*** Stampa ***

                        LA CORTE COSTITUZIONALE
 composta dai signori:
  Presidente: prof. Giuliano VASSALLI;
  Giudici:  prof.  Francesco  GUIZZI,  prof.  Cesare  MIRABELLI, prof.
 Fernando SANTOSUOSSO, avv. Massimo VARI, dott. Cesare RUPERTO,  dott.
 Riccardo  CHIEPPA,  prof.  Gustavo  ZAGREBELSKY, prof. Valerio ONIDA,
 prof. Carlo MEZZANOTTE,  avv.  Fernanda  CONTRI,  prof.  Guido  NEPPI
 MODONA,  prof.  Piero Alberto CAPOTOSTI, prof. Annibale MARINI;

 ha pronunciato la seguente
                               Sentenza
 nel giudizio promosso con ricorso della Regione Lombardia, notificato
 il  13  dicembre  1997 depositato in Cancelleria il 23 successivo per
 conflitto  di  attribuzione  sorto  a  seguito  della  sentenza   del
 Tribunale  amministrativo  regionale  della Lombardia, sezione II, n.
 1738 dell'8 ottobre 1997 ed iscritto al n. 59 del registro  conflitti
 1997.
   Visto  l'atto  di  costituzione  del  Presidente  del Consiglio dei
 Ministri;
   Udito nell'udienza pubblica del 30 giugno 1998 il giudice  relatore
 Riccardo Chieppa;
   Uditi  l'avvocato  Beniamino  Caravita  di  Toritto  per la Regione
 Lombardia  e  l'Avvocato  dello  Stato  Pier  Giorgio  Ferri  per  il
 Presidente del Consiglio dei Ministri.
                           Ritenuto in fatto
   Con ricorso notificato il 13 dicembre 1997, la Regione Lombardia ha
 sollevato,  in  riferimento  agli  artt. 97, 117, 118, 121, 122 e 123
 della Costituzione, nonche'  allo  statuto  regionale,  conflitto  di
 attribuzione    nei    confronti   della   sentenza   del   Tribunale
 amministrativo regionale della Lombardia, sez. II, 8 ottobre 1997, n.
 1738, con la quale  sono  state  annullate:  la  deliberazione  della
 Giunta regionale della Lombardia, n. 9479 del 1 marzo 1996, avente ad
 oggetto  "Approvazione  e  trasmissione  al  Consiglio  regionale del
 progetto di  legge  per  l'approvazione  del  Piano  territoriale  di
 coordinamento  (Ptc)  del  parco  regionale  di cintura metropolitana
 Parco agricolo sud Milano", la deliberazione di Giunta  regionale  n.
 9480  del  1 marzo 1996, avente ad oggetto "Trasmissione al Consiglio
 regionale della Relazione istruttoria relativa alla verifica ai sensi
 dell'art. 19, comma 2, penultimo alinea della legge regionale  n.  86
 del   1983,   concernente   la  proposta  di  piano  territoriale  di
 coordinamento del parco  regionale  di  cintura  metropolitana  Parco
 agricolo  sud  Milano",  la  deliberazione  della Giunta regionale n.
 67573 del 20  aprile  1995,  recante  "Approvazione  della  Relazione
 istruttoria   relativa   alla  proposta  di  approvazione  del  Piano
 territoriale di coordinamento del Parco agricolo sud Milano ai  sensi
 dell'art. 19, comma 2, penultimo alinea della legge reg. n. 86 del 30
 novembre 1983".
   La  Regione  ricorrente premette che gli originari ricorsi esperiti
 avanti al Tar della Lombardia da  una  societa',  proprietaria  delle
 aree   ricomprese   nel   c.d.   "triangolo   industriale"  entro  le
 circoscrizioni comunali di Lacchiarella e Zibido San Giacomo, avverso
 la proposta di adozione dell'Ente gestore  Provincia  di  Milano  del
 piano  territoriale  di  coordinamento del Parco agricolo sud Milano,
 erano stati dichiarati  improcedibili  per  sopravvenuta  carenza  di
 interesse,  per effetto dell'adozione da parte della Giunta regionale
 della  relazione  istruttoria  alla  relativa   proposta   di   piano
 territoriale  di coordinamento, ritenuta dal Tribunale amministrativo
 regionale "nuova proposta che supera integralmente  quella  contenuta
 nella  precedente  deliberazione  del  Consiglio  provinciale  del 21
 ottobre 1993".
   Contro tale relazione della Giunta e le  deliberazioni  conseguenti
 la  societa' anzidetta proponeva ricorso e domanda cautelare: la fase
 incidentale, innanzi alla sez.  I  del  Tar,  avente  ad  oggetto  la
 sospensione   delle  deliberazioni  impugnate,  veniva  definita  con
 ordinanza di diniego del 9 giugno 1996, in considerazione  del  fatto
 "che  il  ricorso  si  dirige  avverso  atti  interni al procedimento
 legislativo  regionale,  non   suscettibili   in   quanto   tali   di
 impugnazione in via giurisdizionale".
   A  differente  conclusione,  invece, giungeva la sezione II del Tar
 con  la  sentenza  censurata  con  il  conflitto,  che,  chiamata   a
 pronunciarsi  nel  merito,  accoglieva  il  ricorso e, per l'effetto,
 annullava le deliberazioni impugnate.
   La Regione ricorrente sottolinea che il giudice amministrativo, pur
 riconoscendo che gli  atti  impugnati  hanno  il  carattere  di  atti
 interni    ad   un   procedimento   legislativo,   aventi   efficacia
 endoprocedimentale,  preclusiva   del   riscontro   di   legittimita'
 giurisdizionale,     avrebbe     fondato    l'impugnabilita'    sulla
 considerazione che essi producono anche effetti  esterni,  scaturenti
 dalle misure di salvaguardia di cui all'art. 18 della legge regionale
 n.   86  del  1983,  idonei  a  ledere  immediatamente  le  posizioni
 giuridiche soggettive dei  titolari  dei  diritti  dominicali  incisi
 dalle deliberazioni impugnate.
   Il  vizio  in cui incorrerebbe la sentenza del Tar rientra, secondo
 la Regione ricorrente, nell'ipotesi di  menomazione  della  sfera  di
 attribuzione costituzionalmente assegnata alla Regione da parte di un
 atto  giurisdizionale, reiteratamente affermata dalla Corte (sentenze
 n. 432 del 1994; n. 285 del 1990), tale da violare gli artt. 97, 117,
 118, 121, 122 e 123 della Costituzione, nonche' lo statuto regionale.
   L'esorbitanza della sentenza dai  confini  della  giurisdizione  si
 renderebbe  evidente  in  ragione del regime degli atti di iniziativa
 legislativa regionale, di cui agli artt. 71 e 121 della Costituzione,
 quali sono la delibera della Giunta e la trasmissione  al  Consiglio,
 che,  in  quanto facenti parte del procedimento legislativo, hanno la
 stessa sorte dell'atto al quale sono finalizzati.
   Del  resto  recentemente,  sia  con  riguardo  alla   materia   dei
 referendum abrogativi che a quella di variazione della circoscrizione
 comunale, la giurisprudenza avrebbe confermato l'acquisizione teorica
 che  il  regime  giuridico  degli  atti  di iniziativa legislativa e'
 quello della legge cui essi ineriscono.
   Ne' avrebbe maggior fondamento, ai fini della prospettazione  della
 cognizione  del  giudice  amministrativo,  la pretesa di scindere gli
 effetti delle delibere inserite in un  procedimento  legislativo,  al
 fine   di   attribuirvi   natura  estrinsecamente  e  sostanzialmente
 amministrativa.  Non esistendo, infatti, seguendo  le  argomentazioni
 della   Regione  Lombardia,  un  contenuto  tipico  della  legge,  ne
 discenderebbe  l'impossibilita'  di  attribuire  natura  e  carattere
 amministrativo   agli   atti   che   fanno   parte  del  procedimento
 legislativo,  articolato  in  una  pluralita'   di   fasi   destinate
 all'approvazione dell'atto legislativo.
   D'altra   parte  la  definizione  di  legge  non  dipenderebbe  dal
 contenuto sostanziale, ma dai suoi caratteri formali;  di  guisa  che
 anche un atto avente sostanza amministrativa, in forza della forma di
 legge assunta, attinge il valore di legge (sentenza n. 143 del 1989).
   Il rimedio del giudizio incidentale di costituzionalita' sarebbe lo
 specifico strumento atto a consentire la tutela avverso gli eventuali
 vizi procedimentali degli atti legislativi.
   Stante  la  gravita'  dei  danni  conseguenti  all'interruzione del
 procedimento legislativo di approvazione del  piano  territoriale  di
 coordinamento  la  Regione  ha  fatto  richiesta di sospensione della
 sentenza impugnata.
   Si  e'  costituito  il  Presidente  del  Consiglio  dei   Ministri,
 rappresentato  dall'Avvocatura  generale dello Stato chiedendo che il
 conflitto sia dichiarato infondato.
   Rileva  la  difesa erariale che il Tar, lungi dall'avere esercitato
 il sindacato giurisdizionale nei  riguardi  dell'atto  di  iniziativa
 della  funzione legislativa, avrebbe annullato le deliberazioni della
 Giunta regionale nella parte in cui incidono, ai sensi dell'art.  18,
 sesto comma, della legge  regionale  n.  86  del  1983,  sulla  sfera
 giuridica  dei  titolari  di  interessi  legittimi,  non  esorbitando
 pertanto dall'ordinario giudizio di legittimita'.
   D'altra parte, secondo  l'Avvocatura,  l'esercizio  della  potesta'
 legislativa  regionale  spetta solo al Consiglio regionale, senza che
 alla Giunta, non essendo conferite analoghe attribuzioni di cui  agli
 artt.  76 e 77 della Costituzione, competa il potere di adottare atti
 con valore di legge,  sottratti  al  sindacato  di  legittimita'  del
 giudice amministrativo.
   In  prossimita'  dell'udienza  la  Regione  Lombardia ha depositato
 memoria con la quale ha ribadito quanto gia' dedotto con il  ricorso:
 sarebbe  regola  generale la qualificazione di un atto sulla base dei
 suoi caratteri formali, come disciplinati dalla Costituzione e  dagli
 statuti  regionali;  il  regime giuridico di un atto avente valore di
 legge, essendo  inserito  in  un  procedimento  legislativo,  sarebbe
 tipico,   precludendo  pertanto  l'annullamento  giurisdizionale;  da
 ultimo,   gli   atti   preparatori   o   prodromici   non   sarebbero
 immediatamente  impugnabili  in  via  autonoma,  ma  solo  unitamente
 all'atto conclusivo del procedimento.
   Inoltre,  l'invasione  dei  poteri  costituzionali  garantiti  alla
 Regione,  ad  avviso  della  Regione  ricorrente, si evincerebbe, per
 effetto della concorrente  violazione  degli  artt.  71  e  72  della
 Costituzione,  dall'illegittimo  annullamento  di  atti di iniziativa
 legislativa.
                         Considerato in diritto
   1. - Con il ricorso in epigrafe indicato la  Regione  Lombardia  ha
 sollevato  conflitto  di  attribuzione  nei  confronti  del Tribunale
 amministrativo regionale della Lombardia, sez. II, in relazione  alla
 sentenza  8  ottobre 1997, n. 1738 con la quale sono state annullate:
 la deliberazione della Giunta regionale della Lombardia n. 67573  del
 20  aprile  1995,  recante  "Approvazione della Relazione istruttoria
 relativa alla proposta di  approvazione  del  Piano  territoriale  di
 coordinamento  del  Parco  agricolo sud Milano ai sensi dell'art. 19,
 comma 2, penultimo  alinea,  della  legge  regionale  n.  86  del  30
 novembre  1983";  la  deliberazione di Giunta regionale n. 9480 del 1
 marzo 1996, avente ad oggetto "Trasmissione  al  Consiglio  regionale
 della Relazione istruttoria relativa alla verifica ai sensi dell'art.
 19,  comma 2, penultimo alinea, della legge regionale n. 86 del 1983,
 concernente la proposta di piano territoriale  di  coordinamento  del
 parco  regionale  di cintura metropolitana Parco agricolo sud Milano"
 nonche' la deliberazione della Giunta regionale n. 9479 del  1  marzo
 1996,  avente  ad  oggetto  "Approvazione e trasmissione al Consiglio
 regionale  del  progetto  di  legge  per  l'approvazione  del   Piano
 territoriale  di  coordinamento  (Ptc) del parco regionale di cintura
 metropolitana Parco agricolo sud Milano".
   La Regione lamenta che il Tribunale amministrativo regionale  abbia
 esorbitato  dai  confini  della  giurisdizione,  annullando  atti del
 procedimento legislativo  regionale,  cosi'  da  ledere  l'integrita'
 della  potesta'  legislativa  della  Regione  Lombardia  con precipuo
 riferimento alla sfera dell'iniziativa, violando, altresi', gli artt.
 97,  117,  118, 121, 122 e 123 della Costituzione, nonche' lo statuto
 regionale.
   2. - Preliminarmente occorre richiamare quanto affermato da  questa
 Corte,  con  sentenza  n.  225 del 1999 in data odierna, in occasione
 dell'esame della questione incidentale di legittimita' costituzionale
 delle norme  della  Regione  Lombardia  relative  alla  procedura  di
 formazione,   adozione  e  approvazione  dei  piani  territoriali  di
 coordinamento di parco regionale: la fattispecie si riferiva al piano
 del parco naturale di Montevecchia e della Valle del Curone,  per  il
 quale  era gia' intervenuta la legge regionale di approvazione. Detti
 piani sostituiscono i piani  territoriali  paesistici  nei  territori
 compresi  nei  parchi  naturali,  ed  hanno  la  funzione non di solo
 coordinamento al fine di  indirizzare  le  successive  pianificazioni
 sottordinate  -  creando  vincoli nei confronti delle amministrazioni
 locali  come  indirizzo  nella   pianificazione   (come   era   nella
 fattispecie  decisa  con la sentenza n. 143 del 1989)-, ma comportano
 immediatamente e direttamente vincoli e limiti anche per i privati.
   Il  legislatore  regionale  della   Lombardia,   con   una   scelta
 suscettibile  di interpretazione tale da raggiungere un risultato del
 tutto corretto sul piano costituzionale, ha previsto  un  dettagliato
 speciale  procedimento  per  la formazione, l'adozione, la verifica e
 l'approvazione del piano territoriale  di  coordinamento  dei  parchi
 regionali,  suddiviso in due fasi autonome, aventi natura e finalita'
 diverse.
   La  prima  fase,  esclusivamente  amministrativa,  con   tutte   le
 caratteristiche  del  "giusto procedimento", e' diretta, per espressa
 scelta legislativa, a realizzare la partecipazione ed il concorso dei
 soggetti  pubblici  e  privati  portatori  dei  molteplici  interessi
 coinvolti,  come  apporto  non  solo  meramente collaborativo, ma con
 funzione anche garantistica del ruolo dei comuni  -  tipica  in  ogni
 forma  di pianificazione territoriale, tanto piu' se sovracomunale -,
 cioe' con il concorso  attivo  degli  enti  locali,  nonche'  con  la
 facolta'  di  intervento di altri soggetti privati interessati. Nella
 specie, il concorso attivo  dei  comuni,  data  la  natura  dell'ente
 gestore  del Parco, e' rafforzato dall'art.  13 della legge regionale
 23 aprile 1990, n. 24 (Istituzione del  parco  regionale  di  cintura
 metropolitana "Parco Agricolo Sud Milano").
   In  detta  fase  vengono  posti  in essere atti, adottati da organi
 amministrativi e  nell'esercizio  di  attivita'  amministrativa,  con
 efficacia  non  limitata all'interno del procedimento di formazione e
 adozione  del  piano  territoriale,   ma   suscettibili   di   ledere
 immediatamente,  attraverso  l'automatica cogenza della salvaguardia,
 le posizioni di tutti i soggetti interessati  (pubblici  e  privati),
 che  soggiacciono  alle  previsioni  del  progetto di piano (adottato
 dall'ente gestore ed eventualmente modificato dalla Giunta regionale)
 per gli effetti impeditivi rispetto ad ogni intervento in contrasto.
   I vizi della delibera di  adozione  del  piano  del  parco  assunta
 dall'ente gestore e della delibera di modifiche da parte della Giunta
 regionale,   nonche'   le   eventuali   violazioni   dello  specifico
 procedimento  amministrativo  di  formazione,  adozione,  verifica  e
 partecipazione,    non   sono   sottratti   all'ordinario   sindacato
 giurisdizionale   sulle   scelte    amministrative    che    incidano
 immediatamente su posizioni giuridiche soggettive.
   3.  -  Ovviamente, il sindacato del giudice amministrativo non puo'
 andare oltre la fase amministrativa, che si completa con la  verifica
 del  piano affidata alla Giunta regionale della Lombardia, cui spetta
 - in via esclusiva - un correlato  potere  amministrativo  correttivo
 (introduzione  di  modifiche  al  piano)  attraverso  una delibera di
 approvazione delle modifiche.
   La fase legislativa inizia con  la  presentazione  da  parte  della
 stessa  Giunta  regionale  del  progetto di legge di approvazione del
 piano territoriale del parco, in quanto  solo  la  presentazione  del
 progetto  di  legge  e'  l'atto  che  assume  il  valore  di  formale
 iniziativa legislativa di mera approvazione del piano.
   Detta fase legislativa, al contrario  della  precedente,  non  puo'
 essere  oggetto  del sindacato diretto del giudice amministrativo, ed
 e' soggetta al controllo di costituzionalita' attraverso la  verifica
 dell'esistenza   dei   vizi   tipici  delle  leggi,  compresi  quelli
 procedimentali.
   Le predette conclusioni  hanno  valore  non  solo  quando  la  fase
 legislativa  si  sia  conclusa  con la legge di mera approvazione del
 piano (v. l'ipotesi di cui alla citata sentenza n. 225 del 1999), ma,
 a maggior  ragione,  quando  non  sia  ancora  intervenuta  la  legge
 regionale  di  approvazione del piano, essendo in corso l'esame della
 relativa  proposta  (come  nella  fattispecie  di  cui  al   presente
 conflitto).
   In realta', nella ipotesi considerata, dopo la sentenza oggetto del
 conflitto   sono   intervenute   due   leggi   regionali,  che  hanno
 semplicemente prorogato  il  regime  di  salvaguardia  per  il  Parco
 agricolo  sud  Milano  (art. 3 della legge della Regione Lombardia 30
 gennaio 1998, n. 3, "Proroga del regime di  salvaguardia  dei  parchi
 regionali";  art.  1  della  legge  regionale  29 gennaio 1999, n. 7,
 "Proroga della salvaguardia del parco agricolo  sud  Milano  e  nuove
 disposizioni  in  materia di salvaguardia dei parchi regionali") e in
 via generale il regime di  salvaguardia  per  le  proposte  di  piano
 territoriale  di  coordinamento  dei  parchi  regionali (art. 2 della
 legge regionale n. 7 del 1999, cit.).
   4. -  Deve,  pertanto,  restare  fuori  dall'ambito  del  sindacato
 giurisdizionale  del  giudice  amministrativo  l'atto  di  iniziativa
 legislativa della Giunta regionale, cui spetta la presentazione della
 proposta di legge regionale di  approvazione  del  piano  del  parco:
 l'iniziativa  legislativa  si  perfeziona  con  la  presentazione  al
 Consiglio regionale della proposta di legge regionale, rispetto  alla
 quale  la  delibera  di  Giunta  di  approvazione  e trasmissione del
 progetto di legge assume  valore  non  autonomo,  ma  preparatorio  e
 meramente  strumentale  rispetto alla presentazione anzidetta e, come
 tale,  non  e'  suscettibile  di  essere   attratta   nel   sindacato
 giurisdizionale amministrativo.
   La   sentenza   del  giudice  amministrativo  di  accoglimento  con
 annullamento del piano adottato puo'  invece  produrre  l'effetto  di
 rimuovere   totalmente  o  parzialmente  -  a  seconda  dell'ampiezza
 dell'annullamento,  totale  o  parziale  -  il  contenuto  del  piano
 territoriale  adottato  dall'ente gestore ed eventualmente modificato
 dalla Giunta regionale ancorche' approvato con legge,  la  quale,  in
 simili  evenienze,  finisce con il rimanere in tutto o in parte priva
 di oggetto.
   La legge regionale interviene esclusivamente sulla approvazione del
 piano adottato dall'ente gestore e modificato dalla Giunta in sede di
 verifica,  in  funzione di controllo e di compartecipazione come atto
 di consenso (espressione di scelta politica) alla decisione contenuta
 nell'atto sottoposto ad approvazione finale. La legge  anzidetta  non
 vale   ne'  come  conversione  dell'atto  contenente  la  sostanziale
 programmazione  pianificatoria,  ne'  come  forma  di   "validazione"
 legislativa,  ne' come sanatoria del piano stesso, ne' fa assumere al
 complesso del piano anzidetto (composto da una  serie  di  eleborati)
 valore di legge.
   5. - Pertanto, sulla base delle predette considerazioni, il ricorso
 per  conflitto  di  attribuzioni  e' infondato per la parte in cui la
 sentenza di  annullamento  riguarda  l'approvazione  della  relazione
 istruttoria  concernente  la verifica compiuta dalla Giunta regionale
 sulla proposta di  Piano  territoriale  di  coordinamento  del  parco
 agricolo   sud  Milano  e  la  conseguente  adozione  delle  relative
 modifiche al piano.
   Invece, il ricorso proposto dalla Regione e' fondato per  la  parte
 in  cui  la sentenza si pronuncia, annullandola, sulla delibera della
 Giunta  regionale  n.  9479  del  1  marzo  1996  avente  ad  oggetto
 "Approvazione  e  trasmissione al Consiglio regionale del progetto di
 legge per l'approvazione  del  piano  territoriale  di  coordinamento
 (Ptc) del parco regionale di cintura metropolitana Parco agricolo sud
 Milano".   Tale   delibera   e'   finalizzata   esclusivamente   alla
 presentazione del progetto di legge di approvazione, e non ha  valore
 autonomo   ne'   comporta  ulteriori  effetti,  ma  e'  semplicemente
 preparatoria  e  strumentale  rispetto  alla  iniziativa  legislativa
 anzidetta.  Ne consegue che la relativa pronuncia di annullamento del
 giudice  amministrativo  costituisce  menomazione  della   sfera   di
 attribuzione  assegnata  alla Regione con riferimento alla iniziativa
 legislativa ed al procedimento legislativo regionale.

                           Per questi motivi
                        LA CORTE COSTITUZIONALE
   Dichiara  che  spetta  allo  Stato,   e   per   esso   al   giudice
 amministrativo,  annullare  le  delibere della Giunta regionale della
 Lombardia  relative  alla  verifica  e  alle  modifiche   del   piano
 territoriale   dei   parchi   naturali   e   dei  parchi  di  cintura
 metropolitana, in  accoglimento  di  ricorsi  proposti  dai  soggetti
 immediatamente lesi dall'applicazione delle misure di salvaguardia;
   Dichiara  che  non  spetta  allo  Stato,  e  per  esso  al  giudice
 amministrativo, annullare la delibera della  Giunta  regionale  della
 Lombardia di approvazione e di trasmissione al Consiglio regionale di
 progetto di legge regionale;
   Annulla  conseguentemente  la sentenza del Tribunale amministrativo
 regionale della Lombardia, sez. II, 8 ottobre 1997,  n.  1738,  nella
 parte  in  cui  pronuncia  l'annullamento  della  deliberazione della
 Giunta regionale della Lombardia, n. 9479 del 1 marzo 1996, avente ad
 oggetto "Approvazione  e  trasmissione  al  Consiglio  regionale  del
 progetto  di  legge  per  l'approvazione  del  Piano  territoriale di
 coordinamento (Ptc) del  parco  regionale  di  cintura  metropolitana
 Parco agricolo sud Milano".
   Cosi'  deciso  in  Roma,  nella  sede  della  Corte costituzionale,
 Palazzo della Consulta, il 7 giugno 1999.
                        Il Presidente: Vassalli
                         Il redattore: Chieppa
                       Il cancelliere: Di Paola
   Depositata in cancelleria l'11 giugno 1999.
               Il direttore della cancelleria: Di Paola
 99C0622