N. 151 SENTENZA 26 - 29 aprile 2010
Giudizio di legittimita' costituzionale in via principale. Impiego pubblico - Norme della Regione Valle d'Aosta - Disciplina delle assenze per malattia - Controlli sullo stato di malattia, definizione delle fasce orarie di reperibilita', determinazione del trattamento economico durante il periodo di assenza - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia «ordinamento civile» - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Valle d'Aosta 2 febbraio 2009, n. 5, art. 2, commi 1, 2 e 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l) (artt. 3, 97 e 117, terzo comma); d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 71. Impiego pubblico - Norme della Regione Valle d'Aosta - Esonero dal servizio - Possibilita' di chiedere l'esonero solo nel corso del triennio antecedente la data di maturazione dell'anzianita' contributiva massima di 40 anni - Violazione della competenza legislativa esclusiva statale nella materia «ordinamento civile» - Illegittimita' costituzionale - Assorbimento delle ulteriori censure. - Legge della Regione Valle d'Aosta 2 febbraio 2009, n. 5, art. 3. - Costituzione, art. 117, secondo comma, lett. l) (artt. 3, 97 e 117, terzo comma); d.l. 25 giugno 2008, n. 112 (convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133), art. 72.(GU n.18 del 5-5-2010 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente: Francesco AMIRANTE;
Giudici: Ugo DE SIERVO, Paolo MADDALENA, Alfio FINOCCHIARO, Alfonso
QUARANTA , Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Maria Rita SAULLE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria
NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI;
ha pronunciato la seguente
Sentenza
nel giudizio di legittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1, 2
e 3, e 3, della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 2
febbraio 2009, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di pubblico
impiego regionale), promosso dal Presidente del Consiglio dei
ministri con ricorso notificato il 10-16 aprile 2009, depositato in
cancelleria il 17 aprile 2009 ed iscritto al n. 28 del registro
ricorsi 2009.
Visto l'atto di costituzione della Regione Valle d'Aosta;
Udito nell'udienza pubblica del 10 marzo 2010 il Giudice relatore
Luigi Mazzella;
Uditi l'avvocato dello Stato Giuseppe Fiengo per il Presidente
del Consiglio dei ministri e l'avvocato Francesco Saverio Marini per
la Regione Valle d'Aosta.
Ritenuto in fatto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri, rappresentato e
difeso dall'Avvocatura generale dello Stato, ha promosso, in
riferimento agli artt. 3, 97 e 117, commi secondo e terzo, della
Costituzione, questioni di legittimita' costituzionale degli artt. 2,
commi 1, 2 e 3, e 3 della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 2 febbraio 2009, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di
pubblico impiego regionale).
1.1. - Circa l'art. 2 della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del
2009, il ricorrente deduce che il comma 1 di tale norma prevede
l'obbligo del controllo in ordine alla sussistenza della malattia dei
dipendenti regionali nel solo caso in cui l'assenza sia continuativa
per almeno dieci giorni, in tal modo escludendo l'obbligatorieta' del
controllo nei casi di assenza per periodi piu' brevi, come previsto
dall'art. 71, comma 3, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito, con modificazioni, dalla legge
6 agosto 2008, n. 133.
Il comma 2 dello stesso art. 2 della legge reg. Valle d'Aosta n.
5 del 2009 stabilisce, poi, che le fasce orarie entro le quali devono
essere effettuate le visite mediche di controllo da parte degli enti
interessati vanno dalle 9,00 alle 13,00 e dalle 17,00 alle 20,00 di
tutti i giorni compresi i non lavorativi e festivi, cosi' disponendo
in difformita' dall'art. 71, comma 3, del decreto-legge n. 112 del
2008, che le fissa dalle ore 8,00 alle ore 13,00 e dalle ore 14,00
alle ore 20,00.
Infine, il comma 3 dell'art. 2 della legge reg. Valle d'Aosta n.
5 del 2009 rimette al contratto collettivo regionale di lavoro la
determinazione dell'ammontare della riduzione del trattamento
economico da effettuarsi nei primi cinque giorni di assenza per
malattia, quale che sia la durata del periodo di assenza, mentre il
comma 1 dell'art. 71 del decreto-legge n. 112 del 2008 stabilisce
esso stesso l'entita' della decurtazione dello stipendio ed il
periodo in cui essa si applica; precisamente, la norma statale
dispone che nei primi dieci giorni di assenza venga corrisposto il
trattamento economico fondamentale con esclusione di ogni indennita'
o emolumento, comunque denominati, aventi carattere fisso e
continuativo, nonche' di ogni altro trattamento accessorio; ed
inoltre che la trattenuta operi anche per assenze di un solo giorno e
per tutti i primi dieci giorni se l'assenza si protrae per piu' di
dieci giorni.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, la normativa
regionale ora riportata contrasta con il sistema di riparto delle
competenze legislative tra Stato e Regioni e, in particolare, con
l'art. 117, secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Infatti, la regolamentazione della malattia e del relativo
trattamento economico attiene alla disciplina del rapporto di lavoro
tra il dipendente pubblico e l'amministrazione di appartenenza, cioe'
di un rapporto contrattuale e pertanto rientra nella materia
dell'ordinamento civile.
Il ricorrente richiama, quindi, la sentenza di questa Corte n. 95
del 2007, secondo la quale, poiche' il rapporto di impiego alle
dipendenze di Regioni ed enti locali, "privatizzato" ai sensi
dell'art. 2 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165 (Norme generali
sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche), e' retto dalla disciplina generale dei rapporti di lavoro
tra privati ed e' conseguentemente soggetto alle regole che
garantiscono l'uniformita' di tale tipo di rapporti, la legge
statale, in tutti i casi in cui interviene a conformare gli istituti
del rapporto di impiego attraverso norme che si impongono
all'autonomia privata con il carattere dell'inderogabilita',
costituisce un limite alla competenza residuale regionale in materia
di organizzazione amministrativa delle Regioni e degli enti pubblici
regionali.
Inoltre, la difesa erariale afferma che, trattandosi di un
aspetto fondamentale per il regolare svolgimento del rapporto di
lavoro, esso non puo' essere rimesso alle specifiche discipline delle
Regioni, poiche' si finirebbe con l'introdurre inevitabili
differenziazioni tra i lavoratori pubblici, se non vere e proprie
disparita' di trattamento in contrasto con l'art. 3 Cost., mentre
esigenze di unitarieta' di disciplina imporrebbero una identica
regolamentazione sull'intero territorio nazionale.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, l'art. 2,
commi 1, 2 e 3, della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2009,
ponendosi in contrasto con quanto stabilito dall'art. 71 del d.l. n.
112 del 2008, viola anche l'art. 117, terzo comma, della Cost.,
poiche' il predetto art. 71 e' espressione della competenza del
legislatore statale di stabilire i principi fondamentali nella
materia del «coordinamento della finanza pubblica e del sistema
tributario».
Infatti, da un lato, il d.l. n. 112 del 2008 detta misure
necessarie ed urgenti per l'unitarieta' dell'intero sistema nazionale
finanziario e tributario, ai fini di un efficiente reperimento delle
risorse in connessione alla ripartizione delle competenze fondate tra
i diversi livelli territoriali di governo; dall'altro, l'art. 71,
comma 1, nel disciplinare il trattamento economico spettante nel caso
di assenza per malattia, prevede espressamente che «I risparmi
derivanti dall'applicazione del presente comma costituiscono economie
di bilancio per le amministrazioni dello Stato e concorrono per gli
enti diversi dalle amministrazioni statali al miglioramento dei saldi
di bilancio».
Inoltre, a norma dello stesso art. 71 del d.l. n. 112 del 2008,
la disciplina da esso dettata si applica ai dipendenti di tutte le
amministrazioni di cui all'art. 1, comma 2, del d.lgs. n. 165 del
2001, tra le quali sono comprese anche le Regioni.
Il ricorrente precisa che, in virtu' dell'art. 10 della legge
costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 (Modifiche al Titolo V della
Parte seconda della Costituzione), la previsione della competenza
legislativa concorrente in materia di «coordinamento e della finanza
pubblica e del sistema tributario» si estende alla Regione Valle
d'Aosta, costituendo una forma di autonomia piu' ampia rispetto a
quella assicurata dallo statuto speciale, il quale prevede una mera
competenza integrativa-attuativa in materia di «finanze regionali e
comunali» [art. 3, lettera f), della legge costituzionale 26 febbraio
1948, n. 4 (Statuto speciale per la Valle d'Aosta)].
Cio' determina la possibilita', per il legislatore statale, di
dettare principi fondamentali in tale materia e pertanto i primi tre
commi dell'art. 71 del d.l. n. 112 del 2008, essendo espressione di
un principio fondamentale di coordinamento della finanza pubblica,
sono applicabili anche alle autonomie speciali. Infatti le
disposizioni di cui all'art. 71, e in particolare quelle di cui al
comma 1, rappresentano l'espressione di un principio tendenziale di
risparmio di spesa e, in ogni caso, di un obiettivo di carattere
generale che, lasciando libere le Regioni circa la destinazione del
risparmio realizzato, pone loro, anche in ragione del principio di
buon andamento della pubblica amministrazione, il vincolo del
miglioramento dei saldi di bilancio.
Di qui, secondo il ricorrente, il travalicamento delle proprie
competenze legislative da parte della Regione Valle d'Aosta che,
attraverso l'art. 2, commi 1, 2 e 3 della legge regionale n. 5 del
2009, ha disciplinato in modo difforme la materia dell'assenza per
malattia dei dipendenti regionali. In particolare, rimettendo
interamente al contratto collettivo regionale di lavoro l'ammontare
della riduzione del trattamento economico, oltretutto riferita ai
soli primi cinque giorni di assenza per malattia, quale che sia la
durata del periodo di assenza, la normativa regionale rischia di
vanificare del tutto, o almeno di attenuare fortemente, il
conseguimento dell'obiettivo generale di risparmio fissato a livello
statale.
1.2 - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna anche
l'art. 3 della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2009, il quale
stabilisce che il personale in servizio presso la Regione possa
chiedere di essere esonerato dal servizio (con diritto a percepire un
trattamento economico temporaneo pari al cinquanta per cento di
quello in godimento) nel corso del triennio antecedente la data di
maturazione dell'anzianita' contributiva massima di 40 anni, mentre
la normativa statale (art. 72 del d.l. n. 112 del 2008) prevede per i
dipendenti pubblici la medesima facolta', ma esercitabile nel
quinquennio antecedente la data di maturazione dell'anzianita'
contributiva massima.
Ad avviso del ricorrente, l'art. 3 della legge regionale n. 5 del
2009, disciplinando un profilo del rapporto di lavoro tra la Regione
ed i propri dipendenti, invaderebbe la competenza legislativa statale
esclusiva in materia di «ordinamento civile» di cui all'art. 117,
secondo comma, lettera l), Cost., per i medesimi motivi esposti a
proposito dell'art. 2 della stessa legge regionale.
Sussisterebbe, inoltre, violazione dell'art. 117, terzo comma,
della Costituzione. Infatti l'esonero dalla prestazione lavorativa
previsto dall'art. 72 del d.l. n. 112 del 2008 costituisce fonte di
un risparmio di spesa per l'amministrazione, la quale corrisponde al
dipendente che abbia esercitato tale facolta' il solo cinquanta per
cento del trattamento retributivo. Esso, dunque, rappresenta
esplicazione della potesta' normativa statale di dettare principi
generali nella materia del «coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario» (potesta' normativa che, come gia' rilevato,
deve considerarsi estesa anche alla Regione Valle d'Aosta in quanto
piu' ampia rispetto alle previsioni statutarie).
L'aver limitato la facolta' di esonero al solo triennio
precedente il raggiungimento dell'anzianita' massima contributiva
diminuisce, ad avviso dell'Avvocatura dello Stato, le potenzialita'
di tendenziale risparmio perseguite dalla normativa statale. Anche la
disciplina dell'istituto dell'esonero costituirebbe espressione di
indefettibili esigenze di carattere unitario, in un settore
particolarmente delicato qual e' quello della spesa per il personale,
in cui l'esigenza di porre dei limiti alla complessiva crescita della
spesa e' particolarmente avvertita. Di conseguenza, la relativa
disciplina e' costituita da disposizioni non derogabili da parte
delle autonomie speciali che partecipano, al pari delle Regioni
ordinarie, all'azione di risanamento della finanza pubblica, anche in
conformita' ai principi di buon andamento di cui all'art. 97 della
Costituzione.
2. - La Regione Valle d'Aosta si e' costituita in giudizio ed ha
chiesto che il ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri sia
respinto per inammissibilita' e infondatezza dei rilievi in esso
contenuti, riservandosi di svolgere ulteriori deduzioni.
3. - In prossimita' dell'udienza di discussione la Regione ha
depositato una memoria nella quale chiede che le questioni promosse
dal Presidente del Consiglio dei ministri siano rigettate «per
cessata materia del contendere e per infondatezza».
In particolare, in riferimento alla questione relativa all'art.
2, comma 1, della legge reg. n. 5 del 2009, la Regione sostiene che
dovrebbe essere dichiarata la cessazione della materia del
contendere, perche', nelle more del giudizio costituzionale, l'art.
72, comma 1, lettera a), del d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150
(Attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di
ottimizzazione della produttivita' del lavoro pubblico e di
efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni), ha
abrogato l'art. 71, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 che dettava
disposizioni sullo stesso aspetto. Cio', ad avviso della difesa
regionale, avrebbe determinato, da un lato, il venir meno del
denunciato contrasto con la disciplina statale assunta dal ricorrente
quale limite inderogabile per il legislatore regionale e, dall'altro,
l'eliminazione della norma interposta assunta dal Presidente del
Consiglio dei ministri come principio fondamentale in materia di
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario.
In via subordinata, ove fosse ritenuto possibile sostituire il
riferimento all'art. 71, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 con quello
all'art. 55-septies, comma 5, del d.lgs. n. 165 del 2001 introdotto
dal d.lgs. n. 150 del 2009 e recante lo stesso precetto in precedenza
contenuto nel citato art. 71, comma 3, la resistente afferma che la
questione sollevata in riferimento all'art. 117, secondo comma,
lettera l), Cost., sarebbe infondata, perche' non sussisterebbe
difformita' tra la norma regionale impugnata e quella statale.
Infatti, entrambe sono dirette a render possibile lo svolgimento
del controllo anche nel caso di assenza per malattia di un solo
giorno, nella comune finalita' di contrastare l'assenteismo nelle
pubbliche amministrazioni.
Ad avviso della Regione Valle d'Aosta, la questione relativa
all'art. 2, comma 1, legge reg. n. 5 del 2009 sarebbe infondata anche
in riferimento all'art. 117, terzo comma, della Costituzione.
Infatti, la norma statale sui controlli sulle assenze per malattia
dei dipendenti pubblici non puo' essere qualificata quale principio
fondamentale in tema di coordinamento della finanza pubblica, non
essendo diretta a realizzare lo scopo di contenimento della spesa per
il personale, ma quello di scoraggiare condotte assenteistiche dei
dipendenti, come espressamente dichiarato dall'art. 55-septies, comma
6, del d.lgs. n. 165 del 2001.
Anche rispetto alla questione avente ad oggetto l'art. 2, comma
2, della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2009 (che fissa le fasce
orarie di reperibilita' obbligatorie per i dipendenti regionali
assenti per malattia) la resistente deduce che sia cessata la materia
del contendere.
Infatti, l'art. 71, comma 3, secondo periodo, del d.l. n. 112 del
2008 (che stabiliva le fasce orarie di reperibilita') e' stato
abrogato dall'art. 17, comma 23, lettera c), del d.l. 1° luglio 2009,
n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga di termini),
convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102.
Inoltre la successiva legislazione statale non ha reintrodotto la
previsione originariamente contenuta nel predetto art. 71, comma 3,
del d.l. n. 112 del 2008, bensi', all'art. 55-septies, comma 5, del
d.lgs. n. 165 del 2001, ha demandato ad un decreto del Ministro per
la pubblica amministrazione e l'innovazione la determinazione delle
fasce orarie di reperibilita'. La norma statale attualmente vigente,
dunque, non sarebbe idonea ad esprimere principi fondamentali in
materia di ordinamento civile e di coordinamento della finanza
pubblica suscettibili di vincolare il legislatore valdostano. Del
resto, il decreto ministeriale adottato in attuazione dell'art.
55-septies, comma 5, d.lgs. n. 165 del 2001 sarebbe applicabile - ad
avviso della difesa regionale - alle sole amministrazioni statali.
La resistente sostiene, poi, che la questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 2, comma 3, della legge reg. Valle d'Aosta
n. 5 del 2009 (che demanda alla contrattazione collettiva
l'individuazione dell'ammontare della riduzione del trattamento
economico da effettuarsi nei primi cinque giorni di malattia) non e'
fondata.
In primo luogo, contrariamente a quanto sostenuto dal Presidente
del Consiglio dei ministri, la norma sarebbe diretta proprio a
evitare l'insorgenza di disparita' di trattamento tra i dipendenti
delle amministrazioni della Valle d'Aosta e quelli di altre
amministrazioni pubbliche. Infatti, da un lato, la scelta di
prevedere la decurtazione retributiva per i primi cinque giorni di
assenza (invece che per i primi dieci, come fatto dal legislatore
statale) e' stata determinata dalla constatazione che nel comparto
regionale i periodi di assenza per malattia di durata compresa tra
uno e cinque giorni sono quelli maggiormente ricorrenti in assoluto;
dall'altro lato, il contratto collettivo regionale, diversamente da
quelli applicati sul restante territorio nazionale, prevede poche
indennita' accessorie, onde la scelta di demandare alla
contrattazione collettiva l'individuazione dell'entita' della
riduzione della retribuzione durante i primi cinque giorni di
malattia da decurtare risponde all'intento di evitare disparita' di
trattamento tra il personale appartenente al medesimo ente.
Piu' in generale, la resistente deduce che le doglianze del
Presidente del Consiglio dei ministri trascurano di considerare che,
in base allo statuto speciale di autonomia, la Regione Valle d'Aosta
e' titolare di competenza legislativa primaria in materia di
«ordinamento degli uffici e degli enti dipendenti dalla Regione e
stato giuridico ed economico del personale» e di «ordinamento degli
enti locali e delle relative giurisdizioni» [art. 2, primo comma,
lettere a) e b), legge cost. n. 4 del 1948] e competenza legislativa
integrativa e attuativa in materia di «finanze regionali e comunali»
(art. 3, primo comma, legge cost. n. 4 del 1948).
Inoltre la riconducibilita' delle disposizioni dell'art. 2 della
legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2009 alla materia dell'«ordinamento
civile» non precluderebbe alla Regione qualsiasi intervento
legislativo diretto a disciplinare gli aspetti che risentono della
specificita' dell'ordinamento regionale e che pertanto richiedono,
proprio per consentire una coerente applicazione degli istituti di
diritto privato, adeguamenti che garantiscano il rispetto del
principio di eguaglianza e di quelli di imparzialita' e buon
andamento dell'amministrazione. Ad avviso della resistente, la norma
impugnata si limita ad introdurre una regolamentazione parzialmente
difforme solamente per i profili in cui l'applicazione integrale
della dettagliata normativa statale in tema di modalita' di
determinazione dell'ammontare della riduzione del trattamento
economico avrebbe comportato un effetto distorsivo sul trattamento da
corrispondere ai dipendenti regionali, introducendo differenziazioni
irragionevoli ai loro danni.
La Regione Valle d'Aosta contesta, poi, che l'art. 2, comma 3,
della legge reg. n. 5 del 2009 violi l'art. 117, terzo comma, della
Costituzione, poiche' anche la norma regionale censurata determina un
risparmio di spesa attraverso la riduzione del trattamento economico
dei dipendenti in caso di malattia. Inoltre, la difesa regionale
richiama la giurisprudenza di questa Corte secondo la quale il
legislatore statale puo' stabilire parametri generali di contenimento
delle spese degli enti autonomi mediante la fissazione di obiettivi,
ma non puo' imporre nel dettaglio le modalita' e gli strumenti
concreti da utilizzare per raggiungere quegli obiettivi.
Circa la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 3
della legge reg. n. 5 del 2009, la Regione Valle d'Aosta sostiene che
essa e' infondata con riferimento a tutti i parametri costituzionali
evocati dal Presidente del Consiglio dei ministri.
La resistente deduce, in proposito, che l'art. 72, comma 1, del
d.l. n. 112 del 2008, nell'elencare le pubbliche amministrazioni
interessate dall'istituto dell'esonero da esso disciplinato, non
indica le Regioni. Ne consegue che i dipendenti delle amministrazioni
regionali non sono compresi nell'ambito soggettivo di applicabilita'
dell'istituto in oggetto.
Tale conclusione trova conferma nel comma 11 del medesimo art. 72
che, nel disciplinare il diverso istituto della risoluzione del
rapporto per i dipendenti che hanno maturato l'anzianita'
contributiva di 40 anni, prevede espressamente che anche le
amministrazioni regionali siano destinatarie della relativa
disciplina.
Pertanto, ad avviso della Regione Valle d'Aosta, non sussiste
violazione dell'art. 117, secondo comma, Cost. - poiche' l'art. 3
della legge reg. n. 5 del 2009 non contrasta con i principi
inderogabili in materia di ordinamento civile vincolanti per il
legislatore valdostano -, ne' dell'art. 117, terzo comma, Cost. -
poiche' il citato art. 72, escludendo i dipendenti delle
amministrazioni regionali dal proprio ambito di operativita', non ha
inteso porre principi inderogabili per il risanamento della finanza
pubblica vincolanti anche per la Regione Valle d'Aosta -, ne' degli
artt. 3 e 97 Cost., perche', al contrario, la scelta del legislatore
valdostano di introdurre, a favore dei dipendenti delle
amministrazioni regionali, la facolta' di ricorrere all'esonero
secondo modalita' analoghe al modello adottato dal legislatore
statale, testimonia della volonta' della Regione di contribuire al
risanamento della finanza pubblica in piena sintonia con quanto
disposto dal legislatore statale ed in conformita' col principio del
buon andamento della pubblica amministrazione.
Infine, la resistente deduce che le censure prospettate nel
ricorso si rivolgono unicamente al comma 1 dell'art. 3 della legge
reg. n. 5 del 2009, nonostante che il Presidente del Consiglio dei
ministri abbia chiesto la declaratoria di illegittimita'
costituzionale dell'intero articolo 3. Pertanto la questione avente
ad oggetto i commi dal 2 al 7 dello stesso art. 3 deve essere
dichiarata inammissibile per carenza di motivazione. In subordine, e
nel merito, la difesa regionale sostiene che essa e' infondata per le
stesse motivazioni illustrate a proposito dell'art. 3, comma 1, legge
n. 5 del 2009.
Considerato in diritto
1. - Il Presidente del Consiglio dei ministri impugna gli artt.
2, commi 1, 2 e 3, e 3 della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee
d'Aoste 2 febbraio 2009, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di
pubblico impiego regionale).
1.1. - L'art. 2 detta disposizioni in tema di assenze per
malattia dei dipendenti della Regione e degli enti regionali. In
particolare, esso prevede che: i controlli sulla sussistenza della
malattia possono essere disposti anche per assenze di un solo giorno
e debbono essere sempre disposti in ipotesi di assenza continuativa
per almeno dieci giorni (comma 1); le fasce orarie di reperibilita'
per l'esecuzione dei controlli vanno dalle 9 alle 13 e dalle 17 alle
20 di tutti i giorni, compresi i non lavorativi e i festivi (comma
2); il contratto collettivo regionale di lavoro stabilisce
l'ammontare della riduzione del trattamento economico da effettuarsi
nei primi cinque giorni di assenza per malattia (comma 3).
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, tali
disposizioni violerebbero l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., poiche' la regolamentazione delle assenze per malattia e del
relativo trattamento economico attengono direttamente alla disciplina
del rapporto di lavoro, rientrante nella materia dell'ordinamento
civile. Esse, inoltre, contrasterebbero con l'art. 117, terzo comma,
Cost., perche' si porrebbero in contrasto con quanto stabilito, in
tema di assenze per malattia dei dipendenti pubblici e del relativo
trattamento economico, dall'art. 71 del d.l. 25 giugno 2008, n. 112
(Disposizioni urgenti per lo sviluppo economico, la semplificazione,
la competitivita', la stabilizzazione della finanza pubblica e la
perequazione tributaria), convertito dalla legge 6 agosto 2008, n.
133, il quale e' espressione della competenza del legislatore statale
di stabilire i principi fondamentali nella materia del coordinamento
della finanza pubblica e del sistema tributario. Infine, sarebbero
lesi i «principi di eguaglianza, ragionevolezza, imparzialita' e buon
andamento della p.a. di cui agli artt. 3 e 97 Cost.», poiche' la
rimessione alla legislazione regionale della disciplina delle assenze
per malattia consentirebbe l'introduzione di disparita' di
trattamento tra dipendenti e perche' le disposizioni statali derogate
dalla norma impugnata pongono alle Regioni il tendenziale vincolo del
miglioramento dei saldi di bilancio attuativo, tra l'altro, del
principio del buon andamento dell'amministrazione.
1.2. - L'art. 3 della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2009 reca
la disciplina in materia di esonero dal servizio dei dipendenti della
Regione e degli enti pubblici regionali.
Ad avviso del Presidente del Consiglio dei ministri, tale norma
regionale violerebbe l'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost.,
poiche' l'esonero costituisce un aspetto particolare del rapporto di
lavoro e pertanto rientra nella materia dell'ordinamento civile;
sarebbe leso anche l'art. 117, terzo comma, Cost., perche' la norma
impugnata, limitando la facolta' di chiedere l'esonero al triennio
antecedente alla maturazione dell'anzianita' contributiva massima, si
porrebbe in contrasto con quanto disposto dall'art. 72 del d.l. n.
112 del 2008, il quale invece prevede che tale facolta' possa essere
esercitata dal dipendente nel quinquennio antecedente la maturazione
di quell'anzianita' contributiva e costituirebbe un principio
fondamentale nella materia del coordinamento della finanza pubblica e
del sistema tributario; infine, sussisterebbe contrasto con i
«principi di eguaglianza, ragionevolezza, imparzialita' e buon
andamento della p.a. di cui agli artt. 3 e 97 Cost.», poiche' la
disciplina dell'istituto dell'esonero, appartenendo ad un settore,
quale quello della spesa per il personale, in cui l'esigenza di porre
dei limiti alla complessiva crescita della spesa e' particolarmente
avvertita, non sarebbe derogabile da parte delle autonomie speciali
che partecipano all'azione di risanamento della finanza pubblica
anche in conformita' al principio di buon andamento di cui all'art.
97 della Costituzione.
2. - La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 2
della legge della Regione Valle d'Aosta n. 5 del 2009 sollevata in
riferimento all'art. 117, secondo comma, lettera l), Cost. e'
fondata.
2.1. - La disposizione censurata, al comma 1, disciplina il
potere dell'amministrazione pubblica di procedere a controlli sullo
stato di malattia dei propri dipendenti e, al comma 2, definisce le
fasce orarie di reperibilita', strumentali alla concreta attuazione
ed efficacia di quei controlli.
Tali norme regolano, quindi, un'espressione particolare del piu'
generale potere di controllo che l'ordinamento riconosce in capo al
datore di lavoro. La fonte di tale potere e' il contratto di lavoro
laddove si tende a garantire l'interesse della parte datoriale ad una
corretta esecuzione degli obblighi del prestatore di lavoro.
Trattandosi di uno dei poteri principali che l'ordinamento
attribuisce ad una delle parti di un rapporto contrattuale (quello di
lavoro subordinato), la relativa disciplina deve essere uniforme sul
territorio nazionale e imporsi anche alle Regioni a statuto speciale,
cosi' come gia' affermato da questa Corte con riferimento a norme
concernenti altri istituti del rapporto di pubblico impiego
"contrattualizzato" (sentenze n. 189 e n. 95 del 2007).
I commi 1 e 2 dell'art. 2 della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del
2009 sono dunque illegittimi, essendo riconducibili alla materia
«ordinamento civile» che l'art. 117, secondo comma, lettera l),
Cost., riserva alla competenza legislativa esclusiva dello Stato.
Non rileva, in senso contrario, il fatto che, successivamente
all'introduzione del presente giudizio di costituzionalita', l'art.
71, comma 3, del d.l. n. 112 del 2008 che dettava le norme in tema di
controlli sulle assenze per malattia dei dipendenti pubblici, sia
stato dapprima modificato dall'art. 17, comma 23, lettera c), del
d.l. 1° luglio 2009, n. 78 (Provvedimenti anticrisi, nonche' proroga
di termini), convertito dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, e
successivamente abrogato dall'art. 72, comma 1, lettera a), del
d.lgs. 27 ottobre 2009, n. 150 (Attuazione della legge 4 marzo 2009,
n. 15, in materia di ottimizzazione della produttivita' del lavoro
pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche
amministrazioni), che contestualmente ha introdotto nel d.lgs. 30
marzo 2001, n. 165 (Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle
dipendenze delle amministrazioni pubbliche), l'art. 55-septies, comma
5, che attualmente disciplina tali controlli.
Infatti, se il potere di controllo della pubblica amministrazione
sulle assenze per malattia dei dipendenti, il cui rapporto di lavoro
e' retto dalla disciplina generale di diritto privato, appartiene
alla materia dell'ordinamento civile, alle Regioni e' comunque
precluso porre in essere, con propri atti legislativi, ogni
disciplina di quei controlli. E cio' indipendentemente dal contenuto
della normativa statale nella materia.
Deve dunque essere dichiarata l'illegittimita' dell'art. 2, commi
1 e 2, della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2009.
2.2. - La questione e' fondata altresi' per il successivo comma 3
dello stesso art. 2.
Anch'esso, infatti, regola un aspetto proprio del contratto di
lavoro subordinato, vale a dire la previsione degli emolumenti che il
lavoratore ha diritto di percepire durante il periodo in cui non puo'
eseguire la propria prestazione perche' affetto da malattia. Si
tratta di un diritto patrimoniale del dipendente che trova la sua
unica causa nel rapporto contrattuale che lo lega al datore di lavoro
e, non a caso, e' disciplinato anche dal codice civile (precisamente,
dall'art. 2110).
L'art. 2, comma 3, della legge regionale n. 5 del 2009 e'
pertanto illegittimo per violazione dell'art. 117, secondo comma,
lettera l), della Costituzione.
2.3. - Gli altri profili di illegittimita' dell'art. 2, commi 1,
2 e 3, della legge valdostana restano assorbiti.
3. - Anche la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
3 della legge della Valle d'Aosta n. 5 del 2009 e' fondata.
3.1. - L'istituto dell'esonero e' stato introdotto dal
legislatore statale con l'art. 72 del d.l. n. 112 del 2008, il quale
prevede che - nel triennio 2009-11 - i dipendenti delle pubbliche
amministrazioni elencate nel comma 1 dello stesso art. 72 possono
chiedere, nel quinquennio precedente il raggiungimento
dell'anzianita' contributiva di 40 anni, di essere esonerati dal
servizio e che la pubblica amministrazione, in ragione delle proprie
esigenze funzionali, puo' accogliere tale richiesta. Durante il
periodo di esonero il dipendente non lavora per la propria
amministrazione, riceve da questa il cinquanta per cento del
trattamento economico in godimento e puo' contemporaneamente svolgere
attivita' di lavoro autonomo.
L'art. 3 della legge valdostana disciplina il medesimo istituto
in maniera analoga alla normativa statale, con la differenza che esso
limita la facolta' di chiedere l'esonero al triennio (invece che al
quinquennio) precedente il raggiungimento dell'anzianita'
contributiva di 40 anni.
3.2. - La questione e' fondata in riferimento all'art. 117,
secondo comma, lettera l), della Costituzione.
Va premesso che il ricorrente, dopo aver segnalato la differenza
esistente tra la disciplina contenuta nell'art. 3, comma 1, della
legge valdostana e la normativa statale circa il periodo in cui puo'
essere esercitata la facolta' di chiedere l'esonero, ha formulato la
sua censura sulla violazione della competenza statale in materia di
ordinamento civile con riferimento all'intera disciplina
dell'istituto dell'esonero.
Quest'ultimo incide sui diritti e gli obblighi delle parti del
rapporto di lavoro pubblico: esso comporta la sospensione
dell'obbligo fondamentale del dipendente (quello di eseguire la
prestazione lavorativa) e la sostituzione dell'oggetto
dell'obbligazione principale della parte datoriale (quella
retributiva).
Trattandosi di istituto che integra la disciplina privatistica
del rapporto contrattuale che lega il dipendente con l'ente pubblico,
esso appartiene alla materia dell'ordinamento civile e pertanto
l'art. 3 della legge reg. Valle d'Aosta n. 5 del 2009 e' illegittimo
perche' invade un ambito riservato alla competenza legislativa
esclusiva statale.
Il fatto, poi, che lo Stato abbia circoscritto l'operativita'
dell'istituto solamente ad alcune categorie di dipendenti pubblici
(escludendo, in particolare, il personale delle Regioni e degli enti
locali), non incide certo sull'individuazione della materia alla
quale appartiene la norma e, quindi, neppure sulla decisione della
presente questione.
3.3. - Gli altri profili di illegittimita' costituzionale della
norma regionale censurata restano assorbiti.
Per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
Dichiara l'illegittimita' costituzionale degli artt. 2, commi 1,
2 e 3, e 3 della legge della Regione Valle d'Aosta/Vallee d'Aoste 2
febbraio 2009, n. 5 (Disposizioni urgenti in materia di pubblico
impiego regionale).
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 26 aprile 2010.
Il Presidente: Amirante
Il redattore: Mazzella
Il cancelliere: Di Paola
Depositata in cancelleria il 29 aprile 2010.
Il direttore della cancelleria: Di Paola