N. 135 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 settembre 2011
Ordinanza del 21 settembre 2011 emessa dal Tribunale amministrativo regionale della Campania sul ricorso proposto da De Filippo Andrea contro regione Campania, Commissario straordinario dell'IACP (Istituto autonomo Case Popolari) di Caserta e Melone Vincenzo. Amministrazione pubblica - Norme della Regione Campania - Previsione dello scioglimento dei consigli di amministrazione degli Istituti autonomi case popolari e della nomina, con provvedimento del Presidente della Giunta regionale, per ciascuno degli IACP della Regione Campania di un commissario straordinario, che si avvale di piu' subcommissari - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della irragionevolezza della disparita' di trattamento - Violazione del diritto alla tutela giurisdizionale - Lesione dei principi di imparzialita' e buon andamento della pubblica amministrazione e del servizio esclusivo alla Nazione dei pubblici dipendenti. - Legge della Regione Campania 7 dicembre 2010, n. 16, art. 19, comma 4. - Costituzione, artt. 3, 24, 97 e 98.(GU n.28 del 11-7-2012 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 3165 del 2011, proposto da: Andrea De Filippo,
rappresentato e difeso dall'avv. Pasquale Marotta, con domicilio in
Napoli, presso la Segreteria T.A.R.;
Contro Regione Campania in Persona del Presidente pro tempore,
rappresentato e difeso dall'avv. Raffaele Chianese, con domicilio
eletto presso l'Avvocatura Regionale in Napoli, via S. Lucia, n. 81;
Commissario Straordinario dell'I.A.C.P. Istituto Autonomo Case
Popolari di Caserta, rappresentato e difeso dall'avv. Umberto
Gentile, con domicilio eletto presso Andrea Abbamonte in Napoli, via
Melisurgo, n. 4;
Nei confronti di Vincenzo Melone, rappresentato e difeso
dall'avv. Lorenzo Capasso, con domicilio eletto presso Benito Aleni
in Napoli, corso Vittorio Emanuele, 115;
Per l'annullamento della nota prot. n. US 2132/Pres. dell'8
aprile 2011, a firma del sig. Reccia, Presidente uscente dell'IACP
della provincia di Caserta, emessa in attuazione della L.R. n.
16/2010;
Del Decreto del Presidente della G.R. n. 94 del 27 aprile 2011
avente ad oggetto la nomina del Commissario Straordinario
dell'I.A.C.P. di Caserta; e di ogni altro atto connesso e
conseguente.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive e tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Campania
e del Commissario Straordinario dell'I.A.C.P. Istituto Autonomo Case
Popolari di Caserta e di Vincenzo Melone;
Relatore nella camera di consiglio del giorno 14 settembre 2011
il dott. Michele Buonauro e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
Giova premettere in punto di fatto quanto segue:
l'ex Presidente della Provincia di Caserta, con decreto n. 64
del 24/9/2008, designava i rappresentanti della Provincia di Caserta
in seno al Consiglio di amministrazione dell'Istituto autonomo case
popolari e tra questi il ricorrente;
a seguito delle dimissioni del Presidente della Provincia di
Caserta, tali nomine venivano confermate del Commissario
straordinario dell'Ente;
sennonche' la Regione non provvedeva al completamento
dell'iter secondo quanto previsto dall'art. 6 della legge n. 865 del
1971;
solo a seguito della sentenza n. 1193 del 2010 resa dalla I^
Sezione di questo Tribunale amministrativo regionale, di accoglimento
del ricorso sul silenzio-inadempimento e di condanna della Regione a
concludere il procedimento di nomina del Presidente e dei componenti
del Consiglio di amministrazione dell'IACP di Caserta, con decreto
del Presidente della Regione n. 49 del 12 marzo 2010 il ricorrente
era nominato componente del C.d.a.suddetto;
successivamente e' intervenuta a legge regionale n. 16 elel 7
dicembre 2010 il cui art. 19 comma 4 , dispone lo scioglimento con
effetto immediato dei consigli di amministrazione di tutti gli
Istituti per le case popolari della Campania e la nomina di
commissari per ciascuno di essi.
in attuazione di tale disposizione il Presidente della
Regione Campania, preso atto dello scioglimento del c.d.a. dell'IACP
di Caserta, ha nominato un commissario straordinario con il decreto
27 aprile 2011 n. 94, oggetto di impugnativa nel presente giudizio.
Il summenzionato comma 4 dell'art. 19 l.r. n.16 del 2010 appare
costituzionalmente illegittimo per violazione degli artt. 3, 97 ,98 e
24 della Costituzione.
Si osserva in punto di rilevanza che:
l'atto amministrativo di nomina del commissario straordinario
si basa sulla disposizione di legge censurata, onde la delibazione,
anche in sede cautelare, non puo' prescindere dall'applicazione del
testo normativo sospetto di incostituzionalita';
l'evocato procedimento di revoca in autotutela del decreto
del Presidente della Regione n. 49 del 12 marzo 2010 si e' concluso
con l'archiviazione dello stesso ad opera del d.P.G.R. n. 119 del 6
giugno 2011, onde l'eccezione di carenza di interesse alla decisione
non e' meritevole di positivo apprezzamento;
il ricorso incidentale non sembra, ad un primo esame,
dirimente, poiche' la disposizione evocata di cui all'art. 6, comma
8, della legge regionale n. 865 del 1971 - che collega la durata in
carica dei consigliere degli I.a.c.p. nominati dalla Provincia a
quello degli organi che li hanno eletti - non puo' trovare
applicazione nella specie, tenuto conto che la nomina e' avvenuta,
per effetto della su citata sentenza di questo Tribunale, nel marzo
2010, quando il consiglio provinciale proponente era gia' stato
sciolto con d. P.R. 15 aprile 2009 pubblicato in G.U. n. 100 del 2
maggio 2009 e la relativa designazione era stata confermata dal
commissario straordinario della disciolta Provincia.
Ritenuto in punto di non manifesta infondatezza,che la normativa
regionale censurata si pone in palese contrasto con i principi
enunciati dalla Corte Costituzionale in materia di spoils system.
Vale precisare che l'univoco tenore letterale della disposizione
scrutinata rende impossibile accedere ad un'interpretazione
costituzionalmente compatibile atteso che l'effetto di scioglimento
dei c.d.a degli I.a.c.p. e' previsto direttamente dalla norma
regionale, che testualmente dispone: «A seguito della situazione
gestionale relativa agli Istituti autonomi case popolari (IACP) della
Campania, e' disposto lo scioglimento, con effetto immediato, dei
consigli di amministrazione. Il Presidente della Giunta regionale,
con proprio provvedimento, nomina per ciascuno degli IACP della
regione Campania, un commissario straordinario il quale si avvale di
piu' subcommissari. I commissari restano in carica per un periodo
massimo di diciotto mesi a decorrere dalla data di nomina».
Al riguardo, la Corte costituzionale (sent. 16 giugno 2006, n.
233), ha rilevato che per gli incarichi dirigenziali non "apicali" ed
in considerazione delle leggi di riforma della p.a. - che hanno
disegnato un nuovo modulo d'azione che misura il rispetto del canone
dell'efficienza alla luce dei risultati che il dirigente deve
perseguire, nel rispetto degli indirizzi posti dal vertice politico
-contrastano con gli artt. 97 e 98 della Costituzione meccanismi di
cessazione automatica e generalizzata degli incarichi dirigenziali,
in quanto la revoca delle funzioni legittimamente conferite ai
dirigenti puo' essere conseguenza soltanto di un'accertata
responsabilita', all'esito di un momento procedimentale di confronto
dialettico tra le parti, nell'ambito del quale, da un lato,
l'amministrazione esterni le ragioni per le quali ritiene. di non
consentire la prosecuzione sino alla scadenza contrattualmente
prevista e, dall'altro, sia assicurata al dirigente la possibilita'
di far valere il diritto di difesa, nel rispetto dei principi del
giusto procedimento (Corte costituzionale 23 marzo 2007 nn. 103 e
104) e del legittimo affidamento ai sensi dell'art. 3 della Carta
(Corte costituzionale 5 febbraio 2010 n. 34).
La portata del principio e' stata poi ulteriormente rafforzata da
un successivo intervento del giudice costituzionale, secondo cui la
necessita' di porre limiti e garanzie al potere dell'amministrazione
di risolvere il rapporto di natura dirigenziale non va circoscritta
all'interesse del soggetto da rimuovere, ma si pone anche e
soprattutto a presidio di piu' generali interessi collettivi,
trovandosi al cospetto di una violazione dei principi di buon
andamento e imparzialita' di cui all'art. 97 della Costituzione,
pregiudizio non rimovibile nemmeno mediante la previsione di un
ristoro economico da riconoscersi al titolare dell'incarico (Corte
costituzionale 24 ottobre 2008 n. 351).
Di recente, e' stato dalla Corte ribadito anche che il principio
e' posto anche a tutela di esigenze di continuita' dell'azione
amministrativa e che i limiti e le garanzie che si esigono riguardano
anche incarichi conferiti a persone estranee all'amministrazione
conferente (Corte costituzionale 5 marzo 2010 n. 81 e Corte
costituzionale 11 aprile 2011, n. 124).
Vale per completezza soggiungere che, nonostante nella specie non
si sia in presenza di un meccanismo di spoils system dirigenziale in
senso stretto, poiche' non vi e' (solo) un avvicendamento dei
titolari della carica apicale ma il commissariamento dell'ente,
l'effetto perseguito e ottenuto dal legislatore regionale, anche se
mediato, e' assolutamente equivalente, onde risultano perfettamente
pertinenti ed attinenti i principi espressi dalla Corte
costituzionale ed in questa sede sinteticamente richiamati.
Non va trascurato che nel medesimo arco di tempo il Consiglio
regionale, modificando l'art. 1, comma 72 della legge regionale 21
gennaio 2010 n. 2 (secondo cui i componenti del Co.Re.Com. sarebbero
durati in carica per , cinque anni dalla loro elezione), ha emanato
la legge regionale 20 luglio 2010 n. 7 che, all'art. 1, quarto comma,
stabilisce che le parole "cinque anni dalla loro elezione" sono
sostituite dalla locuzione "l'intera legislatura". La stessa legge,
all'art. 1, sesto comma, stabilisce altresi' che "a partire dalla
nona legislatura tutte le nomine, le proposte o le designazioni a
pubblici incarichi di competenza del Consiglio regionale ai sensi
della legge regionale n.17/1996 decadono decorsi novanta giorni dalla
data di proclamazione degli eletti. Il Presidente del Consiglio
regionale provvede obbligatoriamente, per tempo, agli adempimenti per
garantire continuita' amministrativa attraverso la predisposizione
dei relativi avvisi".
La contestualita' degli interventi legislativi, entrambi
orientati a caducare le nomine effettuate dalla Amministrazione
precedente (cfr. Tar Campania, Napoli, I, sent. n. 1804 del 2011),
avvalora l'idea di un unico complessivo disegno volto a realizzare,
sia pure con forme e procedure eterogenee, il medesimo obiettivo di
sostituire tout court coloro che avevano ricevuto un incarico
onorario sotto la precedente consiliatura.
Ed invero, per un corretto approccio ai denunciati profili di
incostituzionalita', deve specificarsi che il conferimento delle
funzioni di consigliere di amministratore (e di commissario
straordinario) non da' luogo alla costituzione di un rapporto che
possa essere omologato a quello di pubblico impiego, segnatamente di
tipo dirigenziale, con applicazione di tutte le previsioni e
guarentigie peculiari a detta posizione di status. Si versa a fronte
di un incarico che va, invece, qualificato come onorario. Con esso e'
conferito un `munus' straordinario che comprende specifici poteri
gestori per il fine di interesse pubblico inerente alla conservazione
del patrimonio produttivo, mediante prosecuzione, riattivazione o
riconversione delle attivita' di competenza.
Su questa base, il conferimento dell'incarico implica una scelta
ampiamente discrezionale da parte dell'Autorita' a cio' competente -
salvo i limiti di legge e di regolamento sui requisiti di
professionalita' e di onorabilita' di, volta in volta in volta
stabiliti - e non soggiace alla regola del concorso, che e' peculiare
alla costituzione impersonale e non `intuitu personae' del rapporto
di pubblico impiego.
Orbene, anche se nel caso in esame la decadenza non opera ad
personam, tuttavia lo scioglimento dell'organo e l'intervento
commissariale in base al solo dato obiettivo del mutamento degli
organi politici di vertice rappresenta una misura latamente
sanzionatoria slegata da qualsiasi valutazione dell' attivita' svolta
dai singoli consigli di amministrazione e da un'organica revisione
del numero complessivo dei funzionari adibiti a detti compiti.
Pertanto, anche se puo' ventilarsi la tesi di una operazione
finalizzata all' abbattimento degli oneri di spesa per i compensi
professionali, l' intervento del legislatore non si indirizza verso
un complessivo riassetto organizzativo degli I.AC.P., ma per il
tramite del commissariamento realizza sia pure in via mediata una
automatica incisione sugli incarichi conferiti dalla compagine
politica precedente, tant'e' che la norma prevede che i commissari si
avvalgono di sub commissari ( senza dunque una reale economia di
spesa ) e che essi durino in carica per il periodo necessario alla
nomina dei nuovi consigli di amministrazione. Pertanto anche laddove
non si ritenesse una perfetta identita' di fattispecie con le ipotesi
di spoils system gia' caducate dalla Corte costituzionale con le
pronunzie citate, non e' seriamente discutibile l'identita' di ratio
sottesa alla disposizione scrutinata, di modo che i principi in
quella sede espressi possono trovare piana applicazione.
In ogni caso non puo' sottacersi un ulteriore profilo di
illegittimita' della norma, derivante dalla natura evidentemente
provvedimentale del precetto normativo.
Al riguardo, va ricordato che non e' preclusa alla legge
ordinaria, e neppure alla legge regionale, la possibilita' di
attrarre nella propria sfera di disciplina oggetti o materie
normalmente affidari all'autorita' amministrativa, non sussistendo un
divieto di adozione di leggi a contenuto particolare e concreto.
Tuttavia, come ribadito da un orientamento consolidato della Corte
costituzionale (cfr., fra le altre, sentenze n. 94 e 137 del 2009 e
n. 267 del 2007), queste leggi sono ammissibili entro limiti non solo
specifici, qual e' quello del rispetto della funzione giurisdizionale
in ordine alla decisione di giudizi in corso, ma anche generali, e
cioe' quello del rispetto del principio di ragionevolezza e non
arbitrarieta' (sentenze n. 143 del 1989 n. 346 del 1991 e n. 492 del
1995). In questa prospettiva, la norma-provvedimento impugnata sembra
in palese contrasto con gli artt. 3, 97 e 24 Cost., nella misura in
cui si limita ad menzionare una generica e generalizzata "situazione
gestionale relativa agli Istituti Autonomi Case Popolari" quale
supporto motivazionale a sostegno del commissariamento, con
conseguente mancata osservanza dei principi di ragionevolezza e di
eguaglianza nel suo significato di parita' di trattamento, di
efficienza e continuita' dell'azione amministrativa, di
contraddittorio e responsabilita' del funzionario pubblico e di
elusione del diritto di tutela giurisdizionale, menomata dalla natura
legislativa della strumento utilizzato.
Sulla base delle suesposte considerazioni gli atti del giudizio
devono essere rimessi alla Corte costituzionale e il giudizio
sospeso.
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalita'.
P.Q.M.
Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione
Prima) - dichiara rilevanti per la decisione dell'impugnativa e
dell'incidente cautelare proposti con il ricorso n. 3165 del 2011 e
non manifestamente infondate le questioni di legittimita'
costituzionale dell'art. 19, comma 4, della legge regionale Campania
n. 16 del 7 dicembre 2010, nei termini e per le ragioni esposti in
motivazione, per contrasto con gli articoli 3, 24, 97 e 98 della
Costituzione;
Sospende il giudizio in corso;
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della. Camera
dei deputati;
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Cosi' deciso in Napoli nella camera di consiglio del giorno 14
settembre 2011 con l'intervento dei magistrati:
Il Presidente: Guida
L'estensore: Buonauro