N. 223 SENTENZA 8 - 11 ottobre 2012
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Magistrati - Trattamento economico - Intervento ad adiuvandum di soggetto intervenuto nel giudizio principale con atto depositato solo successivamente all'ordinanza di rimessione - Mancata assunzione della qualita' di parte nel processo a quo - Inammissibilita' dell'intervento. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010 n. 122), artt. 9, commi 2 e 22, e 12, commi 7 e 10. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 53, 97, 101 e 104. Magistrati - Trattamento economico - Prospettazione di censure non rientranti fra i motivi di ricorso delle parti del giudizio - Questione sollevata in relazione ad una norma di cui il giudice rimettente non deve fare applicazione nel giudizio a quo - Manifesta inammissibilita'. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 36, 42, 53, 97, 101, 104, 107, 108. Previdenza pubblica - Modalita' di corresponsione dell'indennita' di buonuscita - Rateizzazione senza previsione di interessi - Questione prospettata da giudici che non devono fare applicazione della norma impugnata - Assenza di un pregiudizio e di un interesse attuale a ricorrere - Manifesta inammissibilita'. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 12, comma 7. - Costituzione, artt. 2, 3, 23, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 103, 104, 108, 111 e 113. Magistrati - Retribuzione - Adeguamento automatico - Soppressione, senza possibilita' di recupero, degli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 e del conguaglio del triennio 2010-2012 - Previsione che per il triennio 2013-2015 l'acconto spettante per l'anno 2014 sia pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 e che il conguaglio per l'anno 2015 venga determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014 - Mancata esclusione che a detto personale sia applicato il primo periodo del comma 21 - Irragionevole decurtazione del trattamento retributivo dei magistrati, oltre i limiti tracciati dalla giurisprudenza costituzionale, che consente sacrifici a condizione che siano eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo prefisso - Violazione del principio dell'autonomia ed indipendenza dei giudici - Ingiustificata disparita' di trattamento fra la categoria dei magistrati e quella del pubblico impiego contrattualizzato, che vede limitata la possibilita' di contrattazione soltanto per un triennio - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 22. - Costituzione, artt. 3, 100, 101, 104 e 108. Magistrati - Retribuzione - Decurtazione dell'indennita' giudiziaria prevista dall'art. 3 della legge n. 27 del 1981, nella misura del 15% per l'anno 2011, del 25% per l'anno 2012 e del 32 % per l'anno 2013 - Prestazione patrimoniale imposta di natura sostanzialmente tributaria - Irragionevole discriminazione nei confronti di altri percettori di reddito di lavoro - Illegittimita' costituzionale in parte qua - Assorbimento di ulteriori censure. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 22. - Costituzione, artt. 3 e 53 (artt. 2, 23, 36, 97, 101, 103, 104 e 111). Impiego pubblico - Magistrati - Trattamento economico - Riduzione nella misura del 5% per le retribuzioni oltre i 90.000 euro, e nella misura del 10% per le retribuzioni oltre i 150.000 euro, nel periodo dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013 - Prestazione patrimoniale imposta di natura sostanzialmente tributaria - Contrasto con il principio della "universalita' della imposizione" - Discriminazione in danno dei dipendenti pubblici rispetto ai dipendenti privati e, in generale, ai cittadini - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 9, comma 2. - Costituzione, artt. 3 e 53. Previdenza pubblica - Trattamento di fine rapporto in favore dei dipendenti dello Stato - Estensione del regime di cui all'art. 2120 del codice civile - Anzianita' contributive maturate a fare tempo dal 1° gennaio 2011 - Applicazione dell'aliquota del 6,91% sull'intera retribuzione e contestuale mantenimento della trattenuta a carico del dipendente pari al 2,50% della base contributiva della buonuscita, operata a titolo di rivalsa sull'accantonamento per l'indennita' di buonuscita - Mancata espressa esclusione del permanere della trattenuta a carico del lavoratore - Illogica riduzione della retribuzione e, nel contempo, diminuzione della quantita' del TFR maturata nel tempo - Ingiustificato trattamento deteriore dei dipendenti pubblici rispetto a quelli privati, non sottoposti a rivalsa da parte del datore di lavoro - Illegittimita' costituzionale in parte qua. - D.l. 31 maggio 2010, n. 78 (convertito nella legge 30 luglio 2010, n. 122), art. 12, comma 10. - Costituzione, artt. 3 e 36.(GU n.41 del 17-10-2012 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Alfonso QUARANTA;
Giudici :Franco GALLO, Luigi MAZZELLA, Gaetano SILVESTRI, Sabino
CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO,
Alessandro CRISCUOLO, Paolo GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI,
Marta CARTABIA, Sergio MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale degli articoli 9,
commi 2, 21 e 22 e 12, commi 7 e 10 del decreto-legge 31 maggio 2010,
n. 78 (Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica), convertito, con modificazioni, dalla legge
30 luglio 2010, n. 122, promossi dal Tribunale amministrativo
regionale della Campania, sezione distaccata di Salerno, con
ordinanza del 23 giugno 2011, dal Tribunale amministrativo regionale
del Piemonte con ordinanza del 28 luglio 2011, dal Tribunale
amministrativo regionale del Veneto con ordinanza del 15 novembre
2011, dal Tribunale regionale di giustizia amministrativa di Trento
con ordinanza del 14 dicembre 2011, dal Tribunale amministrativo
regionale della Sicilia con ordinanza del 14 dicembre 2011, dal
Tribunale amministrativo regionale dell'Abruzzo, sezione di Pescara,
con ordinanza del 13 dicembre 2011, dal Tribunale amministrativo
regionale dell'Umbria, con due ordinanze del 25 gennaio 2012, dal
Tribunale amministrativo regionale della Sardegna, con ordinanza del
10 gennaio 2012, dal Tribunale amministrativo regionale della
Liguria, con ordinanza del 10 gennaio 2012, dal Tribunale
amministrativo regionale della Calabria, sezione staccata di Reggio
Calabria, con due ordinanze del 1° febbraio 2012, dal Tribunale
amministrativo regionale della Emilia-Romagna, sezione staccata di
Parma, con ordinanza del 22 febbraio 2012, dal Tribunale
amministrativo regionale della Lombardia, con ordinanza dell'11
gennaio 2012 e dal Tribunale amministrativo regionale della Liguria,
con ordinanza del 10 gennaio 2012, rispettivamente iscritte ai nn.
219 e 248 del registro ordinanze 2011 ed ai nn. 11, 12, 20, 46, 53,
54, 56, 63, 74, 75, 76, 81 e 94 del registro ordinanze 2012 e
pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica nn. 44 e 50,
prima serie speciale, dell'anno 2011 e nn. 7, 9, 14, 15, 17, 18, 19 e
21, prima serie speciale, dell'anno 2012.
Visti gli atti di costituzione di Allegro Anna ed altri, di
Baglivo Antonio ed altri, di Bruni Bruno Francesco ed altri, di Abate
Francesco ed altri, di Bruno Eleonora ed altri, di Campo Lucia Anna
ed altri, di Angeleri Alessandra ed altri, di Chiappiniello Agostino
ed altri, di Anedda Ornella ed altri, di Casanova Cinzia ed altri, di
Arena Annalisa ed altri, di Ciccio' Giacomo, di Interlandi Caterina
ed altri, nonche' gli atti di intervento di Abbritti Paolo e del
Presidente del Consiglio dei ministri;
udito nell'udienza pubblica del 3 luglio 2012 il Giudice relatore
Giuseppe Tesauro;
uditi gli avvocati Vittorio Angiolini per Allegro Anna ed altri,
per Baglivo Antonio ed altri, per Bruni Bruno Francesco ed altri, per
Abate Francesco ed altri, per Bruno Eleonora ed altri, per Campo
Lucia Anna ed altri, per Angeleri Alessandra ed altri, per Anedda
Ornella ed altri, per Casanova Cinzia ed altri, per Arena Annalisa ed
altri, per Ciccio' Giacomo, per Interlandi Caterina ed altri, Sandro
Campilongo per Chiappiniello Agostino ed altri, e l'avvocato dello
Stato Gabriella Palmieri per il Presidente del Consiglio dei
ministri.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Campania,
sezione distaccata di Salerno, sezione I, con ordinanza del 23 giugno
2011, iscritta al reg. ord. n. 219 del 2011, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 23, 36, 53 e 104, della Costituzione,
questione di legittimita' costituzionale dell'articolo 9, comma 22,
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in materia di
stabilizzazione finanziaria e di competitivita' economica),
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122.
1.1.- Il rimettente premette che i ricorrenti - tutti magistrati
ordinari in servizio presso Uffici giudiziari ricompresi nell'ambito
di competenza territoriale del giudice adito - chiedevano al TAR la
declaratoria di illegittimita' delle decurtazioni del rispettivo
trattamento retributivo, derivanti dalla applicazione delle
disposizioni finanziarie contenute nel comma 22 dell'art. 9 del d.l.
n. 78 del 2010, domandando altresi' il consequenziale riconoscimento
del diritto al trattamento retributivo, senza tener conto delle
riduzioni contestate. I magistrati istanti prospettavano in
particolare il vizio di violazione di legge sotto plurimi profili,
nonche' l'illegittimita' costituzionale della normativa primaria.
Nel giudizio, costituitesi le Amministrazioni intimate, Ministero
della Giustizia e Ministero dell'Economia e delle Finanze, veniva
fissata udienza per la discussione dell'istanza cautelare e veniva
spiegato atto di intervento.
1.1.1.- Il TAR ritiene, in primo luogo, che la questione
prospettata sia rilevante, in quanto la disposizione censurata
costituirebbe «l'unico ed immediato paradigma normativo di
riferimento delle contestate misure applicative». Inoltre, la
questione non sarebbe manifestamente infondata, in particolare con
riguardo all'art. 9 comma 22 del d.l. n. 78 del 2010, quale
risultante dalle modifiche introdotte con la legge di conversione.
1.1.2.- In particolare, per quanto riguarda le misure incidenti
sugli automatismi stipendiali che caratterizzano la progressione
economica, il giudice a quo rileva che il meccanismo di blocco
prefigurato si porrebbe in contrasto con l'art. 104, primo comma,
Cost., in quanto violerebbe il principio per cui il trattamento
economico dei magistrati non sarebbe «nella libera disponibilita' del
potere, legislativo o maiori causa del potere esecutivo» trattandosi
di un aspetto essenziale all'attuazione del precetto costituzionale
dell'indipendenza. Un tale assunto sarebbe stato piu' volte ribadito
dalla Corte costituzionale, secondo cui il cosiddetto adeguamento
automatico rappresenterebbe un elemento intrinseco della struttura
delle retribuzioni dei magistrati, diretto alla «attuazione del
precetto costituzionale dell'indipendenza» (sentenza n. 1 del 1978),
in modo da evitare che questi «siano soggetti a periodiche
rivendicazioni nei confronti di altri poteri» (sentenza n. 42 del
1993), concretizzando dunque "una guarentigia" (sentenza n. 238 del
1990). Inoltre, tale tradizione costituzionale sarebbe confermata
dagli artt. 2 e 4 della cosiddetta Magna carta dei Giudici, approvata
a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal Consiglio d'Europa - Comitato
consultivo dei Giudici europei (CCJE), la quale, sebbene priva di
valore cogente, costituirebbe comunque una fondamentale
deliberazione, utile al fine di interpretare le disposizioni interne,
esprimendo tale atto «tradizioni costituzionali» dei quarantasette
Stati europei che ne sono membri.
Il rimettente ritiene, quindi, che, alla luce della citata
giurisprudenza e dei citati principi, dovrebbe ritenersi che il
trattamento economico dei magistrati debba essere non soltanto
«adeguato» alla quantita' e qualita' del lavoro prestato (ex art. 36
della Costituzione), ma anche «certo e costante, e in generale non
soggetto a decurtazioni (tanto piu' se periodiche o ricorrenti)».
1.1.3.- Quanto alla riduzione percentuale dell'indennita'
integrativa speciale (rectius giudiziaria), il rimettente ritiene, in
primo luogo, che, alla luce del contesto normativo, essa si
concreterebbe in una prestazione patrimoniale imposta di natura
sostanzialmente tributaria e, quindi, come tale assoggettata ai
vincoli di cui agli artt. 23 e 53 della Carta costituzionale. Tale
misura, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato, avrebbe dovuto
gravare su "tutti" i cittadini in ragione della loro capacita'
contributiva, in virtu' del principio di generalita' delle imposte,
in un sistema informato a criteri di progressivita'.
A giudizio del TAR, il requisito della capacita' contributiva, di
cui all'art. 53 Cost., inteso quale "valore" diretto ad orientare la
discrezionalita' del legislatore di fronte ai fenomeni tributari, si
sostanzierebbe in quello per cui «a situazioni uguali, corrispondono
tributi uguali», sicche' il sacrificio patrimoniale che incida
soltanto sulla condizione e sul patrimonio di una determinata
categoria di pubblici impiegati, lasciando indenni, a parita' di
capacita' reddituale, altre categorie di lavoratori ("segnatamente
autonomi"), risulterebbe arbitrario ed irragionevole, e pertanto in
contrasto, non solo con l'art. 53, ma anche con l'art. 3 della
Costituzione.
In questo caso, inoltre, trattandosi di una indennita',
componente essenziale del trattamento retributivo soltanto dei
magistrati, l'intervento di abbattimento si sostanzierebbe in un
selettivo ed odioso tributo speciale ratione subiecti.
Ancora, a giudizio del rimettente tale "tributo" sarebbe
"sostanzialmente regressivo", in quanto, essendo l'indennita' (ex
art. 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 -Provvidenze per il
personale di magistratura) corrisposta in misura uguale ad ogni
magistrato, la sua decurtazione finisce in concreto per colpire in
misura minore i magistrati con retribuzione complessiva piu' elevata
ed in misura maggiore i magistrati con retribuzione complessiva
inferiore, in violazione, del canone di cui al secondo comma
dell'art. 53 Cost.
Inoltre, anche tale intervento finanziario, sarebbe in
contraddizione con il citato principio per cui il trattamento
economico dei magistrati «non puo' ritenersi nella libera
disponibilita' del Legislativo o dell'Esecutivo», trattandosi anche
in questo caso di aspetto essenziale per attuare il precetto
costituzionale dell'indipendenza (art. 104, primo comma, Cost.).
Per altro verso, poi, il rimettente evoca il contrasto con l'art.
36 della Costituzione, in quanto essendo il trattamento economico del
magistrato considerato adeguato, solo in quanto integrato dalla
indennita' in oggetto, la decurtazione di quest'ultima non potrebbe
che incidere sulla proporzione tra la retribuzione complessiva del
magistrato ed il lavoro giudiziario svolto, determinando una
alterazione dei principi di proporzione e adeguatezza degli stipendi.
Infine, il giudice a quo censura il citato art. 9, comma 22, per
violazione dell'art. 3 Cost., anche perche' l'omogenea riduzione
percentuale di un'indennita', che e' evidentemente destinata a
compensare gli oneri del lavoro giudiziario, finirebbe per compensare
in modo minore i magistrati con minore anzianita' di servizio,
notoriamente impegnati in sedi disagiate con esposizione a rischi ed
oneri spesso di fatto maggiori dei colleghi piu' anziani.
1.2.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte,
sezione II, con ordinanza del 28 luglio 2011, iscritta al reg. ord.
n. 248 del 2011, ha analogamente sollevato, in riferimento agli
articoli 3, 23, 36, 53, 97, 101, secondo comma, 104, primo comma, e
111 della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 9, comma 22, del decreto-legge n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.
1.2.1.- Anche in questo caso il rimettente premette di essere
investito di ricorsi da parte di magistrati appartenenti all'ordine
giudiziario, per ottenere il riconoscimento delle retribuzioni ad
essi spettanti, senza le riduzioni operate in forza delle norme
censurate, di cui viene sospettata l'illegittimita' costituzionale.
In particolare, poi, l'ordinanza di rimessione precisa, in questo
caso, che le censure esposte in ricorso non riguardano i "sacrifici"
economici richiesti a tutte le componenti del lavoro pubblico, bensi'
soltanto «la lesione che deriva all'indipendenza dei componenti della
Magistratura, alla quale e' funzionale la adeguatezza del trattamento
economico e soprattutto la sottrazione a scelte discriminatorie di
altri poteri dello Stato».
1.2.2.- Il giudice a quo premette ancora che la normativa
censurata si ricava dal coacervo normativo dei commi 21 e 22
dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010, in quanto per i magistrati,
cosi' come per tutte le altre categorie del personale non
contrattualizzato, viene introdotto il blocco dei «meccanismi di
adeguamento retributivo» previsto dal primo periodo del comma 21, la
cui operativita' e' estesa sia a livello di acconto che a livello di
conguaglio (e dunque con effetto retroattivo) dal primo periodo del
comma 22; per i soli magistrati (di tutte le magistrature), a
differenza delle altre categorie del personale non contrattualizzato,
sono poi salvaguardati i meccanismi di «progressione automatica dello
stipendio», ossia gli scatti di carriera, non applicandosi ai
medesimi il periodo secondo e terzo del comma 21.
In definitiva, ai soli magistrati viene operata una riduzione
crescente nel tempo dell'indennita' giudiziaria (ex art. 3 della
legge n. 27 del 1981), come previsto dal secondo periodo del comma
22, vengono bloccati gli acconti (anni 2011, 2012 e 2013) e conguagli
(triennio 2010-2012) e vengono introdotti, sempre in forza del comma
22, "tetti" all'acconto per l'anno 2014 (che non puo' superare quello
del 2010) e al conguaglio per l'anno 2015 (determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014, escludendo quindi il
triennio 2011-2013).
1.2.3.- In punto di rilevanza il TAR osserva che - trattandosi di
norme di immediata applicazione, giacche' le parti ricorrenti
subiscono nel corrente anno 2011 il blocco del meccanismo di
adeguamento retributivo, nonche' il blocco di acconti e conguagli cui
avrebbe avuto altrimenti diritto, oltre ad avere gia' subito la
decurtazione della indennita' giudiziaria - la domanda di
riconoscimento del diritto al mantenimento della precedente
disciplina del trattamento economico non potrebbe essere esaminata
senza il preventivo scrutinio di costituzionalita' del citato art. 9,
comma 22.
1.2.4.- Nel merito l'ordinanza ripercorre le motivazioni
dell'analogo atto di rimessione del TAR Campania, gia' sintetizzato
ed espressamente richiamato negli atti.
A giudizio del TAR Piemonte le norme censurate si porrebbero in
contraddizione con i precetti costituzionali dell'autonomia e
dell'indipendenza, di cui agli artt. 101 e 104, Cost., valori,
peraltro, a loro volta funzionali «all'esercizio imparziale ed
obiettivo della funzione giudicante, come esigono molteplici norme
costituzionali anche in vista della celebrazione di un "giusto"
processo (cfr. artt. 24, 103 e 111 Cost.; sentenza n. 381 del 1999)».
In questo senso, il rimettente osserva che uno strumento formalmente
incidente solo sulla retribuzione del magistrato, condurrebbe in
realta' ad un indebito condizionamento sull'esercizio della funzione
giurisdizionale, costringendo l'Ordine di appartenenza, ed
addirittura il singolo magistrato, ad un confronto con il pubblico
potere al fine di ripristinare le proprie condizioni economiche,
«generando un sotterraneo conflitto tra Istituzioni che mina alla
radice la serenita' del Giudice».
Tali conseguenze, poi, sarebbero ancora piu' evidenti, in quanto
«associando la riduzione stipendiale alle ben note polemiche tra
poteri dello Stato», «la misura legislativa potrebbe apparire come
una sorta di punizione o di monito per il Potere giudiziario»,
rendendo manifesta ai cittadini una condizione di evidente supremazia
gerarchica di un Potere sull'altro, in contrasto «con i dettami
costituzionali che improntano i rapporti tra Poteri alla separazione,
all'equilibrio ed al bilanciamento». Del resto, i principi evocati
sarebbero volti a tutelare anche la considerazione di cui il
magistrato deve godere presso la pubblica opinione, assicurando la
dignita' dell'intero ordine giudiziario. In tal senso si sarebbe
peraltro espresso il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa,
nella raccomandazione del 17 novembre 2010.
1.2.5.- Quanto alla violazione degli artt. 3, 23, 36 e 53, Cost.,
il rimettente ripropone in misura del tutto coincidente le
argomentazioni sottese all'ordinanza iscritta al reg. ord. n. 219 del
2011, in particolare quanto alla decurtazione dell'indennita'
giudiziaria, che configurerebbe un prelievo avente natura di
prestazione patrimoniale, imposta sostanzialmente tributaria, in cui
il sacrificio patrimoniale incide soltanto su di una determinata
categoria di pubblici impiegati, lasciando indenni, a parita' di
capacita' reddituale, altre categorie di lavoratori. Inoltre, il
contrasto con l'art. 36, Cost. sarebbe evidente in quanto le misure
adottate finirebbero per alterare la "proporzione" fra la
retribuzione del magistrato ed il suo lavoro giudiziario, inteso
complessivamente come l'insieme delle attivita' materiali, delle
attivita' giuridiche, delle responsabilita' e degli oneri su di esso
gravanti.
1.3.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sicilia,
sezione I, con ordinanza del 14 dicembre 2011, iscritta al reg. ord.
n. 20 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 36,
53, 97, 101, secondo comma, 104, primo comma, 111 e 117, primo comma,
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 9, comma 22, del decreto-legge n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.
1.3.1.- Il rimettente premette in questo caso che non risulta
oggetto di specifica domanda nel giudizio a quo l'accertamento
dell'illegittimita' della trattenuta stipendiale operata su tutti i
pubblici dipendenti, ivi compresi i magistrati, in base al comma 2
dell'art. 9 del medesimo d.l. n. 78 del 2010.
1.3.2.- Secondo il giudice rimettente, la questione sarebbe
rilevante in quanto l'eventuale pronuncia di incostituzionalita'
determinerebbe de plano l'accertamento dell'illegittimita' del
mancato adeguamento degli stipendi e delle trattenute ed il
consequenziale accoglimento del ricorso. In particolare,
limitatamente alle parti della norma relative all'adeguamento
triennale, il TAR per la Sicilia ritiene di non seguire
l'interpretazione costituzionalmente orientata sollecitata in via
principale dai ricorrenti, secondo cui non contenendo la norma
impugnata specificazioni in ordine a quali siano gli acconti e i
conguagli oggetto di mancata erogazione, essa di fatto non potrebbe
trovare applicazione; cio' in quanto il meccanismo retributivo del
personale di magistratura sarebbe sufficientemente chiaro, perche'
determinato in base degli incrementi conseguiti nel precedente
triennio dalle altre categorie del pubblico impiego e realizzato
mediante due acconti di pari importo nel secondo e nel terzo anno del
triennio, con un successivo conguaglio.
1.3.3.- In primo luogo, il rimettente assume che le disposizioni
riguardanti sia il blocco degli automatismi stipendiali per il
triennio 2011-2013, sia il taglio della indennita' speciale di cui
all'articolo 3 della legge n. 27 del 1981 contrastino con gli
articoli 101, secondo comma, e 104, primo comma, Cost., espressione
dei principi di autonomia ed indipendenza della magistratura,
funzionali a loro volta alla celebrazione del giusto processo di cui
all'art 111, primo e secondo comma, Cost. A giudizio del TAR, la
necessita' di garantire un processo giusto ed equo davanti ad un
tribunale indipendente sarebbe rinvenibile anche nell'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo, che, per il tramite
dell'art. 117, primo comma, della Costituzione, «e' entrata a far
parte diretta del nostro tessuto costituzionale».
La Corte costituzionale avrebbe, in piu' occasioni, precisato
come il precetto costituzionale dell'indipendenza della magistratura
debba essere salvaguardato anche sotto il profilo economico ed, in
particolare, in riferimento al meccanismo di adeguamento automatico,
avrebbe ulteriormente osservato come esso, evitando che i magistrati
siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri
poteri, concretizzi «una guarentigia idonea a tale scopo» (sentenza
n. 238 del 1990, ordinanze n. 137 del 2008 e n. 346 del 1998).
Cio' posto, anche la speciale indennita' giudiziaria e la sua
rivalutazione, in quanto intrinsecamente connessa allo status di
magistrati e parte essenziale e "normale" del trattamento economico,
avrebbe tale scopo e le medesime esigenze di tutela. Anche in questo
caso la Corte costituzionale avrebbe, infatti, ricondotto la
rivalutazione di tale indennita' a quella ratio di tutela
dell'indipendenza, che non potrebbe essere negata, dunque al
trattamento principale (in particolare, viene invocata la citata
sentenza n. 238 del 1990).
Tale tradizione costituzionale sarebbe confermata dalla
«Raccomandazione CM/Rec (2010) 12 sui giudici: indipendenza,
efficacia e responsabilita'», atto adottato a Strasburgo dal Comitato
dei Ministri il 17 novembre 2010, al cui punto 54 si afferma che la
retribuzione dei magistrati debba essere tale da «renderli immuni da
qualsiasi pressione volta ad influenzare le loro decisioni» e si
invita gli Stati membri ad adottare «specifiche disposizioni di legge
per garantire che non possa essere disposta una riduzione delle
retribuzioni rivolta specificamente ai giudici».
Analogamente concluderebbe la cosiddetta Magna Carta dei Giudici,
approvata a Strasburgo il 17 novembre 2010 dal Comitato consultivo
dei Giudici europei (CCJE), che, sebbene priva di valore cogente,
esprimerebbe comunque le tradizioni costituzionali dei 47 Stati
membri.
1.3.3.1.- Sotto altro profilo, poi, il giudice a quo ritiene che
l'intervento finanziario in questione, mediante uno strumento che
apparentemente incide solo sulla retribuzione del magistrato, e' in
grado di operare un indebito condizionamento sull'esercizio della
funzione giurisdizionale, costringendo il magistrato ad un confronto
con il pubblico potere al fine di elidere o attenuare le conseguenze
negative della misura, generando in tal guisa un sotterraneo
conflitto tra Istituzioni che mina alla radice la serenita' del
giudice e rischia di veder diminuito il credito ed il prestigio di
cui il singolo magistrato e l'Ordine giudiziario devono godere presso
la comunita' dei cittadini.
La disciplina censurata potrebbe, anzi, apparire come una sorta
di punizione o di monito per il potere giudiziario, rendendo
manifesta ai cittadini una condizione di evidente supremazia
gerarchica di un potere sull'altro, ingenerando l'idea di un
magistrato "influenzabile" dalla consapevolezza che il taglio
stipendiale disposto oggi potrebbe ben essere ripetuto o addirittura
inasprito, in spregio proprio ai principi costituzionali di autonomia
ed indipendenza. Ritiene il rimettente, infatti, che sebbene al
legislatore sia consentito bilanciare tali principi con altri valori
costituzionali in ipotesi configgenti, fra i quali quelli del
rispetto delle esigenze di bilancio e di contenimento della spesa
pubblica, tuttavia un intervento sui meccanismi retributivi dei
magistrati, avrebbe dovuto essere adottato «in uno scenario di
coinvolgimento di tutti i contribuenti secondo i principi di pari
capacita' contributiva e progressivita'», nel rispetto dei principi
di proporzionalita', ragionevolezza ed eguaglianza e non attraverso
una manovra irrazionale, sproporzionata e discriminatoria.
1.3.4.- Il TAR per la Sicilia dubita della legittimita'
costituzionale della disciplina in esame anche perche' essa
violerebbe gli artt. 3, 53, primo e secondo comma, della
Costituzione.
Tutte le disposizioni contenute nel comma 22, ma anche quelle
contenute nei commi 1 e 21 dell'art. 9 citato, introdurrebbero, nel
loro complesso, misure finalizzate ad incidere in maniera consistente
sul trattamento economico dei magistrati per gli anni 2011, 2012 e
2013 (ed anche per l'anno 2014). A giudizio del collegio rimettente
tali interventi, anche se presentati come mere misure di riduzione
della spesa pubblica, avrebbero in realta' natura tributaria, e
conseguentemente avrebbero dovuto essere assoggettati ai principi di
universalita', capacita' contributiva e progressivita' di cui
all'art. 53 della Costituzione.
Le disposizioni in oggetto avrebbero tutte le caratteristiche
elaborate dalla giurisprudenza di questa Corte per qualificare come
tributarie alcune entrate. In particolare, si tratterebbe di una
prestazione doverosa, in mancanza di un rapporto sinallagmatico tra
le parti e collegata alla pubblica spesa in relazione ad un
presupposto economicamente rilevante (sentenze n. 141 del 2009, n.
335 del 2008, n. 64 del 2008, n. 334 del 2006 e n. 73 del 2005). Non
vi sarebbe dubbio, infatti, in primo luogo, che le trattenute operate
siano state effettuate dallo Stato «a prescindere da qualsivoglia
rapporto sinallagmatico, nel senso che esse non trovano ragione in
una controprestazione in favore del dipendente ma sono imposte in via
autorititativa». Inoltre, esse si collegherebbero senz'altro alla
spesa pubblica, come sarebbe evidente dall'incipit del comma 2
dell'art. 9, che giustifica l'intervento: «In considerazione della
eccezionalita' della situazione economica internazionale e tenuto
conto delle esigenze prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di
finanza pubblica concordati in sede europea». Tale formulazione
renderebbe infatti evidente che la ratio delle disposizioni collega
la peculiarita' degli strumenti utilizzati dal legislatore d'urgenza
del 2010 ad obiettivi di carattere finanziario, «ossia alla messa a
disposizione di risorse economiche per le esigenze dell'Erario».
L'imposizione di un sacrificio economico individuale, realizzata
attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, e la
destinazione del gettito scaturente da tale ablazione al fine di
integrare la finanza pubblica, apprestando i mezzi per il fabbisogno
finanziario necessario a coprire spese, costituirebbero, dunque,
proprio quegli elementi essenziali dei tributi individuati dalla
giurisprudenza costituzionale.
In definitiva, secondo il rimettente, la qualificazione come mera
riduzione di spesa non potrebbe elidere la vera natura tributaria
delle misure, poiche' «ogni imposizione tributaria (tassa, tributo o
contributo), che incida sugli stipendi dei pubblici dipendenti
decurtandoli, si risolve sul piano effettuale in una riduzione della
spesa pubblica, ma per cio' solo non muta la propria natura», che non
potrebbe essere ricavata dall'effetto di bilancio che tali
disposizioni producono, ma dalla loro natura intrinseca.
Cio' posto, secondo il TAR sarebbe evidente l'illegittimita'
dell'art. 9, comma 22 (ed anche della disposizione non censurata
riguardante il "contributo di solidarieta'"), in quanto incidente sul
reddito di una sola "micro categoria" sociale, quella dei magistrati.
Il legislatore avrebbe, infatti, a parita' di capacita' contributiva
ed in violazione dell'art. 53 della Costituzione, deciso di colpire,
con misure continuative - prolungate nel triennio 2011-2013 (con
possibile estensione al 2014) ed in parte al biennio 2014-2015 - solo
una determinata classe sociale: i dipendenti pubblici (quanto al
comma 2 dell'art. 9), e «con misure ancora piu' incisive rispetto
agli stessi dipendenti pubblici, una ancora piu' particolare e
ristretta classe di contribuenti, i magistrati», realizzando «un
tributo odioso e speciale ratione subiecti» (TAR Campania, ordinanza
di rimessione n. 1162 del 2011). Non solo ma tale violazione sarebbe
ancor piu' grave in quanto riferita proprio a quella categoria di
contribuenti la cui tutela del trattamento stipendiale risponderebbe
a quei principi di natura costituzionale specifici, di cui alla prima
censura.
1.3.4.1.- Quanto specificamente al taglio dell'indennita'
giudiziaria, il rimettente ne denuncia anche la violazione del
principio di progressivita' e di ragionevolezza intrinseca, in
quanto, trattandosi di una componente della retribuzione corrisposta
in misura fissa, il prelievo inciderebbe in misura inversamente
proporzionale alla capacita' contributiva del singolo magistrato.
Sebbene, infatti, i criteri di progressivita' debbano informare il
''sistema tributario'' nel suo complesso e non i singoli tributi, la
scelta adottata dal legislatore di incidere sul presupposto economico
del reddito da lavoro, per coerenza di sistema e ragionevolezza
avrebbe dovuto imporre la progressivita', «atteso che tale natura ha
l'I.r.p.e.f., ossia la principale imposta sul reddito delle persone
fisiche, e quindi anche sul reddito da lavoro dipendente».
1.3.4.2.- Il TAR per la Sicilia dubita ancora della legittimita'
costituzionale del comma 22 dell'art. 9 (ma anche del predetto
contributo di solidarieta' non impugnato) per violazione dei principi
di eguaglianza, ragionevolezza legislativa e di solidarieta' sociale,
politica ed economica di cui agli artt. 2 e 3 della Costituzione.
Posto che la matrice comune di tali interventi finanziari sarebbe
costituita dalla straordinaria necessita' di contenere la spesa
pubblica e di perseguire finalita' di stabilizzazione finanziaria e
rilancio della competitivita' economica, al fine di fronteggiare la
ben nota crisi economica nazionale ed internazionale, essi avrebbero
dovuto riguardare la collettivita' nel suo insieme, in virtu' dei
"doveri inderogabili" di cui all'art. 2, e non solo i redditi da
lavoro dipendente pubblico e, in misura maggiore, i redditi da lavoro
dipendente dei soli magistrati, con esclusione delle identiche
condizioni di tutti i percettori di reddito aventi la stessa
capacita' contributiva.
Sotto altro profilo, l'art. 3, Cost. sarebbe violato in
considerazione del diverso trattamento riservato per altri redditi da
lavoro (autonomo o dipendente privato), non essendo rinvenibile
alcuna ratio giustificativa per la quale «i lavoratori del settore
privato (dipendenti o autonomi) non debbano essere assoggettati a
riduzioni stipendiali, con corrispondente introito a vantaggio
dell'Erario», tenuto peraltro conto che le retribuzioni del settore
privato, «specialmente ai livelli dirigenziali e manageriali delle
imprese, per non parlare dei professionisti piu' facoltosi (ad
esempio i notai e i farmacisti ma anche i piu' affermati tra gli
avvocati, i medici specialisti, gli ingegneri, gli architetti),
risultano enormemente piu' elevate di quelle del settore pubblico».
A giudizio del rimettente, la violazione degli artt. 2 e 3 della
Costituzione risulterebbe evidente in quanto gli interventi contenuti
nella manovra tratterebbero ingiustificatamente in maniera diversa le
categorie di pubblici dipendenti, pur a fronte di una identica
situazione reddituale. Mentre, infatti, per tutti i pubblici
dipendenti, nel triennio 2011-2013 i trattamenti retributivi, sino
alla soglia di 90.000 euro lordi annui non possono aumentare, ma
neppure decrescono, in forza del combinato disposto delle
disposizioni censurate, l'unica categoria che vede ridursi il proprio
trattamento economico sarebbe quella dei magistrati, il cui
trattamento stipendiale peraltro risponde ai summenzionati principi
di natura costituzionale. Tale disparita' di trattamento sarebbe
peraltro ulteriormente confermata anche in relazione ai pubblici
dipendenti che percepiscono piu' di 90.000 o 150.000 euro annui lordi
e che sono tenuti a versare il contributo di solidarieta'. Anche in
questo caso, infatti, pur in presenza della medesima situazione
reddituale e contributiva, i soli magistrati vedrebbero sommarsi al
contributo di solidarieta' ed al blocco dell'adeguamento retributivo
anche i tagli all'indennita' giudiziaria, con la conseguenza che solo
per essi la riduzione dello stipendio sarebbe sensibilmente maggiore.
1.3.4.3.- Il TAR rimettente invoca, altresi', l'art. 3 Cost.
anche quale espressione del canone di ragionevolezza legislativa.
Infatti, le impugnate disposizioni, per fare fronte ad una crisi
che grava su tutta la popolazione, impongono un sacrificio
rilevantissimo solo ad una categoria ridotta di cittadini, lasciando
indenni i redditi e le retribuzioni di tutti gli altri contribuenti,
aventi medesima capacita' contributiva. L'irragionevolezza di tale
intervento legislativo sarebbe vieppiu' evidenziato dal fatto che
essa verrebbe ad incidere su un trattamento stipendiale, che risponde
a principi di natura costituzionale.
L'irragionevolezza delle disposizioni impugnate deriverebbe,
inoltre, dall'aver "approfittato" del meccanismo automatico di
adeguamento delle retribuzioni, previsto come guarentigia del
particolare status e della funzione costituzionale svolta dai
magistrati, per ridurre il trattamento economico dei magistrati senza
il loro consenso.
Ancora, espressione dell'irragionevolezza dell'intervento
normativo sarebbe l'incisione in misura uguale su tutti i magistrati,
imponendo «un peso economico in termini proporzionali di gran lunga
superiore a coloro che percepiscono uno stipendio minore perche' agli
inizi della carriera».
1.3.5.- Con riferimento alla sola riduzione dell'indennita'
giudiziaria, poi, si deduce la violazione degli artt. 3 e 36 Cost.
Per un verso, infatti, la decurtazione sarebbe irragionevole perche'
impedirebbe il raggiungimento dello scopo che la legge n. 27 del 1981
aveva inteso far assolvere all'indennita' stessa, ovvero compensare i
magistrati degli oneri che essi incontrano nello svolgimento della
loro attivita', non risultando corrispondentemente ridotti gli oneri
che sui magistrati gravano nel triennio di riferimento. Con
l'irragionevole conseguenza che, dovendo i singoli magistrati far
fronte a detti oneri gravanti sulla propria attivita', per la parte
ora non coperta dall'indennita', coloro che percepiscono un minor
trattamento economico complessivo avrebbero maggiori difficolta' a
fronteggiare i relativi costi.
Per altro verso, poi, la decurtazione inciderebbe, in violazione
dell'art. 36 Cost., sulla proporzionalita' tra prestazione e
retribuzione, poiche' inciderebbe solo sull'aspetto quantitativo
della retribuzione, lasciando immutata la richiesta di qualita' del
servizio e della funzione, in tal modo minando anche la dignita'
della persona-lavoratore nell'esercizio di una delle funzioni piu'
delicate dello Stato.
Ancora, secondo il rimettente, la violazione degli artt. 3 e 36
Cost., rileverebbe anche sotto un diverso profilo. Sebbene, infatti,
il legislatore sia abilitato a modificare la disciplina dei rapporti
di durata e perfino situazioni di diritto soggettivo perfetto, ivi
inclusa la variazione dell'entita' e della distribuzione in voci
differenziate del trattamento economico di categorie prima egualmente
retribuite, non sarebbe consentito che tali modifiche trasmodino in
regole irrazionali o arbitrarie, come nel caso di specie in relazione
alle altre censure di irragionevolezza.
1.4.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Abruzzo,
sezione distaccata di Pescara, sezione I, con ordinanza del 13
dicembre 2011, iscritta al reg. ord. n. 46 del 2012, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 3, 23, 36, 53, 97, 101, 104, 107 e 108
della Costituzione, questione di legittimita' costituzionale
dell'articolo 9, commi 2 e 22, del decreto-legge n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.
1.4.1.- Il rimettente premette di essere investito di un ricorso
proposto da alcuni magistrati ordinari.
Il TAR ritiene non manifestamente infondata la questione, «anche
nella scia delle ordinanze del TAR Campania, sezione staccata di
Salerno, n. 1162 del 23 giugno 2011, TAR Piemonte Sez. II, n. 846 del
28 luglio 2011 e TAR Veneto Sez. I, n. 1685 del 15 novembre 2011».
1.4.2.- In particolare, quanto ai parametri indicati dai
ricorrenti, il TAR per l'Abruzzo afferma che rileverebbe il principio
desumibile dall'art. 104 della Costituzione, «per cui il trattamento
economico dei magistrati si collega strettamente al precetto
costituzionale dell'indipendenza dei giudici, che viene garantita
anche dall'adeguamento automatico delle retribuzioni, sostanzialmente
decurtato dalla normativa in questione».
Inoltre, la prevista riduzione dell'indennita' sostanzierebbe,
sotto diverso profilo, anche la violazione sia del principio di
uguaglianza, di cui all'art. 3 Cost., sia del principio di
ragionevolezza e di trattamento uguale di situazioni uguali.
Ancora, viene evidenziato il contrasto con l'art. 36 Cost.,
essendo alterata in modo significativo la proporzione prevista fra il
trattamento economico dei magistrati e l'attivita' svolta.
1.4.3.- Il rimettente, inoltre, ritiene che la decurtazione in
esame, in quanto avente natura sostanzialmente tributaria,
contrasterebbe con gli artt. 23 e 53 della Costituzione, in quanto
riguarderebbe unicamente, o quasi, la categoria dei magistrati,
alterando il principio di progressivita' delle imposte, con
un'evidente disparita' di trattamento rispetto agli alti dirigenti
dello Stato e delle Aziende pubbliche.
Tanto varrebbe, a maggior ragione, per il contributo
straordinario di cui all'art. 9, comma 2, per gli stipendi superiori
ai 90.000 euro annui; esso riguarderebbe quasi unicamente i
magistrati e da cui sarebbero esenti, non solo i dipendenti privati e
gli autonomi, ma anche altri dipendenti pubblici, che godrebbero di
una diversa struttura retributiva.
1.5.- Il Tribunale amministrativo regionale per il Veneto,
sezione I, con ordinanza del 15 novembre 2011, iscritta al reg. ord.
n. 11 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 23, 36,
53, 97, 101, 104 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 9, commi 2 e 22, del decreto-legge n. 78
del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.
Il rimettente censura l'art. 9, comma 22, per le identiche
motivazioni contenute nelle ordinanze iscritte al reg. ord. n. 219 e
n. 248 del 2011. In particolare, richiamando la giurisprudenza
costituzionale in materia, assume che le norme impugnate si pongono
in contraddizione con il principio (desumibile dall'art. 104, primo
comma, Cost.), secondo cui il trattamento economico dei magistrati
non puo' ritenersi nella libera disponibilita' del potere legislativo
o del potere esecutivo, trattandosi di un aspetto essenziale per
attuare il precetto costituzionale dell'indipendenza. Il legislatore
avrebbe operato un indebito condizionamento dell'esercizio della
funzione magistratuale, mettendo a rischio il credito e quel
prestigio di cui la magistratura dovrebbe godere presso la comunita'
dei cittadini.
Quanto, in particolare, all'indennita' giudiziaria, trattandosi
di una componente "normale" del trattamento economico, sebbene
introdotta a titolo "speciale" (in quanto preordinata a compensare i
magistrati degli «oneri che gli stessi incontrano nello svolgimento
della loro attivita'»), la sua riduzione la renderebbe
inequivocabilmente inidonea allo scopo per il quale era stata
istituita, in violazione anche del principio di ragionevolezza.
L'ordinanza in questione, inoltre, ripercorre, in modo in larga
parte coincidente, le censure relative alla violazione degli artt. 3
e 36 esposte dalla ordinanza n. 20 del 2012, con riguardo
all'indennita' giudiziaria, aggiungendo che, colpendo in misura
maggiore i magistrati all'inizio della carriera, conterrebbe in se'
anche un effetto discriminatorio, in violazione dell'art. 3 Cost.
1.6.- Anche il Tribunale regionale di giustizia amministrativa di
Trento, con ordinanza del 14 dicembre 2011, iscritta al reg. ord. n.
12 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 36, 53,
97, 101, 104, 108 e 111 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 9, commi 21, primo periodo, e 22 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010, in un giudizio relativo anche in questo caso a
ricorsi proposti da magistrati ordinari, in relazione alle
decurtazioni stipendiali subite.
Il rimettente premette di aver respinto la domanda incidentale di
misure cautelari e di aver disposto adempimenti istruttori a carico
dell'Amministrazione finanziaria, di quella della giustizia e
dell'INPDAP, che hanno risposto con note pervenute rispettivamente in
data 2 agosto, 21 giugno e 12 agosto 2011.
1.6.1.- Dopo aver proceduto ad una ricostruzione del quadro
normativo in cui si colloca il contenzioso, il Tribunale
amministrativo illustra le modalita' con le quali l'amministrazione
finanziaria ha applicato le norme in questione, come riferite dalle
amministrazioni in sede istruttoria.
All'esito dell'attivita' istruttoria, il TAR ritiene infondata la
prima pretesa dei ricorrenti, per l'accertamento della «intollerabile
incertezza circa le sorti del trattamento economico dei magistrati»,
causato dal comma 22, che non sarebbe idoneo a definire il suo campo
di applicazione a causa dell'indeterminatezza dei termini "acconti" e
"conguagli".
1.6.2.- Cio' posto, dopo aver motivato in ordine alla rilevanza,
in virtu' dell'effettiva incidenza sugli stipendi dei ricorrenti,
solleva, in primo luogo, questione di legittimita' costituzionale del
comma 21, primo periodo, e del comma 22, relativamente al mancato
adeguamento, per violazione dell'art. 101, secondo comma, 104, primo
comma, e 108 della Costituzione, in quanto il trattamento economico
dei magistrati, assistito da "certezza" e da "continuita'" a garanzia
dell'autonomia e dell'indipendenza dell'ordine giudiziario, non
sarebbe nella libera disponibilita' del Potere legislativo o del
Potere esecutivo e non potrebbe essere soggetto a irrazionali,
sbilanciate, sperequative e sostanzialmente inutili decurtazioni, le
quali, in quanto tali, si presenterebbero comunque distoniche alla
luce dei menzionati principi, che costituiscono presupposto e
requisito essenziale di ogni giusto processo di cui agli artt. 24,
101 e 111 della Costituzione.
Peraltro, a giudizio del rimettente, le decurtazioni in parola
non avrebbero tenuto conto della giurisprudenza della Corte, in
relazione alla necessita' che simili interventi debbano essere
«eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso» (cfr., sentenza n. 245 del 1997 e ordinanza n. 299 del
1999). La manovra in questione sarebbe, invece, solo apparentemente
temporanea, secondo una logica perennemente emergenziale non
incidente su alcun problema strutturale e culturale del «sistema
Italia», come «le percussive ed ancora contingenti» manovre
successive avrebbero dimostrato.
Le norme in questione vengono, inoltre, censurate con riferimento
all'art. 36 della Costituzione, in quanto la retribuzione dei
magistrati, stabilita con legge formale ed aggiornata, solo per
relationem, sarebbe correlata non solo alla generica quantita' e
qualita' delle funzioni ma anche al ruolo istituzionale e
costituzionale svolto, sicche' colpendo i meccanismi automatici di
adeguamento si inciderebbe sull'adeguatezza e la proporzionalita'
della retribuzione, rispetto alle specifiche funzioni di rilievo
costituzionale, delle quali il legislatore ha tenuto conto nel
delineare i corrispondenti meccanismi retributivi.
1.6.3.- Con riguardo alla decurtazione dell'indennita'
giudiziaria, il TAR trentino censura l'apparato normativo utilizzando
le medesime argomentazioni impiegate per l'adeguamento, che
ricalcano, peraltro, in larga misura quanto gia' riportato
sinteticamente in relazione alle altre ordinanze. Tale indennita',
che dovrebbe compensare gli oneri che i magistrati incontrano, anche
in considerazione di un modello di lavoro "domestico", in cui
l'amministrazione non mette a disposizione sufficienti mezzi ed
uffici in cui svolgere l'attivita' istituzionale, perderebbe
irragionevolmente, attraverso la sua riduzione progressiva, il ruolo
originario.
Inoltre, viene prospettata anche la violazione dell'art. 36 della
Costituzione, che impone sia l'obbligo di rispettare la
proporzionalita' tra la retribuzione e il livello quali-quantitativo
del lavoro prestato, che il correlato divieto di diminuire lo
stipendio se non in conseguenza della diminuzione delle prestazioni
richieste.
Infine, il rimettente solleva questione di legittimita'
costituzionale anche con riferimento alla violazione dell'art. 53
Cost., in quanto si tratterebbe di un vero e proprio prelievo forzoso
di somme stipendiali ed indennitarie a copertura di fabbisogni
finanziari indifferenziati dello Stato apparato, non correlato ad
alcuna "capacita' contributiva". Non si tratterebbe, infatti, di un
elemento di arricchimento della sfera del singolo, ma di un semplice
ristoro o rimborso compensativo di oneri che il magistrato deve
necessariamente sostenere, non rivelatore, dunque, di ricchezza
statica o dinamica (patrimonio o reddito).
1.6.4.- La norma viene, poi, complessivamente censurata con
riferimento alla violazione dell'art. 97, primo comma, della
Costituzione, poiche' la manovra in questione avrebbe avuto riflessi
negativi sul buon andamento degli uffici dell'Amministrazione della
giustizia. Le gravose misure finanziarie avrebbero, in primo luogo,
contribuito a determinare un "massiccio esodo" di personale dalla
magistratura, provocando in tal modo una repentina perdita non solo
di un ragguardevole numero dei giudici, ma anche di un inestimabile
bagaglio di conoscenze e di esperienze, determinando nel contempo un
aggravio di lavoro sui giudici rimasti. Inoltre, avrebbe influito sul
buon andamento inteso come «regola di svolgimento della funzione», il
cui rispetto sarebbe assicurato da tutti gli strumenti di garanzia
apprestati dalla complessiva organizzazione dell'Amministrazione
della giustizia, fra i quali rientrerebbero anche le condizioni di
serenita' e di stabilita' delle proprie condizioni economiche, senza
dover sopportare addirittura parte dei costi vivi del servizio.
1.6.5.- A giudizio del Tribunale amministrativo trentino,
inoltre, la disciplina in questione, complessivamente considerata,
violerebbe anche l'art. 3 della Costituzione per disparita' di
trattamento fra la categoria dei ricorrenti e quella dei pubblico
impiego contrattualizzato. Osserva in proposito che, mentre per il
triennio 2011-2013 i dipendenti pubblici non subiranno aumenti dello
stipendio ma neppure decurtazioni, in quanto la loro retribuzione
rimarra' complessivamente "cristallizzata" al trattamento dell'anno
2010, lo sblocco della contrattazione collettiva consentira' ad essi
di recuperare, nelle misure stabilite in sede di trattativa
sindacale, quanto sarebbe loro spettato nel periodo precedente.
Diversamente, i magistrati, non potranno recuperare o vedersi
riassegnate le decurtazioni, con l'ulteriore vincolo peraltro del
"tetto" dell'acconto spettante per l'anno 2014 e del conguaglio per
l'anno 2015. Conseguentemente vi sarebbe una palese disparita' di
trattamento fra pubblici dipendenti che hanno identica capacita'
economica da lavoro dipendente.
Un simile assetto normativo, inoltre, sarebbe irragionevole alla
luce dell'orientamento della giurisprudenza della Corte
costituzionale, che ha considerato legittimo il blocco per un anno
degli incrementi retributivi in conseguenza di automatismi
stipendiali, collocando tuttavia tale intervento «in un ambito
estremo», purche' limitato nel tempo ad un solo anno e non
«irrazionalmente ripartito fra categorie diverse di cittadini»
(ordinanza n. 299 del 1999).
1.6.6.- Il rimettente dubita, poi, della legittimita'
costituzionale delle disposizioni impugnate anche per violazione del
canone della ragionevolezza intrinseca, in considerazione del fatto
che tali misure risulterebbero incoerenti rispetto al consolidato
sistema retributivo della magistratura rispondente ai valori
costituzionali gia' ricordati, e sarebbero sproporzionate, illogiche
ed inadeguate in relazione agli effetti sostanzialmente irrisori dei
prelievi sulla diminuzione della spesa pubblica. Tale irrazionalita'
dell'intervento celerebbe una ratio punitiva per l'intera
magistratura, come dimostrato, peraltro dalla disposizione introdotta
(dopo la proposizione del giudizio in oggetto e di altri analoghi
presso vari TAR) dal comma 7 dell'art. 16 del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111, secondo cui: «qualora, per qualsiasi ragione, inclusa
l'emanazione di provvedimenti giurisdizionali diversi dalle decisioni
della Corte costituzionale; non siano conseguiti gli effetti
finanziari utili conseguenti, per ciascuno degli stessi anni
2011-2013, alle disposizioni di cui ai commi 2 e 22 dell'articolo 9
del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con
modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, i medesimi effetti
finanziari sono recuperati, con misure di carattere generale
nell'anno immediatamente successivo nei riguardi delle stesse
categorie di personale cui si applicano le predette disposizioni».
1.7.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, sezione
I, con ordinanza del 25 gennaio 2012, iscritta al reg. ord. n. 53 del
2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 23, 36, 53,
97, 101, 104 e 108 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 9, commi 2, 21 (ove occorra) e 22, del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010.
Il rimettente premette di trovarsi nelle identiche situazioni in
fatto ed in diritto che hanno dato luogo alle ordinanza di rimessione
dei TAR per il Veneto, Campania, Piemonte e Trento, e dopo aver
premesso brevi cenni sull'intervento normativo censurato dai
ricorrenti, ritiene non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale dell'intervento complessivo.
Si tratterebbe, quanto all'adeguamento, di un intervento non
ragionevole, in primo luogo, perche' operato su di un trattamento
retributivo strutturato con automatismi atti a garantire l'autonomia
e l'indipendenza della magistratura.
In secondo luogo, perche' aggredirebbe le retribuzioni, senza
quella dimensione solidaristica determinata dalla ripartizione fra
diverse categorie di cittadini, cui si riferiva l'ordinanza n. 299
del 1999.
Inoltre, i disposti blocchi stipendiali violerebbero l'art. 36
della Costituzione, vulnerando la proporzionalita' della retribuzione
alla qualita' e quantita' del lavoro prestato.
Con riferimento all'indennita' giudiziaria, poi, il TAR
sottolinea la violazione dell'art. 36 Cost. in quanto componente
essenziale del trattamento retributivo, ovvero, l'art. 53, primo
comma, Cost. qualora si ravvisasse nella medesima una prestazione di
natura tributaria.
Ancora, viene censurato l'art. 9, comma 2, del piu' volte citato
decreto-legge, che dispone il prelievo sulle somme eccedenti i 90.000
e 150.000 euro, in relazione alle retribuzioni del pubblico impiego.
Tale disposizione violerebbe, secondo il rimettente, gli artt. 2, 3 e
53, Cost., poiche', colpendo la sola categoria dei dipendenti
pubblici, si porrebbe in contrasto con il principio di universalita'
dell'imposizione a parita' di reddito, creando un effetto
discriminatorio, reso evidente dalla diversa disciplina riservata al
contributo di solidarieta', oltre i 300.000 euro di reddito, previsto
per gli altri cittadini, dall'art. 2 del decreto-legge 13 agosto
2011, n. 138 (Ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione
finanziaria e per lo sviluppo), convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 settembre 2011, n. 148, il quale, sebbene giustificato dalla
medesima ratio, prevedrebbe una soglia superiore, un'aliquota
inferiore e la deducibilita' dal reddito complessivo.
Infine, il prelievo tributario in questione, lederebbe anche, in
maniera irragionevole in quanto intervento non strutturale, ma
temporaneo, il legittimo affidamento sul proprio trattamento
retributivo, in capo al pubblico dipendente che ha parametrato ad
esso il proprio tenore di vita.
1.8.- Il Tribunale amministrativo regionale per l'Umbria, sezione
I, con ordinanza del 25 gennaio 2012, iscritta al reg. ord. n. 54 del
2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3, 23, 36, 53,
97, 101 e 104 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 9, commi 2, 21 (ove occorra) e 22, nonche'
dell'articolo 12, commi 7 e 10, del decreto-legge n. 78 del 2010,
convertito, con modificazioni dalla legge n. 122 del 2010.
1.8.1.- Il rimettente premette che il ricorrente, magistrato
contabile in servizio dal 1985, ha chiesto l'accertamento del proprio
diritto al trattamento retributivo nella sua interezza, senza le
decurtazioni prodotte dalle norme di cui all'art. 9 del d.l. n. 78
del 2010, consistenti, a far tempo dall'anno 2011, in una
decurtazione stipendiale di euro 8.671,64 per effetto della riduzione
di spesa coattivamente operata dall'art. 9, comma 2, del predetto
d.l. n. 78 del 2010; nel blocco per il triennio 2011-2013 dei
meccanismi di adeguamento retributivo previsto dall'art. 9, comma 2;
nella trattenuta della percentuale della indennita' giudiziaria di
cui alla legge n. 27 del 1981, pari ad euro 2.013,07 per l'anno 2011,
euro 3.355,11 per l'anno 2012, euro 4.294,55 per l'anno 2013, in
applicazione dell'art. 9, comma 22. Infine, il ricorrente assume che,
al momento della cessazione del rapporto, il ricorrente subira'
l'applicazione dell'art. 12, comma 7, del d.l. n. 78 del 2010, che
prevede la rateizzazione della corrispondente indennita', mentre fin
da subito ne subisce gli effetti dannosi in conseguenza
dell'applicazione del comma 10, che dispone la sostituzione
dell'indennita' di buonuscita con il meno favorevole trattamento di
fine rapporto, pur perdurando sui dipendenti pubblici la trattenuta
aggiuntiva del 2,50 sull'80% della retribuzione, in aggiunta
all'aliquota, a tutti i lavoratori dipendenti applicabile, del 6,91%
prevista dall'art. 2120 del codice civile. Sostiene, in relazione a
tali illegittimi ed incostituzionali effetti negativi, l'eccesso di
potere, l'ingiustizia manifesta e la violazione degli artt. 2, 3, 24,
36, 41, 42, 53, 97, 100, 101, 108, 111 e 113 della Costituzione. Nel
giudizio e' intervenuto ad adiuvandum, Paolo Abbritti, magistrato
ordinario in servizio presso la Procura della Repubblica di Perugia,
con atto depositato successivamente all'ordinanza di rimessione.
1.8.2.- Il rimettente assume, in primo luogo, che la rilevanza
della questione di legittimita' costituzionale sarebbe di intuitiva
evidenza e discenderebbe dal fatto che le norme di cui ai commi 2 e
22 dell'art. 9 del d.l. n. 78 del 2010 trovano applicazione dal primo
gennaio del 2011, di modo che il ricorrente ha subito il mancato
incremento del 3,04% della voce stipendio (corrispondente al secondo
acconto spettante ai sensi del decreto del Presidente del Consiglio
dei ministri 23 giugno 2009), la riduzione dell'indennita'
giudiziaria, nel corso del 2011 nella misura del 15%, e dal corrente
anno 2012 nella misura del 25%, oltre che la riduzione del
trattamento economico complessivo, del 5% una volta superati i 90.000
euro annui lordi, e del 10% una volta superati i 150.000 euro.
Il TAR evidenzia, altresi', che la disciplina introdotta dal d.l.
n. 78 del 2010 incidente sul trattamento retributivo, non si limita
alla disposizione del comma 22, specificamente rivolta al personale
di magistratura, ma si sviluppa in via generale anche attraverso la
misura di cui al comma 2 del medesimo corpus legislativo. In
particolare, la manovra prevedrebbe che: a) per tutti i dipendenti
pubblici (appartenenti alle amministrazioni pubbliche inserite nel
conto economico consolidato della pubblica amministrazione) a
decorrere dal 1º gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i
trattamenti economici complessivi superiori a 90.000 euro lordi annui
sono ridotti del 5% per la parte eccedente il predetto importo fino a
150.000 euro, nonche' del 10% per la parte eccedente 150.000 euro
(comma 2); b) per i soli magistrati il blocco degli acconti per gli
anni 2011/2013 e dei conguagli per il triennio 2010/2012 (comma 22,
primo periodo); c) per i soli magistrati un "tetto" per l'acconto per
l'anno 2014 che non puo' superare quello dell'anno 2010 ed un "tetto"
per il conguaglio dell'anno 2015, che sara' determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014, escludendo, dunque, il
triennio 2011/2013 (comma 22, primo periodo); d) per i soli
magistrati la riduzione annualmente progressiva (15%, 25% e 32%), per
il triennio 2011/2013, dell'indennita' giudiziaria di cui alla legge
n. 27 del 1981 (comma 22, secondo periodo).
Il TAR assume che le misure di contenimento in questione incidono
significativamente sul trattamento economico dei magistrati,
alterando «l'euritmia di un sistema che prevede un meccanismo
automatico di determinazione dello stesso, regolato dalla legge
ordinaria, al fine di assicurare l'autonomia e l'indipendenza dei
giudici».
1.8.3.- Cio' posto, viene censurato, in primo luogo, il citato
comma 22, per le medesime motivazioni di cui alle ordinanze TAR
Trento, 14 dicembre 2011, n. 3107; TAR Campania, Salerno, 23 giugno
2011, n. 1162; TAR Piemonte, Sez. II, 28 luglio 2011, n. 846; TAR
Veneto, Sez. I, 15 novembre 2011, n. 1685.
Il rimettente osserva che, pur non ignorando l'orientamento di
questa Corte su pregresse manovre che disponevano il blocco degli
incrementi retributivi dovuti ad automatismi stipendiali, quella
medesima giurisprudenza avrebbe consentito l'imposizione di sacrifici
eccezionali, soltanto a condizione che fossero ragionevolmente
ripartiti tra diverse categorie di cittadini, oltre transeunti e
idonei allo scopo prefisso (sentenza n. 245 del 1997 e ordinanza n.
299 del 1999).
Le disposizioni impugnate, invece, si inserirebbero in una
manovra finanziaria priva di dimensione solidaristica, che colpisce
pesantemente solamente l'impiego pubblico, senza tenere conto del
fatto che ne rimarrebbero immuni (anche a seguito del c.d. decreto
«salva-Italia» decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201 (Disposizioni
urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento dei conti
pubblici), convertito dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214) «i
soggetti che con le amministrazioni pubbliche intrattengono solamente
un rapporto di servizio onorario, ovviamente tutt'altro che
gratuito».
In relazione a cio' la disposizione viene censurata anche sotto
il profilo della violazione del principio di eguaglianza e del
principio solidaristico di cui agli artt. 3 e 2 della Costituzione,
venendo discriminati in peius i magistrati, frustrando la loro
legittima aspettativa all'ordinario sviluppo economico della
carriera.
Allo stesso tempo, a giudizio del rimettente, il blocco
dell'adeguamento automatico violerebbe anche il principio di
proporzionalita' della retribuzione alla quantita' e qualita' del
lavoro prestato, sancito dall'art. 36 della Costituzione,
determinando un taglio lineare delle retribuzioni a fronte di un
carico di lavoro che, come noto, risulta progressivamente crescente,
anche in considerazione della mancata copertura dei posti in
organico.
1.8.4.- Quanto al taglio dell'indennita' giudiziaria di cui
all'art. 3 della legge n. 27 del 1981, il rimettente, ne deduce, in
primo luogo, la violazione dell'art. 36 Cost., in quanto componente
essenziale della retribuzione.
Inoltre, trattandosi di decurtazione di natura tributaria, in
quanto consistente in una prestazione imposta, consistente
nell'ablazione di somme con attribuzione delle stesse ad un ente
pubblico e nella loro destinazione allo scopo di apprestare mezzi per
il fabbisogno finanziario dell'ente stesso (secondo la definizione
delle sentenze 12 gennaio 1995, n. 11; 10 febbraio 1982, n. 26), la
sua connotazione selettiva a danno dei magistrati, determinerebbe la
violazione dell'art. 53, primo comma, Cost., che esprime il principio
della generalita' delle imposte, in ragione della capacita'
contributiva. Non solo, ma a giudizio del TAR per l'Umbria, vi
sarebbe anche una violazione dell'art. 53, secondo comma, Cost.
trattandosi di un tributo sostanzialmente regressivo.
1.8.5.- Il rimettente censura, altresi', l'art. 9, comma 2, il
quale, piuttosto che caratterizzarsi come una riduzione stipendiale
(melius, come una riduzione dei trattamenti economici), avrebbe
natura tributaria, ricorrendone i due elementi fondamentali
dell'imposizione di un sacrificio economico individuale realizzata
attraverso un atto autoritativo di carattere ablatorio, nonche' della
destinazione del gettito scaturente da tale ablazione al fine di
integrare la finanza pubblica.
Tale misura violerebbe gli artt. 3 e 53 della Costituzione,
trattandosi di prelievo di natura tributaria, peraltro
significativamente operato con progressivo raggiungimento di due
differenti scaglioni (90.000 e 150.000 euro), cui si applicano
aliquote crescenti, e colpirebbe solamente la categoria dei
dipendenti pubblici (nel cui novero rientrano i magistrati), in
contrasto con il principio della "universalita' della imposizione".
L'imposta sarebbe, inoltre, discriminatoria, sia in relazione
all'amplissima categoria dei "cittadini", rispetto alla quale i
dipendenti pubblici sarebbero discriminati ratione status a parita'
di capacita' economica, sia in relazione alla categoria piu'
ristretta dei "lavoratori", risultando i dipendenti pubblici
discriminati rispetto ai dipendenti privati, come pure ai lavoratori
autonomi, i quali, a parita' di reddito, non subiscono alcuna
incisione patrimoniale. Tale effetto discriminatorio sarebbe reso
ancor piu' evidente dalla diversa disciplina riservata al contributo
di solidarieta', oltre i 300.000 euro di reddito, previsto per gli
altri cittadini, dall'art. 2 del d.l. n. 138 del 2011.
Peraltro l'art. 2, comma 2, del d.l. n. 138 del 2011 disporrebbe
espressamente che «ai fini della verifica del superamento del limite
di 300.000 euro rileva[no] anche il reddito di lavoro dipendente di
cui all'art. 9, comma 2, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78,
convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, al
lordo della riduzione ivi prevista», sicche' il contributo di
solidarieta' si applicherebbe anche ai redditi complessivi che hanno
gia' subito la decurtazione di cui all'art. 9 del d.l. n. 78 del
2010, seppure allorche' raggiungano il superiore importo, senza che
si verifichi una doppia imposizione.
1.8.6.- Il rimettente censura, infine, le modifiche apportate
alla disciplina dell'indennita' di buonuscita dall'art. 12 del d.l.
n. 78 del 2010.
Premette al riguardo, in primo luogo, la sussistenza della
giurisdizione in tale materia, in quanto, pur essendo l'art. 6 della
legge 20 marzo 1980, n. 75 (Proroga del termine previsto dall'art. 1
della L. 6 dicembre 1979, n. 610, in materia di trattamento economico
del personale civile e militare dello Stato in servizio ed in
quiescenza; norme in materia di computo della tredicesima mensilita'
e di riliquidazione dell'indennita' di buonuscita e norme di
interpretazione e di attuazione dell'art. 6 della L. 29 aprile 1976,
n. 177, sul trasferimento degli assegni vitalizi al Fondo sociale e
riapertura dei termini per la opzione), abrogato dall'art. 4, comma
1, numero 12, dell'allegato 4 al decreto legislativo 2 luglio 2010,
n. 104 (Attuazione dell'articolo 44 della legge 18 giugno 2009, n.
69, recante delega al governo per il riordino del processo
amministrativo), la giurisdizione esclusiva del giudice
amministrativo risulterebbe confermata dall'art. 133, comma 1,
lettera i), dello stesso codice sulle «controversie relative ai
rapporti di lavoro del personale in regime di diritto pubblico».
Sarebbe, infatti, indubbia, anche secondo la Corte di cassazione,
l'inerenza della controversia sull'indennita' di buonuscita ad un
diritto attinente al rapporto di pubblico impiego (in questo senso si
citano Cass., sez. un., 24 dicembre 2009, n. 27304; 2 luglio 2008, n.
18038).
Nel merito, in virtu' di quanto previsto dall'art. 12, comma 10,
del d.l. n. 78 del 2010, «con effetto sulle anzianita' contributive
maturate a decorrere dal 1° gennaio 2011», la disciplina della
buonuscita dei magistrati verrebbe ad essere assoggetta al differente
regime di cui all'art. 2120 del codice civile, concernente il
trattamento di fine rapporto.
Tale innovazione, modificando peggiorativamente il trattamento di
fine servizio dei dipendenti pubblici, ed in particolare dei
magistrati, renderebbe dubbia la legittimita' costituzionale del
comma 7 dello stesso art. 12 del d.l. n. 78 del 2010, che consente lo
scaglionamento delle corresponsione dell'indennita' (fino a tre
importi annuali, a seconda dell'ammontare complessivo della
prestazione), in quanto determinerebbe una perdita patrimoniale
certa, se non altro in ragione della mancata previsione di interessi
per la dilazione del pagamento, in deroga alla disciplina delle
obbligazioni pecuniarie.
In relazione a cio', una volta intervenuta la scelta del
legislatore di prevedere un regime comune del trattamento di fine
servizio applicabile a tutti i lavoratori dipendenti, pubblici e
privati, sarebbe irragionevole imporre ai soli dipendenti pubblici lo
scaglionamento dell'indennita' di buonuscita, determinandosi una
violazione dell'art. 3 della Costituzione, nonche' dell'art. 36,
caratterizzandosi la buonuscita come "retribuzione differita".
Siffatto differimento, inoltre, a giudizio del rimettente avrebbe un
aggiuntivo carattere di irragionevolezza per il personale di
magistratura, il cui pensionamento e' legato al compimento del
settantacinquesimo anno di eta', epoca che, «naturalmente oltre che
statisticamente, abbrevia le prospettive di vita, e dunque anche di
effettiva fruibilita' di tale retribuzione differita».
Infine, viene censurato il comma 10 dell'art. 12 del d.l. n. 78
del 2010, in quanto la menzionata estensione del regime di cui
all'art. 2120 cod. civ. (ai fini del computo dei trattamenti di fine
servizio) sulle anzianita' contributive maturate a fare tempo dal 1º
gennaio 2011, con applicazione dell'aliquota del 6,91%, avrebbe
dovuto comportare il venire meno della trattenuta a carico del
dipendente pari al 2,50% della base contributiva della buonuscita,
costituita dall'80% dello stipendio.
A giudizio del TAR, sebbene si possa sostenere che tale
trattenuta, operata a titolo di rivalsa sull'accantonamento per
l'indennita' di buonuscita, ai sensi dell'art. 37 del decreto del
Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione
del testo unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore
dei dipendenti civili e militari dello Stato), sia stata
implicitamente abrogata dalla normativa successiva, tuttavia, secondo
i consueti criteri ermeneutici, l'abrogazione tacita di una norma
andrebbe dedotta dalla diretta incompatibilita' logica, ossia dalla
impossibilita' di coesistenza della norma nuova con l'antica sullo
stesso oggetto, per l'assoluta contraddittorieta' delle due
disposizioni, ovvero per il fatto che la nuova legge regola l'intera
materia, anche se in modo non del tutto incompatibile con la singola
norma precedente, e cio' perche' la disciplina complessiva importa il
coordinarsi delle varie disposizioni di cui essa consta in un insieme
unitario, che non tollera contaminazioni con norme logicamente
ispirate a principi diversi (vengono citate: Cons. Stato, sez. IV, 5
luglio 1995, n. 538; sez. V, 21 giugno 2007, n. 3330).
Nel caso di specie, in primo luogo, l'art. 12, comma 10, del d.l.
n. 78 del 2010 non conterrebbe una disciplina organica sulle
prestazioni previdenziali in favore dei dipendenti dello Stato, che
si sostituisca organicamente al d.P.R. n. 1032 del 1973. In secondo
luogo, non potrebbe essere affermato, senza margine di incertezza,
che tra le norme considerate sussista una contraddizione tale da
renderne impossibile la contemporanea applicazione, o, per meglio
dire, (tale che) dall'applicazione ed osservanza della nuova legge
derivi necessariamente la disapplicazione o l'inosservanza dell'altra
(Cass., sez. I, 21 febbraio 2001, n. 2502; sez. lav., 1° ottobre
2002, n. 14129).
In assenza di antinomia tra le norme in esame, tale da escludere
che l'applicazione dell'art. 12, comma 10, del d.l. n. 78 del 2010
consenta anche una parallela applicazione della rivalsa nei confronti
del dipendente, ai sensi dell'art. 37 del d.P.R. n. 1032 del 1973 (in
tale senso peraltro si orienterebbe l'INPDAP con la circolare n. 17
dell'8 ottobre 2010), sarebbe non manifestamente infondato il dubbio
di costituzionalita' connesso all'applicazione in combinato disposto
dell'art. 12, comma 10, del d.l. n. 78 del 2010 con la rivalsa a
carico del dipendente iscritto in misura pari al 2,50% della base
contributiva, per violazione degli artt. 3 e 36 della Costituzione,
consentendo allo Stato datore di lavoro una riduzione
dell'accantonamento, illogica anche perche' in nessuna misura
collegata con la qualita' e quantita' del lavoro prestato.
1.9.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Sardegna,
sezione I, con ordinanza del 10 gennaio 2012, iscritta al reg. ord.
n. 56 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 3, 23, 36,
53, 97, 101, 104, 108 e 111 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, comma 22, del decreto-legge
n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del
2010.
Il rimettente premette di trovarsi nelle identiche situazioni in
fatto ed in diritto che hanno dato luogo alle ordinanze di rimessione
dei TAR per il Veneto, Campania, Piemonte e Trento, e dopo aver
svolto brevi cenni sull'intervento normativo censurato dai
ricorrenti, ritiene non manifestamente infondate le questioni di
legittimita' costituzionale del citato comma 22.
1.9.1.- L'ordinanza, in primo luogo, solleva questione di
legittimita' costituzionale con motivazione ed in relazione a
parametri in larga parte coincidenti con quelli delle ordinanze
iscritte al reg. ord. nn. 219 e 248 del 2011, nn. 11, 53 e 54 del
2012, con riferimento agli artt. 3, 23, 53, 101, primo comma, 104,
111 e 117, primo comma, Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6
della CEDU. In particolare, si tratterebbe di un intervento in
contraddizione con le guarentigie apprestate dalla legge a tutela
dell'autonomia ed indipendenza della magistratura, funzionali a loro
volta allo svolgimento imparziale ed obbiettivo della funzione
giudicante ed in definitiva di un "giusto processo", in adempimento
degli obblighi convenzionali di cui al citato art. 6. In quanto poi,
prestazione patrimoniale imposta di natura tributaria, sarebbero
violati i principi di progressivita' e di generalita' che informano
il sistema tributario.
1.9.2.- Il TAR rimettente, aggiunge che le disposizioni di cui al
comma 22 dell'art. 9 cit., sia nella parte in cui incidono
sull'adeguamento automatico delle retribuzioni dei magistrati, sia in
ordine alla riduzione progressiva dell'indennita' giudiziaria,
violerebbero il principio costituzionale di tutela dell'affidamento
ingenerato dai comportamenti del legislatore, del principio
costituzionale di leale collaborazione tra i poteri dello Stato, il
principio di ragionevolezza e di uguaglianza di fronte alla legge di
cui all'art. 3 Cost.
In particolare, in materia di retribuzione dei magistrati, in
assenza di una espressa disposizione costituzionale, il riferimento
principe sarebbe costituito dall'ampia riserva di legge in materia di
ordinamento giudiziario, prevista dall'art. 108, primo comma, Cost.
La tendenziale attribuzione al legislatore di tale materia
avrebbe, poi, determinato la sottrazione del trattamento economico
dei magistrati alle procedure di contrattazione collettiva o di
categoria, in ossequio al principio per cui occorre evitare che i
magistrati siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti
di altri poteri (sentenza n. 1 del 1978).
Tuttavia, il potere di iniziativa unilaterale del legislatore in
tema di trattamento economico dei magistrati, avrebbe dovuto essere
svolto nel rispetto del principio di affidamento e del principio di
leale collaborazione tra poteri costituzionalmente rilevanti.
In tale contesto, sussisterebbe una situazione giuridica di
affidamento tutelabile dei magistrati, quantomeno nel senso della
esistenza di aspettative generate dai precedenti comportamenti del
legislatore. Il principio di tutela dell'affidamento, a sua volta,
mentre sul piano della concreta disciplina legislativa avrebbe dovuto
svolgersi mediante il ragionevole bilanciamento tra opposte esigenze
costituzionali (indipendenza ed autonomia dei giudici e
compatibilita' con gli equilibri della finanza pubblica), non
potrebbe non riflettersi anche sul piano procedimentale attraverso la
previsione di una idonea fase del procedimento legislativo che
preveda l'interlocuzione delle rappresentanze dei magistrati, che
corrisponderebbe alla effettiva natura di legge-provvedimento non
solo, per quanto qui rileva, dell'art. 9, comma 22, ma in generale
delle disposizioni legislative che abbiano come oggetto la concreta
disciplina del trattamento economico di una circoscritta categoria di
lavoratori quali i magistrati.
La diversa soluzione adottata dal legislatore in questo caso
determinerebbe, altresi', la violazione dell'art. 3 Cost. sotto i due
profili della violazione del principio di ragionevolezza e della
violazione della parita' di trattamento rispetto ad altre categorie
di lavoratori, le quali sono protette dal contratto contro eventuali
modificazioni in peius da parte dei datori di lavoro.
1.10.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Liguria,
sezione I, con due ordinanze del 10 gennaio 2012, iscritte al reg.
ord. nn. 63 e 94 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli
3, 23, 36, 53, 97, 101, 104, 108 e 111 della Costituzione, questione
di legittimita' costituzionale dell'articolo 9, comma 22, del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010.
Il rimettente premette di trovarsi nelle identiche situazioni in
fatto ed in diritto che hanno dato luogo alle ordinanze di rimessione
dei TAR per il Veneto, Campania e Piemonte, e dopo aver enunciato
brevi cenni sull'intervento normativo censurato dai ricorrenti,
ritiene non manifestamente infondate le questioni di legittimita'
costituzionale del citato comma 22.
Le due ordinanze sollevano questione di legittimita'
costituzionale con motivazione ed in relazione a parametri in larga
parte coincidenti con quelli delle ordinanze iscritte al reg. ord.
nn. 219 e 248 del 2011, nn. 11, 20, 53 e 54 del 2012, con riferimento
agli artt. 3, 23 e 53, 101, primo comma, 104, 111 e 117, primo comma,
Cost., quest'ultimo in relazione all'art. 6 della CEDU. Si
tratterebbe di un intervento in contraddizione con i principi di
autonomia ed indipendenza della magistratura, funzionali a loro volta
allo svolgimento imparziale ed obbiettivo della funzione giudicante
ed in definitiva di un "giusto processo". Censura avvalorata, anche
per il TAR Liguria, dai principi espressi dalla c.d. «Magna Carta dei
Giudici» approvata dal CCJE, nonche' dalla coeva Raccomandazione
CM/Rec (2010) 12 del Comitato dei Ministri agli Stati membri.
Trattandosi poi, di prestazione patrimoniale imposta di natura
tributaria, sarebbero violati i principi di progressivita' e di
generalita'.
Anche in questo caso, i rimettenti sottolineano la ratio punitiva
delle misure in contestazione e ne evocano l'intrinseca
irragionevolezza, anche in considerazione del fatto che la recente
riforma organica della magistratura realizzata nel 2006, ha disposto
che alle periodiche valutazioni di professionalita' possa conseguire
in ipotesi di apprezzamento negativo la perdita del diritto
all'aumento periodico di stipendio per un biennio. In tale contesto
il blocco indiscriminato nei confronti di tutti gli appartenenti alla
magistratura realizzerebbe, a giudizio del TAR, l'effetto di una
valutazione negativa di professionalita' globale e complessiva, in
spregio ai piu' fondamentali canoni dell'agire legislativo, rendendo
manifesto «l'attentato ai valori di indipendenza della magistratura».
Del resto, l'intento punitivo sarebbe avvalorato dall'art. 16, comma
7, del d.l. n. 98 del 2011, richiamato anche nelle altre ordinanze.
In definitiva, i rimettenti, con motivazioni coincidenti con le
ordinanze n. 20 e n. 56 del 2012, assumono che le norme censurate
avrebbero operato una compressione dei valori costituzionalmente
garantiti dell'indipendenza ed autonomia della Magistratura in una
maniera del tutto irrazionale, sproporzionata e discriminatoria, con
particolare riferimento ai profili della disparita' di trattamento,
della irrazionalita' "quantitativa" del taglio, irrazionalita'
"interna" alle misure, alterazione del rapporto di proporzionalita'
tra prestazione e retribuzione.
1.11.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza del 1° febbraio
2012, iscritta al reg. ord. n. 74 del 2012, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101,
103, 104, 108, 111 e 113 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 9, commi 2, 21, primo
periodo, 22, primo, secondo e terzo periodo, nonche' dell'art. 12,
comma 7, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.
Il rimettente premette che i ricorrenti, tutti magistrati
amministrativi, si dolgono delle illegittime decurtazioni del
trattamento retributivo previste dal d.l. n. 78 del 2010, in
particolare dall'art. 9, commi 2, 21, 22 e dall'art. 12, comma 7, in
relazione alle differenti anzianita' di servizio.
1.11.1.- Seguendo l'ordine di prospettazione delle parti, il TAR
per la Calabria, dubita della legittimita' costituzionale, in primo
luogo, dell'art. 9, comma 2, secondo cui i trattamenti economici ivi
indicati, sono ridotti del 5% per la parte eccedente i 90.000 euro
lordi e del 10%, per la parte eccedente i 150.000 euro.
In via principale, il rimettente sostiene che, attesa la natura
tributaria della norma, sarebbero violati gli artt. 2, 3 e 53 Cost.,
con particolare riferimento ai principi di proporzionalita' e
progressivita' dell'imposizione.
Cio' posto, ed affermata la giurisdizione del giudice
amministrativo sulla domanda inerente le decurtazioni del trattamento
economico aventi natura tributaria, ai sensi dell'art. 133, lettera
i), del codice del processo amministrativo, il rimettente assume, in
primo luogo, che il prelievo sarebbe disposto esclusivamente in danno
di una ben definita categoria socio-economica, i lavoratori
dipendenti del settore pubblico, ivi inclusi i magistrati, laddove,
utilizzando il termine "tutti", la disposizione costituzionale
individuerebbe tutta la platea dei contribuenti da assoggettare al
prelievo fiscale. Non varrebbe osservare, in contrario, che i
magistrati e/o i dipendenti pubblici sarebbero titolari di cespiti
economici adeguati al prelievo, in quanto in possesso di una
condizione lavorativa connotata da "stabilita'", trattandosi di un
argomento politico o comunque ideologico, ma non certamente
giuridico. Inoltre, anche all'interno della medesima categoria dei
magistrati, la norma conterrebbe aspetti sperequativi e regressivi,
perche', prescinderebbe dalla considerazione dell'eventuale
sussistenza di ulteriori proventi.
1.11.2.- In via subordinata, prosegue il rimettente, anche non
riconoscendo alla norma natura tributaria (soluzione questa preferita
dal collegio), sussisterebbero comunque i menzionati profili di
illegittimita' costituzionale.
La disposizione, infatti, rideterminando, in senso ablativo, un
trattamento economico gia' acquisito alla sfera del pubblico
dipendente come diritto soggettivo, inciderebbe sullo status
economico dei lavoratori (anche appartenenti alla magistratura)
alterando quel sinallagma che e' il proprium dei rapporti di durata
ed in particolare proprio dei rapporti di lavoro. Sebbene, infatti
non sia interdetto al legislatore di emanare disposizioni atte a
modificare in senso sfavorevole la disciplina dei rapporti di durata,
queste non potrebbero trasmodare in un regolamento irrazionale (Corte
costituzionale, sentenza n. 446 del 2002; ordinanza n. 327 del 2001;
sentenze n. 282 e n. 264 del 2005, n. 393 del 2000, n. 416 del 1999),
in violazione, non solo dell'art. 3, ma anche dell'art. 2 e 36 della
Costituzione. Cio', in quanto la novazione oggettiva ed unilaterale
del rapporto di lavoro, realizzata dal d.l. n. 78 del 2010, oltre a
tradursi nel grave scardinamento del principio costituzionale di
proporzionalita' e adeguatezza della retribuzione, sacrificherebbe la
stessa dignita' sociale della persona-lavoratore, che si trova
soggetto, senza possibilita' di difesa, ad aggressioni patrimoniali
arbitrarie non solo nelle modalita' del prelievo, ma nello stesso
presupposto, perche' a determinarlo e' lo stesso soggetto (Stato) che
opera il prelievo, avvalendosi della forza derivante dall'essere ad
un tempo datore di lavoro e legislatore.
1.11.3.- Inoltre, ancora nel caso in cui non si riconoscesse alla
norma natura tributaria, secondo il rimettente la disposizione
violerebbe gli artt. 42 e 97 Cost., per lesione dei principi
costituzionali in materia di ablazione reale e dei principi di buon
andamento ed imparzialita' dell'amministrazione.
Se la norma non avesse una natura tributaria, sarebbe
incontestabile la sua natura sostanzialmente espropriativa, dal
momento che determinerebbe una vera e propria ablazione di redditi
formanti oggetto di diritti quesiti, senza alcuna indennita'. In tal
senso, infatti, non potrebbe dubitarsi del fatto che il fenomeno
espropriativo possa astrattamente colpire anche beni mobili
fungibili, quali il denaro (nella specie, gli stipendi pubblici),
sicche' si tratterebbe altresi' di una norma-provvedimento, con
conseguente violazione dell'art. 97 Cost., avendo tale norma mutuato
la natura del provvedimento, elidendone la fase del procedimento,
deputata, fra l'altro alla partecipazione degli interessati, al fine
di interloquire sulla legittimita' e sull'opportunita' delle scelte
cui sono chiamati a contribuire con il loro sacrificio.
1.11.4.- Sotto ulteriore profilo, poi, il TAR per la Calabria,
deduce la violazione degli artt. 2 e 3 Cost., indipendentemente dalla
natura tributaria o non tributaria della norma, in quanto l'aver
attribuito la parte predominante dello sforzo "contributivo" ad una
minore retribuzione dei dipendenti pubblici, e tra essi dei
magistrati, introdurrebbe "forti discriminazioni", per le seguenti
ragioni: il prelievo riguarderebbe ingiustificatamente una categoria
di sicura "tassabilita'", trascurando del tutto di colpire le
ricchezze evase al fisco e persino gli introiti derivanti da rendite
ben conosciute, soltanto perche' misura piu' spendibile con
l'opinione pubblica e perche' comodamente qualificabile come
"riduzione di spesa". In questo senso il rimettente sottolinea,
altresi', che sarebbe consentito al legislatore stabilire una
diminuzione delle retribuzioni dei magistrati, ma attraverso uno
strumento specifico destinato a novellare organicamente e
razionalmente l'intera disciplina di settore, regolando "a monte" la
modalita' ed i presupposti, con appositi moduli di procedura da
osservarsi per il caso di eventi eccezionali, che impongano il
coinvolgimento della categoria nello sforzo collettivo di risanamento
dei conti pubblici.
La dedotta discriminazione peraltro contrasterebbe anche con
"orientamenti di matrice comunitaria" (recte europea), con riguardo
al Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa nella
«Raccomandazione CM/Rec (2010)».
L'irragionevolezza dell'intervento, ancora sarebbe evidenziata
anche dal fatto che sull'importo "tagliato" del 5% o del 10% sarebbe
applicata la ritenuta previdenziale (ex Circolare n. 12 del 15 aprile
2011), sicche' l'importo cosi' risultante, si riverbererebbe
interamente sulla retribuzione netta, diminuendone l'ammontare, con
conseguenze assurde ed inopinate, poiche' prescriverebbe un prelievo
contributivo applicato ad una retribuzione meramente "figurativa" e
non reale.
1.11.5.- Il rimettente ritiene, altresi', che, mediante uno
strumento che formalmente incide (solo) sulla retribuzione dei
magistrati, verrebbe ad operare un indebito condizionamento
dell'esercizio della funzione giurisdizionale, poiche' si
costringerebbe l'ordine di appartenenza ad un confronto con i
pubblici poteri al fine di ripristinare le condizioni economiche
originarie, o quantomeno di elidere o attenuare le conseguenze
negative della misura disposta in violazione dei valori
dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura da ogni altro
potere dello Stato, in particolare con riferimento ai magistrati
amministrativi, di cui la Costituzione delinea l'attivita' di
consulenza giuridico-amministrativa (spettante in via esclusiva al
Consiglio di Stato), e di «tutela della giustizia
nell'amministrazione».
1.11.6.- Con riguardo ai commi 21 e 22 dell'art. 9 il TAR ne
deduce la violazione degli artt. 2, 3, 24, 36, 53, 97, 100, 101, 108,
111 e 113 Cost., con motivazioni in larga parte coincidenti con
quelle sottese alle ordinanze di rimessione iscritte al reg. ord. nn.
219 e 248 del 2011, nn. 11, 53, 54 e 63 del 2012.
Quanto in particolare all'indennita' giudiziaria, sarebbe
evidente l'irrazionalita' derivante dalla previsione di un
progressivo accrescimento nel tempo del taglio in questione. Sebbene
una simile progressione possa spiegarsi con la necessita' di tener
conto delle promozioni nel triennio, anche tale giustificazione, non
presente nella legge, sarebbe del tutto illogica ed incoerente con il
sistema.
Nello stesso senso, il ricorrente, conclude che neppure la
motivazione della "crisi economica" sia adeguata a spiegare la ratio
dei tagli crescenti, in quanto la norma dovrebbe consentire un
risparmio immediato con progressiva mitigazione/riduzione del
"taglio" fino a quando la crisi verra' superata. Del resto, anche a
ritenere che l'invocazione della "crisi" costituisca l'effettiva
motivazione della manovra non dovrebbe trascurarsi la "diversa
sensibilita' maturata in ambito europeo", nell'ambito della quale
andrebbe collocata la sentenza del 24 novembre 2010 della Corte di
giustizia UE (C-40/10), la quale ha annullato le disposizioni del
regolamento 1296/2009 UE, che avevano ridotto l'adeguamento
automatico annuale al costo della vita degli stipendi dei funzionari
UE, abbattendolo dal 3,7% all'1,85%, ritenendo che la pur nota
situazione di crisi economica non potesse essere posta a fondamento
di poteri "eccezionali" del Consiglio.
Il TAR ripropone, poi, anche con riferimento ai commi 21 e 22, le
censure gia' esposte in riferimento all'art. 9, comma 2, specificando
con riferimento alla violazione dell'art. 36 Cost. che, nel caso
della magistratura amministrativa la falcidia della retribuzione
assumerebbe specifici aspetti paradossali, poiche' la norma che
dispone il taglio delle retribuzioni si colloca in un contesto di
progressivo aumento del carico di lavoro richiesto dallo Stato datore
di lavoro ai magistrati dei TAR e del Consiglio di Stato (con
riguardo alle innovazioni introdotte dal codice del processo
amministrativo).
1.11.7.- Infine, con riferimento al comma 7 dell'art. 12
(«Interventi in materia previdenziale») il rimettente premette che la
rilevanza della questione consisterebbe nel fatto che i ricorrenti
subiranno con certezza assoluta l'applicazione delle disposizioni in
argomento al momento della cessazione del rapporto, comunque ed in
qualunque tempo essa avvenga.
A giudizio del TAR, disponendosi uno scaglionamento - in favore
del solo datore di lavoro pubblico - dell'onere di corresponsione
delle indennita', comunque denominate, di fine rapporto, si
determinerebbe una diminuzione patrimoniale certa con la mancata
corresponsione di interessi per la dilazione del pagamento ed una
"profonda compromissione del rapporto", in ragione della natura
retributiva, sia pure differita di tali indennita'.
In punto di non manifesta infondatezza, poi, vengono invocati gli
artt. 2, 3, 24, 36, 53, 97, 101, 104, 104, 108, 111 e 113 Cost., per
le medesime motivazioni afferenti all'art. 9, comma 2.
1.12.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Calabria,
sezione staccata di Reggio Calabria, con ordinanza del 1° febbraio
2012, iscritta al reg. ord. n. 75 del 2012, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 2, 3, 24, 36, 41, 42, 53, 97, 100, 101,
103, 104, 108, 111 e 113 della Costituzione, questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 9, commi 21 e 22 del
decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla
legge n. 122 del 2010.
Il rimettente premette che i ricorrenti, tutti magistrati
ordinari, si dolgono delle illegittime decurtazioni del trattamento
retributivo previste dal d.l. n. 78 del 2010, in particolare
dall'art. 9, commi 21 e 22. Premette altresi' che nella udienza e'
stata sollevata analoga questione, precisando che nel procedimento de
quo la questione di legittimita' sollevata concerne esclusivamente i
commi 21 e 22 del citato art. 9.
1.13. - Il Tribunale amministrativo regionale per
l'Emilia-Romagna, sezione di Parma, con ordinanza del 22 febbraio
2012, iscritta al reg. ord. n. 76 del 2012, ha sollevato, in
riferimento agli articoli 2, 3, 23, 36, 53, 97, 101, 104 e 108 della
Costituzione, questione di legittimita' costituzionale dell'articolo
9, commi 21 e 22, del decreto-legge n. 78 del 2010, convertito, con
modificazioni, dalla legge n. 122 del 2010.
Il rimettente premette di trovarsi nelle identiche situazioni in
fatto ed in diritto che hanno dato luogo alle altre ordinanze di
rimessione, essendo investito da ricorsi proposti da magistrati
ordinari.
Cio' posto, il giudice a quo ripercorre sinteticamente le
motivazioni in larga parte sottese alle altre ordinanze di
rimessione, assumendo che le descritte misure, incidenti sugli
automatismi e sull'indennita', violerebbero, realizzando un
intervento discriminatorio, il principio di autonomia ed indipendenza
della magistratura, determinando una ingiustificata assimilazione di
situazioni diseguali, ponendosi altresi' in contrasto con i principi
di capacita' contributiva e di progressivita' di cui all'art. 53
Cost.
1.14.- Il Tribunale amministrativo regionale per la Lombardia,
sezione quarta, con ordinanza dell'11 gennaio 2012, iscritta al reg.
ord. n. 81 del 2012, ha sollevato, in riferimento agli articoli 2, 3,
36, 101 e 104 della Costituzione, questione di legittimita'
costituzionale dell'articolo 9, commi 21 e 22, del decreto-legge n.
78 del 2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122 del
2010.
Il giudice a quo colloca l'intervento in parola nell'ambito della
necessita' di adeguare le retribuzioni dei magistrati al
deterioramento della situazione economica nazionale in modo piu'
veloce rispetto alla riduzione che si avrebbe in via riflessa, come
conseguenza del blocco delle retribuzioni del pubblico impiego
(interventi analoghi sarebbero previsti anche dalla normativa
comunitaria: Corte di giustizia, terza sezione, 24 novembre 2010, in
causa C-40/10).
Ricorda ancora il TAR lombardo come la giurisprudenza
costituzionale abbia affermato che norme di tale natura possono
ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione solo a condizione che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso. Pertanto, in punto di non manifesta infondatezza della
questione, il rimettente procede, in primo luogo, ad un confronto con
il trattamento riservato alla dirigenza pubblica privatizzata a
parita' di condizioni economiche e sociali, al fine di verificare la
non arbitrarieta' dell'intervento nei confronti dei magistrati, sotto
forma di irrazionale riparto dei sacrifici fra categorie di
cittadini.
L'esito di tale raffronto induce il giudice a quo a ritenere che
mentre il personale di magistratura sarebbe soggetto ad una riduzione
complessiva delle retribuzioni, l'impiego pubblico privatizzato
sarebbe soggetto solo ad un blocco "temperato" delle dinamiche
retributive, con conseguente arbitrarieta' ed irrazionalita' del
riparto dei sacrifici tra categorie diverse di cittadini, oltre che
in violazione dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura.
Quanto, poi, alla decurtazione dell'indennita' giudiziaria, in quanto
prelievo di natura tributaria, violerebbe l'art. 53 della
Costituzione, poiche' non collegata alla capacita' contributiva,
trattandosi di indennita' compensativa di spese strumentali.
In particolare, con riferimento al "tetto" per l'acconto
dell'adeguamento per l'anno 2014 (che non puo' superare quello
dell'anno 2010) ed al "tetto" per il conguaglio dell'anno 2015, che
sara' determinato con riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014,
escludendo pertanto il triennio 2011-2013, il rimettente rileva che
mediante questa disposizione i meccanismi di adeguamento retributivo
riprenderebbero a decorrere come se il tempo non fosse decorso,
determinando un effetto irreversibile. Tale intervento supererebbe i
limiti temporali dell'intervento emergenziale stabilito dal
legislatore nel triennio 2011-2013, con violazione degli artt. 3 e 36
della Costituzione. Sotto ulteriore profilo poi la previsione di
effetti permanenti del blocco dell'adeguamento retributivo
trasformerebbe l'intervento eccezionale in una vera e propria deroga
al meccanismo medesimo, che violerebbe l'art. 36 della Costituzione.
2.- Nei giudizi di cui alle ordinanze iscritte al reg. ord. nn.
219, 248 del 2011 e 20 del 2012, con identici atti, e' intervenuto il
Presidente del Consiglio dei ministri, concludendo nel merito per
l'infondatezza della questione.
L'Avvocatura dello Stato osserva, in primo luogo ed in via
generale, che le misure contenute nella manovra economica 2010
sarebbero state necessitate dall'eccezionalita' della situazione
economica internazionale e dall'esigenza prioritaria del
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea. In particolare l'intervento sul settore del pubblico
impiego, avrebbe anticipato quanto successivamente espressamente
chiesto con la lettera, in data 5 agosto 2011, della Banca centrale
europea (BCE), a firma congiunta di Mario Draghi (Presidente
designato) e di Jean-Claude Trichet (Presidente in carica), con la
quale sarebbe stato esplicitamente indicato di «valutare una
riduzione significativa dei costi del pubblico impiego, (...) se
necessario, riducendo gli stipendi». In tale contesto, l'intervento
avrebbe dovuto necessariamente investire anche il personale di
magistratura, attraverso misure che attengono direttamente al
rapporto d'impiego e non all'esercizio delle funzioni istituzionali.
Il Presidente del Consiglio ricorda, poi, come l'intervento di
finanza pubblica in questione non appaia dissimile dalla manovra del
1993 (art. 7 del decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 - Misure
urgenti in materia di previdenza, di sanita' e di pubblico impiego,
nonche' disposizioni fiscali -, convertito, con modificazioni, dalla
legge 14 novembre 1992, n. 438), rispetto alla quale la Corte
costituzionale aveva dichiarato analoghe questioni manifestamente
infondate (ordinanza n. 299 del 1999), in quanto non lesive.
Quanto alla decurtazione dell'indennita' giudiziaria, la cui
natura "componente del normale trattamento economico" sarebbe gia'
stata affermata dalla Corte (sentenza n. 238 del 1990), la difesa
dello Stato osserva che la sua introduzione sarebbe correlata al
fatto che per il solo personale di magistratura, risulterebbero
salvaguardati sia gli automatismi stipendiali sia gli effetti
economici delle promozioni.
L'affermazione secondo cui tale riduzione della speciale
indennita' sarebbe una prestazione patrimoniale "di natura
sostanzialmente tributaria" non sarebbe corretta, giacche' tutte le
misure previste dal citato art. 9 sarebbero finalizzate a conseguire
soltanto una riduzione di spesa di tutti gli apparati in cui si
articola la pubblica amministrazione. Tale assunto sarebbe del resto
confermato dal fatto che tale riduzione non opera ai fini
previdenziali.
Inoltre, in relazione all'eccepita disparita' di trattamento fra
i magistrati, poiche' colpiti tutti senza distinzione nello stesso
ammontare, la tesi sarebbe smentita in relazione al fatto che i
magistrati con retribuzioni meno elevate non subirebbero la misura
della decurtazione percentuale prevista dal comma 2 del medesimo art.
9.
Quanto, invece, alla mancata erogazione per il triennio 2011-2013
dei miglioramenti economici previsti dalla legge n. 27 del 1981, in
materia di adeguamento di diritto del trattamento economico,
erroneamente definita come "decurtazione" e non, invece, come mancata
crescita retributiva, il Presidente del Consiglio dei ministri
osserva che la disposizione contestata si sarebbe limitata a
prevedere che, a fronte del blocco triennale della contrattazione
economica del pubblico impiego, altrettanto dovesse avvenire anche
per la categoria dei magistrati.
2.1.- Nei giudizi di cui alle ordinanze iscritte al reg. ord. nn.
46, 53, 54, 56, 63, 74 e 75 del 2012, il Presidente del Consiglio dei
ministri e' intervenuto, ripercorrendo pedissequamente le
osservazioni gia' sintetizzate. Ha, inoltre, osservato, quanto alla
violazione dell'art. 36, Cost., che andrebbe considerata la
retribuzione nel suo complesso e non le singole sue componenti, tanto
piu' che l'origine storica della speciale indennita' sarebbe del
tutto superata, avendone la Corte costituzionale riconosciuto la sua
natura retributiva, onnicomprensiva. L'intervento in questione
sarebbe poi stato imposto dalla necessita' di compensare la mancata
adozione del blocco degli automatismi stipendiali e delle
progressioni di carriera previsto per altre categorie personale.
Infine, l'Avvocatura dello Stato osserva, quanto alla questione
concernente il comma 2 del citato art. 9, che si tratterebbe di mera
riduzione di spesa imposta dalla necessita' di raggiungere gli
obbiettivi di finanza pubblica prefissi, per fronteggiare
l'eccezionalita' della situazione economica internazionale, come
sarebbe dimostrato dal fatto che tale riduzione non opererebbe ai
fini previdenziali. Di conseguenza dovrebbe essere esclusa la natura
tributaria della medesima.
Con specifico riferimento all'ordinanza iscritta al reg. ord. n.
54 del 2012 ed alla norma contenuta nell'art. 12, comma 10,
l'Avvocatura generale dello Stato assume, quanto all'illegittimita'
del prelievo del 2,50% sull'80% della retribuzione, che la disciplina
innovata non avrebbe modificato la natura dell'indennita' di
buonuscita. Il legislatore, gia' in passato (come nel caso della
legge 8 agosto 1995 n. 335) avrebbe disciplinato il passaggio dal
sistema di TFS a quello di TFR, stabilendo che la retribuzione del
personale in TFR fosse ridotta di una ritenuta figurativa pari al
contributo ex opera di previdenza. Conseguentemente, da una lettura
sistematica delle norme vigenti, non deriverebbe il denunciato
contrasto (come confermato dalla circolare INPDAP n. 17 del 2010 e
dal parere del 21 dicembre 2011 del Dipartimento della Ragioneria
dello Stato).
Nei giudizi iscritti al reg. ord. nn. 11 e 12 del 2012, non
risulta intervenuto il Presidente del Consiglio dei ministri.
3.- In tutti i giudizi si sono costituite le parti private,
chiedendo la riunione con le altre ordinanze sollevate da altre
autorita' giudiziarie e riservandosi ogni piu' ampia successiva
deduzione.
Nel giudizio iscritto al reg. ord. n. 54 del 2012 e' intervenuto
Paolo Abbritti, interventore ad adiuvandum nel giudizio a quo, con
atto depositato presso il TAR rimettente successivamente alla
pronuncia dell'ordinanza di rimessione, chiedendo l'accoglimento
della questione di legittimita' costituzionale sollevata ed,
altresi', di «dichiarare l'illegittimita' costituzionale ai sensi
dell'art. 27 Cost. dell'art. 16 (comma 1, lettera b) e comma 7, del
D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito con L. 15 luglio 2011, n. 111,
per contrasto con gli artt. 3, 101, 104 e 118 Cost.»
4.- In prossimita' dell'udienza del 6 marzo 2012, fissata per la
trattazione delle ordinanze reg. ord. nn. 219 e 248, prima del
disposto rinvio a nuovo ruolo, l'Avvocatura dello Stato ha presentato
ulteriore memoria, ribadendo le argomentazioni svolte in relazione a
quei procedimenti e ricordando che analogo ricorso proposto innanzi
al TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, e' stato respinto con
sentenza n. 1671/2011, in data 16 novembre 2011, depositata in data
28 novembre 2011.
A giudizio del Presidente del Consiglio dei ministri, inoltre, le
misure censurate atterrebbero direttamente al rapporto d'impiego e
non all'esercizio delle funzioni istituzionali, con particolare
riferimento al comma 22 dell'art. 9, che avrebbe determinato in
concreto effetti significativamente meno incisivi rispetto
all'intervento previsto per il restante personale in regime
pubblicistico.
Viene, altresi', richiamata la circolare della Ragioneria
generale dello Stato n. 12 del 15 aprile 2011, registrata alla Corte
dei conti il 16 giugno 2011, quanto al bilanciamento fra gli
automatismi stipendiali determinati da classi e scatti e la riduzione
della speciale indennita' di cui fruisce la categoria dei magistrati.
Con riferimento, poi, alla c.d. Magna Carta dei Giudici,
l'Avvocatura ribadisce che essa non assumerebbe rilievo determinante,
essendo priva ex se di valore cogente e, con riguardo agli artt. 23 e
53 della Costituzione, si ribadisce che l'intervento non avrebbe
natura tributaria.
Inoltre, non sussisterebbe neppure una violazione dell'art. 36
Cost., in quanto, indipendentemente dalla natura "retributiva" o meno
della indennita' c.d. giudiziaria, quest'ultima costituirebbe parte
integrante - perche' componente fissa e continuativa -del trattamento
economico, che andrebbe valutato nel suo complesso, quanto alla
proporzionalita' ed adeguatezza, tenuto conto peraltro, che
«l'applicazione delle disposizioni di contenimento previste per il
personale di magistratura, non impedisce l'evoluzione della relativa
dinamica retributiva (classi e progressioni di carriera), salvaguardi
gli effetti previdenziali delle riduzioni di cui ai commi 2 e 22
dell'articolo 9 (come gia' precisato sopra al punto 4) e si
concretizzi (...) in misure di portata piu' limitata rispetto a
quelle previste per altre categorie, per le quali gli interventi
stabiliti dal comma 21 dello stesso art. 9 hanno effetti piu'
incisivi e di carattere strutturale» (relazione della Ragioneria
generale dello Stato).
Neppure, secondo l'Avvocatura, il blocco degli incrementi per un
triennio dovuto all'esclusione di erogazione degli incrementi
nascenti dal sistema di automatico adeguamento stipendiale violerebbe
l'art. 36 Cost.: da un lato, perche' esso non determinerebbe
riduzioni stipendiali, ma solo esclusione di incrementi stipendiali;
dall'altro, perche' si tratterebbe di misura eccezionale, transeunte,
consentanea a uno scopo e a una situazione che la rendono non
arbitraria, ma ragionevole e rispondente al principio di solidarieta'
di cui all'art. 2 della Costituzione.
Da ultimo, in riferimento alla violazione dell'art. 97 Cost., si
esclude che tale parametro possa riferirsi anche all'esercizio
dell'attivita' giurisdizionale.
5.- In prossimita' dell'udienza del 6 marzo 2012, fissata per la
trattazione delle ordinanze r.o. nn. 219 e 248, prima del disposto
rinvio a nuovo ruolo, anche le parti ricorrenti hanno prodotto
ulteriori memorie, ribadendo nel complesso le argomentazioni sottese
agli atti introduttivi dei giudizi ed alle ordinanze di rimessione.
In particolare, viene contestata la tesi difensiva
dell'Avvocatura, secondo cui la decurtazione dell'indennita' speciale
avrebbe la sola funzione di ristabilire l'eguaglianza tra il
trattamento economico dei magistrati e quello delle altre categorie
di personale "non contrattualizzato", limitandosi a "compensare" i
"vantaggi" derivanti, dalla mancata applicazione ai magistrati del
"blocco" delle progressioni stipendiali "automatiche" ("classi" e
"scatti" di stipendio) e degli effetti economici delle "progressioni
di carriera" previsto, per tutte le altre categorie di personale "non
contrattualizzato", dall'art. 9, comma 21, del d.l. n. 78 del 2010.
L'argomento sarebbe, infatti, infondato: il mancato blocco degli
"automatismi stipendiali" non rappresenterebbe affatto un particolare
trattamento di favore riservato ai magistrati, ma la conseguenza del
fatto che, solo per tale categoria, le progressioni stipendiali
"automatiche" non esisterebbero piu'.
A seguito dell'entrata in vigore dell'art. 11 del decreto
legislativo 5 aprile 2006, n. 160 (Nuova disciplina dell'accesso in
magistratura, nonche' in materia di progressione economica e di
funzioni dei magistrati, a norma dell'articolo 1, comma 1, lettera
a), della legge 25 luglio 2005, n. 150), infatti, la progressione
stipendiale dei magistrati non sarebbe piu' automatica, ma legata
agli esiti delle valutazioni periodiche di professionalita',
effettuate dal CSM su parere del Consiglio giudiziario, e che hanno
ad oggetto la capacita', la laboriosita', la diligenza e l'impegno
dimostrati dal magistrato nell'esercizio delle sue funzioni:
l'eventuale esito negativo della valutazione "comporta la perdita del
diritto all'aumento periodico di stipendio per un biennio" (art. 11,
comma 12, del d.lgs n. 160 del 2006).
Dovrebbe poi escludersi che la decurtazione dell'indennita' possa
essere giustificata con l'esigenza di compensare il fatto che i
magistrati, a differenza delle altre categorie di personale "non
contrattualizzato", sarebbero esenti dal blocco degli effetti
economici delle "progressioni di carriera". Della esenzione dal
blocco degli effetti economici delle progressioni di carriera non si
gioverebbero, infatti, tutti i magistrati, ma solamente coloro che,
nel triennio 2011-2013, dovessero conseguire una simile progressione:
ossia alla stregua dei dati forniti dall'Amministrazione, solo una
esigua minoranza (circa il 20% - poco piu' di 700 per anno, nel
triennio) del totale dei magistrati attualmente in servizio.
Sicche', nel corso del periodo di riferimento, la maggior parte
dei magistrati, nel corso del triennio 2011-2013, vedrebbe ridursi il
proprio trattamento economico complessivo.
Le parti ribadiscono, poi, che i meccanismi normativi che
assistono le retribuzioni dei magistrati sarebbero tesi alla
«attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei
magistrati, che va salvaguardato anche sotto il profilo economico»
(sentenza n. 1 del 1978), «evitando tra l'altro che essi siano
soggetti a periodiche rivendicazioni nei confronti di altri poteri»
(sentenza n. 42 del 1993) e concretizzando «una guarentigia idonea a
tale scopo» (sentenza n. 238 del 1990).
Quanto, poi all'indennita' giudiziaria, si sostiene che essa
sarebbe entrata a far parte in via ordinaria e normale del
trattamento economico ad un titolo appunto "speciale" poiche' diretta
a consentire di far fronte «agli oneri che gli stessi incontrano
nello svolgimento della loro attivita'», imparziale, indipendente e
con «impegno senza precisi limiti temporali» (si citano le sentenze
n. 479 del 2000, n. 238 del 1990 e n. 57 del 1990; nonche' Cass.
civ., sez. lav., 16 febbraio 2002, n. 2287).
La decurtazione operata, quindi, farebbe irragionevolmente
gravare sui magistrati "oneri" specifici dell'organizzazione del loro
lavoro, determinando anche la violazione degli artt. 23 e 53 Cost.,
in quanto non colpirebbe un "sintomo di arricchimento", ossia un
elemento di potenziamento della sfera economica, ma il mero recupero
di "oneri" che il magistrato incontra nello svolgimento delle proprie
funzioni.
6.- Il 12 giugno 2012 il Presidente del Consiglio dei ministri ha
depositato atto di intervento nel giudizio iscritto al reg. ord. n.
94 del 2012, riproponendo pedissequamente le argomentazioni a
sostegno dell'infondatezza, gia' sintetizzate con riferimento agli
altri atti di intervento.
6.1.- In prossimita' dell'udienza del 3 luglio 2012 l'Avvocatura
dello Stato ha depositato ulteriori memorie, con riferimento ai
giudizi iscritti ai nn. 20, 46, 53, 54, 56, 63, 74, 76 del reg. ord.
2012.
In tali atti, sostanzialmente identici, vengono ribadite le
argomentazioni gia' spese a sostegno dell'infondatezza delle
questioni.
In aggiunta alle gia' sintetizzate argomentazioni, l'Avvocatura
dello Stato si sofferma anche sulle censure riguardanti l'art. 12,
commi 7 e 10.
In particolare, quanto alla trattenuta del 2,50%, si evidenzia,
richiamando la circolare INPS n. 17/2010, come la nuova disciplina
non abbia mutato la natura del trattamento di fine servizio e, si
sostiene che analogamente a quanto avvenuto nel passato, il complesso
normativo risultante ha stabilito che la retribuzione del personale
assoggettato a TFR sia ridotta "di una ritenuta figurativa pari al
contributo ex opera previdenza". Conclusivamente, dunque, il prelievo
del 2,50% avrebbe natura di contributo solidaristico a favore
dell'istituto previdenziale, che il legislatore avrebbe voluto
mantenere. Del resto, osserva il Presidente del Consiglio dei
ministri, la stessa Corte costituzionale avrebbe riconosciuto la
legittimita' costituzionale di una simile disciplina, con riferimento
ai lavoratori dipendenti della societa' Poste s.p.a., con la sentenza
n. 259 del 2002.
In conclusione, l'Avvocatura, ribadisce che tutti gli interventi
normativi censurati sarebbero giustificati dall'eccezionalita' della
situazione economica da affrontare e limitati nel tempo.
6.2.- In pari data, anche le parti private del giudizio hanno
depositato memorie, in prossimita' dell'udienza del 3 luglio 2012,
ribadendo complessivamente le argomentazioni sottese alle ordinanze
di rimessione. In aggiunta, si contesta che la riduzione
dell'indennita' speciale sia connessa in qualche modo al mantenimento
del meccanismo automatico di progressione per classi e scatti. Tale
assunto dell'Avvocatura sarebbe, infatti, smentito dal fatto che a
seguito dell'art. 11 del d.lgs n. 160 del 2006 tale progressione non
sarebbe affatto automatica, quanto piuttosto legata al procedere
positivo delle valutazioni quadriennali di professionalita'.
Considerato in diritto
1.- Sono sottoposte all'esame della Corte 15 ordinanze di
rimessione (reg. ord. n. 219, 248 del 2011; 11, 12, 20, 46, 53, 54,
56, 63, 74, 75, 76, 81 e 94 del 2012), con le quali i TAR per la
Campania, Piemonte, Sicilia, Abruzzo, Veneto, Trento, Umbria,
Sardegna, Liguria, Calabria, Emilia-Romagna e Lombardia hanno
sollevato questioni di legittimita' costituzionale: dell'articolo 9,
commi 22 (tutte le ordinanze - alcune di esse indicando anche il
comma 21), nonche' del comma 2 (le sole ordinanze r.o. n. 46, 53, 54,
73, 74 e 75 del 2012); dell'articolo 12, comma 7 (le ordinanze r.o.
nn. 54 e 74 del 2012); dell'articolo 12, comma 10 (la sola ordinanza
r.o. n. 54 del 2012) del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure
urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, in riferimento agli artt. 2, 3, 23, 24, 36, 42, 53, 97,
100, 101, 104, 108, 111, 113 e 117, primo comma, della Costituzione,
quest'ultimo in relazione all'art. 6 CEDU.
1.1.- Le questioni hanno ad oggetto, in parte, le stesse norme,
censurate con argomentazioni in larga misura coincidenti, e, quindi,
va disposta la riunione dei giudizi, ai fini di un'unica trattazione
e di un'unica pronuncia.
2.- Tutte le ordinanze in esame, emesse nel corso di giudizi
proposti da magistrati ordinari, contabili ed amministrativi,
censurano, sotto diversi profili, l'art. 9, comma 22, del
decreto-legge summenzionato (quelle iscritte al reg. ord. nn. 12, 53,
74 e 75 del 2012 in combinato con il comma 21); alcune di esse
censurano anche il comma 2 dell'art. 9; le ordinanze nn. 54 e 74 del
2012 hanno ad oggetto anche l'art. 12, comma 7; infine, la sola
ordinanza n. 54 dubita della legittimita' costituzionale anche del
comma 10 del medesimo articolo 12.
2.1.- I rimettenti premettono che la disciplina censurata si
ricaverebbe dal complesso normativo dei commi 21 e 22 del d.l. n. 78
del 2010, in quanto per i magistrati, cosi' come per tutte le altre
categorie del personale non contrattualizzato, verrebbe introdotto un
"blocco" dei "meccanismi di adeguamento retributivo" previsto dal
primo periodo del comma 21, la cui operativita' sarebbe estesa sia a
livello di acconto che a livello di conguaglio (e dunque con effetto
retroattivo) dal primo periodo dell'art. 22. Inoltre, ai soli
magistrati verrebbe operata una riduzione crescente nel tempo
dell'indennita' giudiziaria e verrebbero introdotti, sempre in forza
dell'art. 22, "tetti" all'acconto per l'anno 2014.
In relazione a tale disciplina, vengono, in primo luogo,
sollevate questioni di legittimita' costituzionale relative al
complessivo intervento riguardante sia il cosiddetto "blocco degli
adeguamenti", sia la riduzione della speciale indennita' di cui
all'articolo 3 della legge 19 febbraio 1981, n. 27 (Provvidenze per
il personale di magistratura).
In particolare, le ordinanze iscritte al reg. ord. nn. 219 e 248
del 2011, nn. 11, 46, 53, 54, 56, 63, 76, 81 e 94 del 2012, assumono
che la disciplina in questione contrasterebbe con l'art. 104, primo
comma, della Costituzione, in quanto, rappresentando il c.d.
adeguamento automatico un elemento intrinseco della struttura delle
retribuzioni dei magistrati, diretto alla «attuazione del precetto
costituzionale dell'indipendenza», la misura adottata violerebbe il
principio in virtu' del quale il trattamento economico dei magistrati
non sarebbe «nella libera disponibilita' del potere legislativo» e
dovrebbe non soltanto essere «adeguato» alla quantita' e qualita' del
lavoro prestato (ex art. 36 della Costituzione), ma anche va «certo e
costante, e in generale non soggetto a decurtazioni (tanto piu' se
periodiche o ricorrenti)».
Tale disciplina contrasterebbe, altresi', con gli artt. 3, 100,
101, 104 e 108, della Costituzione, in quanto realizzerebbe una
irragionevole decurtazione del trattamento retributivo dei
magistrati, il quale e' caratterizzato da un automatismo legale, che
si pone «come guarentigia idonea a garantire il precetto
costituzionale dell'autonomia ed indipendenza dei giudici, valore che
deve essere salvaguardato anche sul piano economico», con la
conseguenza che una simile manovra obbligherebbe il magistrato (come
singolo o come Ordine) a rivendicazioni economiche verso i pubblici
poteri.
Viene, inoltre, evocata (ordinanze r.o. nn. 54, 63 e 94 del 2012)
la violazione degli artt. 2 e 3 Cost., in quanto tali misure,
intrinsecamente irragionevoli, sarebbero inserite in una manovra
priva di dimensione solidaristica.
3.- A tutte queste censure che, come detto, riguardano il comma
22 complessivamente considerato, si aggiungono altri profili che
specificano ulteriormente la prospettata illegittimita'
costituzionale, anche con riferimento al principio di tutela
dell'affidamento ed all'esercizio imparziale della funzione
giudiziaria, necessario a garantire un processo giusto ed equo
davanti ad un tribunale indipendente, come previsto dall'art. 6 della
Convenzione europea dei diritti dell'uomo.
4.- Con specifico riferimento al meccanismo di blocco temporaneo
degli adeguamenti stipendiali, i rimettenti, oltre a richiamare il
nucleo fondamentale di censura costituito dalla asserita violazione
degli artt. 3, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione, sostengono che
la disciplina in esame non avrebbe tenuto conto della giurisprudenza
di questa Corte, in relazione alla necessita' che simili interventi
debbano essere «eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei
allo scopo prefisso».
5.- Con riguardo all'indennita' giudiziaria prevista dall'art. 3
della legge n. 27 del 1981, a giudizio dei TAR rimettenti, le
decurtazioni operate avrebbero tutte le caratteristiche elaborate
dalla giurisprudenza di questa Corte per qualificare come tributarie
alcune entrate. In particolare, si tratterebbe di una prestazione
doverosa, in mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti,
collegata alla pubblica spesa in relazione ad un presupposto
economicamente rilevante.
Secondo i rimettenti, la qualificazione come mera riduzione di
spesa non riuscirebbe ad escludere la reale natura tributaria delle
misure.
Cio' posto, sarebbe evidente l'illegittimita' dell'art. 9, comma
22 (ed anche della disposizione riguardante il "contributo di
solidarieta'" di cui al comma 2), in quanto il legislatore, a parita'
di capacita' contributiva ed in violazione dell'art. 53 della
Costituzione, avrebbe deciso di colpire, con misure continuative,
solo una particolare e ristretta classe di contribuenti.
Sussisterebbe, dunque, la violazione degli artt. 3, 23 e 53 della
Costituzione, in quanto, indipendentemente dal nomen iuris
utilizzato, la misura adottata si concreterebbe in una prestazione
patrimoniale imposta di natura sostanzialmente tributaria.
I rimettenti sostengono che sarebbe violato, altresi', l'art. 36
della Costituzione, poiche', essendo il trattamento economico del
magistrato considerato adeguato solo in quanto integrato dalla
indennita' giudiziaria, la decurtazione di quest'ultima
determinerebbe un'alterazione dei principi di proporzione e
adeguatezza degli stipendi, incidendo solo sull'aspetto quantitativo
della retribuzione.
La misura violerebbe, inoltre, l'art. 3 della Costituzione,
perche' la riduzione percentuale di un'indennita' fissa, destinata a
compensare gli oneri del lavoro giudiziario, colpirebbe in modo
maggiore i magistrati con minore anzianita' di servizio, notoriamente
impegnati in sedi disagiate con esposizione a rischi ed oneri spesso
di fatto maggiori dei colleghi piu' anziani.
6.- I TAR per l'Abruzzo, Umbria e Calabria (reg. ord. nn. 46, 53,
54, 74 e 75 del 2012) impugnano, anche l'art. 9, comma 2, del citato
decreto-legge n. 78 del 2010, in relazione al taglio del trattamento
economico complessivo oltre i 90.000 euro ed oltre i 150.000 euro.
I rimettenti assumono che tale intervento finanziario, piuttosto
che caratterizzarsi come una riduzione stipendiale (melius, come una
riduzione dei trattamenti economici), avrebbe natura tributaria.
Tale misura violerebbe gli artt. 3 e 53 della Costituzione,
trattandosi di prelievo di natura tributaria, che colpirebbe
solamente la categoria dei dipendenti pubblici (nel cui novero
rientrano i magistrati), in contrasto con il principio della
«universalita' della imposizione». L'imposta sarebbe, inoltre,
discriminatoria, sia in relazione all'amplissima categoria dei
"cittadini", rispetto alla quale i dipendenti pubblici sarebbero
discriminati ratione status a parita' di capacita' economica, sia in
relazione alla categoria piu' ristretta dei "lavoratori", risultando
i dipendenti pubblici discriminati rispetto ai dipendenti privati.
Tale effetto discriminatorio sarebbe ancor piu' evidente alla luce
della diversa disciplina riservata al contributo di solidarieta'
oltre i 300.000 euro di reddito, previsto per gli altri cittadini,
dall'art. 2 del decreto-legge 13 agosto 2011 n. 138 (Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo),
convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, della
legge 14 settembre 2011, n. 148, il quale, sebbene giustificato dalla
medesima ratio, prevedrebbe una soglia superiore, un'aliquota
inferiore e la deducibilita' dal reddito complessivo.
7.- I TAR per l'Umbria e per la Calabria (reg. ord. nn. 54 e 74
del 2012) censurano anche il comma 7 dell'art. 12 del piu' volte
citato d.l. n. 78 del 2010, che consentendo lo scaglionamento delle
corresponsione dell'indennita' (fino a tre importi annuali, a seconda
dell'ammontare complessivo della prestazione), determinerebbe una
perdita patrimoniale certa, se non altro in ragione della mancata
previsione di interessi per la dilazione del pagamento, in deroga
alla disciplina delle obbligazioni pecuniarie.
8.- Infine, il solo TAR per l'Umbria, con l'ordinanza iscritta al
reg. ord. n. 54 del 2012, censura il comma 10 dell'art. 12 del d.l.
n. 78 del 2010, il quale dispone che sulle anzianita' contributive
maturate a fare tempo dal 1º gennaio 2011, si applica l'aliquota del
6,91%, senza determinare il venire meno della trattenuta a carico del
dipendente pari al 2,50% della base contributiva della buonuscita,
operata a titolo di rivalsa sull'accantonamento per l'indennita' di
buonuscita, in combinato con l'art. 37 del decreto del Presidente
della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032 (Approvazione del testo
unico delle norme sulle prestazioni previdenziali a favore dei
dipendenti civili e militari dello Stato). Il regime risultante
violerebbe gli articoli 3 e 36 della Costituzione, in quanto la
trattenuta a carico del dipendente pari al 2,50% della base
contributiva della buonuscita, produrrebbe una riduzione
dell'accantonamento, illogica anche perche' in nessuna misura
collegata con la qualita' e quantita' del lavoro prestato.
9.- In via preliminare, con riferimento al giudizio iscritto al
reg. ord. n. 54 del 2012, va dichiarata l'inammissibilita' dell'atto
di intervento ad adiuvandum spiegato da Abbritti Paolo, magistrato
ordinario, intervenuto nel giudizio a quo con atto depositato solo
successivamente all'ordinanza di rimessione e, quindi, allorche' tale
giudizio era stato gia' sospeso.
Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte, «sono ammessi
a intervenire nel giudizio incidentale di legittimita' costituzionale
le sole parti del giudizio principale ed i terzi portatori di un
interesse qualificato, immediatamente inerente al rapporto
sostanziale dedotto in giudizio e non semplicemente regolato, al pari
di ogni altro, dalla norma o dalle norme oggetto di censura» (per
tutte, sentenze n. 304, n. 293 e n. 199 del 2011; n. 151 del 2009).
In applicazione di detto principio, poiche' nel caso di specie,
tenuto conto del tempo in cui e' stato spiegato l'intervento nel
giudizio principale e della mancata pronuncia sullo stesso da parte
del TAR, non puo' ritenersi che Abbritti Paolo abbia assunto la
qualita' di parte nel processo a quo, l'intervento da questi spiegato
nel giudizio davanti a questa Corte va dichiarato inammissibile
(sentenza n. 220 del 2007 e ordinanza n. 393 del 2008).
9.1.- Ancora in via preliminare, con riferimento ai giudizi
iscritti al reg. ord. nn. 46 e 53 del 2012, va dichiarata la
manifesta inammissibilita' della questione avente ad oggetto l'art.
9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010.
In particolare, il TAR per l'Abruzzo, dopo aver premesso che i
ricorsi proposti riguardano le decurtazioni conseguenti
all'applicazione dell'art. 9, comma 22, conclude affermando che le
medesime censure enucleate con riguardo a tale ultima norma
varrebbero, «a maggior ragione», per il prelievo disposto dal comma
2, in quanto incidente direttamente sul trattamento stipendiale dei
ricorrenti.
Analogamente, il TAR per l'Umbria (reg. ord. n. 53 del 2012)
premette che i ricorrenti si dolgono del mancato adeguamento
automatico delle proprie retribuzioni, nonche' della decurtazione
subita dall'indennita' giudiziaria ad essi spettante. Prosegue,
altresi', affermando come risulti rilevante e non manifestamente
infondata la questione di legittimita' costituzionale del comma 22
dell'art. 9 e, tuttavia, procede in conclusione ad impugnare anche la
norma contenuta nel citato comma 2, relativa alla riduzione del
trattamento economico complessivo superiore a 90.000 euro ed a
150.000 euro.
In entrambi i casi, poiche' tale profilo del trattamento
economico non aveva fatto parte dei motivi di ricorso delle parti del
giudizio, la questione di legittimita' costituzionale risulta
manifestamente inammissibile, in quanto sollevata in relazione ad una
norma di cui il giudice rimettente non deve fare applicazione nel
giudizio a quo (ex pluribus ordinanze n. 256 del 2009 e n. 265 del
2008).
10.- Ad analoga conclusione deve pervenirsi con riferimento alle
questioni sollevate dalle ordinanze dei TAR per l'Umbria e per la
Calabria, aventi ad oggetto l'art. 12, comma 7, inerenti alle
modalita' di corresponsione dell'indennita' di buonuscita.
In particolare, secondo i giudici a quibus, la questione sarebbe
rilevante poiche' detta norma dovra' essere sicuramente applicata
all'atto di cessazione dal servizio dei ricorrenti, comunque ed in
qualsiasi tempo avvenga. Tuttavia, nessuno dei rimettenti riferisce
di essere investito di una domanda da parte di un magistrato in
quiescenza, per qualunque causa, in epoca successiva al 30 novembre
2010, che abbia subito gli effetti della norma. L'assenza di un
pregiudizio e di un interesse attuale a ricorrere rende evidente come
i rimettenti non debbano fare applicazione della norma impugnata.
Inoltre, neppure risulta individuato alcun immediato pregiudizio
subito dai magistrati in servizio, diverso dalla rateizzazione, che
essi subiranno nel momento del collocamento a riposo per raggiunti
limiti di eta', il giorno successivo a quello del compimento del
settantesimo anno di eta' o a quello fissato nel provvedimento di
trattenimento in servizio, ovvero per anzianita' di servizio, ovvero
per dimissioni.
Anche tale questione va, pertanto, dichiarata manifestamente
inammissibile.
11.- Nel merito, le questioni relative all'art. 9, comma 22, del
citato d.l. n. 78 del 2010, sollevate con riferimento alla violazione
degli artt. 3, 100, 101, 104 e 108 della Costituzione, sono fondate.
11.1.- La norma stabilisce che, per il personale di cui alla
legge n. 27 del 1981, «non [siano] erogati, senza possibilita' di
recupero, gli acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio
del triennio 2010-2012»; e che «per il triennio 2013-2015 l'acconto
spettante per l'anno 2014 [sia] pari alla misura gia' prevista per
l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno 2015 [venga] determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014». Infine, il medesimo comma
dispone che nei confronti del predetto personale non si applicano le
disposizioni di cui ai commi 1 e 21, secondo e terzo periodo.
11.2.- Il meccanismo di adeguamento delle retribuzioni dei
magistrati ordinari, nonche' dei magistrati del Consiglio di Stato,
della Corte dei conti, della giustizia militare e degli Avvocati e
Procuratori dello Stato e' stabilito dagli artt. 11 e 12 della legge
2 aprile 1979, n. 97 (Norme sullo stato giuridico dei magistrati e
sul trattamento economico dei magistrati ordinari e amministrativi,
dei magistrati della giustizia militare e degli avvocati dello
Stato), come sostituiti dall'art. 2 della citata legge n. 27 del
1981. Tali norme dispongono che gli stipendi dei magistrati sono
adeguati automaticamente ogni triennio, nella misura percentuale pari
alla media degli incrementi delle voci retributive, esclusa
l'indennita' integrativa speciale, ottenuti dagli altri pubblici
dipendenti (appartenenti alle amministrazioni statali, alle aziende
autonome dello Stato, universita', regioni, provincie e comuni,
ospedali ed enti di previdenza). La percentuale viene calcolata
dall'Istituto centrale di statistica rapportando il complesso del
trattamento economico medio per unita' corrisposto nell'ultimo anno
del triennio di riferimento al trattamento economico medio
dell'ultimo anno del triennio precedente, ed ha effetto dal 1°
gennaio successivo a quello di riferimento. La determinazione di tale
percentuale e' poi disposta entro il 30 aprile del primo anno di ogni
triennio con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, di
concerto con il Ministro della giustizia e con quello dell'economia e
delle finanze. Sulla base di questo provvedimento, gli stipendi al 1°
gennaio del secondo e del terzo anno di ogni triennio sono aumentati,
a titolo di acconto sull'adeguamento triennale, per ciascun anno e
con riferimento sempre allo stipendio in vigore al 1° gennaio del
primo anno, per il 30 per cento della variazione percentuale
verificatasi fra le retribuzioni dei dipendenti pubblici nel triennio
precedente, con conseguente conguaglio a decorrere dal 1° gennaio del
triennio successivo.
11.3.- Posta questa premessa, va osservato che, nonostante
l'imprecisione della normativa denunciata, la quale considera come
anno di acconto il 2012, correttamente i rimettenti hanno ritenuto
che tale disciplina non possa ingenerare dubbi in relazione alle
modalita' della sua applicazione, trattandosi comunque di un blocco
della corresponsione di somme, indipendentemente dal fatto che esse
siano dovute a titolo di acconto o di conguaglio.
11.4.- Nel merito, va ricordato che questa Corte, nel decidere
questioni concernenti norme aventi ad oggetto la retribuzione e la
disciplina dell'adeguamento retributivo dei magistrati, anche e
soprattutto in riferimento a misure economico-finanziarie che ne
hanno ritardato o comunque disciplinato gli effetti nel tempo, ha
affermato, in generale, che l'indipendenza degli organi
giurisdizionali si realizza anche mediante «l'apprestamento di
garanzie circa lo status dei componenti nelle sue varie
articolazioni, concernenti, fra l'altro, oltre alla progressione in
carriera, anche il trattamento economico» (sentenza n. 1 del 1978).
La sentenza n. 238 del 1990 ha delineato la funzione
dell'adeguamento triennale e dei meccanismi rivalutativi della
retribuzione dei magistrati, affermando che, «In attuazione del
precetto costituzionale dell'indipendenza dei magistrati, che va
salvaguardata anche sotto il profilo economico (...) evitando tra
l'altro che essi siano soggetti a periodiche rivendicazioni nei
confronti di altri poteri, il legislatore ha col citato art. 2
predisposto un meccanismo di adeguamento automatico delle
retribuzioni dei magistrati che, in quanto configurato con l'attuale
ampiezza di termini di riferimento, concretizza una guarentigia
idonea a tale scopo».
Successivamente, la sentenza n. 42 del 1993 ha ribadito che il
sistema di adeguamento automatico e' caratterizzato dalla garanzia di
un aumento periodico delle retribuzioni, che viene assicurato per
legge, sulla base di un meccanismo che costituisce un «elemento
intrinseco della struttura delle retribuzioni» la cui ratio consiste
nella «attuazione del precetto costituzionale dell'indipendenza dei
magistrati, che va salvaguardato anche sotto il profilo economico
(...) evitando tra l'altro che essi siano soggetti a periodiche
rivendicazioni nei confronti di altri poteri». La Corte, in quella
occasione, ha altresi' ribadito che il meccanismo di cui all'art. 2
«in quanto configurato con l'attuale ampiezza di termini di
riferimento, concretizza una guarentigia idonea a tale scopo». Lo
stesso principio e' stato ancora di recente enunciato in relazione
alla disciplina dell'indennita' di funzione (ordinanze n. 137 e n.
346 del 2008).
Secondo una univoca giurisprudenza costituzionale, pertanto,
sussiste un collegamento fra tale disciplina ed i precetti
costituzionali summenzionati, nel senso della imprescindibilita'
dell'esistenza di un meccanismo, sia pure non a contenuto
costituzionalmente imposto, che svincoli la progressione stipendiale
da una contrattazione e, comunque, in modo da evitare il mero
arbitrio di un potere sull'altro. Va aggiunto, poi, che siffatti
principi sono confortati dai lavori preparatori della Costituente,
dai quali traspare che l'omessa indicazione specifica
dell'indipendenza economica delle magistrature non ha significato
l'esclusione di tale aspetto dal complesso di condizioni necessario
per realizzare l'autonomia ed indipendenza delle stesse (resoconti
dei lavori dell'Assemblea 6 novembre 1947, nella seduta pomeridiana;
20 novembre 1947, nella seduta pomeridiana; 26 novembre 1947, nella
seduta antimeridiana; 7 novembre 1947, nella seduta pomeridiana; 13
novembre 1947, nella seduta antimeridiana; 14 novembre 1947, nella
seduta antimeridiana; 21 novembre 1947, nella seduta pomeridiana; 11
novembre 1947, nella seduta pomeridiana).
La specificita' di tale disciplina costituisce, peraltro, anche
conseguenza del fatto che la magistratura, nell'organizzazione dello
Stato costituzionale, esercita una funzione ad essa affidata
direttamente dalla Costituzione. Per questa ragione, attraverso un
meccanismo di adeguamento automatico del trattamento economico dei
magistrati, la legge, sulla base dei principi costituzionali, ha
messo al riparo l'autonomia e l'indipendenza della magistratura da
qualsiasi forma di interferenza, che potesse, sia pure
potenzialmente, menomare tale funzione, attraverso una dialettica
contrattualistica. In tale assetto costituzionale, pertanto, il
rapporto fra lo Stato e la magistratura, come ordine autonomo ed
indipendente, eccede i connotati di un mero rapporto di lavoro, in
cui il contraente-datore di lavoro possa al contempo essere parte e
regolatore di tale rapporto.
11.5.- In occasione di pregresse manovre economiche, recanti
deroghe temporanee a tali meccanismi rivalutativi di adeguamento,
disposte, in particolare, in occasione della grave congiuntura
economica del 1992, questa Corte ha gia' indicato i limiti entro i
quali un tale intervento puo' ritenersi rispettoso dei principi sopra
sintetizzati.
In particolare, l'ordinanza n. 299 del 1999, premesso che il
decreto-legge 19 settembre 1992, n. 384 (Misure urgenti in materia di
previdenza, di sanita' e di pubblico impiego, nonche' disposizioni
fiscali), convertito, con modificazioni, dalla legge 14 novembre
1992, n. 438, era stato emanato in un momento molto delicato per la
vita economico-finanziaria del Paese, caratterizzato dalla necessita'
di recuperare l'equilibrio di bilancio, ha affermato che «per
esigenze cosi' stringenti il legislatore ha imposto a tutti sacrifici
anche onerosi (sentenza n. 245 del 1997) e che norme di tale natura
possono ritenersi non lesive del principio di cui all'art. 3 della
Costituzione (sotto il duplice aspetto della non contrarieta' sia al
principio di uguaglianza sostanziale, sia a quello della non
irragionevolezza), a condizione che i suddetti sacrifici siano
eccezionali, transeunti, non arbitrari e consentanei allo scopo
prefisso». In particolare, la pronuncia ha precisato che tale
intervento, «pur collocandosi in un ambito estremo, non lede tuttavia
alcuno dei precetti indicati, in quanto il sacrificio imposto ai
pubblici dipendenti dal comma 3 del citato art. 7 e' stato limitato a
un anno; cosi' come limitato nel tempo e' stato il divieto di
stipulazione di nuovi accordi economici collettivi, previsto dal
comma 1 dell'art. 7 e che, quindi, tale norma ha imposto un
sacrificio non irragionevolmente esteso nel tempo (sentenza n. 99 del
1995), ne' irrazionalmente ripartito fra categorie diverse di
cittadini».
Sempre con riferimento al decreto-legge n. 384 del 1992, e' stato
altresi' sottolineato che il cosiddetto "blocco" dallo stesso
stabilito, di cui era evidente il carattere provvedimentale del tutto
eccezionale, esauriva i suoi effetti nell'anno considerato,
limitandosi a impedire erogazioni per esigenze di riequilibrio del
bilancio (sentenza n. 245 del 1997), riconosciute meritevoli di
tutela a condizione che le disposizioni adottate non risultassero
arbitrarie (sentenze n. 417 del 1996, n. 99 del 1995, n. 6 del 1994).
11.6.- Il meccanismo di adeguamento delle retribuzioni dei
magistrati puo', dunque, a certe condizioni essere sottoposto per
legge a limitazioni, in particolare quando gli interventi che
incidono su di esso siano collocati in un quadro di analoghi
sacrifici imposti sia al pubblico impiego (attraverso il blocco della
contrattazione - sulla base della quale l'ISTAT calcola l'aumento
medio da applicare), sia a tutti i cittadini, attraverso correlative
misure, anche di carattere fiscale.
Allorquando la gravita' della situazione economica e la
previsione del suo superamento non prima dell'arco di tempo
considerato impongano un intervento sugli adeguamenti stipendiali,
anche in un contesto di generale raffreddamento delle dinamiche
retributive del pubblico impiego, tale intervento non potrebbe
sospendere le garanzie stipendiali oltre il periodo reso necessario
dalle esigenze di riequilibrio di bilancio.
Nel caso di specie, i ricordati limiti tracciati dalla
giurisprudenza di questa Corte risultano irragionevolmente
oltrepassati.
11.7.- In primo luogo, la disciplina censurata ha posto nel nulla
la determinazione gia' disposta con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri del 23 giugno 2009, che aveva fissato
l'incremento con decorrenza dal 1° gennaio 2009, incidendo quindi sul
conguaglio del 2012. Pertanto, assume rilievo decisivo la
constatazione che, in relazione a questo aspetto, l'intervento per il
solo personale della magistratura eccede l'obiettivo di realizzare un
"raffreddamento" della dinamica retributiva ed ha, invece, comportato
una vera e propria irragionevole riduzione di quanto gia'
riconosciuto sulla base delle norme che disciplinano l'adeguamento.
In secondo luogo, oltre ad essere disposto non solo un
raffreddamento della dinamica retributiva, bensi' una riduzione di
quanto gia' spettante per il 2012, e' stato impedito qualsiasi
recupero di tale progressione, con l'imposizione di un "tetto" per il
conguaglio dell'anno 2015, determinato con riferimento agli anni
2009, 2010 e 2014; escludendo pertanto il triennio 2011-2013 e con un
effetto irreversibile.
La fissazione di un "tetto" per l'acconto dell'adeguamento
relativo all'anno 2014 e di un "tetto" per il conguaglio dell'anno
2015, scollegato peraltro dalle esigenze di bilancio che governano il
provvedimento, costituisce, infatti, un ulteriore illegittimo
superamento dei limiti temporali dell'intervento emergenziale
stabilito dal legislatore per il triennio 2011-2013. Tale disciplina,
in quanto suscettibile di determinare effetti permanenti del blocco
dell'adeguamento soltanto per le categorie interessate dal medesimo
blocco, determina per cio' stesso la violazione dell'art. 3 Cost.,
nonche' dei ricordati principi costituzionali posti a presidio
dell'autonomia e dell'indipendenza della magistratura. La disciplina
in esame realizza, infatti, una ingiustificata disparita' di
trattamento fra la categoria dei magistrati e quella del pubblico
impiego contrattualizzato, che, diversamente dal primo, vede limitata
la possibilita' di contrattazione soltanto per un triennio.
Inoltre, l'intervento normativo in questione non solo copre
potenzialmente un arco di tempo superiore alle individuate esigenze
di bilancio, ma soltanto apparentemente e' limitato nel tempo, se si
considerano le analoghe misure pregresse che hanno interessato i
meccanismi di adeguamento, in particolare, con riferimento all'art.
1, comma 576, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (Disposizioni per
la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge
finanziaria 2007), che riduceva la corresponsione dell'adeguamento
maturato.
In tale contesto, il fatto che i magistrati, in quanto esclusi
dalla possibilita' di interloquire in sede contrattuale, si giovino
degli aumenti contrattuali soltanto con un triennio di ritardo, salva
la previsione di acconti, non puo' consentire di arrecare
esclusivamente ad essi un ulteriore pregiudizio, consistente non
soltanto nella mancata progressione relativa al triennio precedente,
ma anche conseguente all'impossibilita' di giovarsi di quella che la
contrattazione nel pubblico impiego potrebbe raggiungere oltre il
triennio di blocco. In questo senso, l'intervento normativo
censurato, oltre a superare i limiti costituzionali indicati dalla
giurisprudenza di questa Corte, che collocava in ambito estremo una
misura incidente su un solo anno, travalica l'effetto finanziario
voluto, trasformando un meccanismo di guarentigia in motivo di
irragionevole discriminazione.
In definitiva, la disciplina censurata eccede i limiti del
raffreddamento delle dinamiche retributive, in danno di una sola
categoria di pubblici dipendenti.
11.8.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 22, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui
dispone che, per il personale di cui alla legge n. 27 del 1981, non
sono erogati, senza possibilita' di recupero, gli acconti degli anni
2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio 2010-2012 e che per
tale personale, per il triennio 2013-2015, l'acconto spettante per
l'anno 2014 e' pari alla misura gia' prevista per l'anno 2010 e il
conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con riferimento agli
anni 2009, 2010 e 2014; nonche' nella parte in cui non esclude che a
detto personale sia applicato il primo periodo del comma 21.
12.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
comma 22, del citato decreto-legge n. 78 del 2010, nella parte in cui
stabilisce la decurtazione dell'indennita' prevista dall'art. 3 della
legge 19 febbraio 1981, n. 27, sollevata in riferimento agli articoli
3 e 53 Cost., e' fondata.
12.1.- In limine, va osservato che la giurisprudenza di questa
Corte ha dapprima definito tale indennita' come voce collegata al
"servizio istituzionale svolto dai magistrati" (ordinanza n. 57 del
1990).
Successivamente, la sentenza n. 238 del 1990 ha ulteriormente
precisato che la "speciale" indennita' di cui si tratta, correlandosi
al peculiare status dei magistrati, costituisce una componente del
loro normale trattamento economico, soggetto ad una regolamentazione
autonoma. Tale componente, tuttavia, secondo la Corte, e'
necessariamente correlata al concreto esercizio delle funzioni, in
quanto espressamente collegata ai particolari "oneri" che i
magistrati "incontrano nello svolgimento della loro attivita'", la
quale comporta peraltro un impegno senza prestabiliti limiti
temporali. La corresponsione della stessa e', dunque, strettamente
connessa all'effettiva prestazione del servizio (sentenza n. 407 del
1996 e ordinanza n. 106 del 1997).
Con riferimento alla erogazione di tale indennita' nel caso di
astensione obbligatoria dal lavoro dei magistrati, la Corte ha
ribadito la peculiarita' di tale voce stipendiale, sia dal punto di
vista del regime di corresponsione e di rivalutazione, sia dal punto
di vista della specialita' della sua ispirazione al precetto
costituzionale di autonomia ed indipendenza (ordinanze n. 346 del
2008, n. 137 del 2008, n. 290 del 2006).
Ai fini della decisione occorre, dunque, tenere conto del fatto
che tale indennita', sebbene sia stata nel tempo considerata anche
come una componente normale della retribuzione, non ha perso la sua
natura particolare, conseguente all'essere la stessa diretta a
compensare un complesso di oneri inscindibilmente connessi alle
modalita' di esercizio delle funzioni svolte dai magistrati.
12.2.- Cio' posto, occorre preliminarmente stabilire la natura
giuridica del prelievo stabilito dalla norma impugnata, la quale
statuisce che l'indennita' «spettante negli anni 2011, 2012 e 2013,
e' ridotta del 15% per l'anno 2011, del 25% per l'anno 2012 e del 32%
per l'anno 2013».
12.3.- Questa Corte non ritiene che la disposizione in esame
preveda una mera progressiva riduzione dell'indennita'.
In primo luogo, la formula utilizzata dal legislatore non lascia
adito a dubbi sul fatto che l'indennita' continui ad assolvere la sua
originaria funzione di compensare i particolari oneri connessi al
servizio istituzionale svolto dai magistrati. La "riduzione",
infatti, non opera ai fini previdenziali e, pertanto, integra non una
decurtazione retributiva, ma un prelievo triennale straordinario per
aliquote crescenti.
In secondo luogo, confinare la misura finanziaria in esame
nell'ambito retributivo significherebbe incorrere in una
contraddizione, dato che dovrebbero ritenersi corrispondentemente
ridotti, nel periodo considerato, quei particolari oneri che essa e'
diretta a compensare, riduzione che, all'evidenza, e' esclusa. Tale
opzione ermeneutica, inoltre, condurrebbe ad una conclusione
altrettanto irragionevole, poiche' essa attribuirebbe al legislatore
l'intento di ridurre una componente connessa ad una soluzione
organizzativa in cui l'amministrazione pubblica, piuttosto che optare
per un diretto impiego di moduli organizzativi e strumentali che
tengano indenni economicamente i magistrati dai predetti oneri, ha
ritenuto piu' vantaggioso affidarne a questi ultimi una porzione,
previo specifico ristoro economico, sottratto, dunque, ad imposizioni
tributarie diverse da quelle che gia' colpiscono, a mezzo ritenuta,
tali somme.
Per altro verso, poi, trattandosi di una componente del
trattamento economico collegata ai principi di autonomia ed
indipendenza della magistratura, la sua riduzione, in se', in
aggiunta alla mancata rivalutazione, determinerebbe un ulteriore
vulnus della Costituzione.
Vero e' che, esclusa la configurabilita' di un prelievo forzoso
sine causa, deve ritenersi che la decurtazione oggetto della
questione di costituzionalita', nonostante il riferimento testuale ad
una "riduzione" e ad un "contenimento delle spese", rivesta carattere
tributario, trattandosi all'evidenza di una prestazione patrimoniale
imposta, realizzata attraverso un atto autoritativo di carattere
ablatorio, destinata a sovvenire le pubbliche spese. La ratio della
disposizione censurata, in altri termini, e' quella di reperire
risorse per l'erario.
La giurisprudenza di questa Corte ha costantemente precisato che
gli elementi indefettibili della fattispecie tributaria sono tre: la
disciplina legale deve essere diretta, in via prevalente, a procurare
una (definitiva) decurtazione patrimoniale a carico del soggetto
passivo; la decurtazione non deve integrare una modifica di un
rapporto sinallagmatico (nella specie, di una voce retributiva di un
rapporto di lavoro ascrivibile ad un dipendente di lavoro pubblico
statale "non contrattualizzato"); le risorse connesse ad un
presupposto economicamente rilevante e derivanti dalla suddetta
decurtazione sono destinate a sovvenire pubbliche spese.
Questi tre richiamati requisiti, congiuntamente considerati,
ricorrono nella misura in esame, considerato che l'indennita'
giudiziaria partecipa di una natura retributiva e la sua
decurtazione, ai fini del «contenimento delle spese in materia di
impiego pubblico» (come reca la rubrica dell'art. 9 censurato),
costituisce il dichiarato e prevalente intento del legislatore.
Inoltre, la misura denunciata neppure ha modificato l'istituto
dell'indennita' giudiziaria, perche' alla temporanea diminuzione di
alcuni punti percentuali della entita' di tale indennita' non
corrisponde, come sopra precisato, ne' la correlativa riduzione degli
obblighi e prestazioni previdenziali, ne' la riduzione dei carichi
lavorativi che l'indennita' e' diretta a compensare. Infine,
l'assenza di una espressa indicazione della destinazione delle
maggiori risorse conseguite dallo Stato non esclude che siano
destinate a sovvenire pubbliche spese, e, in particolare, a
stabilizzare la finanza pubblica, trattandosi di un usuale
comportamento del legislatore quello di non prevedere, per i proventi
delle imposte, una destinazione diversa dal generico "concorso alle
pubbliche spese" desumibile dall'art. 53 Cost. Nella specie, tale
destinazione si desume anche dal titolo stesso del decreto-legge:
«Misure urgenti in materia di stabilizzazione finanziaria e di
competitivita' economica», in coerenza con le finalita' generali
delle imposte.
12.4.- Ritenuta la natura tributaria della misura in esame,
questa non e' immune dalle censure di illegittimita' costituzionale
prospettate da tutti i rimettenti con riferimento agli articoli 3 e
53 Cost.
Il tributo che interessa incide su una particolare voce di
reddito di lavoro, che e' parte di un reddito lavorativo complessivo
gia' sottoposto ad imposta in condizioni di parita' con tutti gli
altri percettori di reddito di lavoro; e introduce, quindi, senza
alcuna giustificazione, un elemento di discriminazione soltanto ai
danni della particolare categoria di dipendenti statali non
contrattualizzati che beneficia dell'indennita' giudiziaria. Con la
sua applicazione, infatti, viene colpita piu' gravemente, a parita'
di capacita' contributiva per redditi di lavoro, esclusivamente detta
categoria. Ove, poi, si potesse prescindere da tale pur decisiva
considerazione, la previsione di siffatto tributo speciale
comporterebbe comunque una ingiustificata disparita' di trattamento
con riguardo alle indennita' percepite dagli altri dipendenti
statali, non assoggettate, negli stessi periodi d'imposta, ad alcun
prelievo tributario aggiuntivo. E' opportuno sottolineare che
l'indicata disparita' di trattamento e' tanto piu' ingiustificata in
quanto proprio la sopra ricordata funzione dell'indennita'
giudiziaria di compenso all'attivita' dei magistrati di supplenza
alle gravi lacune organizzative dell'apparato della giustizia, esige
il piu' scrupoloso rispetto da parte del legislatore dei canoni della
ragionevolezza e dell'uguaglianza.
12.5.- Va, pertanto, dichiarata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 9, comma 22, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui
dispone che l'indennita' speciale di cui all'articolo 3 della legge
n. 27 del 1981, spettante al personale indicato in tale legge, negli
anni 2011, 2012 e 2013, sia ridotta del 15% per l'anno 2011, del 25%
per l'anno 2012 e del 32% per l'anno 2013.
Restano assorbite le ulteriori censure.
13.- La questione di legittimita' costituzionale dell'art. 9,
comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, sollevata in riferimento agli
articoli 3 e 53 Cost., e' del pari fondata.
13.1.- La disposizione, nella parte censurata, prevede che «a
decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i
trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti, delle
amministrazioni pubbliche, inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3 dell'art. 1
della legge 31 dicembre 2009, n. 196, superiori a 90.000 euro lordi
annui sono ridotti del 5% per la parte eccedente il predetto importo
fino a 150.000 euro, nonche' del 10% per la parte eccedente 150.000
euro».
13.2.- Anche la decisione su tale questione richiede,
preliminarmente, di accertare se la norma censurata preveda una mera
riduzione del trattamento economico, incidente solo sul contenuto del
rapporto lavorativo dei dipendenti delle amministrazioni pubbliche
(come afferma l'Avvocatura generale dello Stato), oppure introduca un
vero e proprio prelievo tributario (come sostengono i TAR
rimettenti).
13.2.1.- Come gia' osservato in precedenza, questa Corte ha piu'
volte affermato che, indipendentemente dal nomen iuris attribuitole
dal legislatore, al fine di valutare se una decurtazione patrimoniale
definitiva integri un tributo, occorre interpretare la disciplina
sostanziale che la prevede alla luce dei criteri indicati dalla
giurisprudenza costituzionale come caratterizzanti la nozione
unitaria di tributo: cioe' la doverosita' della prestazione, in
mancanza di un rapporto sinallagmatico tra le parti, nonche' il
collegamento di tale prestazione con la pubblica spesa, in relazione
ad un presupposto economicamente rilevante (ex plurimis, sentenze n.
141 del 2009, n. 335 e n. 64 del 2008, n. 334 del 2006, n. 73 del
2005). Un tributo consiste, quindi, in un «prelievo coattivo che e'
finalizzato al concorso alle pubbliche spese ed e' posto a carico di
un soggetto passivo in base ad uno specifico indice di capacita'
contributiva» (sentenza n. 102 del 2008); indice che deve esprimere
l'idoneita' di tale soggetto all'obbligazione tributaria (sentenze n.
91 del 1972, n. 97 del 1968, n. 89 del 1966, n. 16 del 1965, n. 45
del 1964).
13.2.2.- Tanto premesso, va constatato che la disposizione
impugnata (introdotta dal medesimo incipit e sorretta dalla medesima
ratio del contributo di solidarieta' di cui all'art. 2, comma 2, del
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138, recante «Ulteriori misure
urgenti per la stabilizzazione finanziaria e per lo sviluppo» e
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,
la cui natura tributaria e' indubitabile) partecipa di tutti i sopra
indicati elementi caratteristici del prelievo tributario.
In primo luogo, e' stata stabilita in via autoritativa una
decurtazione patrimoniale («riduzione» del trattamento economico),
senza che rilevi la volonta' - in ordine all'an, al quantum, al
quando ed al quomodo - di chi la subisce.
In secondo luogo, la norma stabilisce che le risorse rese
disponibili dalla «riduzione» del trattamento economico sono
acquisite al bilancio dello Stato, senza operare alcuna distinzione
tra le diverse categorie di dipendenti pubblici e, in particolare,
tra i dipendenti pubblici statali e non statali. Ne deriva che la
misura finanziaria in esame non puo' integrare una nuova disciplina
del rapporto sinallagmatico tra datore di lavoro e dipendente,
perche' lo Stato non avrebbe titolo per modificare con la
disposizione in esame i trattamenti economici di rapporti lavorativi
di cui non e' parte. In altri termini, gli enti pubblici non statali
(territoriali o no), nella loro qualita' di datori di lavoro, non
traggono alcun beneficio economico dalla predetta «riduzione», ma
agiscono come «sostituti d'imposta» per le imposte sui redditi,
trattenendo gli importi indicati dalla norma denunciata (quali
«ritenute alla fonte») e provvedendo al loro «versamento diretto»
all'erario per conto dei "sostituiti" propri dipendenti (ai sensi
degli artt. 1, lettera b, e 3 del d.P.R. 29 settembre 1973, n. 602,
recante «Disposizioni sulla riscossione delle imposte sul reddito»).
Inoltre, la permanenza degli obblighi previdenziali al lordo della
«riduzione» (terzo periodo dell'impugnato comma 2: «La riduzione
[...] non opera ai fini previdenziali») costituisce ulteriore e
definitiva dimostrazione che la temporanea decurtazione del
trattamento economico integra, in realta', un prelievo a carico del
dipendente pubblico e non una modificazione (peraltro unilaterale)
del contenuto del rapporto di lavoro, alla quale avrebbe dovuto
necessariamente conseguire, secondo ragionevolezza, una
corrispondente modificazione di tali obblighi. Ne' a conclusioni
diverse puo' giungersi per i soli dipendenti statali cosiddetti "non
contrattualizzati", per i quali una modifica del trattamento
economico avrebbe necessariamente richiesto un intervento
legislativo. E' evidente, infatti, che l'unitarieta' della disciplina
posta dalla norma censurata (che, come gia' osservato, non distingue
tra diverse categorie di dipendenti pubblici ed ha riguardo al
«trattamento economico complessivo», comprensivo anche di voci
stipendiali ed indennitarie corrisposte allo stesso soggetto da
diverse amministrazioni pubbliche) e la permanenza in ogni caso degli
obblighi previdenziali al lordo della «riduzione» impediscono di
ritenere che per i soli dipendenti statali non contrattualizzati la
norma impugnata abbia introdotto una nuova, temporanea e parziale
disciplina del rapporto lavorativo. L'unica particolarita' per i
dipendenti statali (contrattualizzati o no) consiste nel fatto (non
rilevante ai fini del presente giudizio) che il prelievo e'
effettuato dallo Stato mediante «ritenuta diretta», ai sensi degli
artt. 1, lettera a), e 2 del d.P.R. n. 602 del 1973.
In terzo luogo, sussiste il collegamento del prelievo con la
pubblica spesa, in quanto lo stesso legislatore afferma che la norma
impugnata risponde alla dichiarata ratio di destinare le risorse rese
disponibili dalla decurtazione patrimoniale del trattamento economico
complessivo dei dipendenti pubblici al bilancio dello Stato per
raggiungere, nei tempi previsti, gli obiettivi concordati in sede
europea, cioe' il pareggio di bilancio e, in particolare, la
diminuzione del debito pubblico.
In quarto luogo, il presupposto economicamente rilevante in
relazione al quale e' previsto il prelievo e', con tutta evidenza, il
complessivo reddito di lavoro conseguito dal dipendente pubblico nel
periodo dal 1° gennaio 2011 al 31 dicembre 2013. Le stesse modalita'
applicative della misura seguite dal Ministero dell'economia e delle
finanze, includendo nel montante lordo liquidato nel corso dell'anno,
anche gli arretrati sia relativi all'anno corrente che per anni
precedenti, sia delle competenze fisse che di quelle accessorie,
ricollega la misura, piu' che al trattamento economico del
dipendente, al reddito da lavoro pubblico, che concorre a formare il
calcolo del risultato impositivo.
Occorre, percio', concludere che la normativa, nonostante la
formulazione letterale della norma in esame, non puo' considerarsi
una riduzione delle retribuzioni, come sostiene l'Avvocatura dello
Stato, allorche', nella memoria difensiva, individua la necessita'
dell'intervento nel suggerimento dei presidenti (uscente e nominato)
della BCE (banca centrale per la moneta unica europea) contenuto in
una lettera al Governo italiano.
Si tratta, invece, di una imposta speciale prevista nei confronti
dei soli pubblici dipendenti.
13.3.- Ritenuta la natura tributaria del prelievo stabilito dalla
norma censurata, occorre valutarne la conformita' con i parametri
evocati.
13.3.1.- In proposito va ricordato che, secondo la giurisprudenza
di questa Corte, «la Costituzione non impone affatto una tassazione
fiscale uniforme, con criteri assolutamente identici e proporzionali
per tutte le tipologie di imposizione tributaria; ma esige invece un
indefettibile raccordo con la capacita' contributiva, in un quadro di
sistema informato a criteri di progressivita', come svolgimento
ulteriore, nello specifico campo tributario, del principio di
eguaglianza, collegato al compito di rimozione degli ostacoli
economico-sociali esistenti di fatto alla liberta' ed eguaglianza dei
cittadini-persone umane, in spirito di solidarieta' politica,
economica e sociale (artt. 2 e 3 della Costituzione)» (sentenza n.
341 del 2000). Pertanto, il controllo della Corte in ordine alla
lesione dei principi di cui all'art. 53 Cost., come specificazione
del fondamentale principio di uguaglianza di cui all'art. 3 Cost.,
consiste in un «giudizio sull'uso ragionevole, o meno, che il
legislatore stesso abbia fatto dei suoi poteri discrezionali in
materia tributaria, al fine di verificare la coerenza interna della
struttura dell'imposta con il suo presupposto economico, come pure la
non arbitrarieta' dell'entita' dell'imposizione» (sentenza n. 111 del
1997).
Nella specie, pure considerando al giusto la discrezionalita'
legislativa in materia, la norma impugnata si pone in evidente
contrasto con gli articoli 3 e 53 Cost. L'introduzione di una imposta
speciale, sia pure transitoria ed eccezionale, in relazione soltanto
ai redditi di lavoro dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni
inserite nel conto economico consolidato della pubblica
amministrazione viola, infatti, il principio della parita' di
prelievo a parita' di presupposto d'imposta economicamente rilevante.
Tale violazione si manifesta sotto due diversi profili.
Da un lato, a parita' di reddito lavorativo, il prelievo e'
ingiustificatamente limitato ai soli dipendenti pubblici. D'altro
lato, il legislatore, pur avendo richiesto (con l'art. 2 del d.l. n.
138 del 2011) il contributo di solidarieta' (di indubbia natura
tributaria) del 3% sui redditi annui superiori a 300.000,00 euro, al
fine di reperire risorse per la stabilizzazione finanziaria, ha
inopinatamente scelto di imporre ai soli dipendenti pubblici, per la
medesima finalita', l'ulteriore speciale prelievo tributario oggetto
di censura. Nel caso in esame, dunque, l'irragionevolezza non risiede
nell'entita' del prelievo denunciato, ma nella ingiustificata
limitazione della platea dei soggetti passivi. La sostanziale
identita' di ratio dei differenti interventi "di solidarieta'", poi,
prelude essa stessa ad un giudizio di irragionevolezza ed
arbitrarieta' del diverso trattamento riservato ai pubblici
dipendenti, foriero peraltro di un risultato di bilancio che avrebbe
potuto essere ben diverso e piu' favorevole per lo Stato, laddove il
legislatore avesse rispettato i principi di eguaglianza dei cittadini
e di solidarieta' economica, anche modulando diversamente un
"universale" intervento impositivo. L'eccezionalita' della situazione
economica che lo Stato deve affrontare e', infatti, suscettibile
senza dubbio di consentire al legislatore anche il ricorso a
strumenti eccezionali, nel difficile compito di contemperare il
soddisfacimento degli interessi finanziari e di garantire i servizi e
la protezione di cui tutti cittadini necessitano. Tuttavia, e'
compito dello Stato garantire, anche in queste condizioni, il
rispetto dei principi fondamentali dell'ordinamento costituzionale,
il quale, certo, non e' indifferente alla realta' economica e
finanziaria, ma con altrettanta certezza non puo' consentire deroghe
al principio di uguaglianza, sul quale e' fondato l'ordinamento
costituzionale.
In conclusione, il tributo imposto determina un irragionevole
effetto discriminatorio.
13.4.- Di conseguenza, va pronunciata l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 9, comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, nella
parte in cui dispone che a decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31
dicembre 2013 i trattamenti economici complessivi dei singoli
dipendenti, anche di qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi
ordinamenti, delle amministrazioni pubbliche, inserite nel conto
economico consolidato della pubblica amministrazione, come
individuate dall'Istituto nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi
del comma 3 dell'art. 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge
di contabilita' e finanza pubblica), superiori a 90.000 euro lordi
annui siano ridotti del 5% per la parte eccedente il predetto importo
fino a 150.000 euro, nonche' del 10% per la parte eccedente 150.000
euro.
14.- Anche la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
12, comma 10, del citato d.l. n. 78 del 2010, sollevata in
riferimento agli articoli 3 e 36 Cost. e' fondata.
La premessa interpretativa del TAR per l'Umbria e', innanzitutto,
corretta in punto di ricostruzione del quadro normativo, poiche' la
mancata espressa esclusione del permanere della trattenuta a carico
del lavoratore non potrebbe indurre a far uso dell'argomento a
silentio sia pure per perseguire un'interpretazione
costituzionalmente orientata. Il perdurare del prelievo di cui si
discute, infatti, oltre a derivare dall'astratta compatibilita' fra
il nuovo regime e la disciplina contenuta nel d.P.R. n. 1032 del
1973, e' avvalorato dal fatto che il citato art. 12, comma 10, non
contiene affatto una disciplina organica sulle prestazioni
previdenziali in favore dei dipendenti dello Stato, in grado di
sostituirsi, in senso novativo, al d.P.R. n. 1032 del 1973, come del
resto ritenuto dall'Amministrazione in sede applicativa.
Cio' posto, va osservato che fino al 31 dicembre 2010 la
normativa imponeva al datore di lavoro pubblico un accantonamento
complessivo del 9,60% sull'80% della retribuzione lorda, con una
trattenuta a carico del dipendente pari al 2,50%, calcolato sempre
sull'80% della retribuzione. La differente normativa pregressa
prevedeva dunque un accantonamento determinato su una base di computo
inferiore e, a fronte di un miglior trattamento di fine rapporto,
esigeva la rivalsa sul dipendente di cui si discute.
Nel nuovo assetto dell'istituto determinato dalla norma
impugnata, invece, la percentuale di accantonamento opera sull'intera
retribuzione, con la conseguenza che il mantenimento della rivalsa
sul dipendente, in assenza peraltro della "fascia esente", determina
una diminuzione della retribuzione e, nel contempo, la diminuzione
della quantita' del TFR maturata nel tempo.
La disposizione censurata, a fronte dell'estensione del regime di
cui all'art. 2120 del codice civile (ai fini del computo dei
trattamenti di fine rapporto) sulle anzianita' contributive maturate
a fare tempo dal 1º gennaio 2011, determina irragionevolmente
l'applicazione dell'aliquota del 6,91% sull'intera retribuzione,
senza escludere nel contempo la vigenza della trattenuta a carico del
dipendente pari al 2,50% della base contributiva della buonuscita,
operata a titolo di rivalsa sull'accantonamento per l'indennita' di
buonuscita, in combinato con l'art. 37 del d.P.R. 29 dicembre 1973,
n. 1032.
Nel consentire allo Stato una riduzione dell'accantonamento,
irragionevole perche' non collegata con la qualita' e quantita' del
lavoro prestato e perche' - a parita' di retribuzione - determina un
ingiustificato trattamento deteriore dei dipendenti pubblici rispetto
a quelli privati, non sottoposti a rivalsa da parte del datore di
lavoro, la disposizione impugnata viola per cio' stesso gli articoli
3 e 36 della Costituzione.
14.1.- Va, quindi, pronunciata l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 12, comma 10, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui
non esclude l'applicazione a carico del dipendente della rivalsa pari
al 2,50% della base contributiva, prevista dall'art. 37, comma 1, del
d.P.R. n. 1032 del 1973.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara inammissibile l'intervento spiegato, nel giudizio
iscritto al reg. ord. n. 54 del 2012, da Abbritti Paolo;
2) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 9,
comma 22, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78 (Misure urgenti in
materia di stabilizzazione finanziaria e di competitivita'
economica), convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio
2010, n. 122, nella parte in cui dispone che, per il personale di cui
alla legge 19 febbraio 1981, n. 27 (Provvidenze per il personale di
magistratura) non sono erogati, senza possibilita' di recupero, gli
acconti degli anni 2011, 2012 e 2013 ed il conguaglio del triennio
2010-2012 e che per tale personale, per il triennio 2013-2015
l'acconto spettante per l'anno 2014 e' pari alla misura gia' prevista
per l'anno 2010 e il conguaglio per l'anno 2015 viene determinato con
riferimento agli anni 2009, 2010 e 2014; nonche' nella parte in cui
non esclude che a detto personale sia applicato il primo periodo del
comma 21;
3) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 9,
comma 22, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui dispone che
l'indennita' speciale di cui all'articolo 3 della legge n. 27 del
1981, spettante al personale indicato in tale legge, negli anni 2011,
2012 e 2013, sia ridotta del 15% per l'anno 2011, del 25% per l'anno
2012 e del 32% per l'anno 2013;
4) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 9,
comma 2, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui dispone che a
decorrere dal 1° gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 i
trattamenti economici complessivi dei singoli dipendenti, anche di
qualifica dirigenziale, previsti dai rispettivi ordinamenti, delle
amministrazioni pubbliche, inserite nel conto economico consolidato
della pubblica amministrazione, come individuate dall'Istituto
nazionale di statistica (ISTAT), ai sensi del comma 3, dell'art. 1,
della legge 31 dicembre 2009, n. 196 (Legge di contabilita' e finanza
pubblica), superiori a 90.000 euro lordi annui siano ridotti del 5%
per la parte eccedente il predetto importo fino a 150.000 euro,
nonche' del 10% per la parte eccedente 150.000 euro;
5) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 12,
comma 10, del d.l. n. 78 del 2010, nella parte in cui non esclude
l'applicazione a carico del dipendente della rivalsa pari al 2,50%
della base contributiva, prevista dall'art. 37, comma 1, del decreto
del Presidente della Repubblica 29 dicembre 1973, n. 1032
(Approvazione del testo unico delle norme sulle prestazioni
previdenziali a favore dei dipendenti civili e militari dello Stato);
6) dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 9, comma 2, del d.l. n. 78
del 2010, sollevata, nei giudizi iscritti al reg. ord. nn. 46 e 53
del 2012, dai TAR per l'Abruzzo e per l'Umbria;
7) dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'articolo 12, comma 7, del d.l. n. 78
del 2010, sollevata, nei giudizi iscritti al reg. ord. nn. 54 e 74
del 2012, dai TAR per l'Umbria e per la Calabria.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, l'8 ottobre 2012.
F.to:
Alfonso QUARANTA, Presidente
Giuseppe TESAURO, Redattore
Gabriella MELATTI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria l'11 ottobre 2012.
Il Direttore della Cancelleria
F.to: Gabriella MELATTI