LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
composta dai signori: 
Presidente: Francesco AMIRANTE; 
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio  FINOCCHIARO,  Alfonso
  QUARANTA, Franco GALLO, Gaetano SILVESTRI,  Sabino  CASSESE,  Maria
  Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO,  Paolo  Maria  NAPOLITANO,  Giuseppe
  FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI; 
ha pronunciato la seguente 

 
                              Sentenza 
 
nel giudizio per conflitto di attribuzione tra enti sorto  a  seguito
delle note della Procura regionale presso la sezione  giurisdizionale
della Corte dei  conti  per  la  Sicilia  del  16  ottobre  2008,  n.
V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre 2008,  n.  V2004/02645/GA/331032,
promosso  dalla  Regione  Siciliana  con  ricorso  notificato  il  15
dicembre 2008, depositato in  cancelleria  il  23  dicembre  2008  ed
iscritto al n. 28 del registro conflitti tra enti 2008. 
    Visto l'atto di costituzione del  Presidente  del  Consiglio  dei
ministri; 
    Udito nell'udienza  pubblica  del  3  novembre  2009  il  giudice
relatore Ugo De Siervo; 
    Uditi l'avvocato Giovanni Pitruzzella per la Regione Siciliana  e
l'avvocato dello Stato Paolo Gentili per il Presidente del  Consiglio
dei ministri. 
 
                          Ritenuto in fatto 
 
    1. - Con ricorso notificato il 15 dicembre 2008 e  depositato  il
successivo 23 dicembre, la Regione Siciliana ha  sollevato  conflitto
di attribuzione nei confronti dello Stato in relazione alle  note  16
ottobre  2008,  n.  V2004/02645/GA/329641,  e  7  novembre  2008,  n.
V2004/02645/GA/331032, della  Procura  regionale  presso  la  sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia, per  violazione
degli artt. 5, 68, 103, 116 e 122 della Costituzione,  nonche'  degli
artt. 4, 6 e 12 del regio decreto legislativo 15 maggio 1946, n.  455
(Approvazione dello statuto  della  Regione  Siciliana)  e  dell'art.
70-bis del regolamento interno dell'Assemblea regionale siciliana  17
marzo 1949 (Regolamento interno dell'Assemblea regionale Siciliana). 
    2. - La ricorrente riferisce che la Procura regionale della Corte
dei conti con la prima  nota  ha  richiesto  all'Assemblea  regionale
siciliana, ai sensi dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n.
1214 (Approvazione del  testo  unico  delle  leggi  sulla  Corte  dei
conti), il parere espresso dalla VI Commissione legislativa  «Servizi
sociali e sanitari» sull'atto aggiuntivo  del  4  ottobre  2005  alla
convenzione del 31 marzo 2001 tra la Regione  Siciliana  e  la  Croce
Rossa Italiana; il relativo verbale di seduta, n. 179 del 19  ottobre
2005, comprensivo  di  emendamenti;  le  generalita'  complete  e  la
residenza dei deputati che avevano deliberato con voto favorevole gli
emendamenti e il predetto parere. 
    Con  nota  del  30  ottobre  2008,  l'A.R.S.  ha   provveduto   a
trasmettere, ai sensi dell'art. 34 del proprio  regolamento  interno,
il bollettino della seduta n.  179  del  2005  della  VI  Commissione
legislativa permanente, in quanto «atto destinato  ad  assicurare  la
pubblicita' dei  lavori  delle  Commissioni».  Peraltro  l'A.R.S.  ha
precisato  che  detta  documentazione  non  avrebbe   potuto   essere
utilizzata per «sindacare l'attivita' politica di qualsivoglia organo
di quest'Assemblea regionale». 
    La Procura regionale, con l'impugnata nota del 7  novembre  2008,
ha reiterato la richiesta negli stessi termini della  precedente.  In
particolare, nell'assegnare  all'A.R.S.  un  termine  per  l'evasione
della  stessa,  la  Procura  ha  rilevato  come   la   richiesta   di
trasmissione  dei  relativi  atti  riposasse  sulla   necessita'   di
procedere all'accertamento di «una  ipotesi  di  danno  erariale  ben
specificata», al fine di  «assicurare  l'effettivita'  dell'esercizio
della giurisdizione in materia contabile»,  ai  sensi  del  combinato
disposto degli artt. 101 e 103 della Costituzione. 
    3. - In punto di ammissibilita', la difesa regionale rammenta che
oggetto dei conflitti di attribuzione tra  Stato  e  Regioni  possono
essere anche  atti  giurisdizionali  che  siano  ritenuti  lesivi  di
attribuzioni  costituzionali,  purche'  non  si  risolvano  in  mezzi
impropri  di  censura  del   modo   di   esercizio   della   funzione
giurisdizionale. Al tempo stesso, la configurazione dei conflitti  di
attribuzione comprende pure quelli di menomazione  di  una  sfera  di
attribuzioni costituzionalmente assegnata ad un altro soggetto. 
    Per la difesa regionale tali presupposti ricorrono  nel  caso  di
specie. 
    4. - Nel merito, la difesa regionale sviluppa anzitutto  la  tesi
secondo la quale  l'espressione  «autorita'  amministrative»  di  cui
all'art. 74 del r.d. n.  1214  del  1934  non  puo'  includere  anche
l'Assemblea legislativa regionale. 
    Sul punto, la difesa regionale afferma che questa  Corte  avrebbe
escluso che l'Assemblea regionale siciliana possa essere  configurata
come organo amministrativo. 
    Per la ricorrente, infatti, in relazione ad organi come  l'A.R.S.
o,  in  genere,  i  Consigli  regionali,  la  nozione  di  «autorita'
amministrativa» di cui all'art. 74 del r.d. n. 1214  del  1934,  deve
essere intesa nel senso che, mentre ricomprende  le  attivita'  delle
assemblee regionali di  carattere  amministrativo  (vale  a  dire  le
attivita' di  organizzazione  degli  uffici  e  quelle  attinenti  al
personale  dipendente),  esclude,  invece,  dal  proprio  ambito   le
attivita' inerenti allo  svolgimento  delle  funzioni  legislative  e
quelle  direttamente  strumentali  all'esercizio  di  queste   ultime
(attivita' ispettive, commissioni d'inchiesta,  poteri  di  controllo
politico). 
    Pertanto,  secondo  la  difesa  regionale,  la   VI   Commissione
legislativa «Servizi sociali e sanitari» non puo' essere  considerata
una «autorita' amministrativa», trattandosi al contrario di un organo
titolare  della  funzione  legislativa  e   di   ulteriori   funzioni
«direttamente strumentali» all'esercizio di quest'ultima. 
    5. - Inoltre la  difesa  regionale  sottolinea  che,  nell'ambito
dell'ordinamento regionale siciliano, l'esercizio della  funzione  di
controllo  dell'A.R.S.  nei   confronti   dell'esecutivo   e'   stato
codificato dall'art. 70-bis del regolamento interno  dell'A.R.S.,  il
cui primo comma prevede  e  disciplina  i  pareri  delle  Commissioni
dell'Assemblea. Per la ricorrente, dunque, la richiesta della Procura
regionale  della  Corte  dei  conti  interferisce   nella   procedura
contemplata dal citato art. 70-bis e, di  conseguenza,  riguarda  una
attivita' per cio' sottratta al sindacato giurisdizionale del giudice
contabile. 
    L'attivita' posta in  essere  dalla  VI  Commissione  legislativa
riposa innanzitutto sull'art. 11, comma 2, della legge  regionale  30
dicembre 2000, n. 36 (Norme concernenti la medicina dello sport e  la
tutela sanitaria delle attivita' sportive. Proroga del termine per la
gestione del sistema di emergenza e del numero unico 118  di  cui  al
comma 1 dell'art. 39 della legge regionale 7  agosto  1997,  n.  30),
nonche' sull'art. 21 della  «Convenzione  per  lo  svolgimento  delle
attivita' di trasporto sanitario e di emergenza», in virtu' del quale
«ogni modifica alla presente Convenzione o atto  aggiuntivo  ad  essa
dovranno essere sottoposti al  preventivo  parere  della  Commissione
legislativa sanita' e servizi sociali». 
    Sicche',  il  combinato  disposto  delle  suddette   disposizioni
«indubitabilmente chiarisce come la VI Commissione legislativa  abbia
reso il suddetto parere  nel  pieno  esercizio  di  una  funzione  di
«controllo e direzione (lato sensu) politica», rientrante  nell'alveo
della relativa prerogativa costituzionalmente garantita». 
    Inoltre la difesa regionale aggiunge che l'art. 6  dello  statuto
speciale  della  Regione  stabilisce  che  «i   deputati   non   sono
sindacabili per  i  voti  dati  nell'Assemblea  regionale  e  per  le
opinioni espresse nell'esercizio della loro funzione». 
    L'estensione dell'immunita' dei  deputati  regionali  sarebbe  da
intendere  come  riferibile  anche   alle   funzioni   amministrative
attribuite all'assemblea legislativa regionale. 
    In definitiva, la Regione ricorrente ritiene  acquisito  il  dato
per cui l'insindacabilita' parlamentare, anche a  livello  regionale,
si estende a tutti «quei comportamenti che, pur  non  rientrando  fra
gli atti tipici, siano collegati da nesso funzionale con  l'esercizio
delle attribuzioni proprie dell'organo di appartenenza». 
    Atteso che l'ordinamento interno  dell'A.R.S.  incontra  il  solo
limite della Costituzione  e  dello  statuto  speciale,  alla  difesa
regionale appare evidente che  la  suddetta  area  funzionale,  sulla
quale si estende il vincolo di insindacabilita', configura un  limite
di   carattere   «oggettivo»,   e   non   gia'   solo   «soggettivo»,
all'esplicazione  del  potere  (anche  meramente  istruttorio)  della
Procura contabile. 
    6. - Infine, la difesa regionale esclude che la cognizione  della
Corte dei conti possa estendersi al di la' dei confini  espressamente
stabiliti dal legislatore. 
    Cio' perche'  la  Costituzione  avrebbe  prefigurato  il  giudice
contabile  alla  stregua  di  un  giudice  amministrativo   speciale,
titolare della giurisdizione nelle materie di contabilita' pubblica e
nelle altre specificate dalla legge. Entro tale cornice  deve  essere
letto l'art. 74 del r.d.  n.  1214  del  1934  ed  i  relativi  mezzi
istruttori previsti dalla citata norma. 
    Nel caso  di  specie,  i  limiti  opponibili  alla  giurisdizione
contabile sarebbero quelli fissati dagli artt. 4 e  6  dello  statuto
speciale della Regione Siciliana, dall'art.  70-bis  del  regolamento
interno dell'A.R.S. e, «di riflesso», dagli artt. 68, 122 e 103 della
Costituzione.  Nella  medesima  prospettiva  risulterebbero  altresi'
violati l'art. 12 dello statuto speciale e gli artt. 5  e  116  della
Costituzione. 
    Infine, nonostante la Procura regionale motivi la richiesta  «per
ragioni di giustizia» e la fondi «sull'accertamento di una ipotesi di
danno erariale ben specificata», per la ricorrente la  ratio  sottesa
alla  medesima  richiesta  documentale  resta  implicita  e,  dunque,
generica rispetto alle finalita' istruttorie cui sarebbe preordinata. 
    7. - La Regione Siciliana ha, altresi',  chiesto  la  sospensione
cautelare degli effetti degli atti impugnati. 
    8. - Con atto depositato il 23 gennaio 2009, si e' costituito  il
Presidente  del  Consiglio  dei  ministri,  rappresentato  e   difeso
dall'Avvocatura generale dello Stato. 
    9. - In punto di fatto, il  resistente  riferisce  che  la  Croce
Rossa Italiana - Comitato regionale di Palermo,  e'  affidataria  del
servizio di emergenza «118», per effetto della convenzione  stipulata
il 31 marzo 2001 con la Regione  Siciliana,  ai  sensi  dell'art.  39
della legge regionale 7 agosto 1997, n. 30. Il  servizio  e'  gestito
per il tramite di una societa' interamente  partecipata  dalla  Croce
Rossa Italiana. 
    Il citato  art.  39  prevede  che  la  gestione  della  rete  per
l'emergenza sia attivato mediante la  stipulazione  di  una  apposita
convenzione, da sottoporre  al  preventivo  parere  della  competente
commissione  legislativa  dell'Assemblea  regionale   siciliana.   La
predetta convenzione, al punto 2  dell'art.  21,  prevede  che  «ogni
modifica o atto aggiuntivo ad  essa  dovranno  essere  sottoposti  al
preventivo parere della commissione  legislativa  sanita'  e  servizi
sociali». 
    La  medesima  convenzione  contemplava  una  dotazione   di   167
ambulanze. 
    Con delibera della Giunta regionale n. 424 del 20 settembre 2005,
il servizio 118 e' stato incrementato di ulteriori 64  ambulanze  con
equipaggio.  Nella  seduta  n.  179  del  19  ottobre  2005,  la   VI
Commissione legislativa, chiamata a rendere il prescritto parere,  ha
richiesto  un  ulteriore  incremento  del  parco  mezzi  pari  a   49
ambulanze, nel contempo individuando tra i precari il  personale  che
la societa' incaricata dalla  Croce  Rossa  Italiana  avrebbe  dovuto
assumere per far fronte al potenziamento del servizio. 
    Con delibera della Giunta regionale n. 55 del 13  febbraio  2006,
e'  stato  stipulato   il   secondo   atto   aggiuntivo,   disponendo
l'incremento delle ambulanze  e  accogliendo  le  proposte  della  VI
Commissione sul personale da assumere. 
    10. - L'Avvocatura generale  dello  Stato  reputa,  innanzitutto,
inammissibile il ricorso, sotto un duplice profilo. 
    10.1. - In primo luogo, la Regione non denuncerebbe, in  realta',
uno  straripamento  del  potere  di  indagine   della   giurisdizione
contabile fino all'esercizio diretto di un'attivita' demandata invece
alla Commissione assembleare, bensi' un mero difetto di giurisdizione
della Corte  dei  conti.  La  questione,  pertanto,  dovrebbe  essere
sollevata, quando ne concorressero le condizioni  di  proponibilita',
avanti  alle  Sezioni  unite  della  Corte  di  cassazione  ai  sensi
dell'art. 41 cod. proc. civ., o con impugnazione  ex  art.  362  cod.
proc. civ. della eventuale sentenza che venisse emessa all'esito  del
giudizio scaturito dall'iniziativa della Procura regionale. 
    10.2. - In secondo luogo, la mera richiesta di atti da parte  del
pubblico  ministero   contabile,   finalizzata   ad   individuare   i
presupposti oggettivi e soggettivi  per  l'esercizio  dell'azione  di
competenza, non configurerebbe in alcun modo un  sindacato  immediato
sulla attivita' dei deputati, al fine di  farne  valere  un'eventuale
responsabilita'. 
    11. - Nel  merito,  il  Presidente  del  Consiglio  dei  ministri
ritiene infondato il ricorso anzitutto perche' l'attivita'  demandata
alla  suddetta  Commissione  non   puo'   essere   qualificata   come
«politica»,  poiche'  deve  intervenire   in   un   procedimento   di
organizzazione di  un  particolare  aspetto  del  servizio  sanitario
regionale disciplinato dagli artt. 36 e 39 della legge  regionale  n.
30 del 1997. Ogni  successivo  intervento  di  pubblici  poteri,  ivi
compresa  la  Commissione  assembleare  che  emette  i  pareri  sulle
convenzioni, avrebbe, quindi, natura amministrativa. 
    La  difesa  erariale  sostiene,  dunque,  che  l'attivita'  della
Commissione  in  questo  campo  non  ha  alcun  collegamento  con  le
attribuzioni legislative dell'A.R.S. ed «e' certamente  attivita'  di
diritto pubblico ''non legislativa''  e,  pertanto,  suscettibile  di
produrre  un  danno  erariale,  conoscibile  dalla  Corte  dei  conti
nell'ambito della sua giurisdizione contabile». 
    Infatti con il proprio parere la Commissione si sarebbe  inserita
attivamente nel procedimento di gestione del servizio,  incrementando
il  numero  di  ambulanze  e  dando  direttive  sulle  modalita'   di
assunzione del personale. 
    Per il resistente, la  richiesta  istruttoria  e'  specificamente
connessa  all'accertamento  di  un'ipotesi  di  danno  erariale   ben
specificata, in quanto sono stati richiesti atti e dati espressamente
individuati  ed  al  fine  di  svolgere  accertamenti  fondati  sulla
sussistenza di una specifica notizia di danni. 
    12. - Quanto alla richiesta di sospensiva, la parte resistente ne
lamenta l'inammissibilita' per mancata specificazione  dei  motivi  e
del  pregiudizio  grave  ed  irreparabile  dinanzi  ad  una  semplice
richiesta istruttoria. 
    13. - Nell'imminenza dell'udienza pubblica, la Regione  Siciliana
ha depositato memoria, insistendo sulle conclusioni gia' formulate. 
    In punto di  ammissibilita'  del  ricorso,  la  Regione  contesta
l'affermazione  dell'Avvocatura  dello  Stato,   secondo   cui   esso
introdurrebbe una questione di giurisdizione,  dal  momento  che  nel
caso di  specie  non  verrebbe  in  considerazione  la  misura  della
«competenza giurisdizionale della Corte dei conti»,  ma  il  rispetto
delle «attribuzioni costituzionalmente  riconosciute  alla  Regione»,
che un atto giurisdizionale avrebbe leso. 
    Nel merito, la Regione ribadisce le proprie  censure,  replicando
in particolare alla tesi dell'Avvocatura generale dello Stato secondo
cui dovrebbe  ritenersi  «politica»  la  sola  funzione  legislativa,
giacche' la stessa funzione «esecutiva» potrebbe condividere  con  la
prima un  siffatto  carattere,  cosi'  escludendosi  l'applicabilita'
dell'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934. 
    Il parere reso  dalla  VI  Commissione,  in  altri  termini,  non
potrebbe  in  nessun  caso  ritenersi  espressivo   di   un'attivita'
meramente amministrativa, ma rientrerebbe  nell'area  funzionale  che
connota le attribuzioni costituzionali dell'Assemblea legislativa. 
 
                       Considerato in diritto 
 
    1. - La Regione Siciliana ha sollevato conflitto di  attribuzione
nei confronti dello Stato, in riferimento alle note 16 ottobre  2008,
n.    V2004/02645/GA/329641,    e     7     novembre     2008,     n.
V2004/02645/GA/331032, della  Procura  regionale  presso  la  sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia, per  violazione
delle attribuzioni derivanti dagli artt. 5, 68, 103, 116 e 122  della
Costituzione, nonche' dagli  artt.  4,  6  e  12  del  regio  decreto
legislativo 15 maggio 1946, n. 455 (Approvazione dello statuto  della
Regione Siciliana) e dall'art. 70-bis del regolamento  dell'Assemblea
regionale siciliana 17 marzo 1949 (Regolamento interno dell'Assemblea
regionale Siciliana). 
    Con le note succitate la Procura generale della Corte  dei  conti
siciliana ha richiesto all'Assemblea regionale  siciliana,  ai  sensi
dell'art. 74 del regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214  (Approvazione
del testo unico delle leggi sulla Corte dei conti)  la  trasmissione,
ai fini dell'eventuale esercizio dell'azione per danno erariale,  del
parere espresso dalla VI Commissione legislativa «Servizi  sociali  e
sanitari» sull'atto aggiuntivo del 4 ottobre  2005  alla  convenzione
del 31 marzo 2001 tra la Regione Siciliana e la Croce Rossa Italiana,
stipulato dall'assessore  regionale  per  la  sanita',  del  relativo
verbale, nonche'  delle  generalita'  ed  indirizzi  dei  consiglieri
regionali che hanno espresso voto favorevole. 
    Secondo  la  ricorrente  la  pretesa   della   Procura   generale
costituirebbe   una   lesione   della   sfera   delle    attribuzioni
costituzionali e statutarie dell'Assemblea regionale  siciliana,  dal
momento che quest'organo non potrebbe essere ricondotto alla  nozione
di «autorita' amministrativa», cui si riferisce l'art. 74 del r.d. n.
1214 del 1934, nello stabilire che il PM contabile «puo' chiedere  in
comunicazione atti e documenti in possesso» di tali autorita'. 
    Inoltre, il difetto dei presupposti legali  per  l'esercizio  del
potere istruttorio di cui al citato art. 74 determinerebbe, nel  caso
di specie, uno sconfinamento dello Stato dai  limiti  assegnati  alla
giurisdizione contabile dall'art. 103 Cost. 
    Sempre a parere della ricorrente, si  sarebbe  in  ogni  caso  in
presenza  di  un'iniziativa  istruttoria  di  carattere  generico  ed
indeterminato,  con  la  quale  la  Procura  contabile   intenderebbe
affermare  un  potere  di  controllo   generalizzato   e   permanente
sull'attivita'  dell'Assemblea  regionale,  che  non  le  spetterebbe
affatto. 
    Infine, sarebbe leso il  principio  espresso  dall'art.  6  dello
statuto  e   dagli   artt.   68   e   122,   quarto   comma,   Cost.,
dell'insindacabilita' dei deputati regionali per le opinioni espresse
ed i voti dati nell'esercizio delle  loro  funzioni,  da  considerare
riferibili, secondo la  ricorrente,  anche  alle  eventuali  funzioni
amministrative che si  dovessero  ritenere  attribuite  all'Assemblea
regionale. 
    La Corte dovrebbe, per tali ragioni, sospendere in via  cautelare
gli atti impugnati, poi dichiarare che  non  spettava  l'adozione  di
essi al PM contabile e di conseguenza annullare gli atti impugnati. 
    2. -  In  via  preliminare,  occorre  decidere  le  eccezioni  di
inammissibilita' del  conflitto  sollevate  dall'Avvocatura  generale
dello Stato, che non sono fondate. 
    In  primo  luogo,  si  afferma  che  la  ricorrente,  non  avendo
contestato alla Procura  contabile  di  avere  voluto  esercitare  la
funzione di controllo politico sull'attivita' della  Giunta,  che  si
intende tutelare in  capo  alla  Commissione  assembleare  per  mezzo
dell'odierno  conflitto,  avrebbe  dedotto   un   mero   difetto   di
giurisdizione, proponibile innanzi alle Sezioni Unite della Corte  di
cassazione. 
    L'eccezione  e'  chiaramente  non  fondata,   anzitutto   perche'
pretende  di  confinare  il  conflitto  di  attribuzione  alla   sola
vindicatio potestatis, ignorando che esso puo'  originarsi  anche  da
una menomazione delle  altrui  attribuzioni  costituzionali  (tra  le
molte, da ultimo si veda la sentenza n. 195  del  2007);  inoltre  si
trascura  che,  nel  caso   di   specie,   l'eventuale   difetto   di
giurisdizione  contabile  implicherebbe,  secondo  la  prospettazione
della ricorrente, anche una lesione delle prerogative  costituzionali
dell'Assemblea regionale, la cui cognizione e' di sicura spettanza di
questa Corte, come gia' ritenuto in analoghe fattispecie (sentenze n.
337 del 2005, n. 100 del 1995 e n. 209 del 1994). 
    In secondo luogo, l'Avvocatura ritiene inammissibili  le  censure
fondate sulla dedotta violazione della sfera di insindacabilita'  dei
deputati regionali, poiche' le note istruttorie oggetto del conflitto
si limiterebbero ad adempiere ad una finalita' conoscitiva,  che  non
potrebbe preludere ad  un'immediata  azione  di  responsabilita'  nei
confronti dei membri della Commissione assembleare. 
    In senso contrario, e' agevole osservare che  entrambi  gli  atti
impugnati richiedono la trasmissione delle generalita'  complete  dei
soli componenti della Commissione che hanno espresso voto  favorevole
sulla proposta di parere: e' ovvio che tale richiesta, indirizzata ad
individuare nominativamente i deputati regionali che  hanno  concorso
alla  produzione  del  preteso  danno  erariale,   costituisce   atto
prodromico perlomeno alla valutazione, da parte della Procura,  della
sussistenza degli estremi della  responsabilita'  amministrativa  dei
deputati stessi, con implicito  riconoscimento  della  sindacabilita'
giurisdizionale del voto da questi espresso. 
    Vero e', invece, che tale doglianza andra'  presa  in  esame  con
riferimento  al  solo  art.  6  dello  statuto,   giacche'   a   tale
disposizione, e non agli artt. 68 e 122, quarto  comma,  Cost.,  deve
attribuirsi la disciplina del regime di insindacabilita' dei deputati
regionali siciliani. 
    3.  -  Nel  merito,  va  premesso  che  la  funzione   consultiva
esercitata dalla VI Commissione legislativa, oggetto  dell'iniziativa
della Procura contabile, e' stata originariamente prevista  dall'art.
39, comma 2, della legge della Regione Siciliana 7 agosto 1997, n. 30
(Misure di politiche attive del lavoro  in  Sicilia.  Modifiche  alla
legge regionale  21  dicembre  1995,  n.  85.  Norme  in  materia  di
attivita' produttive e di sanita'. Disposizioni varie), con cui si e'
stabilito che la gestione del servizio di emergenza  sanitaria  «118»
fosse affidata fino al 31 dicembre 2000 ad enti pubblici per mezzo di
una convenzione «da sottoporre al parere della competente Commissione
legislativa». 
    Successivamente il  termine  originariamente  previsto  e'  stato
prorogato dall'art. 11, comma 1, della legge della Regione  Siciliana
30 dicembre 2000 n. 36 (Norme concernenti la medicina dello  sport  e
la tutela sanitaria delle attivita' sportive. Proroga del termine per
la gestione del sistema di emergenza e del numero unico 118 di cui al
comma 1 dell'art. 39 della legge regionale 7 agosto 1997, n.  30)  ed
il  comma  2  del  medesimo  articolo  ha  aggiunto  che   la   nuova
convenzione, valevole per il triennio  2001-2003,  da  stipularsi  ad
opera dell'assessore alla sanita', avrebbe dovuto essere sottoposta a
«conforme parere favorevole» della medesima Commissione. 
    Questa convenzione, approvata in  data  31  marzo  del  2001  tra
Regione e Croce Rossa Italiana, prevede, a sua  volta,  all'art.  21,
comma  2,  che  «ogni  modifica  alla  presente  Convenzione  o  atto
aggiuntivo ad essa dovranno essere sottoposti  al  preventivo  parere
della Commissione legislativa Sanita' e servizi sociali». 
    Successivamente la gestione del servizio di  emergenza  sanitaria
«118» e' stata prorogata al 31  dicembre  2004  dall'art.  109  della
legge regionale 16 aprile 2003, n. 4 (Disposizioni  programmatiche  e
finanziarie per l'anno 2003) ed al 31 dicembre  2006  dall'art.  105,
comma 1, della legge regionale 28 dicembre 2004, n. 17  (Disposizioni
programmatiche e finanziarie per l'anno 2003). 
    In tale contesto, la Giunta regionale, con delibera n. 424 del 20
settembre 2005, ha «dato mandato» all'assessore regionale,  affinche'
fosse apportata una modifica alla  convenzione  del  31  marzo  2001,
ampliando la dotazione di ambulanze e di equipaggio disponibile. 
    L'atto aggiuntivo alla convenzione del 4 ottobre 2005,  stipulato
in tal senso, e' stato conseguentemente assoggettato al parere  della
VI Commissione  assembleare,  che,  nel  recepirlo,  vi  ha  altresi'
introdotto, sotto forma di «emendamenti», gli artt.  1-bis  e  4-bis,
con cui si e' disposto un ulteriore incremento delle ambulanze  ed  i
criteri   per   l'individuazione   del   personale   necessario    al
rafforzamento del servizio. 
    Tale parere, integralmente accolto dalla Giunta con la conclusiva
deliberazione n. 55  del  13  febbraio  2006,  costituisce  l'oggetto
dell'iniziativa istruttoria  della  Procura  contabile,  al  fine  di
apprezzare  la  sussistenza  degli   estremi   dell'eventuale   danno
erariale. 
    4. - Il ricorso non e' fondato. 
    4.1. - Non fondato, anzitutto, e' il rilievo per cui  la  Procura
contabile  intenderebbe  rivendicare   l'esercizio   di   un   potere
generalizzato e permanente di controllo  sull'attivita'  assembleare,
che certamente non le spetta, secondo quanto piu' volte affermato  da
questa Corte (si vedano le sentenze n. 337 del 2005, n. 100 del  1995
e n. 104 del 1989). 
    Peraltro, entrambe le  note  censurate  della  Procura  regionale
della  Corte   dei   conti   indicano   a   ragione   giustificatrice
dell'iniziativa  la  finalita'  di  accertare  il   «danno   erariale
derivante  dall'affidamento  e  dalla  gestione   del   servizio   di
emergenza/urgenza 118» e richiedono a tale scopo la  trasmissione  di
alcuni dati relativi allo  specifico  parere  espresso  in  proposito
dalla VI Commissione dell'Assemblea regionale. 
    L'oggetto  dell'attivita'  istruttoria  posta   in   essere   e',
pertanto, pienamente identificato  e  delimitato  dalle  stesse  note
ritenute lesive  dalla  ricorrente,  sicche'  queste  ultime  debbono
essere valutate  quali  atti  tipicamente  indirizzati  all'esercizio
delle prerogative proprie della giurisdizione contabile, con  effetti
limitati all'ambito della sola fattispecie concreta rilevante a  tali
fini. 
    4.2. - La Regione ricorrente sostiene, inoltre,  che  l'Assemblea
legislativa, e per essa le Commissioni permanenti in cui tale  organo
si articola (art. 4 dello statuto), in nessun caso potrebbe ritenersi
«autorita' amministrativa» soggetta  al  potere  istruttorio  di  cui
all'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934, giacche'  essa  eserciterebbe,
secondo il disegno statutario, solo  la  funzione  legislativa  e  le
funzioni direttamente strumentali rispetto a quest'ultima. 
    Tale censura merita di essere esaminata unitamente  all'ulteriore
doglianza, secondo la quale, nel caso di specie, il difetto  assoluto
di giurisdizione della magistratura contabile ne avrebbe  determinato
uno sconfinamento dai limiti ad essa assegnati dall'art.  103  Cost.,
cui sarebbe seguita  la  lesione  delle  attribuzioni  costituzionali
della  Regione.  Difatti,  e'  ovvio  che  il  carattere   tipico   e
formalizzato del potere istruttorio attivato dalla Procura  contabile
consentirebbe di ravvisare nella condotta del PM la menomazione delle
attribuzioni  regionali,  solo  qualora  esse   potessero,   in   via
eccezionale,  fungere  da  limite  al  compimento  delle  prerogative
inquirenti, finalizzate all'esercizio della giurisdizione contabile. 
    Tale assunto trova, tuttavia, puntuale smentita nella consolidata
giurisprudenza di  questa  Corte,  la  quale  ha  gia'  ripetutamente
riconosciuto che l'Assemblea regionale, non diversamente dai Consigli
regionali (sentenze n. 392 del 1999; n. 289  del  1997;  n.  209  del
1994, relativa specificamente all'A.R.S.), soggiace all'esercizio del
potere di indagine previsto dall'art. 74 del r.d. n. 1214 del 1934. 
    Infatti, deroghe  alla  giurisdizione  comune  «sono  ammissibili
soltanto nei confronti di organi immediatamente partecipi del  potere
sovrano dello Stato, e percio' situati al  vertice  dell'ordinamento,
in  posizione  di  assoluta  indipendenza  e  di  reciproca   unita'»
(sentenze n. 129 del 1981  e  n.  110  del  1970):  tale  non  e'  la
posizione   dell'Assemblea   regionale,   cui   compete   una   sfera
costituzionalmente protetta non gia' di sovranita', ma  di  autonomia
(sentenze n. 115 del 1972 e n.  66  del  1964,  quanto  all'Assemblea
regionale; sentenze n. 279 del 2008 e n. 301 del 2007, tra  le  molte
concernenti i Consigli regionali). 
    Ne' puo' sostenersi - come fa la difesa regionale  riferendosi  a
risalente giurisprudenza  di  questa  Corte  -  che  le  attribuzioni
dell'A.R.S. sono solo legislative o politiche e «non  amministrative»
(sentenza  n.  66  del  1964,  e,  con  esclusivo  riferimento   alle
Commissioni permanenti, sentenza n. 2 del 1959). 
    Il disegno costituzionale concernente i Consigli regionali  (art.
121 Cost.) si e', infatti,  mostrato  sufficientemente  elastico  per
consentire, gradualmente, che tali organi  venissero  ad  esercitare,
unitamente  alle  fondamentali  funzioni  legislative,  di  indirizzo
politico e di controllo, nonche' di autoorganizzazione  (sentenza  n.
70 del 1985), anche altre funzioni amministrative, secondo una  linea
normativa di sviluppo «di per  se'  sicuramente  compatibile  con  le
norme costituzionali» (sentenza n. 69 del 1985). Di essa questa Corte
ha riconosciuto la conformita' al modello statutario  siciliano  gia'
con la sentenza n. 88 del 1973, «comunque si preferisca  classificare
la funzione esplicantesi attraverso  [...]  nomine  e  designazioni»,
attribuita nel caso di specie all'organo legislativo regionale. 
    Quando,  pertanto,  le  Commissioni   permanenti   dell'Assemblea
regionale esercitano  funzioni  amministrative  non  riconducibili  a
forme di  autoorganizzazione,  esse  debbono  ritenersi  soggette  al
potere istruttorio attribuito alla Procura contabile dall'art. 74 del
r.d. n. 1214 del 1934:  la  censura  della  ricorrente  e'  per  tali
ragioni non fondata. 
    4.3. - Una volta escluso che, in linea di principio,  l'Assemblea
regionale si sottragga ai poteri istruttori della  Procura  contabile
ove abbia esercitato, in concreto, una funzione amministrativa, resta
da decidere se i componenti di essa possano  ritenersi  personalmente
responsabili per avere concorso a  tale  attivita',  ovvero  se  essa
debba ricomprendersi nell'area dell'insindacabilita' per i voti dati,
loro garantita dall'art. 6 dello statuto. 
    E' su questo piano distinto, infatti, che la ricorrente  sviluppa
un'ulteriore censura, con la quale si denuncia che  l'iniziativa  del
PM contabile sia preordinata all'affermazione di responsabilita'  dei
deputati regionali per danno erariale, nonostante essi, per mezzo del
parere reso in Commissione, abbiano a tutti  gli  effetti  esercitato
una  funzione  di  indirizzo  politico  nei  confronti  della  Giunta
regionale, avente ad  oggetto  le  condizioni  di  stipula  dell'atto
aggiuntivo alla convenzione del 31 marzo 2001. 
    Questa Corte osserva a tal proposito  che,  senza  alcun  dubbio,
l'insindacabilita'  dei  deputati  regionali  concerne   qualsivoglia
funzione loro conferita dalla Costituzione e  dalle  fonti  normative
cui essa  rinvia,  quand'anche  essa  assuma  «forma  amministrativa»
(sentenza n. 81 del 1975),  poiche'  «il  criterio  di  delimitazione
dell'immunita' consiliare non sta nella  forma  amministrativa  degli
atti [...], bensi' nella fonte  attributiva  delle  funzioni  stesse.
Sono coperte dall'immunita' le funzioni amministrative attribuite  al
Consiglio regionale in via immediata ed esclusiva dalla  Costituzione
e da leggi dello Stato. Non sono, per contro, coperte  dall'immunita'
eventuali altre  funzioni  amministrative,  attribuite  al  Consiglio
dalla normativa regionale» (sentenza n. 69 del 1985). 
    Infatti, a seguito del fenomeno appena ricordato di accrescimento
normativo  dei   compiti   amministrativi   dell'organo   legislativo
regionale, questa Corte e' stata chiamata a discernere  l'area  delle
funzioni tipiche dei Consigli (legislative, di indirizzo e  controllo
politico,  ma  anche  di  tipo  amministrativo  purche'  strettamente
finalizzate  a  garantire  l'autonomo  funzionamento   dei   Consigli
regionali), e pertanto tutelate dalle apposite  disposizioni  di  cui
agli artt. 121 e 122 Cost. (e dalle disposizioni  corrispondenti  per
le Regioni ad autonomia particolare  e  per  le  Province  autonome),
dalle altre funzioni di tipo amministrativo che ai Consigli regionali
siano attribuite dalla legislazione statale e regionale. 
    Cosi' la sentenza n. 81 del 1975 ha  ricondotto  sotto  la  sfera
della insindacabilita'  sancita  dall'art.  122  Cost.  una  delibera
consiliare  di  approvazione  della  stipula  di  un   contratto   di
assicurazione  dei  consiglieri  regionali,  ma  solo  perche'   essa
rappresentava una forma di «esplicazione di una  funzione  consiliare
per garantire [...] l'autonomia del Consiglio». 
    In generale, va ricordato che le sentenze n. 69 e n. 70 del  1985
(e poi analogamente le sentenze n. 289 del 1997 e n.  392  del  1999)
hanno  distinto  dall'area  insindacabile,  riferita  alle   funzioni
legislative,   di   indirizzo   politico   e   di    controllo,    di
autoorganizzazione interna, nonche' a quelle  aggiuntive  determinate
dal legislatore nazionale,  un'area  invece  pienamente  sindacabile,
costituita dalle altre e diverse funzioni amministrative, determinate
dalle varie fonti regionali. 
    Ancora di recente si e' chiarito sul punto, con  un  ragionamento
valevole anche per le Regioni  ad  autonomia  speciale,  che  nessuna
fonte regionale potrebbe introdurre «nuove cause di  esenzione  dalla
responsabilita'  penale,  civile  o  amministrativa,  trattandosi  di
materia riservata alla competenza esclusiva del legislatore  statale,
ai sensi dell'art. 117, secondo comma, lettera l),  Cost.»  (sentenza
n. 200 del 2008). 
    Quanto  all'odierno  conflitto,   va   conseguentemente   esclusa
l'idoneita' delle leggi regionali che hanno previsto  e  disciplinato
il parere  reso  dalla  Commissione  consiliare  a  fungere  da  base
normativa per l'applicabilita' della guarentigia assicurata dall'art.
6 dello statuto; a maggior ragione, e  ovviamente,  tale  conclusione
andrebbe tenuta ferma, ove si volesse giustificare l'esercizio  della
funzione consultiva sulla base dell'art. 21 della convenzione del  31
marzo 2001, che espressamente la prevede  in  ordine  agli  eventuali
«atti aggiuntivi». 
    Si tratta, invece,  di  interrogarsi  sulla  riconducibilita'  di
siffatta attivita' consultiva alle funzioni di indirizzo  politico  e
di controllo, esercitabili  dall'Assemblea  regionale  siciliana  nei
riguardi della  Giunta,  e  che  trovano  un  fondamento  di  rilievo
costituzionale nello statuto: esse, infatti, non appaiono in linea di
principio estranee al modello  di  «consonanza  politica»  che,  allo
stato, caratterizza anche la forma di governo vigente  nella  Regione
Siciliana (sentenze n. 352 del 2008 e, quanto alle Regioni a  statuto
ordinario, n. 12 del  2006),  pur  in  un  contesto  di  indubitabile
rafforzamento del Presidente  della  Regione  (sentenza  n.  352  del
2008). 
    4.4. - Sul piano di indagine appena accennato, e' opinione  della
ricorrente  che  la  riferibilita'  del  parere  (di  cui  alle  note
impugnate)  alle  funzioni  statutariamente  proprie   dell'Assemblea
regionale deriverebbe (oltre  che  dagli  artt.  5  e  116  Cost.,  e
dall'art. 12 dello statuto, che sono, invece,  parametri  palesemente
inconferenti) dall'art. 4 dello statuto regionale, che  si  riferisce
al  regolamento   interno   dell'organo   legislativo,   come   fonte
legittimata a  disciplinare  «l'esercizio  delle  funzioni  spettanti
all'Assemblea regionale»: dal momento che l'art. 70-bis  (Regolamento
interno dell'Assemblea regionale siciliana) disciplina  le  modalita'
con cui le Commissioni permanenti  si  pronunciano,  ove  il  Governo
regionale sia per legge tenuto a richiedere un parere parlamentare in
ordine  ad  atti  che  rientrano  nella  sua  competenza,  anche   il
surrichiamato  parere  sarebbe  riconducibile  all'esercizio  di  una
funzione di indirizzo  politico  dell'Assemblea  nei  riguardi  della
Giunta, che dovrebbe ritenersi insindacabile. 
    Questa Corte osserva, in  senso  contrario,  che  il  regolamento
interno  dell'Assemblea,  fonte  dotata  in  se'  di  «minor  rilievo
normativo» e di «minor grado di autonomia»  rispetto  ai  regolamenti
delle  Camere  (sentenza  n.  288  del   1987),   puo'   disciplinare
l'esercizio delle funzioni assembleari conformemente  alla  forma  di
governo definita dallo statuto regionale, come modificato nel caso di
specie dall'art. 1 della legge costituzionale 31 gennaio 2001, n.  2,
ma non invece modificarne  i  confini:  le  modalita'  entro  cui  si
manifesta il rapporto politico tra Assemblea e Giunta  non  sono,  in
altri termini, oggetto di competenza regolamentare, ne', su un  piano
distinto, puo' ammettersi che il regolamento interno introduca  nuove
cause  di  esenzione  dalla   giurisdizione,   che   non   discendano
direttamente dall'impianto statutario. 
    Del resto, e' ovvio  che,  nel  caso  oggetto  di  conflitto,  la
decisione sostanziale di coinvolgere  l'Assemblea  nell'esercizio  di
una funzione amministrativa spettante al  Governo  regionale  non  e'
stata assunta in forza dell'art. 70-bis del regolamento interno,  che
si limita a predisporre in via astratta  un  procedimento,  ma  dalla
legislazione regionale. 
    Su tale piano, va ribadito che proprio la pluralita' delle  leggi
regionali che, anche in Sicilia, prevedono l'inserimento  dell'organo
legislativo in fasi relative ai procedimenti amministrativi regionali
o gli  attribuiscono  compiti  di  controllo  su  atti  della  Giunta
comporta la necessita' di discernere, con  l'attenzione  dovuta  alla
tutela  del  fondamentale  principio   di   legalita',   quanto   sia
effettivamente riconducibile alle  tipiche  funzioni  dell'Assemblea,
quali definite dallo statuto regionale ed eventualmente  dalla  legge
statutaria, da quanto non possa che restare soggetto,  in  virtu'  di
una «copertura» dovuta alla sola legislazione  regionale,  al  regime
giuridico proprio dell'ordinaria attivita' amministrativa. 
    Per quanto attiene specificamente ai  pareri,  questa  Corte  non
esclude in via astratta che essi vengano  espressi  dall'Assemblea  o
dalle sue articolazioni interne, al fine di manifestare nei confronti
della Giunta un orientamento politico in ordine a questioni di ordine
generale, sulle quali  l'organo  legislativo  intende  esercitare  il
proprio indirizzo sul consonante Governo della Regione.  In  siffatte
occasioni, resta ovviamente ferma sia la competenza  di  quest'ultimo
ad adottare l'atto, ove prevista dalla  legge,  sia  l'assunzione  di
responsabilita',  conseguente  a  tale   decisione,   nei   confronti
dell'Assemblea. 
    L'insindacabilita',  in  tal  caso,  dell'attivita'  svolta   dai
consiglieri regionali derivera' dal fatto che  con  esso  l'Assemblea
non ha  inteso  intromettersi  nella  gestione  affidata  al  Governo
regionale (art. 20 dello statuto),  ma  si  e'  resa  partecipe,  nei
limiti previsti dallo statuto, delle scelte strategiche che connotano
l'indirizzo politico regionale, conformemente alla natura, che le  e'
propria,  di  organo  legislativo,  dotato  di  «autonomia  politica»
(sentenza n. 66 del 1964). 
    Si tratta, ora, di verificare, alla luce  di  tali  premesse,  la
natura propria del parere che ha originato il presente conflitto. 
    Contrariamente  a  quanto  asserito   dalla   difesa   regionale,
l'attivita' svolta  dalla  Commissione  consiliare  non  puo'  essere
ricondotta a «funzioni direttamente strumentali  all'esercizio  della
funzione  legislativa»  e  neppure  alla  «funzione  di  controllo  e
direzione  (lato  sensu)  politica»,  rientrante   nell'alveo   della
insindacabilita'. 
    Al contrario, essa e' consistita in un mero  concorso  all'azione
provvedimentale  dell'esecutivo  regionale:  la  Commissione,   nella
seduta del 19 ottobre 2005, non solo ha approvato il testo dell'«atto
aggiuntivo alla Convenzione con la C.R.I. del 31  marzo  del  2001  e
successive proroghe», ma vi ha apportato  alcuni  «emendamenti»,  che
sono poi stati integralmente recepiti nell'atto aggiuntivo deliberato
dalla Giunta. 
    Tali  emendamenti,  ben  lontani  dall'esprimere   un   indirizzo
politico, si sono ridotti  alla  previsione  che  si  sarebbe  dovuto
ulteriormente incrementare il numero  delle  ambulanze  in  servizio,
selezionando il personale tra i soggetti indicati  dalla  Commissione
stessa. 
    La circostanza per cui l'art. 11 della legge regionale n. 36  del
2000 abbia previsto che  il  parere  reso  dalla  Commissione  avesse
carattere «conforme», impedendo cosi' alla Giunta  di  discostarsene,
ove  avesse  inteso  procedere,  non  fa  altro  che  rafforzare   la
conclusione gia' tratta: l'assunzione, da  parte  dell'Assemblea,  di
una funzione consultiva, prevista dalla  legislazione  regionale,  ha
avuto per  effetto  di  coinvolgere  la  competente  Commissione  nel
procedimento amministrativo finalizzato alla gestione di un  servizio
pubblico. 
    Tale    attivita'    di    carattere    amministrativo     sfugge
all'insindacabilita' garantita dall'art. 6 dello statuto ai  deputati
regionali,  e  conseguentemente  e'   soggetta   alla   giurisdizione
contabile. 
    Spettava, pertanto, alla  Procura  regionale  presso  la  sezione
giurisdizionale della Corte dei conti per la Sicilia adottare le note
istruttorie oggetto di conflitto. 
    5. - La presente decisione, risolvendo il merito  del  conflitto,
determina non luogo a  provvedere  in  ordine  all'istanza  cautelare
proposta dalla ricorrente. 

 
                          Per questi motivi 
                       LA CORTE COSTITUZIONALE 
 
    Dichiara che spettava allo  Stato,  e  per  esso  al  Procuratore
regionale presso la sezione giurisdizionale della Corte dei conti per
la Sicilia, adottare, ai sensi dell'articolo 74 del regio decreto  12
luglio   1934,   n.   1214,   le   note   16   ottobre    2008,    n.
V2004/02645/GA/329641, e 7 novembre  2008,  n.  V2004/02645/GA/331032
nei confronti dell'Assemblea regionale siciliana, in relazione ad  un
parere reso dalla VI Commissione permanente di tale Assemblea. 
    Cosi' deciso in Roma,  nella  sede  della  Corte  costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 14 dicembre 2009. 
 
                       Il Presidente: Amirante 
 
 
                       Il redattore: De Siervo 
 
 
                      Il cancelliere: Di Paola 
 
    Depositata in cancelleria il 18 dicembre 2009. 
 
              Il direttore della cancelleria: Di Paola