N. 4 SENTENZA 15 dicembre 2009- 14 gennaio 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Elezioni - Norme della Regione Campania - Previsto collegamento dei candidati alla Presidenza della Giunta regionale a liste o a coalizioni di liste provinciali - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione della normativa costituzionale che individua, fino all'entrata in vigore del nuovo statuto regionale, i candidati alla Presidenza della Giunta regionale nei capilista delle liste regionali - Perfezionamento delle procedure di approvazione dello statuto in parallelo a quelle della legge regionale impugnata - Conseguente sussistenza della scansione temporale idonea a garantire complementarieta' e integrazione tra statuto e legge regionale richiesti dal parametro evocato - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4, artt. 2, comma 2, e 3, commi 1, 3 e 4. - Legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, art. 5. Elezioni - Norme della Regione Campania - Premio di maggioranza - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione della normativa costituzionale che individua, fino all'entrata in vigore del nuovo statuto regionale, i candidati alla Presidenza della Giunta regionale nei capilista delle liste regionali - Perfezionamento delle procedure di approvazione dello statuto in parallelo a quelle della legge regionale impugnata - Conseguente sussistenza della scansione temporale idonea a garantire complementarieta' e integrazione tra statuto e legge regionale richiesti dal parametro evocato - Cessazione della materia del contendere. - Legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4, artt. 6, comma 1, e 3, comma 4. - Legge costituzionale 22 novembre 1999, n.1, art. 5; legge 21 dicembre 2005, n. 270. Elezioni - Norme della Regione Campania - Voto di preferenza - Facolta' per l'elettore di esprimere due preferenze, con riserva della seconda a soggetti appartenenti al genere femminile - Ricorso del Governo - Ritenuta violazione del principio di uguaglianza, di liberta' di voto e asserita introduzione di un'impropria ragione di ineleggibilita' - Misura promozionale e non coattiva rivolta a realizzare il riequilibrio tra i sessi nella rappresentanza politica - Non fondatezza della questione. - Legge della Regione Campania 27 marzo 2009, n. 4, art. 4, comma 3. - Costituzione, artt. 3, 48 e 51; legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1, art. 5.(GU n.3 del 20-1-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA, Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3,
commi 1, 3 e 4, 4, comma 3, e 6, comma 1, della legge della Regione
Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), promosso dal
Presidente del Consiglio dei ministri con ricorso notificato il 12-16
giugno 2009, depositato in cancelleria il 18 giugno 2009 ed iscritto
al n. 39 del registro ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Campania;
Udito nell'udienza pubblica del 15 dicembre 2009 il Giudice
relatore Gaetano Silvestri;
Uditi l'avvocato dello Stato Massimo Salvatorelli per il
Presidente del Consiglio dei ministri e l'avvocato Vincenzo Cocozza
per la Regione Campania.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con ricorso
notificato il 12 giugno 2009 e depositato il successivo 18 giugno,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3,
commi 1, 3 e 4, 4, comma 3, e 6, comma 1, della legge della Regione
Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), per violazione degli
artt. 3, 48 e 51 della Costituzione e dell'art. 5 della legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle Regioni).
1.1. - Il ricorrente, dopo aver illustrato il contenuto delle
disposizioni impugnate, si sofferma sulle ragioni di censura
dell'art. 2, comma 2, e dell'art. 3, commi 1, 3 e 4, della legge reg.
Campania n. 4 del 2009. In particolare, le norme indicate
violerebbero l'art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, in quanto
prevedono che i candidati alla Presidenza della Giunta regionale
siano collegati a liste o a coalizioni di liste provinciali, mentre
l'art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999 stabilisce che, «fino alla
data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove
leggi elettorali ai sensi del primo comma dell'articolo 122 della
Costituzione», sono candidati alla Presidenza della Giunta regionale
i capilista delle liste regionali.
Al riguardo, la difesa erariale evidenzia come, alla data di
entrata in vigore della legge impugnata, il nuovo statuto della
Regione Campania non fosse stato ancora promulgato e quindi non fosse
entrato in vigore. Di conseguenza, la Regione non avrebbe potuto
emanare norme elettorali confliggenti con l'art. 5 della legge cost.
n. 1 del 1999 (e' richiamata, in proposito, la sentenza della Corte
costituzionale n. 196 del 2003).
1.2. - Sono impugnati anche gli artt. 6, comma 1, e 3, comma 4,
della legge reg. Campania n. 4 del 2009, nella parte in cui prevedono
un premio di maggioranza per le liste collegate al candidato
proclamato eletto alla carica di Presidente della Giunta regionale.
Il suddetto premio di maggioranza e' individuato nella misura del
sessanta per cento dei seggi del Consiglio attribuiti alle singole
liste.
A tal proposito, il ricorrente svolge argomentazioni analoghe a
quelle formulate con riferimento alla precedente questione, rilevando
che il premio di maggioranza stabilito dalle norme censurate non e'
previsto dall'art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, il quale, come
gia' detto, si applica fino all'entrata in vigore dei nuovi statuti e
delle nuove leggi elettorali regionali.
La difesa erariale aggiunge che le norme impugnate non riguardano
aspetti di dettaglio ma profili relativi alla composizione del
Consiglio regionale, con conseguente incidenza sui meccanismi di
formazione delle maggioranze. Il ricorrente, inoltre, richiama la
legge 21 dicembre 2005, n. 270 (Modifiche alle norme per l'elezione
della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica),
evidenziando come essa preveda un premio di maggioranza nella misura
di trecentoquaranta seggi alla Camera dei deputati e del
cinquantacinque per cento dei seggi assegnati a ciascuna Regione al
Senato.
1.3. - Infine, il Presidente del Consiglio dei ministri impugna
l'art. 4, comma 3, della legge regionale in esame, il quale dispone:
«L'elettore puo' esprimere, nelle apposite righe della scheda, uno o
due voti di preferenza, scrivendo il cognome ovvero il nome ed il
cognome dei due candidati compresi nella lista stessa. Nel caso di
espressione di due preferenze, una deve riguardare un candidato di
genere maschile e l'altra un candidato di genere femminile della
stessa lista, pena l'annullamento della seconda preferenza».
La difesa erariale ritiene che la norma in questione,
«presumibilmente ispirata alla idea politica delle "quote rosa"», si
risolva «in una evidente menomazione dell'elettorato passivo e di
quello attivo».
In particolare, sotto il primo profilo, sarebbe violato l'art. 3
Cost., in quanto la norma introdurrebbe «una limitazione
disuguagliante» nell'espressione del voto per la seconda preferenza.
In altre parole, i candidati appartenenti al medesimo genere o sesso
sarebbero «discriminati e resi disuguali» nel momento in cui
l'elettore esprime la seconda preferenza. Sarebbe violato anche
l'art. 51, primo comma, Cost., in quanto la norma impugnata
prevedrebbe un limite di accesso, legato al sesso, per la seconda
preferenza e quindi «un'impropria ragione di ineleggibilita'».
Sotto il profilo dell'elettorato attivo, l'art. 4, comma 3, della
legge reg. Campania n. 4 del 2009 si porrebbe in contrasto con l'art.
48 Cost., in quanto la limitazione di genere per la seconda
preferenza renderebbe il voto non libero.
2. - Nel giudizio si e' costituita la Regione Campania eccependo
l'inammissibilita', l'improcedibilita' e l'infondatezza del ricorso.
2.1. - Quanto ai primi due motivi di ricorso, la resistente
osserva come essi si fondino su presupposti ricostruttivi analoghi,
posto che la Regione, secondo la difesa erariale, non avrebbe potuto
approvare norme elettorali in contrasto con le disposizioni statali
vigenti, fino all'entrata in vigore del nuovo statuto. Solo per tale
ragione, la legge reg. n. 4 del 2009, nella parte in cui presenta un
contenuto confliggente con quanto stabilito dall'art. 5 della legge
cost. n. 1 del 1999, sarebbe illegittima.
2.1.1. - La difesa regionale ricostruisce il procedimento di
approvazione della legge elettorale (legge reg. n. 4 del 2009) e
dello statuto (legge reg. 28 maggio 2009, n. 6), precisando che il 20
febbraio 2009 lo statuto della Regione Campania e' stato approvato in
seconda deliberazione, il successivo 26 febbraio si e' provveduto
alla relativa pubblicazione notiziale, ai fini di un'eventuale
richiesta di referendum (che non vi e' stata), il 28 maggio 2009 lo
statuto medesimo e' stato promulgato, il 3 giugno 2009 e' stato
pubblicato nel Bollettino ufficiale della Regione ed il 18 giugno e'
entrato in vigore.
Nel frattempo, la legge elettorale e' stata pubblicata in data 14
aprile 2009 ed e' entrata in vigore il giorno successivo; dunque, il
relativo iter di formazione si e' concluso dopo che il testo
statutario era stato approvato dal Consiglio regionale in seconda
deliberazione, ma prima che esso fosse promulgato ed entrasse in
vigore.
Al riguardo, la resistente evidenzia come l'Avvocatura generale
dello Stato contesti soltanto una «illegittimita' formale, per cosi'
dire temporale», nell'adozione di una disciplina, «in quanto
indirettamente condizionata dalla scelta di sistema affidata allo
statuto che (allora) non risultava ancora entrato in vigore».
La difesa regionale si sofferma, quindi, sulla ratio dell'art. 5
della legge cost. n. 1 del 1999, il quale sarebbe volto ad evitare
che, in assenza dello statuto e della conseguente individuazione
della forma di governo regionale, gli elettori possano essere
chiamati a rinnovare il Consiglio con una disciplina elettorale non
del tutto coerente con il sistema ancora in vigore.
L'ipotesi anzidetta sarebbe pero' ormai irrealizzabile nel caso
di specie, in quanto il nuovo statuto, successivamente alla delibera
del Consiglio dei ministri di impugnazione della legge reg. n. 4 del
2009 (datata 21 maggio 2009), e' stato promulgato e pubblicato,
entrando in vigore lo stesso giorno (18 giugno 2009) in cui e' stato
depositato presso la Corte costituzionale il presente ricorso.
La Regione Campania aggiunge che, pertanto, l'applicazione della
legge elettorale impugnata avverra' nella vigenza del nuovo statuto e
nel rispetto delle finalita' che il legislatore costituzionale ha
inteso fissare.
Per le ragioni anzidette, la resistente ritiene che il ricorso
sia, per questa parte, improcedibile «per cessazione della materia
del contendere e/o per sopravvenuta carenza di interesse, in quanto
la situazione, nell'attualita', impedisce il verificarsi dell'"evento
temuto"».
2.1.2. - Ancora con riguardo alle censure mosse in relazione
all'art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, la difesa regionale
evidenzia come sarebbe stato irragionevole attendere l'entrata in
vigore dello statuto prima di affrontare l'iter costitutivo della
nuova legge elettorale, potendosi prospettare l'eventualita' di un
rinnovo del Consiglio regionale e dell'elezione del Presidente della
Giunta con il precedente sistema elettorale ma nella vigenza di una
nuova (ed eventualmente diversa da quella attuale) forma di governo.
Al riguardo, la Regione Campania ritiene di aver seguito il
percorso corretto, delineato dalla norma costituzionale transitoria.
In particolare, osserva la difesa regionale, l'art. 5 della legge
cost. n. 1 del 1999 non vieta, in assenza del nuovo statuto,
l'approvazione di una nuova legge elettorale, ma prevede che «fino
alla data di entrata in vigore dei nuovi statuti regionali e delle
nuove leggi elettorali» l'elezione del Presidente e del Consiglio
avvenga secondo le modalita' previste dalla normativa statale vigente
e dalla disciplina transitoria prevista dal citato art. 5.
In definitiva, secondo la resistente, «la mancata approvazione
dello statuto unitamente alle leggi elettorali costituisce condizione
per l'applicazione della norma transitoria in un determinato ambito
territoriale». Di conseguenza, il rapporto fra le due fonti (legge
elettorale regionale e disposizione transitoria) non sarebbe
configurabile in termini di «validita'/invalidita'», ma di
«applicazione/disapplicazione», potendo la nuova legge elettorale
regionale trovare applicazione solo dopo l'entrata in vigore dello
statuto.
Sulla base delle anzidette considerazioni, la difesa regionale
conclude per l'inammissibilita' del ricorso.
2.1.3. - Nel merito, la resistente deduce l'infondatezza delle
questioni concernenti la previsione di un collegamento del candidato
Presidente della Giunta regionale a liste o a coalizioni di liste
provinciali, e di un premio di maggioranza pari al sessanta per cento
dei seggi. Con riferimento a quest'ultimo profilo, la Regione
Campania rileva come l'Avvocatura generale faccia «inspiegabilmente
riferimento» alla legge n. 270 del 2005, concernente le norme
elettorali della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica.
Sulla questione degli spazi consentiti al legislatore regionale,
nell'ipotesi in cui non siano ancora entrati in vigore i nuovi
statuti, la difesa della Regione richiama la sentenza n. 196 del
2003, con la quale la Corte costituzionale ha ritenuto ammissibili
gli interventi regionali riguardanti «aspetti procedurali non
incidenti sui principi fondamentali ricavabili in materia dalla
legislazione statale, ne' sui vincoli che discendono dal rispetto
della normativa transitoria dettata, in pendenza dell'approvazione
dello statuto, dall'art. 5 della legge costituzionale n. 1 del 1999».
Secondo la resistente, la previsione contenuta nell'art. 5 della
legge cost. n. 1 del 1999, secondo cui «sono candidati alla
Presidenza della Giunta regionale i capilista delle liste regionali»,
riguarderebbe un «profilo procedurale» e sarebbe conseguenza di una
«modalita' organizzativa del corpo elettorale e dei seggi scelta
dalla legislazione statale, ma che non attiene ai principi
fondamentali e non modifica il sistema».
A conclusioni analoghe la Regione Campania giunge con riferimento
alle norme che prevedono un premio di maggioranza. Dopo aver ribadito
l'inconferenza del richiamo alla legge n. 270 del 2005, la resistente
sottolinea come la legge 2 luglio 2004, n. 165 (Disposizioni di
attuazione dell'articolo 122, primo comma, della Costituzione) si
limiti ad enunciare, tra i principi fondamentali in materia, quello
della «individuazione di un sistema elettorale che agevoli la
formazione di stabili maggioranze nel Consiglio regionale e assicuri
la rappresentanza delle minoranze» (art. 4, comma 1, lettera a).
2.2. - Infine, quanto alla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 3, la resistente evidenzia come la
norma impugnata riguardi esclusivamente l'esercizio della facolta' di
espressione della seconda preferenza e sia finalizzata a «garantire,
anche di fatto, oltre che astrattamente, il paritario accesso alle
cariche elettive, attraverso provvedimenti positivi». Al riguardo,
sono richiamati la sentenza della Corte costituzionale n. 49 del 2003
ed alcuni interventi di innovazione del quadro normativo: la legge
costituzionale 31 gennaio 2001, n. 2 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta dei presidenti delle regioni a statuto speciale e
delle province autonome di Trento e di Bolzano), che ha modificato
gli statuti speciali attribuendo alle leggi elettorali delle Regioni
ad autonomia differenziata il compito di promuovere condizioni di
parita' per l'accesso alle consultazioni elettorali al fine di
conseguire l'equilibrio della rappresentanza dei sessi; l'art. 117,
settimo comma, Cost., introdotto dalla legge costituzionale 18
ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al titolo V della parte seconda della
Costituzione), che reca un'analoga previsione; infine, la legge
costituzionale 30 maggio 2003, n. 1 (Modifica dell'articolo 51 della
Costituzione).
In definitiva, secondo la resistente, la disciplina regionale
impugnata si inserirebbe con coerenza in un contesto normativo
complessivamente volto a promuovere la effettiva parita' tra donne e
uomini nell'accesso alle cariche elettive.
3. - In prossimita' dell'udienza pubblica, la Regione Campania ha
depositato una memoria con la quale insiste nelle conclusioni gia'
rassegnate nell'atto di costituzione.
3.1. - In particolare, con riferimento alle questioni di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3, commi 1, 3 e
4, e 6, comma 1, della legge reg. n. 4 del 2009, la resistente
ribadisce l'inammissibilita' delle questioni prospettate e sottolinea
come, nelle more del presente giudizio, la legge elettorale,
pubblicata dopo l'approvazione dello statuto in seconda
deliberazione, non abbia trovato applicazione. Paradossalmente,
invece, l'eventuale accoglimento del presente ricorso obbligherebbe a
far svolgere le elezioni regionali, ormai prossime, sulla base di
regole (quelle statali) non coerenti con il mutato quadro statutario.
La difesa regionale aggiunge che l'eventuale dichiarazione di
illegittimita' costituzionale vanificherebbe in modo irragionevole
l'attivita' legislativa posta in essere dalla Regione in materia
elettorale, proprio allo scopo di dare attuazione al nuovo statuto.
Si evidenzia, inoltre, come la ratio della previsione dell'art. 5
della legge cost. n. 1 del 1999 sia quella di realizzare una piena
integrazione fra la normativa elettorale e la forma di governo
delineata dal nuovo statuto; obiettivo, che, con il presente ricorso,
rischia di «essere posto in discussione, ma, per cosi' dire, a parti
invertite (applicazione della normativa elettorale originaria, in
vigenza del nuovo statuto)».
Secondo la Regione Campania, l'unico interesse del Governo, nella
circostanza in esame, poteva essere quello di ottenere la garanzia
circa la non applicazione della nuova legge elettorale in assenza del
nuovo statuto. Pertanto, a tutto concedere, la difesa erariale
avrebbe dovuto impugnare l'art. 12 della legge reg. n. 4 del 2009
nella parte in cui non rinvia gli effetti della legge in parola
all'entrata in vigore del nuovo statuto. Al contrario, il citato art.
12 non e' stato censurato; peraltro, siffatta evenienza e' ormai del
tutto superata, stante l'entrata in vigore dello statuto regionale.
Nel merito, la Regione Campania insiste per l'infondatezza del
ricorso, riprendendo le medesime argomentazioni gia' sviluppate
nell'atto di costituzione.
3.2. - In riferimento alla questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 4, comma 3, della legge impugnata, la difesa
regionale ritiene che la valutazione compiuta dal ricorrente non
colga il proprium della normativa in esame, la quale non limita
affatto la libera determinazione e non impone scelte ma «offre
possibilita' ulteriori all'elettorato» (attraverso l'eventuale
seconda preferenza) ed in questa eventualita' persegue un obiettivo
del tutto coerente con il quadro costituzionale (artt. 51 e 117
Cost.), comunitario ed internazionale in materia di parita' di
accesso delle donne e degli uomini alle cariche elettive.
3.2.1. - La resistente sottolinea inoltre il carattere «neutro»
del sistema di preferenza previsto, che e' finalizzato a dare
attuazione ai nuovi disposti costituzionali, «svolgendo una funzione
chiaramente antidiscriminatoria». Al riguardo, la difesa regionale
assume che:
a) il legislatore campano avrebbe potuto prevedere soltanto
una preferenza, senza che cio' potesse qualificarsi come limite al
diritto di voto; pertanto, la norma in esame ha consentito
un'opportunita' in piu', assicurando la piena liberta' per l'elettore
di avvalersi o meno di tale possibilita';
b) la condizione apposta all'esercizio della seconda
preferenza non si traduce nella previsione di un requisito ulteriore
di eleggibilita' o di candidabilita' dei singoli cittadini; infatti,
il divieto di una doppia preferenza omogenea opera indistintamente
sia nell'ipotesi di due preferenze di genere maschile, sia di due
preferenze di genere femminile;
c) la sanzione dell'annullamento riguarda esclusivamente la
seconda preferenza e non l'espressione del voto tout court.
3.2.2. - La Regione Campania passa, quindi, all'esame delle
sentenze n. 422 del 1995 e n. 49 del 2003 della Corte costituzionale,
evidenziando come nella seconda pronunzia siano state valorizzate le
«novita' di sistema» introdotte nel lasso di tempo intercorso fra le
due decisioni. In particolare, la resistente osserva che nella
sentenza n. 422 del 1995 la Corte, pronunciandosi negativamente sulle
c.d. quote rosa, ha posto l'accento sul principio di eguaglianza
formale, sull'illegittimita' dell'individuazione di ulteriori
requisiti di eleggibilita' o candidabilita' dei cittadini e sul
limite delle misure legislative «diseguali», che non possono incidere
sui contenuti stessi dei diritti fondamentali riconosciuti in
Costituzione.
Quanto alla sentenza n. 49 del 2003, la difesa regionale ritiene
che il percorso argomentativo seguito dalla Corte si sia arricchito
di ulteriori, significativi contenuti per effetto dei mutamenti del
quadro costituzionale introdotti dalle leggi cost. n. 2 e n. 3 del
2001. La Regione Campania evidenzia come la Corte costituzionale
abbia utilizzato i seguenti argomenti nel pervenire ad una pronunzia
di non fondatezza:
a) le norme impugnate non pongono l'appartenenza all'uno o
all'altro sesso come requisito ulteriore di eleggibilita' o di
candidabilita' dei singoli cittadini;
b) non e' prevista alcuna misura di «disuguaglianza» allo
scopo di favorire individui appartenenti a gruppi svantaggiati o di
compensare tali svantaggi attraverso vantaggi attribuiti con legge;
c) non si introducono differenziazioni in relazione al sesso
dei candidati o degli aspiranti alla candidatura;
d) non e' intaccato il carattere unitario della
rappresentanza elettiva;
e) non e' garantito un determinato risultato elettorale.
Con particolare riguardo agli argomenti di cui ai punti b) e c),
la resistente riprende la distinzione, operata in dottrina, tra
«azioni positive» e «norme antidiscriminatorie», rilevando come le
norme impugnate siano riconducibili a quest'ultima categoria,
trattandosi di «azioni positive atipiche», caratterizzate da una
formulazione neutra, senza cioe' l'individuazione dei soggetti al cui
vantaggio sono finalizzate.
Sempre in relazione alla sentenza n. 49 del 2003, la Regione
Campania sottolinea come la Corte abbia affermato che la finalita' di
conseguire una «parita' effettiva» fra uomini e donne anche
nell'accesso alla rappresentanza elettiva e' «positivamente
apprezzabile dal punto di vista costituzionale» e che tale esigenza
e' espressamente riconosciuta pure nel contesto normativo
internazionale e comunitario. Infine, la resistente riprende le
conclusioni cui e' giunta la Corte costituzionale nella pronunzia in
esame, la' dove ha definito le norme oggetto di quel giudizio come
«misura minima di una non discriminazione, ai fini della candidatura,
a sfavore dei cittadini di uno dei due sessi». La qualificazione di
«misura minima» lascerebbe presumere, secondo la difesa regionale,
«una maggiore apertura anche rispetto a meccanismi elettorali
differenti», ritenuti legittimi non solo per le modifiche
costituzionali, ma per un contesto di sensibilita' costituzionale
diverso.
La resistente ricorda altresi' che, dopo la sentenza n. 49 del
2003, il legislatore costituzionale e' nuovamente intervenuto in
materia con la legge cost. n. 1 del 2003, la quale ha integrato
l'art. 51 Cost., prevedendo la promozione «con appositi
provvedimenti» delle pari opportunita' tra donne e uomini. La difesa
regionale, richiamando il dibattito parlamentare svoltosi in
occasione dell'approvazione della citata legge costituzionale e le
opinioni espresse dalla maggior parte della dottrina, sottolinea come
la finalita' di siffatta modifica sia quella di «dare copertura
costituzionale proprio agli ulteriori interventi (anche azioni
positive) di riequilibrio delle presenze dei due sessi in ambito
politico».
In proposito, e' citata l'ordinanza n. 39 del 2005, la quale,
secondo la difesa regionale, confermerebbe che la modifica dell'art.
51 Cost. non costituisce una mera specificazione dell'art. 3, primo
comma, Cost. ma legittima l'adozione di azioni positive.
3.2.3. - Da quanto appena detto - e dall'esame della normativa
elettorale sia della Camera dei deputati e del Senato, sia di altre
Regioni - la resistente deduce la coerenza della normativa impugnata
rispetto al contesto normativo vigente; in particolare, la Regione
Campania sottolinea la possibilita' per l'elettore di esercitare la
propria preferenza in maniera incondizionata, con la conseguenza che
il sistema elettorale di preferenza censurato non incide sui diritti
fondamentali dell'elettore medesimo.
In definitiva, la difesa regionale ritiene che la legge
impugnata:
a) si ponga come norma «antidiscriminatoria» e non come
«azione positiva» (sebbene il mutamento del quadro costituzionale
renda legittima anche quest'ultima), in quanto fa riferimento
indifferentemente ad entrambi i generi e quindi da essa non discende
alcun trattamento diverso di un candidato rispetto ad un altro;
b) non introduca alcun ulteriore requisito di eleggibilita' o
di candidabilita', in quanto entrambi i generi sono egualmente
eleggibili sulla base dei requisiti prescritti;
c) non incida sul carattere unitario della rappresentanza
elettiva, non essendovi alcun collegamento con le «categorie»
rappresentate;
d) escluda qualsiasi garanzia di risultato.
3.2.4. - Infine, la Regione Campania rileva come la normativa
impugnata si inserisca in un piu' ampio contesto normativo
(comunitario ed internazionale), segnato dalla previsione di
strumenti sempre piu' incisivi (fino a giungere a vere e proprie
azioni positive) per assicurare un'effettiva parita' fra donne e
uomini.
Sono richiamati, in proposito:
a) l'art. 3 della Convenzione sull'eliminazione di ogni forma
di discriminazione nei confronti della donna, adottata a New York il
18 dicembre 1979, cui e' stata data esecuzione con la legge 14 marzo
1985, n. 132;
b) l'art. 23 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione
europea (c.d. Carta di Nizza), secondo cui il principio della parita'
tra donne e uomini non osta al mantenimento o all'adozione di misure
che prevedano vantaggi specifici a favore del sesso
sottorappresentato;
c) l'art. 2 del Trattato 7 febbraio 1992 (Trattato
sull'Unione europea);
d) la decisione 19 giugno 2000, n. 2000/407/CE (Decisione
della Commissione riguardante l'equilibrio tra i sessi nei comitati e
nei gruppi di esperti da essa istituiti), in cui si afferma che «La
parita' tra uomini e donne e' essenziale per la dignita' umana e per
la democrazia e costituisce un principio fondamentale della legge
comunitaria, delle costituzioni e delle leggi degli Stati membri e
delle convenzioni internazionali ed europee»;
e) la raccomandazione 2 dicembre 1996, n. 96/694/CE
(Raccomandazione del Consiglio riguardante la partecipazione delle
donne e degli uomini al processo decisionale), che invita gli Stati
membri a «sviluppare o istituire misure adeguate, quali eventualmente
misure legislative e/o regolamentari e/o di promozione», per
realizzare l'obiettivo della «partecipazione equilibrata delle donne
e degli uomini al processo decisionale»;
f) la raccomandazione Rec(2003)3 del Comitato dei Ministri
agli Stati membri sulla partecipazione equilibrata delle donne e
degli uomini ai processi decisionali politici e pubblici, adottata il
12 marzo 2003, la quale, fra l'altro, invita gli Stati membri ad
adottare «riforme legislative intese a stabilire soglie di parita'
per le candidature alle elezioni locali, regionali, nazionali e
sopranazionali», e precisa, al paragrafo 3, che «l'obiettivo non
dovrebbe essere solamente che almeno il 40% dei seggi siano riservati
a ciascuno dei rappresentanti dei due sessi, ma piuttosto che almeno
il 40% delle donne ed il 40% degli uomini vengano eletti».
3.2.5. - Per le ragioni suesposte la Regione Campania ritiene che
la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4, comma 3, sia
infondata rispetto a tutti i parametri invocati. In primo luogo, la
norma impugnata non si pone in contrasto con l'art. 3 Cost., in
quanto la sua formulazione «neutra» risulta coerente con il principio
di eguaglianza formale.
Non sarebbe violato l'art. 48 Cost., in quanto il voto
dell'elettore e' del tutto libero, anzi questi puo' scegliere se
esprimere una sola preferenza o aggiungerne una seconda, che si pone
come misura antidiscriminatoria e quindi non idonea a garantire un
determinato risultato elettorale, ma funzionale al riequilibrio tra i
generi.
Infine, non sarebbe rinvenibile alcuna violazione dell'art. 51
Cost., specie nell'attuale formulazione risultante dall'integrazione
operata dalla legge cost. n. 1 del 2003, in quanto la norma censurata
contribuisce, in maniera equilibrata, ad attuare l'obiettivo di
democrazia paritaria, previsto nello stesso art. 51.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, con ricorso
notificato il 12 giugno 2009 e depositato il successivo 18 giugno,
questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2, 3,
commi 1, 3 e 4, 4, comma 3, e 6, comma 1, della legge della Regione
Campania 27 marzo 2009, n. 4 (Legge elettorale), per violazione degli
artt. 3, 48 e 51 della Costituzione e dell'art. 5 della legge
costituzionale 22 novembre 1999, n. 1 (Disposizioni concernenti
l'elezione diretta del Presidente della Giunta regionale e
l'autonomia statutaria delle Regioni).
2. - Con riferimento alle questioni aventi ad oggetto gli artt.
2, comma 2, e 3, commi 1, 3 e 4, e gli artt. 6, comma 1, e 3, comma
4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, deve essere dichiarata la
cessazione della materia del contendere.
2.1. - Le censure mosse dal ricorrente alle suddette norme si
basano essenzialmente sulla asserita violazione dell'art. 5 della
legge cost. n. 1 del 1999, la' dove stabilisce che fino all'entrata
in vigore dei nuovi statuti regionali e delle nuove leggi elettorali,
ai sensi del primo comma dell'art. 122 Cost., nel testo modificato
dalla medesima legge cost. n. 1 del 1999, l'elezione del Presidente
della Giunta regionale e' contestuale al rinnovo dei rispettivi
Consigli regionali e si effettua con le modalita' previste dalle
disposizioni di legge ordinaria vigenti in materia di elezione dei
Consigli regionali.
La ratio della citata norma costituzionale transitoria e'
evidente: il legislatore costituzionale ha voluto evitare che il
rapporto tra forma di governo regionale - la quale, ai sensi
dell'art. 123, primo comma, Cost., deve essere determinata dagli
statuti delle singole Regioni - e legge elettorale regionale possa
presentare aspetti di incoerenza dovuti all'inversione, temporale e
logica, tra la prima e la seconda. E' noto infatti che la legge
elettorale deve armonizzarsi con la forma di governo, allo scopo di
fornire a quest'ultima strumenti adeguati di equilibrato
funzionamento sin dal momento della costituzione degli organi della
Regione, mediante la preposizione dei titolari alle singole cariche.
L'entrata in vigore e l'applicazione della legge elettorale prima
dello statuto potrebbero introdurre elementi originari di
disfunzionalita', sino all'estremo limite del condizionamento del
secondo da parte della prima, in violazione o elusione del carattere
fondamentale della fonte statutaria, comprovato dal procedimento
aggravato previsto dall'art. 123, secondo e terzo comma, della
Costituzione.
2.2. - Nel caso di specie, tale rischio di incoerenza e'
scongiurato sia per motivi attinenti alla scansione temporale dei
rispettivi iter procedimentali del nuovo statuto della Regione
Campania (legge reg. 28 maggio 2009, n. 6) e della legge elettorale,
sia per motivi sostanziali attinenti al collegamento tra gli stessi.
Lo statuto e' stato approvato, in prima deliberazione, il 12
giugno 2008 ed in seconda deliberazione il 20 febbraio 2009. Il 26
febbraio 2009 e' stata effettuata la pubblicazione notiziale dello
stesso, ai fini di un'eventuale richiesta referendaria. Lo statuto e'
stato promulgato il 28 maggio 2009, pubblicato nel Bollettino
ufficiale della Regione del 3 giugno 2009, ed e' entrato in vigore il
successivo 18 giugno.
La legge elettorale campana e' stata approvata dalla Commissione
speciale statuto il 3 febbraio 2009, dal Consiglio regionale il 12
marzo 2009 ed e' stata promulgata il successivo 27 marzo. La stessa
e' stata pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Campania
del 14 aprile 2009 ed e' entrata in vigore il giorno successivo.
Come si vede, l'iter dei due atti normativi e' stato parallelo e
la conclusione di quello relativo alla legge elettorale e' stata
anteriore a quella riguardante lo statuto solo a causa della doppia
approvazione di quest'ultimo, ad intervallo non minore di due mesi,
prescritta dall'art. 123, secondo comma, Cost. L'integrazione tra
forma di governo e legge elettorale, voluta dall'art. 5 della legge
cost. n. 1 del 1999, e' stata quindi assicurata dalla trattazione
contemporanea dei due disegni di legge e non e' inficiata dalla
conclusione del procedimento relativo alla legge elettorale con breve
anticipo rispetto a quello concernente lo statuto, dovuta a motivi
esclusivamente procedurali.
Occorre inoltre notare che, al momento della delibera governativa
di impugnazione della legge elettorale regionale (21 maggio 2009), lo
statuto non era stato ancora promulgato, con la conseguenza che, in
quella data non v'era certezza sulla sua effettiva entrata in vigore,
non essendo ancora trascorso il termine di tre mesi per una eventuale
richiesta referendaria, che in concreto poi non vi e' stata.
Esistevano quindi le condizioni che giustificavano il ricorso del
Presidente del Consiglio dei ministri, giacche' ben poteva accadere
che lo statuto venisse respinto dal corpo elettorale, con la
conseguenza che la legge elettorale sarebbe rimasta in vigore, ma
scoordinata rispetto allo stesso statuto. Per quest'ultimo sarebbe
stato necessario un nuovo procedimento di approvazione, con possibili
varianti rispetto alle scelte precedenti in tema di forma di governo,
che avrebbero potuto presentare aspetti contraddittori o comunque di
difficile integrazione e complementarita' con le regole elettorali
predisposte in funzione dello statuto ormai perento. Il Governo aveva
pertanto fondate ragioni per promuovere la questione di legittimita'
costituzionale su un atto normativo che, al momento
dell'impugnazione, avrebbe potuto rimanere isolato, non integrato con
lo statuto e quindi in contrasto con l'art. 5 della legge cost. n. 1
del 1999.
Gli eventi successivi - e segnatamente la promulgazione e la
pubblicazione dello statuto prima che il ricorso del Governo venisse
notificato - hanno fugato la preoccupazione che statuto e legge
elettorale non presentassero i caratteri di complementarita' e
integrazione voluti dalla norma costituzionale. E' venuta cosi' a
mancare la condizione prevista dall'art. 5 della legge cost. n. 1 del
1999 per l'applicazione della disciplina transitoria, anche in
considerazione del fatto che, medio tempore, la nuova legge
elettorale non ha avuto applicazione, non essendosi svolte elezioni
regionali in Campania.
Il coordinamento e l'integrazione dello statuto e della legge
elettorale trovano una conferma sostanziale negli artt. 5, comma 2, e
6, comma 3, della stessa legge elettorale, ove e' citato l'art. 27
del nuovo statuto, in base al quale il Presidente della Giunta
regionale e' membro del Consiglio regionale.
Per le considerazioni sopra esposte, si deve dichiarare la
cessazione della materia del contendere con riferimento alle
questioni di legittimita' costituzionale aventi ad oggetto gli artt.
2, comma 2, 3, commi 1, 3 e 4, e 6, comma 1, della legge reg.
Campania n. 4 del 2009.
3. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 4,
comma 3, della legge reg. Campania n. 4 del 2009 non e' fondata.
3.1. - La questione riguarda una norma che, per la prima volta
nell'ordinamento italiano, prevede la cosiddetta «preferenza di
genere». In particolare, la disposizione censurata dispone che
l'elettore puo' esprimere uno o due voti di preferenza e che, nel
caso di espressione di due preferenze, una deve riguardare un
candidato di genere maschile ed una un candidato di genere femminile
della stessa lista, pena l'annullamento della seconda preferenza.
La norma prima citata trova fondamento nell'art. 5 del nuovo
statuto della Regione Campania, non impugnato dal Governo, che, nel
comma 3, ultimo inciso, cosi' recita: «Al fine di conseguire il
riequilibrio della rappresentanza dei sessi, la legge elettorale
regionale promuove condizioni di parita' per l'accesso di uomini e
donne alla carica di consigliere regionale mediante azioni positive».
La finalita' della nuova regola elettorale e' dichiaramente
quella di ottenere un riequilibrio della rappresentanza politica dei
due sessi all'interno del Consiglio regionale, in linea con l'art.
51, primo comma, Cost., nel testo modificato dalla legge
costituzionale 30 maggio 2003, n. 1 (Modifica dell'articolo 51 della
Costituzione), e con l'art. 117, settimo comma, Cost., nel testo
modificato dalla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3
(Modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione).
La prima norma costituzionale citata dispone che «Tutti i
cittadini dell'uno e dell'altro sesso possono accedere agli uffici
pubblici e alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza,
secondo i requisiti stabiliti dalla legge. A tal fine la Repubblica
promuove con appositi provvedimenti le pari opportunita' tra donne e
uomini».
La seconda norma costituzionale stabilisce che «Le leggi
regionali rimuovono ogni ostacolo che impedisce la piena parita'
degli uomini e delle donne nella vita sociale, culturale ed economica
e promuovono la parita' di accesso tra donne e uomini alle cariche
elettive».
Il quadro normativo, costituzionale e statutario, e'
complessivamente ispirato al principio fondamentale dell'effettiva
parita' tra i due sessi nella rappresentanza politica, nazionale e
regionale, nello spirito dell'art. 3, secondo comma, Cost., che
impone alla Repubblica la rimozione di tutti gli ostacoli che di
fatto impediscono una piena partecipazione di tutti i cittadini
all'organizzazione politica del Paese. Preso atto della storica
sotto-rappresentanza delle donne nelle assemblee elettive, non dovuta
a preclusioni formali incidenti sui requisiti di eleggibilita', ma a
fattori culturali, economici e sociali, i legislatori costituzionale
e statutario indicano la via delle misure specifiche volte a dare
effettivita' ad un principio di eguaglianza astrattamente sancito, ma
non compiutamente realizzato nella prassi politica ed elettorale.
3.2. - I mezzi per attuare questo disegno di realizzazione della
parita' effettiva tra donne e uomini nell'accesso alle cariche
elettive possono essere di diverso tipo. La tecnica prescelta dalla
norma censurata nel presente giudizio e' quella di predisporre
condizioni generali volte a favorire il riequilibrio di genere nella
rappresentanza politica, senza introdurre strumenti che possano,
direttamente o indirettamente, incidere sull'esito delle scelte
elettorali dei cittadini. Questa Corte ha escluso che possano essere
legittimamente introdotte nell'ordinamento misure che «non si
propongono di "rimuovere" gli ostacoli che impediscono alle donne di
raggiungere determinati risultati, bensi' di attribuire loro
direttamente quei risultati medesimi» (sentenza n. 422 del 1995).
Tenendo ferma questa fondamentale statuizione, la Corte
costituzionale, dopo l'introduzione del nuovo testo dell'art. 117
Cost., ma in data anteriore alla modifica dell'art. 51 Cost., ha
precisato che i vincoli imposti dalla legge per conseguire
l'equilibrio dei generi nella rappresentanza politica non devono
incidere sulla «parita' di chances delle liste e dei candidati e
delle candidate nella competizione elettorale» (sentenza n. 49 del
2003).
3.3. - Occorre quindi chiedersi se la norma censurata nel
presente giudizio in qualche modo prefiguri il risultato elettorale,
alterando forzosamente la composizione dell'assemblea elettiva
rispetto a quello che sarebbe il risultato di una scelta compiuta
dagli elettori in assenza della regola contenuta nella norma
medesima, oppure attribuisca ai candidati dell'uno o dell'altro sesso
maggiori opportunita' di successo elettorale rispetto agli altri.
Si deve innanzitutto notare che l'espressione della doppia
preferenza e' meramente facoltativa per l'elettore, il quale ben puo'
esprimerne una sola, indirizzando la sua scelta verso un candidato
dell'uno o dell'altro sesso. Solo se decide di avvalersi della
possibilita' di esprimere una seconda preferenza, la scelta dovra'
cadere su un candidato della stessa lista, ma di sesso diverso da
quello del candidato oggetto della prima preferenza. Nel caso di
espressione di due preferenze per candidati dello stesso sesso,
l'invalidita' colpisce soltanto la seconda preferenza, ferma restando
pertanto la prima scelta dell'elettore.
Da quanto esposto si traggono due conseguenze, in ordine ai
limiti posti dalla giurisprudenza di questa Corte all'introduzione di
strumenti normativi specifici per realizzare il riequilibrio tra i
sessi nella rappresentanza politica.
La prima e' che la regola censurata non e' in alcun modo idonea a
prefigurare un risultato elettorale o ad alterare artificiosamente la
composizione della rappresentanza consiliare. E' agevole difatti
osservare che, in applicazione della norma censurata, sarebbe
astrattamente possibile, in seguito alle scelte degli elettori, una
composizione del Consiglio regionale maggiormente equilibrata
rispetto al passato, sotto il profilo della presenza di donne e
uomini al suo interno, ma anche il permanere del vecchio squilibrio,
ove gli elettori si limitassero ad esprimere una sola preferenza
prevalentemente in favore di candidati di sesso maschile o, al
contrario, l'insorgere di un nuovo squilibrio, qualora gli elettori
esprimessero in maggioranza una sola preferenza, riservando la loro
scelta a candidati di sesso femminile. La prospettazione di queste
eventualita' - tutte consentite in astratto dalla normativa censurata
- dimostra che la nuova regola rende maggiormente possibile il
riequilibrio, ma non lo impone. Si tratta quindi di una misura
promozionale, ma non coattiva.
Sotto il profilo della liberta' di voto, tutelata dall'art. 48
Cost., si deve osservare che l'elettore, quanto all'espressione delle
preferenze e, piu' in generale, alle modalita' di votazione, incontra
i limiti stabiliti dalle leggi vigenti, che non possono mai
comprimere o condizionare nel merito le sue scelte, ma possono
fissare criteri con i quali queste devono essere effettuate. Non e'
certamente lesivo della liberta' degli elettori che le leggi, di
volta in volta, stabiliscano il numero delle preferenze esprimibili,
in coerenza con indirizzi di politica istituzionale che possono
variare nello spazio e nel tempo. Parimenti non puo' essere
considerata lesiva della stessa liberta' la condizione di genere cui
l'elettore campano viene assoggettato, nell'ipotesi che decida di
avvalersi della facolta' di esprimere una seconda preferenza. Si
tratta di una facolta' aggiuntiva, che allarga lo spettro delle
possibili scelte elettorali - limitato ad una preferenza in quasi
tutte le leggi elettorali regionali - introducendo, solo in questo
ristretto ambito, una norma riequilibratrice volta ad ottenere,
indirettamente ed eventualmente, il risultato di un'azione positiva.
Tale risultato non sarebbe, in ogni caso, effetto della legge, ma
delle libere scelte degli elettori, cui si attribuisce uno specifico
strumento utilizzabile a loro discrezione.
I diritti fondamentali di elettorato attivo e passivo rimangono
inalterati. Il primo perche' l'elettore puo' decidere di non
avvalersi di questa ulteriore possibilita', che gli viene data in
aggiunta al regime ormai generalizzato della preferenza unica, e
scegliere indifferentemente un candidato di genere maschile o
femminile. Il secondo perche' la regola della differenza di genere
per la seconda preferenza non offre possibilita' maggiori ai
candidati dell'uno o dell'altro sesso di essere eletti, posto il
reciproco e paritario condizionamento tra i due generi nell'ipotesi
di espressione di preferenza duplice. Non vi sono, in base alla norma
censurata, candidati piu' favoriti o piu' svantaggiati rispetto ad
altri, ma solo una eguaglianza di opportunita' particolarmente
rafforzata da una norma che promuove il riequilibrio di genere nella
rappresentanza consiliare.
4. - La sentenza n. 422 del 1995 di questa Corte sottolineava che
al riequilibrio tra i sessi nella rappresentanza politica «si puo'
[...] pervenire con un'intensa azione di crescita culturale che porti
partiti e forze politiche a riconoscere la necessita'
improcrastinabile di perseguire l'effettiva presenza paritaria delle
donne nella vita pubblica, e nelle cariche rappresentative in
particolare». Norme come quella oggetto del presente giudizio possono
solo offrire possibilita' di scelta aggiuntive agli elettori, ma non
garantiscono - ne' potrebbero farlo - che l'obiettivo sia raggiunto,
giacche' resistenze culturali e sociali, ancora largamente diffuse,
potrebbero frustrare l'intento del legislatore regionale, perpetuando
la situazione esistente, che presenta un vistoso squilibrio di genere
nella rappresentanza sia nella Regione Campania sia, piu' in
generale, nelle assemblee elettive della Repubblica italiana.
L'aleatorieta' del risultato dimostra che quello previsto dalla norma
censurata non e' un meccanismo costrittivo, ma solo promozionale,
nello spirito delle disposizioni costituzionali e statutarie prima
citate.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara non fondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 4, comma 3, della legge della Regione Campania 27 marzo
2009, n. 4 (Legge elettorale), promossa, in riferimento agli artt. 3,
48 e 51 della Costituzione, dal Presidente del Consiglio dei ministri
con il ricorso indicato in epigrafe;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 2, e 3,
commi 1, 3 e 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, promossa, in
riferimento all'art. 5 della legge costituzionale 22 novembre 1999,
n. 1 (Disposizioni concernenti l'elezione diretta del Presidente
della Giunta regionale e l'autonomia statutaria delle Regioni), dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe;
Dichiara cessata la materia del contendere in ordine alla
questione di legittimita' costituzionale degli artt. 6, comma 1, e 3,
comma 4, della legge reg. Campania n. 4 del 2009, promossa, in
riferimento all'art. 5 della legge cost. n. 1 del 1999, dal
Presidente del Consiglio dei ministri con il ricorso indicato in
epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 15 dicembre 2009.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Silvestri
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 14 gennaio 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola