 24, secondo comma, 27, secondo comma, 35, 36 e 97, primo comma).(GU n.23 del 9-6-1999 )
LA CORTE COSTITUZIONALE composta dai signori: Presidente: dott. Renato GRANATA; Giudici: prof. Giuliano VASSALLI, prof. Francesco GUIZZI, prof. Cesare MIRABELLI, prof. Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO, prof. Gustavo ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA, prof. Carlo MEZZANOTTE, avv. Fernanda CONTRI, prof. Guido NEPPI MODONA, prof. Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma
4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la
prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme
di manifestazione di pericolosita' sociale), come sostituito
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di
elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali), promosso con
ordinanza emessa il 7 aprile 1998 dal t.a.r. per la Sicilia, iscritta
al n. 599 del registro ordinanze 1998 e pubblicata nella Gazzetta
Ufficiale della Repubblica n. 37, prima serie speciale, dell'anno
1998.
Visto l'atto di costituzione di Bargi Alfredo, nonche' l'atto di
intervento del Presidente del Consiglio dei Ministri;
Udito nell'udienza pubblica del 23 marzo 1999 il giudice relatore
Valerio Onida;
Uditi gli avvocati Alfredo Gaito, Salvatore Raimondi e Massimo
Luciani per Bargi Alfredo e l'avvocato dello Stato Michele Di Pace
per il Presidente del Consiglio dei Ministri.
Ritenuto in fatto
1. - Nel corso del giudizio promosso per l'impugnazione di un
decreto rettorale di sospensione cautelare dal servizio di un
professore universitario, rinviato a giudizio per i reati di
corruzione e concorso esterno in associazione mafiosa, il Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia ha sollevato questione di
legittimita' costituzionale, in relazione agli articoli 3, 4, 24,
secondo comma, 27, secondo comma, 35, 36 (quest'ultimo omesso nel
dispositivo dell'ordinanza ma evocato nella motivazione) e 97,
secondo (recte: primo) comma della Costituzione, dell'art. 15, comma
4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la
prevenzione della delin-quenza di tipo mafioso e di altre gravi forme
di manifestazione di pericolosita' sociale), come sostituito
dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16. La disposizione
impugnata stabilisce che i dipendenti delle amministrazioni
pubbliche, i quali abbiano riportato condanna, anche non definitiva,
per determinati delitti, ovvero siano stati rinviati a giudizio per
taluni delitti, ovvero siano assoggettati ad una misura di
prevenzione, anche non definitiva, in quanto indiziati di appartenere
ad una associazione di stampo mafioso, sono sospesi immediatamente
dall'ufficio ad opera del capo dell'amministrazione di appartenenza.
Il remittente, mentre giudica manifestamente infondata l'eccezione
di legittimita' costituzionale sollevata dalla parte ricorrente sotto
il profilo dell'eguale trattamento fatto ai pubblici dipendenti e
agli amministratori elettivi (nei cui confronti il comma 4-bis dello
stesso art. 15 dispone a sua volta la sospensione di diritto dalla
carica, ricorrendo gli stessi presupposti sopra indicati), ritiene
invece non manifestamente infondata l'eccezione sotto ulteriori
profili.
Il giudice a quo ricorda anzitutto che, a partire dalla sentenza n.
971 del 1988, questa Corte con diverse pronunce ha ritenuto la
illegittimita' costituzionale di disposizioni che prevedevano in via
automatica sfavorevoli incidenze sul rapporto di impiego o sulla
possibilita' di svolgere attivita' professionali nei confronti di
coloro che fossero sottoposti a procedimento penale o avessero subito
una condanna penale, affermando che misure di questo genere possono
essere disposte solo in base ad una valutazione del caso concreto.
Ricorda ancora il remittente che questa Corte, con la sentenza n.
184 del 1994, ha dichiarato non fondata una questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 15, comma 4-septies della legge n. 55 del
1990, in questa sede nuovamente censurato, ritenendo che la
sospensione cautelare e la sanzioni disciplinari siano figure non
comparabili tra loro: ritiene tuttavia di riproporre la questione
sotto alcuni specifici profili.
Considerando che il fine del provvedimento sospensivo cautelare e'
quello di allontanare dal servizio l'impiegato quando vi sia pericolo
che la sua ulteriore permanenza nell'organizzazione dell'ente possa
arrecare danni a quest'ultimo, il giudice a quo ritiene che confligga
con i principi di ragionevolezza e di proporzionalita' una misura,
come quella disposta dalla norma impugnata, caratterizzata
dall'assoluto automatismo dell'effetto interdittivo, senza alcuna
valutazione discrezionale dell'amministrazione circa l'opportunita'
della sospensione, come invece avviene nelle ipotesi di sospensione
facoltativa previste dagli artt. 91 e 92 del testo unico sugli
impiegati civili dello Stato approvato con d.P.R. n. 3 del 1957:
tanto piu' che la sospensione prevista dalla norma censurata opera,
in taluni casi, in base al presupposto della mera pendenza del
procedimento penale (dopo il rinvio a giudizio), quale che sia la
fase in cui esso si trova.
Non si potrebbe giustificare la previsione come una "difesa
avanzata" contro le infiltrazioni della criminalita' organizzata
nell'amministrazione, diretta al fine di fronteggiare una situazione
di emergenza. Infatti l'invocazione dell'emergenza non basterebbe a
superare i profili di incostituzionalita' della norma; e sarebbe
incongrua la coesistenza - che deriva dalla disposizione impugnata -
di una misura cautelare automatica ed obbligatoria con un
provvedimento sanzionatorio, conseguente al passaggio in giudicato
della sentenza di condanna, che non puo' invece essere automatico ma
richiede una valutazione concreta, in sede disciplinare, del
comportamento del pubblico dipendente.
Cio' impedirebbe di superare la rilevata incongruenza sulla base
della diversita' di configurazione giuridica della sospensione, di
carattere cautelare, rispetto al provvedimento destitutivo, di natura
sanzionatoria. La doverosita' della sospensione verrebbe a
caratterizzare quest'ultima come una vera e propria pena anticipata,
la cui prevedibile lunga durata (fino a cinque anni, in base all'art.
9, comma 2, della legge 7 febbraio 1990, n. 19) produce gravi e
irreversibili conseguenze sul soggetto colpito, ancorche' siano
previsti, verificandosene i presupposti, istituti e misure di tipo
ripristinatorio.
Per queste ragioni la norma impugnata apparirebbe in contrasto sia
con i principi di coerenza e ragionevolezza desumibili dall'art. 3
della Costituzione, in quanto si fonda sul rigido criterio
dell'automatismo, senza alcuna possibilita' di apprezzamento in
ordine alla gravita' del reato e alla sua connessione con il
servizio, e dunque alla adeguatezza della misura al caso concreto;
sia con i principi di imparzialita' e buon andamento
dell'amministrazione, di cui all'art. 97 della Costituzione, che
comporterebbero a loro volta la necessita' che la misura
sanzionatoria o cautelare sia adeguata al caso specifico, e anche in
quanto l'amministrazione potrebbe subire pregiudizio per le mancate
prestazioni del dipendente, che peraltro in seguito dovrebbe
successivamente remunerare, ove il procedimento penale si concluda
con sentenza di proscioglimento; sia con il principio di presunzione
di non colpevolezza, di cui all'art. 27, secondo comma, della
Costituzione, in quanto al semplice rinvio a giudizio, e cioe' sulla
base di una valutazione attinente soltanto alla legittimita' della
domanda di giudizio formulata dal pubblico ministero, consegue la
sospensione automatica con effetti equiparabili a quelli derivanti da
una sanzione anticipata.
Sussisterebbero inoltre ulteriori profili di non manifesta
infondatezza della questione, in relazione all'art. 24, secondo
comma, della Costituzione, in quanto viene tolta all'interessato la
possibilita' di far valere le proprie ragioni in sede amministrativa,
e agli articoli 4, 35 e 36 della Costituzione, in quanto la
prolungata sospensione dell'attivita' lavorativa si traduce in una
implicita, anticipata, e per certi aspetti irreversibile sanzione a
carico del dipendente.
2. - E' intervenuto nel giudizio il Presidente del Consiglio dei
Ministri, chiedendo che la questione sia dichiarata infondata o
meglio manifestamente infondata.
Secondo l'Avvocatura erariale, il profilo di illegittimita' fondato
sul rigido automatismo della sospensione non sarebbe nuovo rispetto a
quello gia' giudicato non fondato con la sentenza n. 184 del 1994,
anche se, allora, in relazione all'art. 97 della Costituzione: in
quella pronuncia si chiari' infatti che il principio costituzionale
invocato (come oggi quello di eguaglianza) va coordinato, in
concreto, con quello della tutela dell'ordine pubblico, cui si ispira
la disciplina censurata. Lo stesso dovrebbe dirsi del profilo di
contrasto con l'art. 97 per l'impossibilita' in cui si trova
l'amministrazione di valutare l'incidenza piu' o meno negativa della
sospensione sulla propria attivita'.
Quanto alla presunta violazione dell'art. 24 della Costituzione, si
osserva che l'efficacia della cautela e' tanto maggiore quanto piu'
e' pronta e sottratta all'influenza degli ambienti in cui andra' ad
operare, e che la sospensione e' un provvedimento cautelare e non
sanzionatorio, connesso ad un procedimento penale in cui le
possibilita' di difesa dell'interessato non sono compromesse; i
possibili inconvenienti derivanti da una misura cautelare applicata
ingiustamente sarebbero giustificati dall'esigenza di tutela
dell'ordine pubblico.
Le stesse considerazioni varrebbero a dimostrare l'infondatezza dei
profili di violazione degli artt. 4, 35 e 36 della Costituzione.
3. - Si e' costituito il ricorrente nel giudizio a quo chiedendo
l'accoglimento della questione.
La parte riassume anzitutto la propria vicenda processuale penale,
che lo ha visto colpito dapprima da una misura coercitiva, in seguito
annullata, e quindi rinviato a giudizio con una ordinanza che
evidenzierebbe la insufficienza e la contraddittorieta' degli indizi
a carico, pur non ritenendo inutile la trattazione dibattimentale.
Nel merito della questione, la parte sostiene che valgono nella
specie le stesse argomentazioni che hanno portato la giurisprudenza
di questa Corte a ritenere illegittime misure disposte dal
legislatore con carattere di automatismo, ricordando in particolare
la sentenza n. 239 del 1996 che aveva riguardo ad una misura
cautelare, come quella oggi in discussione.
Ritiene poi che il caso della sospensione a seguito del semplice
rinvio a giudizio sia diverso da quello della sospensione a seguito
di condanna, sia pure non definitiva, che venne all'esame della Corte
con la sentenza n. 184 del 1994, in quanto in questo caso manca un
giudizio di colpevolezza dell'imputato.
Inoltre, la parte osserva che il contrasto con i principi di
coerenza e di ragionevolezza emergerebbe anche dal fatto che la norma
equipara ai fini dell'automatica sospensione tutti coloro che sono
legati alla pubblica amministrazione da un rapporto di servizio, pur
se l'attivita' a questo inerente non comporti decisioni destinate ad
avere effetti nei confronti di amministrati, come nel caso
dell'attivita' di insegnamento, e manchi ogni relazione fra il
comportamento contestato all'interessato e l'esercizio del suo
ufficio: solo una valutazione dell'amministrazione, effettuata in
concreto caso per caso in relazione alla gravita' del reato e alla
sua attinenza con lo svolgimento delle funzioni demandate al pubblico
dipendente, potrebbe assicurare la congruita' e l'adeguatezza della
misura cautelare.
Ancora, sarebbe in contrasto con i principi di cui agli artt. 3 e
97 della Costituzione l'automatismo di una sospensione operante in
ordine ad una attivita' di servizio non avente alcuna attinenza con
quella nel cui ambito sono stati tenuti i comportamenti contestati,
pervenendo anche a pregiudicare il buon andamento dell'attivita' di
insegnamento.
Sotto altro profilo, la parte sottolinea il contrasto con il
principio di ragionevolezza e con quello di presunzione di non
colpevolezza derivante dal fatto che la sospensione opera, nel caso
in esame, sulla sola base del rinvio a giudizio, che non comporta
alcuna attivita' di giudizio ma solo una valutazione della
legittimita' della domanda di giudizio formulata dal pubblico
ministero. Infine si argomenta il contrasto della norma impugnata
con l'art. 24, secondo comma, della Costituzione, in quanto viene
sottratta all'interessato la possibilita' di esercitare in sede
amministrativa il diritto di far valere le proprie ragioni, e con
l'art. 97 della Costituzione, in quanto si impedisce
all'amministrazione di adeguare la sanzione al caso specifico e di
valutare il vantaggio che essa puo' ricavare dal mantenimento in
servizio del dipendente.
4. - Nella memoria presentata in vista dell'udienza la parte
privata argomenta anzitutto la novita' della questione all'esame
rispetto a quella decisa dalla Corte con le sentenze n. 407 del 1992
e n. 184 del 1994, per la novita' dei parametri e dei profili e la
non coincidenza della norma denunciata. In particolare, osserva che
nella sentenza n. 184 del 1994 l'art. 15, comma 4-septies della legge
n. 55 del 1990 fu scrutinato solo nella parte in cui prevede la
sospensione obbligatoria dei dipendenti nei cui confronti sia stata
pronunciata sentenza di condanna, non definitiva, e non invece in
rapporto alla diversa fattispecie del dipendente semplicemente
rinviato a giudizio; che non erano allora evocati i parametri degli
artt. 27, secondo comma, 24, secondo comma, 4, 35 e 36 della
Costituzione; che i profili per i quali era considerato l'art. 3
della Costituzione attenevano alla equiparazione dei dipendenti
pubblici ai titolari di cariche elettive e alla disparita' di
trattamento fra dipendenti degli enti locali e dipendenti delle
amministrazioni statali, e l'art. 97 della Costituzione veniva in
considerazione sotto il profilo dell'assenza di un potere valutativo
dell'amministrazione in ordine alla convenienza o meno della
sospensione: profili tutti diversi da quelli oggi all'esame.
La parte argomenta poi in ordine alla violazione dell'art. 3, primo
comma, della Costituzione, sia per contrasto con i principi di
ragionevolezza e di proporzionalita', sia per incoerenza e
irrazionalita' "interna" della disciplina. Sotto il primo aspetto,
l'irragionevolezza discenderebbe anzitutto dalla rigidita' ed
automaticita' della sospensione, e dovrebbe essere riconosciuta sulla
scorta della abbondante giurisprudenza di questa Corte che ha sancito
la necessita' di valutazioni in concreto sulle misure sanzionatorie o
cautelari, affinche' l'adeguatezza della misura sia regolata dal
principio di proporzione. Cio' varrebbe per le misure cautelari come
per le vere e proprie sanzioni, come emergerebbe dalla circostanza
che alcune pronunce di questo filone (in particolare le sentenze n.
40 del 1990 e n. 239 del 1996) si riferiscono a misure cautelari.
D'altro canto, prosegue la parte, la distinzione fra sanzioni e
misure cautelari sarebbe opinabile e comunque irrilevante in
fattispecie come la presente: nella legislazione sul pubblico impiego
non vi sarebbe una differenziazione netta fra sospensione cautelare e
sospensione dalla qualifica come misura sanzionatoria, tanto e' vero
che quando viene inflitta tale sanzione il periodo di sospensione
cautelare e' computato nella sanzione. Si tratterebbe pur sempre, a
parte subiecti, di misure afflittive, sanzionatorie quoad effectum.
Lo Stato potrebbe bensi' difendersi nei confronti delle infiltrazioni
della criminalita' organizzata, ma non al prezzo del sacrificio
irrimediabile e non proporzionato di diritti costituzionali, come
nella specie il diritto di accesso ai pubblici uffici e la liberta'
di insegnamento. La sospensione sarebbe di per se' eccessiva e non
proporzionata nei riguardi dei docenti universitari, che non svolgono
attivita' suscettibili di mettere in pericolo l'interesse pubblico
alla protezione dell'ordine e della sicurezza: tanto piu' quando,
come nella specie, il procedimento penale da cui consegue la
sospensione attiene a presunti reati commessi nell'esercizio non gia'
dell'attivita' di professore, ma dell'attivita' di avvocato, del
tutto separata dalla prima. Cosi' che, per rimediare a tale
irragionevolezza, ove non si addivenisse alla dichiarazione di
illegittimita' costituzionale "secca" della norma, non resterebbe che
interpretarla in conformita' alla Costituzione, ritenendo che essa
non si applichi quando i fatti contestati non attengano all'attivita'
di pubblico funzionario, ovvero dichiararla illegittima nella parte
in cui prevede l'irrogazione di misure afflittive per fatti non
attinenti alle pubbliche funzioni dell'interessato, ovvero nella
parte in cui non prevede che l'amministrazione compia un accertamento
in concreto del collegamento fra fatti contestati e attivita' di
pubblico funzionario. La sospensione del professore inciderebbe poi
sull'elettorato passivo ai fini delle cariche elettive universitarie,
onde varrebbe anche la ratio decidendi della sentenza n. 141 del 1996
che ha dichiarato illegittima la norma sulla "incandidabilita'" alle
cariche elettive per effetto del rinvio a giudizio o della condanna
non definitiva per determinati reati. Ulteriore elemento di
irragionevolezza della disciplina denunciata sarebbe il collegamento
della misura cautelare alla mera sottoposizione al procedimento
penale: il rinvio a giudizio sarebbe infatti mero atto di impulso
processuale, che prescinde da un apprezzamento di merito secondo un
canone, sia pure prognostico, di colpevolezza. L'automatismo della
sospensione contraddirebbe poi con i principi di proporzionalita' e
di non eccessivita' delle misure afflittive. Stante l'autonomia
reciproca fra giudizio penale e giudizio disciplinare, solo
quest'ultimo sarebbe la sede naturale perche' si assicurino la
gradualita' e l'adeguatezza delle misure, anche non formalmente
sanzionatorie, ma comunque sostanzialmente afflittive. Sotto il
profilo della irrazionalita' interna della disciplina, apparirebbe
paradossale la previsione dell'automatismo della misura cautelare,
quando poi non vi e' automatismo nel caso di condanna definitiva. In
ordine alla violazione dell'art. 97 della Costituzione, la parte
osserva che il pregiudizio derivante dal mancato rispetto del
principio di proporzione e' anche quello subito dall'amministrazione,
privata di forze lavorative anche ove, in ipotesi, cio' non sia
necessario. Ribadite infine le censure di violazione del principio
di presunzione di non colpevolezza, di violazione del diritto di
difesa, anche sotto il profilo della tutelabilita' delle situazioni
soggettive nel processo amministrativo (poiche' l'automatismo della
misura toglierebbe senso al ricorso al giudice amministrativo), e di
violazione degli artt. 4, 35 e 36 della Costituzione, la parte
conclude avanzando, in subordine rispetto alla richiesta di
accoglimento della questione, quella di una pronuncia interpretativa,
nel senso che la sospensione cautelare non possa essere inflitta al
pubblico funzionario in conseguenza di un procedimento penale
relativo a fatti non connessi all'esercizio delle sue pubbliche
funzioni.
Considerato in diritto
1. - E' messa in dubbio la legittimita' costituzionale dell'art.
15, comma 4-septies della legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove
disposizioni per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e
di altre gravi forme di manifestazione di pericolosita' sociale),
come modificato dall'art. 1 della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme
in materia di elezioni e nomine presso le regioni e gli enti locali).
La disposizione impugnata dispone che si faccia luogo alla "immediata
sospensione" dalla funzione o dall'ufficio nei confronti dei
dipendenti delle amministrazioni pubbliche "qualora ricorra alcuna
delle condizioni di cui alle lettere a), b), c), d), e) ed f) del
comma 1" del medesimo articolo: condizioni che si sostanziano
nell'aver riportato condanna, anche non definitiva, per determinati
delitti di criminalita' organizzata (associazione per delinquere di
stampo mafioso, associazione finalizzata al traffico illecito di
sostanze stupefacenti e altri delitti connessi a detto traffico,
nonche' al traffico di armi, favoreggiamento personale o reale in
relazione a taluno dei predetti reati: lettera a), o per determinati
delitti contro la pubblica amministrazione (lettera b), ovvero
condanna confermata in appello per altri delitti commessi con abuso o
violazione dei doveri inerenti ad una pubblica funzione (lettera c),
ovvero a determinate pene per qualsiasi delitto non colposo (lettera
d); nell'essere sottoposto a procedimento penale, quando sia stato
disposto il rinvio a giudizio o la presentazione o la citazione in
udienza per il giudizio per i delitti di criminalita' organizzata di
cui alla lettera a (lettera e); nell'essere sottoposto, anche con
provvedimento non definitivo, a misura di prevenzione in quanto
indiziato di appartenere ad una associazione di stampo mafioso
(lettera f).
Ancorche' il comma 4-septies rinvii a tutte le disposizioni del
comma 1, la questione deve intendersi circoscritta - sia in forza dei
limiti in cui sussiste la rilevanza nel giudizio a quo, sia in
ragione degli argomenti specificamente addotti dal remittente - alla
sola ipotesi, riferita alla lettera e di sospensione conseguente al
rinvio a giudizio (o alle circostanze equivalenti) per i delitti di
cui alla lettera a del medesimo comma 1. Di piu', la Corte non e'
chiamata, nel presente giudizio, a valutare singolarmente le
specifiche ipotesi delittuose contemplate dalla lettera a, sotto il
profilo dell'adeguatezza o della proporzione fra ciascuna di esse e
la misura disposta dal comma 4-septies ma solo a giudicare se
contrasti di per se' con la Costituzione la previsione della
sospensione "obbligatoria" dalla funzione o dall'ufficio collegata al
rinvio a giudizio per i delitti di cui a detta lettera a,
complessivamente considerati.
I parametri invocati dal remittente sono molteplici, e possono
essere raggruppati nei seguenti profili:
a) la sospensione "obbligatoria" contrasterebbe con i principi di
ragionevolezza e di proporzionalita', desunti dall'art. 3 della
Costituzione, nonche' con i principi di imparzialita' e di buon
andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97, per il rigido
automatismo che la caratterizza, e che esclude ogni possibilita' di
apprezzamento in concreto, da parte dell'amministrazione, della
adeguatezza della misura al caso, sia sotto il profilo della gravita'
del reato e della sua connessione con la funzione, sia sotto il
profilo del pregiudizio che potrebbe derivare, dalla sospensione,
alla stessa amministrazione;
b) la sospensione "automatica" collegata al semplice rinvio a
giudizio farebbe assumere alla misura il carattere di una vera e
propria sanzione anticipata, in contrasto con la presunzione di non
colpevolezza di cui all'art. 27, secondo comma, della Costituzione,
nonche' con i diritti del lavoratore di cui agli articoli 4, 35 e 36
della Costituzione;
c) l'automatismo denunciato contrasterebbe altresi' con l'art.
24 della Costituzione, in quanto sarebbe sottratta all'interessato la
possibilita' di far valere concretamente le proprie ragioni, in sede
amministrativa (e di giurisdizione amministrativa), contro la misura
sospensiva.
2. - La questione non e' fondata nei termini di seguito precisati.
L'art. 15 della legge n. 55 del 1990, nel suo testo originario,
prevedeva, nel quadro di una serie di misure normative dirette a
rafforzare la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso, la
sospensione dall'ufficio dei componenti degli organi esecutivi delle
Regioni e degli enti locali rinviati a giudizio per il delitto di
associazione per delinquere di stampo mafioso o per quello di
favoreggiamento in relazione ad esso, nonche' la decadenza dei
medesimi a seguito del passaggio in giudicato della sentenza di
condanna.
Con la legge n. 16 del 1992 si sono estese le ipotesi delittuose
cui si collegano la sospensione, volta a volta in connessione con il
rinvio a giudizio o con la condanna di primo grado o con quella
confermata in appello, e la decadenza nel caso di condanna passata in
giudicato; si e' estesa la disciplina, da un lato, a tutti gli
amministratori elettivi, sancendo per questi la "incandidabilita'"
ove le condizioni contemplate sussistessero al momento dell'elezione,
dall'altro lato ai dipendenti delle amministrazioni (non solo quelle
regionali e locali, secondo l'interpretazione accolta anche da questa
Corte: sentenza n. 184 del 1994), prevedendo la sospensione
"obbligatoria" di cui e' giudizio, nonche' la decadenza in caso di
condanna definitiva. Questa Corte e' stata chiamata in piu'
occasioni a scrutinare la legittimita' costituzionale di singoli
aspetti di tale tessuto normativo.
A parte la sentenza n. 407 del 1992, nella quale furono esaminate e
respinte le censure mosse alla novella del 1992 dalla Provincia
autonoma di Trento sotto il profilo della violazione della autonomia
provinciale, si sono succedute nel tempo la sentenza n. 197 del 1993,
che dichiaro' la illegittimita' costituzionale del comma 4-octies
dell'art. 15 in esame, relativo alla destituzione di diritto dei
dipendenti condannati con sentenza definitiva, censurato perche' non
consentiva la necessaria adeguatezza e gradualita' sanzionatoria, in
rapporto al caso concreto, attraverso il procedimento disciplinare;
la sentenza n. 184 del 1994 (seguita dalle ordinanze n. 370 e n. 428
del 1994), in cui la Corte giudico' non fondata la questione allora
sollevata nei riguardi della stessa disposizione qui censurata, vale
a dire il comma 4-septies dell'art. 15, sotto i profili
dell'assimilazione del trattamento dei dipendenti e di quello degli
amministratori elettivi, della presunta (e negata dalla Corte)
disparita' di trattamento fra dipendenti di enti locali e dipendenti
dello Stato, e della sottrazione all'amministrazione della
valutazione in concreto sulla convenienza della sospensione; infine
la sentenza n. 141 del 1996, con la quale fu dichiarata la
illegittimita' costituzionale del comma 1 dell'art. 15 sulla
"incandidabilita'" alle elezioni regionali e locali di coloro che si
trovino nelle condizioni ivi previste, ritenuta incompatibile con gli
articoli 2, 3 e 51 della Costituzione per la sproporzione fra la
misura stessa, comportante l'esclusione dall'elettorato passivo, e i
valori tutelati. La norma ora censurata non comporta la privazione
della capacita' di accesso a uffici o cariche pubbliche, come nel
caso deciso con la sentenza n. 141 del 1996: ne' puo' condividersi il
richiamo della parte privata a quella ratio decidendi, sotto il
profilo della perdita da parte del docente universitario sospeso
della eleggibilita' alle cariche elettive universitarie, poiche' - a
parte l'assenza dell'art. 51 della Costituzione tra i parametri
invocati nel presente giudizio - sta di fatto che si tratta, semmai,
di una eleggibilita' condizionata alla titolarita' dell'ufficio, cui
la sospensione si riferisce. Non comporta nemmeno l'applicazione di
una misura destitutiva conseguente ad una accertata responsabilita'
penale, come nel caso deciso con la sentenza n. 197 del 1993. Essa
configura invece una tipica misura cautelare, collegata alla pendenza
di un'accusa penale nei confronti del funzionario pubblico: una
misura fondamentalmente simile a quella che in via generale prevede
l'art. 91, primo comma, del d.P.R. n. 3 del 1957 sotto la rubrica
"Sospensione cautelare obbligatoria", anche se in realta' la
sospensione ivi disciplinata deve essere obbligatoriamente disposta
solo nel caso in cui l'impiegato sia colpito da una misura
restrittiva della liberta', mentre negli altri casi essa puo' essere
disposta "quando la natura del reato sia particolarmente grave".
Ed infatti la sostanziale novita' introdotta dalla disciplina qui
esaminata, che fonda le censure di illegittimita' costituzionale, e'
proprio il carattere obbligatorio della sospensione, in dipendenza
non gia' di una circostanza, come la presenza di una misura
restrittiva della liberta' personale, che di per se' impedisce la
normale prosecuzione dell'esercizio delle funzioni da parte
dell'impiegato, ma della sola pendenza del procedimento penale.
3. - La natura cautelare della misura prevista comporta, in primo
luogo, che, ai fini dello scrutinio di legittimita' costituzionale,
non si possa, direttamente, mettere in gioco il parametro costituito
dal principio di presunzione di non colpevolezza dell'imputato fino
alla condanna definitiva, di cui all'art. 27, secondo comma, della
Costituzione. Le misure cautelari, infatti, operano per definizione
prima dell'accertamento definitivo della colpevolezza in ordine ai
reati a cui esse pure talora (come nella specie) si collegano. La
presunzione di non colpevolezza potrebbe essere chiamata in causa
solo indirettamente, in quanto la misura, per i suoi caratteri di
irragionevolezza assoluta o di sproporzione o di eccesso rispetto
alla funzione cautelare, dovesse in realta' apparire, non come una
cautela ma come una sorta di sanzione anticipata, conseguente alla
commissione del reato: essendo criterio costituzionalmente imposto
quello secondo cui una misura siffatta, incidendo su diritti, in
tanto si giustifica in quanto sia disposta "in base ad effettive
esigenze cautelari", sia "congrua e proporzionata rispetto a queste
ultime", e non abbia "presupposti di tale indeterminata ampiezza e
caratteristiche di tale automatismo" da trasformarsi in una vera e
propria sanzione anticipata (sentenza n. 239 del 1996).
Cosi', pure, i parametri costituiti dal diritto al lavoro e dai
diritti del lavoratore (artt. 4, 35 e 36 della Costituzione)
potrebbero venire in considerazione, ancora una volta, solo
indirettamente, nel caso in cui risultasse che l'incongruita' della
misura rispetto alle esigenze cautelari (di per se' suscettibili di
condurre, nell'ambito di un bilanciamento non irragionevole, ad una
temporanea compressione di altri diritti) la rendesse tale da
restringere quei diritti senza una ragione giustificatrice
sufficiente.
4. - E' necessario, dunque, verificare quali siano le esigenze
cautelari cui risponde la misura in questione, per valutare poi, alla
luce del principio di ragionevolezza, se essa si presenti come non
incongrua, e quindi costituzionalmente non intollerabile, rispetto
alle esigenze medesime. E' evidente, in primo luogo, che si tratta
di esigenze cautelari di natura tutt'affatto diversa rispetto a
quelle che costituiscono il fondamento delle misure adottabili dal
giudice nel corso del procedimento penale, ancorche' il contenuto
della misura possa per avventura coincidere (e' il caso della misura
interdittiva della sospensione dall'esercizio di un pubblico ufficio
o servizio, disciplinata dall'art. 289 cod. proc. pen.). Queste
ultime, infatti, sono finalizzate agli scopi del processo e della
prevenzione di nuovi reati, e per questo sono assoggettate a
condizioni connesse a tali scopi (cfr. art. 273 e 274 cod. proc.
pen.) e sono affidate al giudice. La misura in questione, invece,
risponde ad esigenze proprie della funzione amministrativa e della
pubblica amministrazione presso cui il soggetto colpito presta
servizio: logicamente, dunque, essa e' svincolata da esigenze
processuali e da finalita' di prevenzione speciale, ed e' disposta
con un provvedimento dell'amministrazione, sia pure, nella specie,
vincolato dalla legge (e sottoposto, com'e' ovvio, a controllo
giurisdizionale per quanto riguarda la sua rispondenza ai presupposti
legalmente stabiliti). L'esigenza cautelare e' qui collegata
all'accusa penale solo in quanto e' la pendenza dell'accusa, come
tale, che mette in pericolo interessi connessi all'amministrazione,
che la espone cioe' ad un pregiudizio direttamente derivante dalla
permanenza dell'impiegato nell'ufficio. Il pregiudizio possibile
concerne in particolare la "credibilita'" dell'amministrazione presso
il pubblico, cioe' il rapporto di fiducia dei cittadini verso
l'istituzione, che puo' rischiare di essere incrinato dall'"ombra"
gravante su di essa a causa dell'accusa da cui e' colpita una persona
attraverso la quale l'istituzione stessa opera.
Si tratta certamente, in linea di principio, di un interesse della
collettivita' meritevole di protezione dal punto di vista
costituzionale, essendo riconducibile al principio di buon andamento
dell'amministrazione (art. 97, primo comma, della Costituzione), e in
definitiva al rapporto "politico" che lega gli utenti e i destinatari
dell'attivita' amministrativa a coloro che, occupando pubblici
uffici, hanno il dovere di adempiere le funzioni pubbliche loro
affidate "con disciplina ed onore" (art. 54, secondo comma, della
Costituzione), ponendosi "al servizio esclusivo della Nazione" (art.
98, primo comma, della Costituzione).
5. - E' rispetto alla presenza e alla consistenza di questa
esigenza di protezione dell'interesse pubblico, e alla ragionevolezza
del bilanciamento operato dal legislatore fra siffatta esigenza e
quella di tutela dei diritti compressi dalla misura cautelare, che va
verificata la congruenza della misura.
Si comprende, allora, in primo luogo, come la misura cautelare in
tanto si giustifichi, come volta a tutelare interessi
"amministrativi", in quanto incide solo sui diritti del singolo che
afferiscono direttamente al rapporto di servizio con la pubblica
amministrazione (lo jus ad officium e gli jura in officio).
Si comprende, ancora, come non venga in diretta considerazione, a
questo riguardo, la maggiore o minore probabilita' che l'imputato
risulti colpevole del reato ascrittogli, e dunque il requisito della
gravita' degli indizi di colpevolezza, che condiziona invece, alla
radice, le misure cautelari demandate al giudice dal codice di
procedura penale (art. 273, comma 1): ma solo l'esistenza o meno del
periculum in mora derivante dalla permanenza nell'ufficio
dell'impiegato accusato nonostante la pendenza dell'accusa, e nel
periodo che precede la verifica di questa in sede penale.
Non a caso, ai fini dell'applicazione della misura (sotto questo
profilo assimilabile) della sospensione di cui all'art. 91 del d.P.R.
n. 3 del 1957, rileva che "la natura del reato sia particolarmente
grave", e non la gravita' degli indizi da cui l'imputato sia
raggiunto. Ne', del resto, si potrebbe pensare che
l'amministrazione, chiamata ad apprezzare l'esigenza di cautela,
formuli prognosi di colpevolezza o meno, sostituendosi al giudice
penale.
Naturalmente, cio' non significa che qualsiasi sospetto di
commissione di un reato grave possa legittimamente condurre
all'adozione di misure siffatte. Non realizzerebbe un bilanciamento
ragionevole una previsione che, sulla base di un'accusa dotata di
minima consistenza (come potrebbe essere quella derivante da una
semplice denuncia o dalla semplice apertura di indagini preliminari),
facesse discendere una conseguenza pur sempre cosi' grave come la
sospensione dall'ufficio o dalla funzione. Ma il requisito della
consistenza dell'accusa va commisurato, in questo caso, non alla
situazione concreta - rispetto alla quale l'amministrazione, come si
e' detto, non potrebbe esprimere valutazioni pertinenti - ma alla
astratta previsione degli elementi idonei a rendere l'accusa tale da
poter essere ritenuta fornita, appunto, del minimo di consistenza
necessario per giustificare la misura cautelare.
6. - Cio' chiarito, i quesiti a cui questa Corte e' chiamata a
rispondere dalle argomentazioni, non certo prive di consistenza, del
remittente e della parte privata, si riducono ai due seguenti:
a) se sia legittimo che il legislatore disponga la misura
sospensiva come obbligatoria al verificarsi delle condizioni
stabilite, anziche' affidare alla amministrazione la valutazione in
concreto, caso per caso, della sua opportunita' e della sua
rispondenza all'interesse pubblico;
b) se sia legittimo che si preveda l'adozione della misura
sospensiva in presenza del semplice rinvio a giudizio dell'impiegato,
e non di una condanna, ancorche' non definitiva.
Quanto al primo problema, non viene in considerazione qui la ratio
che ha condotto questa Corte, in numerose occasioni, a negare la
legittimita' costituzionale di norme che prevedevano l'applicazione
di diritto, o automatica, di sanzioni destitutive a seguito di
determinate condanne penali definitive, senza consentire
all'amministrazione una graduazione in relazione all'apprezzamento
concreto del fatto per il quale e' intervenuta la condanna (cfr.
sentenze n. 971 del 1988, n. 16 del 1991, n. 197 del 1993, n. 363 del
1996). Nel caso in esame, infatti, non trattandosi di una sanzione,
ma di una misura cautelare, l'esigenza di proporzionalita' non si
pone rispetto al fatto commesso costituente reato, bensi' rispetto al
pregiudizio derivante all'interesse pubblico dalla permanenza
dell'impiegato nell'ufficio nonostante la pendenza dell'accusa
penale, non ancora accertata: non si prospetta quindi una esigenza di
"graduazione" della misura in relazione al fatto, ma di adeguatezza
della stessa rispetto all'esigenza cautelare.
Vero e', invece, che la misura deve risultare congrua rispetto
all'effettivita' e alla consistenza dell'esigenza cautelare che la
fonda, in rapporto alla gravita' dell'accusa, al nesso di questa con
le funzioni pubbliche svolte dall'impiegato, alla natura delle
funzioni medesime, nonche' al bilanciamento con l'eventuale interesse
dell'amministrazione a continuare ad avvalersi dell'opera
dell'impiegato nonostante la pendenza dell'accusa.
7. - Trattandosi della valutazione di interessi strettamente legati
all'attivita' amministrativa, non v'e' dubbio che, in via ordinaria,
debba essere la stessa amministrazione a compiere il relativo
apprezzamento, con riguardo alle caratteristiche del caso concreto.
Tuttavia non si puo' negare al legislatore, nell'esercizio di una
non irragionevole discrezionalita', la facolta' di identificare
ipotesi circoscritte nelle quali l'esigenza cautelare che fonda la
sospensione e' apprezzata in via generale ed astratta dalla stessa
legge (compiendosi dunque per legge quella valutazione della
particolare gravita' della "natura del reato" che normalmente e'
affidata all'amministrazione in sede di adozione del provvedimento di
sospensione ai sensi dell'art. 91, primo comma, del d.P.R. n. 3 del
1957); e parimenti e' stabilito in via generale l'ambito di
applicazione della misura in relazione ai soggetti e al nesso fra
l'accusa e le funzioni pubbliche, ed e' apprezzata sempre in via
generale l'opportunita' di far prevalere l'esigenza cautelare su
altri eventuali interessi contrari della stessa amministrazione.
Sotto quest'ultimo profilo, deve escludersi anche che la previsione
legislativa di una sospensione obbligatoria violi di per se' il
principio di buon andamento dell'amministrazione di cui all'art. 97
della Costituzione, come non lo viola di per se' ogni scelta
legislativa diretta a vincolare l'operato dell'amministrazione in
rapporto a determinati presupposti normativamente stabiliti.
Le precisazioni svolte circa la natura cautelare della misura
consentono anche di superare la censura fondata su quella che appare
una contraddizione, e cioe' che lo stesso delitto, la cui imputazione
conduce alla sospensione obbligatoria dell'impiegato, una volta
intervenuta la condanna definitiva non comporta piu' (dopo la
dichiarazione di illegittimita' costituzionale dell'art. 15, comma
4-octies in relazione al comma 4-quinquies della stessa legge n. 55
del 1990: sentenza n. 197 del 1993) la destituzione di diritto ma
solo, eventualmente, la destituzione decisa in sede disciplinare.
In realta' non si tratta di una contraddizione. Dopo il definitivo
accertamento della responsabilita' penale, con la connessa
applicazione delle sanzioni penali (che possono, o meno, comportare
anche la perdita della capacita' di ricoprire l'ufficio), vi e' solo
da verificare in concreto se e quali conseguenze debbano discenderne,
in sede disciplinare, sul rapporto di servizio. La vicenda e' per
cosi' dire chiusa con tutte le conseguenze che per legge saranno o
potranno essere fatte discendere da essa, e che dovranno essere
adeguate al fatto come definitivamente accertato; mentre non
sussistono piu', per definizione, esigenze di tipo cautelare. Al
contrario, quando pende l'accusa, e fino alla condanna definitiva, il
reato non puo', come tale, produrre alcuna conseguenza sul rapporto
di servizio (salve le eventuali misure cautelari adottate in sede
giudiziale), e sussistono invece, o possono sussistere, esigenze
cautelari che si collegano, appunto, alla pendenza dell'accusa non
ancora definitivamente verificata. Non e' di per se' contraddittorio
che siano diversi i regimi cui sono sottoposti, da un lato,
l'apprezzamento di tali esigenze cautelari in vista di provvedimenti
provvisori, dall'altro l'adozione dei provvedimenti definitivi
conseguenti al fatto, e che investono il rapporto di servizio.
8. - Venendo ora allo scrutinio di ragionevolezza della scelta
legislativa censurata in questa sede, si deve osservare che i delitti
per i quali l'art. 15 della legge n. 55 del 1990 prevede la
sospensione obbligatoria vuoi a seguito di condanna non definitiva
(lettera a), vuoi a seguito di rinvio a giudizio dell'impiegato
(lettera e), sono qualificati non tanto dalla loro gravita' in
relazione al "valore" del bene offeso o all'entita' della pena
comminata dalla legge, quanto da una caratteristica che tutti li
accomuna: di essere cioe' delitti di criminalita' organizzata
(associazione per delinquere di stampo mafioso, traffico di
stupefacenti, traffico di armi, favoreggiamento in relazione agli
stessi reati). Si tratta cioe' di delitti per i quali la sussistenza
di un'accusa a carico di pubblici impiegati fa sorgere immediatamente
il sospetto di un inquinamento dell'apparato pubblico da parte di
quelle organizzazioni criminali, la cui pericolosita' sociale va al
di la' della gravita' dei singoli delitti che vengono commessi o
contestati.
Non a caso la norma impugnata e' contenuta in una legge recante
disposizioni "per la prevenzione della delinquenza di tipo mafioso e
di altre gravi forme di manifestazione di pericolosita' sociale"; e'
inserita nel contesto del capo II di tale legge, contenente fra
l'altro disposizioni "a tutela della trasparenza dell'attivita' delle
regioni e degli enti locali"; ed e' accompagnata da norme sullo
scioglimento delle amministrazioni locali nei casi in cui emergano
"elementi su collegamenti diretti o indiretti degli amministratori
con la criminalita' organizzata o su forme di condizionamento degli
amministratori stessi, che compromettono la libera determinazione
degli organi elettivi e il buon andamento delle amministrazioni
comunali e provinciali, nonche' il regolare funzionamento dei servizi
alle stesse affidati ovvero che risultano tali da arrecare grave e
perdurante pregiudizio per lo stato della sicurezza pubblica" (art.
15-bis comma 1, della legge n. 55 del 1990 e successive
modificazioni), o che prevedono interventi di controllo e sostitutivi
quando si ritenga che "esistano tentativi di infiltrazioni di tipo
mafioso" nelle attivita' riguardanti appalti di opere e lavori
pubblici (art. 16, comma 1, della stessa legge).
Il legislatore ha introdotto in questo contesto norme, come quella
impugnata, che riguardano non gli amministratori elettivi, ma coloro
che prestano servizio professionale presso le pubbliche
amministrazioni, non solo locali: ma la ratio e' sempre quella di
prevenire e combattere i pericoli di inquinamento delle
amministrazioni da parte delle organizzazioni criminali, cioe' di
salvaguardare "interessi fondamentali dello Stato", suscettibili di
essere compromessi anche in relazione alla posizione dei soggetti
legati alla pubblica amministrazione da rapporto di servizio
professionale (sentenza n. 184 del 1994).
E' in relazione alla specificita' di siffatti rischi di
inquinamento degli apparati amministrativi, e alla necessita' di
troncare anche visibilmente ogni legame che possa far apparire
l'amministrazione, agli occhi del pubblico, come non immune da tali
infiltrazioni criminali, che si puo' giustificare la scelta drastica
di considerare incompatibile con l'interesse pubblico la permanenza
nell'ufficio o nella funzione di persone sulle quali gravi un'accusa
per questo tipo di delitti; operando per legge e in via generale
l'apprezzamento dell'esigenza cautelare, e cosi' sottraendo la stessa
amministrazione ai rischi di condizionamenti diretti o indiretti
derivanti dalla stessa presenza delle organizzazioni criminali, che
potrebbero alterarne le valutazioni.
9. - Alla luce di queste considerazioni, si palesano infondati
anche i dubbi prospettati circa la rigidita' di una scelta
legislativa che non distingue e non permette di distinguere caso da
caso in relazione alla natura delle mansioni svolte dall'impiegato e
alla sussistenza o meno di un nesso fra la funzione pubblica e il
fatto di reato a lui contestato.
Sotto il primo profilo, il pregiudizio derivante all'interesse
pubblico dalla permanenza dell'impiegato nell'ufficio non deriva
tanto dal rischio di una distorsione nell'esercizio della specifica
funzione a cui egli e' assegnato (rischio al quale si potrebbe
ovviare con misure cautelari specifiche intese a prevenire la
commissione di nuovi reati, o con misure organizzative di diverso
tipo, quali ad esempio il trasferimento dell'impiegato ad altra sede
o ad altro ufficio o ad altra mansione), quanto dal sospetto di
inquinamento degli apparati, che grava indipendentemente dal ruolo
specifico che l'impiegato riveste nell'amministrazione: senza dire -
con riguardo alla situazione specifica oggetto del giudizio a quo, e
sulla quale la parte privata sofferma talune delle sue argomentazioni
- che la permanenza nell'ufficio di dipendenti con mansioni di per
se' non "a rischio" di inquinamento, come l'insegnamento, puo'
nuocere all'interesse pubblico quanto la permanenza di impiegati con
diverse funzioni, se non altro per l'autorita' "morale" legata al
pubblico esercizio della funzione docente.
Sotto il secondo profilo, i delitti qui considerati, e qualificati
dal collegamento con la criminalita' organizzata, sono di per se'
estranei alla funzione pubblica, ma esprimono un tipo di
pericolosita' sociale che, per le ragioni esposte, e' suscettibile di
mettere a repentaglio l'amministrazione in quanto tale e il suo
rapporto con i cittadini: onde puo' giustificarsi che
nell'apprezzamento compiuto dal legislatore non si sia dato rilievo
al nesso fra l'accusa e la pubblica funzione svolta dal dipendente.
10. - Una volta ammessa la legittimita' di una sospensione
obbligatoria in relazione alle circostanze specifiche individuate dal
legislatore, non puo' riconoscersi fondamento nemmeno alla censura di
violazione del diritto alla difesa, di cui all'art. 24, secondo
comma, della Costituzione.
La sospensione non opera, propriamente, di diritto, ma deve essere
disposta con un provvedimento dell'amministrazione competente,
ancorche' vincolato nei presupposti e nel contenuto: contro di esso
l'interessato puo' far valere pienamente, in sede giurisdizionale,
proprie eventuali doglianze, nonche' far valere eventuali vizi
derivanti dalla inesistenza dei presupposti legalmente stabiliti. Ma
il diritto costituzionale di difesa (come lo stesso diritto alla
tutela giudiziaria, di cui all'art. 24, primo comma, della
Costituzione) attiene alla possibilita' effettiva di far valere nel
giudizio le proprie posizioni giuridicamente protette, e non riguarda
l'esistenza e il contenuto di queste ultime, onde non puo' essere
invocato quando manchi la posizione di diritto sostanziale di cui
possa essere chiesta la tutela giudiziaria (cfr. sentenze nn. 317
del 1990, 146 del 1996, 420 del 1998; ordinanza n. 141 del 1990).
11. - Resta da esaminare il secondo problema accennato, quello
cioe' della sufficienza del presupposto del semplice rinvio a
giudizio a giustificare l'adozione di una misura, anche se
provvisoria, pur sempre gravemente incidente sui diritti
dell'impiegato, come la sospensione.
Si e' gia' chiarito come non sia pensabile, in questo campo,
affidare all'amministrazione la formulazione di prognosi di piu' o
meno probabile colpevolezza, che solo l'autorita' giudiziaria
potrebbe effettuare: cio' e' tanto piu' vero, quanto piu' il reato
addebitato all'impiegato sia estraneo all'esercizio della pubblica
funzione. Si e' pure chiarito come si tratti, dunque, solo di
valutare la proporzionalita' fra il presupposto costituito dal rinvio
a giudizio (soggetto alla necessaria verifica giurisdizionale) e la
misura cautelare prevista.
Sotto questo profilo, peraltro, il problema non e' diverso da
quello che potrebbe porsi in ordine all'ipotesi della sospensione
cosi' detta "obbligatoria" prevista dall'art. 91 dello statuto degli
impiegati civili dello Stato (d.P.R. n. 3 del 1957). Anzi, in quel
caso il presupposto a cui la legge condiziona la sospensione e' la
semplice sottoposizione dell'impiegato "a procedimento penale"
(comunque poi debba intendersi questa controversa espressione);
l'amministrazione e' chiamata non gia' a valutare il fondamento
dell'accusa, ma solo la particolare gravita' della "natura del
reato": valutazione che, come si e' detto, nella specie ha compiuto,
non irragionevolmente, lo stesso legislatore.
A prescindere dal tipo di valutazione insita nel decreto che
dispone il giudizio (cfr. sentenze nn. 64 e 401 del 1991; ordinanze
nn. 24 e 232 del 1996), l'esigenza cautelare che sta a fondamento
della sospensione obbligatoria, e che il legislatore, con la norma in
esame, ha non irragionevolmente considerato sussistente, si collega,
come si e' chiarito, non gia' alla commissione del fatto o alla piu'
o meno probabile colpevolezza dell'imputato, bensi' alla pendenza
dell'accusa, in quanto tale suscettibile di gettare
sull'amministrazione un'"ombra" di inquinamento da parte della
criminalita' organizzata. Questo tipo di pregiudizio si verifica
proprio nelle more dell'accertamento giudiziario del reato e della
colpevolezza dell'accusato.
L'unica domanda cui si deve rispondere e' se il rinvio a giudizio,
in se', e dunque prescindendo necessariamente da possibili
distorsioni o eccessi che si verifichino nella pratica giudiziaria -
e che debbono trovare altrove il proprio rimedio (non da ultimo
nell'azione di risarcimento nei casi di responsabilita' civile per
danni cagionati nell'esercizio delle funzioni giudiziarie) sia
sufficiente a fondare non irragionevolmente la sospensione.
La risposta deve essere positiva, poiche' il rinvio a giudizio, che
interviene al termine dell'indagine preliminare e comunque presuppone
che siano stati raccolti elementi tali da precludere una pronuncia di
insussistenza del fatto ovvero della colpevolezza o della punibilita'
dell'imputato (cfr. art. 425 cod. proc. pen.), consentendo dunque di
eliminare semplici sospetti privi di riscontro o accuse del tutto
prive di consistenza comporta una valutazione del giudice vertente
proprio sulla esistenza degli elementi che rendono necessario il
giudizio per accertare definitivamente il reato. Quanto poi ai
presupposti considerati dalla legge equivalenti al rinvio a giudizio,
e consistenti nell'attivazione del giudizio direttissimo, la verifica
giudiziale della non inconsistenza dell'accusa e' sostituita dalla
oggettivita' delle circostanze che per legge consentono di passare
immediatamente alla fase del giudizio.
Non puo' dunque dirsi che sussista sproporzione fra questo livello
di consistenza dell'accusa e una misura sospensiva che mira appunto a
tutelare il pubblico interesse dal pregiudizio che la stessa
esistenza dell'accusa, in quanto tale, produrrebbe se l'accusato
permanesse nell'ufficio.
12. - Una misura cautelare, proprio perche' tale, e cioe' tendente
a proteggere un interesse nell'attesa di un successivo accertamento
(nella specie giudiziale), deve per sua natura essere contenuta nei
limiti di durata strettamente indispensabili per la protezione di
quell'interesse, e non deve essere tale da gravare eccessivamente sui
diritti che essa provvisoriamente comprime. Se eccede da tali limiti,
e' suscettibile di una valutazione di illegittimita' costituzionale
per l'ingiustificato sacrificio, che essa comporta, dei diritti del
singolo.
La disposizione denunciata non contiene alcuna espressa previsione
circa la durata della sospensione contemplata. Se, pertanto, essa
dovesse intendersi nel senso che la sospensione dura a tempo
indeterminato, fino al definitivo giudicato sull'accusa penale, le
censure di illegittimita' costituzionale, sotto il profilo della
violazione del criterio di proporzionalita', sarebbero fondate.
Ma e' ben possibile una interpretazione che non incorra in tali
censure.
In primo luogo, si deve ritenere che, al sopravvenire di una
pronuncia, anche non definitiva, di non luogo a procedere o di
proscioglimento, la sospensione debba cessare. Infatti il comma 2
dell'art. 15 in esame stabilisce che "le disposizioni di cui al comma
1 non si applicano nel caso in cui nei confronti dell'interessato
venga emessa sentenza, anche se non definitiva, di non luogo a
procedere o di proscioglimento". E' bensi' vero che il comma 1 si
riferiva solo alla ipotesi, ormai caduta, della "incandidabilita'"
alle cariche elettive: ma il rinvio che il comma 4-septies, qui
impugnato, fa alle "condizioni di cui alle lettere a), b) c) d) e) ed
f) del comma 1" non puo' non intendersi esteso alla precisazione del
comma 2, che limita la portata delle condizioni medesime. Infatti la
sopravvenienza della pronuncia assolutoria, anche se non esaurisce la
vicenda processuale, fa venir meno sostanzialmente, o almeno attenua
fortemente, la ragione giustificatrice della misura cautelare, in
quanto alla formale perdurante pendenza dell'accusa si contrappone un
accertamento giudiziario negativo al quale, fino a che non venga
eventualmente rovesciato da una nuova pronunzia, non si puo' non dare
prevalenza, affinche' resti ragionevole il bilanciamento fra esigenze
di cautela e interesse del dipendente.
Deve quindi ritenersi che anche nei confronti della sospensione in
questione valga la regola, affermata dal comma 4-quater con riguardo
alla sospensione degli amministratori elettivi, per cui "la
sospensione cessa nel caso in cui nei confronti dell'interessato
(...) venga emessa sentenza, anche se non passata in giudicato, di
non luogo a procedere, di proscioglimento o di assoluzione": con la
sola avvertenza che, mentre per gli eletti, sospesi "di diritto"
(comma 4-bis), la cessazione della sospensione opera anch'essa di
diritto, per i dipendenti, sospesi con un provvedimento
(obbligatorio) dell'amministrazione, il sopravvenire della sentenza
di non doversi procedere o di proscioglimento comportera' la revoca
(altrettanto obbligatoria ed immediata) della sospensione medesima:
salvo un eventuale nuovo provvedimento di sospensione adottato
discrezionalmente dall'amministrazione nel caso in cui ne ricorrano i
presupposti.
In ogni caso, deve ricordarsi che l'art. 9, comma 2, secondo e
terzo periodo, della legge 7 febbraio 1990, n. 19, stabilisce (nel
contesto della disposizione che vieta la destituzione di diritto a
seguito di condanna penale, e prevede la possibilita' di infliggere
la destituzione all'esito del procedimento disciplinare, da
promuovere o proseguire, e da concludere, entro termini fissati) che
"quando vi sia stata sospensione cautelare dal servizio a causa del
procedimento penale, la stessa conserva efficacia, se non revocata,
per un periodo di tempo comunque non superiore ad anni cinque", e
"decorso tale termine la sospensione cautelare e' revocata di
diritto".
Siffatta clausola di garanzia e' da ritenersi applicabile anche
all'ipotesi di sospensione obbligatoria di cui all'art. 15, comma
4-septies della legge n. 55 del 1990, anch'essa ricompresa nell'ampia
previsione di una "sospensione cautelare dal servizio a causa del
procedimento penale". Ne' varrebbe obiettare che l'art. 9 della legge
n. 19 del 1990, menzionando l'ipotesi che la sospensione sia gia'
stata revocata, si riferisce solo a sospensioni non obbligatorie, e
quindi revocabili. Nulla infatti si oppone ad una lettura piu'
estensiva - e costituzionalmente corretta - della norma nel senso che
essa ponga un limite di durata massima a tutte le misure di
sospensione "a causa del procedimento penale", e che la menzione
dell'eventuale revoca sia fatta con riferimento solo alle ipotesi in
cui essa puo' aver luogo.
Un limite massimo di durata appare d'altra parte congruo rispetto
al bilanciamento fra l'esigenza cautelare, che pur potrebbe protrarsi
anche oltre tale limite, e quella di non comprimere eccessivamente
l'interesse del dipendente, quando l'accertamento della
responsabilita' penale si protragga nel tempo.
Nell'ipotesi qui in esame, la regola per cui la sospensione viene
meno a seguito di una sentenza, anche non definitiva, di non doversi
procedere o di proscioglimento e' idonea, nella normalita' dei casi,
ad impedire una durata eccessiva della sospensione fondata sul rinvio
a giudizio, poiche' a questo normalmente fa seguito, in tempi
contenuti, almeno la pronuncia di primo grado, che, se affermativa
della responsabilita', comporta una nuova causa di sospensione (ai
sensi del comma 4-septies in relazione alla lettera a del comma 1);
se negativa, fa venir meno la sospensione obbligatoria. Tuttavia,
nelle ipotesi, sia pure anomale, in cui dovesse protrarsi oltre il
quinquennio l'intervallo temporale fra il rinvio a giudizio e la
pronunzia di primo grado, opererebbe la clausola di garanzia
contenuta nell'art. 9 della legge n. 19 del 1990.
13. - Cosi' precisata la portata della norma, essa sfugge dunque,
sotto ogni profilo, alle censure mosse dal giudice a quo.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata, nei sensi di cui in motivazione, la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 15, comma 4-septies della
legge 19 marzo 1990, n. 55 (Nuove disposizioni per la prevenzione
della delinquenza di tipo mafioso e di altre gravi forme di
manifestazione di pericolosita' sociale), come modificato dall'art. 1
della legge 18 gennaio 1992, n. 16 (Norme in materia di elezioni e
nomine presso le regioni e gli enti locali), sollevata, in
riferimento agli articoli 3, 4, 24, secondo comma, 27, secondo comma,
35, 36 e 97, primo comma, della Costituzione, dal Tribunale
amministrativo regionale per la Sicilia con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 maggio 1999.
Il Presidente: Granata
Il redattore: Onida
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 3 giugno 1998.
Il direttore della cancelleria: Di Paola
99C0602