N. 13 RICORSO PER CONFLITTO DI ATTRIBUZIONE 8 ottobre 2012
Ricorso per conflitto depositato in cancelleria l'8 ottobre 2012 (della Regione autonoma della Sardegna). Imposte e tasse - Nota del Direttore generale delle finanze e del Ragioniere generale dello Stato del 20 luglio 2012, recante "Modalita' di individuazione del maggior gettito da riservare all'Erario, ai sensi dell'art. 2, comma 36, del decreto-legge n. 138/2011, convertito, con modificazioni, in legge n. 148/2011 e dell'art. 48, comma 1, del decreto-legge n. 201/2011, convertito, con modificazioni, in legge n. 214/2011" - Predisposizione di una tabella recante le previsioni degli incrementi di gettito dei tributi per l'anno 2012, distinte per capitolo/articolo di imputazione del bilancio dello Stato, derivanti dalle due manovre di finanza pubblica di agosto e dicembre 2011 - Assunzione della somma indicata nelle previsioni quale divisore delle entrate complessive di competenza dei medesimi capitoli/articoli di entrata del bilancio dello Stato ai fini della determinazione delle incidenze percentuali degli incrementi di gettito da destinare agli appositi capitoli/articoli di entrata sui quali devono essere separatamente contabilizzate le maggiori entrate riservate all'Erario - Applicazione di detto meccanismo di contabilizzazione anche alle Regioni a statuto speciale - Previsione del recupero da parte dell'Amministrazione statale della percentuale cosi' determinata sulle somme gia' versate alle autonomie speciali in esecuzione dei diversi regimi di compartecipazione alle entrate erariali fissati dagli statuti e dalle relative norme di attuazione - Ricorso della Regione Sardegna - Denunciata illegittimita' derivata per illegittimita' costituzionale dell'art. 2, comma 36, del D.L. n. 138/2011, convertito in legge n. 148/2011 e dell'art. 46, comma 1, del D.L. n. 201/2011, convertito in legge n. 214/2011, gia' impugnati con ricorsi in via principale nn. 160/11 e 47/12 - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale, nonche' dei principi di ragionevolezza e di leale collaborazione sotto svariati profili - Richiesta alla Corte di dichiarare la non spettanza allo Stato e per esso al Ministero dell'economia e delle finanze di emanare il decreto del Direttore generale delle finanze e del Ragioniere generale dello Stato 20 luglio 2012 impugnato e di annullare lo stesso. - Nota del Direttore generale delle finanze e del Ragioniere generale dello Stato 20 luglio 2012. - Costituzione, artt. 3, 117 e 119; Statuto della Regione Sardegna, artt. 7, 8 e 54 in riferimento all'art. 10 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201, art. 48, comma 1-bis.(GU n.47 del 28-11-2012 )
Ricorso nell'interesse della regione autonoma della Sardegna
(Cod. fisc. 80002870923) in persona del Presidente pro tempore dott.
Ugo Cappellacci, giusta procura a margine del presente atto
rappresentata e difesa dagli avv.ti Tiziana Ledda (cod. fisc.:
LDDTZN52T59B354Q: fax: 070/6062418; posta elettronica certificata:
tledda@pec.regione.sardegna.it) e prof. Massimo Luciani (cod.fisc.:
LCNMSM52L23H501G; fax: 06/90236029; posta elettronica certificata:
massimoluciani@ordineavvocatiroma.org) ed elettivamente domiciliata
presso lo studio del secondo in 00153 Roma, Lungotevere Raffaello
Sanzio n. 9;
Contro il Presidente del Consiglio dei Ministri, in persona del
Presidente del Consiglio pro tempore, a seguito e per l'annullamento
del decreto del direttore generale delle finanze e del ragioniere
generale dello Stato 20 luglio 2012, recante «Modalita' di
individuazione del maggior gettito da riservare all'erario, ai sensi
dell'art. 2, comma 36 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,
e dell'art. 48, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 173 del 26
luglio 2012.
F a t t o
1. - Le vicende sottese alla presente controversia sono in larga
parte note a codesta ecc.ma Corte costituzionale. Esse, infatti,
prendono le mosse dall'art. 2, comma 36, del decreto-legge n. 138 del
2011, conv. con modificazioni in legge n. 148 del 2011, e dall'art.
48, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011, conv. con
modificazioni in legge n. 214 del 2011.
La prima disposizione prevede che «le maggiori entrate derivanti
dal presente decreto sono riservate all'erario, per un periodo di
cinque anni, per essere destinate alle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, anche alla luce della eccezionalita' della situazione
economica internazionale. Con apposito decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, da emanare entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto, sono stabilite le modalita' di individuazione del maggior
gettito, attraverso separata contabilizzazione. A partire dall'anno
2014, il documento di economia e finanza conterra' una valutazione
delle maggiori entrate derivanti, in termini permanenti,
dall'attivita' di contrasto all'evasione. Dette maggiori entrate, al
netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio
ed alla riduzione del debito, confluiranno in un Fondo per la
riduzione strutturale della pressione fiscale e saranno finalizzate
alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle
famiglie e sulle imprese».
Del tutto analogamente, la seconda disposizione sopra menzionata
prevede che «le maggiori entrate erariali derivanti dal presente
decreto sono riservate all'erario, per un periodo di cinque anni, per
essere destinate alle esigenze prioritarie di raggiungimento degli
obiettivi di finanza pubblica concordati in sede europea, anche alla
luce della eccezionalita' della situazione economica internazionale.
Con apposito decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, da
emanare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della
legge di conversione del presente decreto e da trasmettere alla
Camera dei deputati e al Senato della Repubblica, sono stabilite le
modalita' di individuazione del maggior gettito, attraverso separata
contabilizzazione».
In entrambi i casi, dunque, il legislatore statale ha introdotto
una clausola di totale riserva all'erario statale del maggior gettito
fiscale derivante dalle manovre di finanza pubblica varate con lo
strumento della decretazione d'urgenza.
Come e' noto a codesta ecc.ma Corte costituzionale e
all'Amministrazione resistente, sia l'art. 2, comma 36, del
decreto-legge n. 138 del 2011, sia l'art. 48, comma 1, del
decreto-legge n. 201 del 2011 sono oggetto di questioni di
legittimita' costituzionale in via principale, proposte con ricorsi
rubricati rispettivamente ai nn. 160 del Reg. Ric. 2011 e 47 del Reg.
Ric. 2012. Con tali impugnazioni (vi si insistera' piu' diffusamente
nell'articolazione dei motivi di ricorso) la regione ha lamentato la
violazione (oltre che degli artt. 3, 117 e 119 Cost.) degli artt. 7 e
8 del proprio Statuto d'autonomia, i quali fissano il regime di
compartecipazione regionale alle entrate erariali (art. 8), che e'
strumento cardine dell'autonomia economico-finanziaria della regione
(art. 7).
2. - Ora, con l'impugnato decreto, il Ministero dell'economia e
delle finanze disciplina le modalita' di individuazione del maggior
gettito da riservare all'erario, ai sensi degli artt. 2, comma 36,
del decreto-legge 138 del 2011 e 48, comma 1, del decreto-legge n.
201 del 2011.
Tali «modalita'» possono essere cosi' brevemente sintetizzate. Il
Ministero ha predisposto una tabella recante le «previsioni degli
incrementi di gettito dei tributi per l'anno 2012, distinte per
capitolo/articolo di imputazione del bilancio dello Stato», dovute
alle due manovre di finanza pubblica di agosto e dicembre 2011 (art.
1, comma 1, del decreto). La somma indicata nelle previsioni e' stata
assunta a divisore delle entrate «complessive di competenza dei
medesimi capitoli/articoli di entrata del bilancio dello Stato»,
cosi' da determinare, in astratto, le «incidenze percentuali degli
incrementi di gettito», incrementi che saranno poi destinati agli
«appositi capitoli/articoli di entrata sui quali devono essere
separatamente contabilizzate tali maggiori entrate riservate
all'erario» (comma 2).
E' sulla base delle percentuali risultanti da questa operazione,
che i competenti uffici statali, al momento di contabilizzare le
entrate erariali, imputeranno, in concreto, le somme corrispondenti
alle percentuali derivanti dal maggior gettito («ivi comprese quelle
afferenti ai territori delle regioni a statuto speciale e delle
provincie autonome di Trento e Bolzano») agli appositi capitoli di
bilancio separati (artt. 2, 3 e 4). Le somme cosi' contabilizzate
verranno trattenute al bilancio statale, senza entrare «nel computo
delle spettanze da attribuire alle regioni a statuto speciale ed alle
provincie autonome di Trento e Bolzano, effettuato secondo le
disposizioni dei singoli statuti speciali, delle norme di attuazione
e dei relativi decreti attuativi» (art. 5).
Dato che l'impugnato decreto e' stato adottato quando era gia'
trascorsa piu' della meta' dell'anno solare/fiscale, in esso si
prevede che l'Amministrazione statale provvedera' a recuperare, nella
percentuale determinata come sopra, le somme gia' versate alle
autonomie speciali in esecuzione dei diversi regimi di
compartecipazione alle entrate erariali fissati dagli Statuti e dalle
relative norme di attuazione (art. 6).
Infine, ad un successivo provvedimento e' demandata la gestione
della contabilita' separata per le annualita' 2013 e 2014 (art. 7).
In estrema sintesi, dunque, gli uffici ministeriali, in splendida
solitudine e senza l'apporto conoscitivo da parte delle regioni,
hanno operato una previsione delle (maggiori) entrate tributarie e,
sulla base di essa, tratterranno parte delle somme realmente
riscosse, sottraendole al regime di compartecipazione fissato dai
rispettivi Statuti delle autonomie speciali.
Non spettava allo Stato, e per esso al Ministero dell'economia e
delle finanze, adottare il provvedimento impugnato, che e'
illegittimo e gravemente lesivo degli interessi e delle attribuzioni
costituzionali della regione autonoma della Sardegna e, di
conseguenza, deve essere annullato per i seguenti motivi di,
D i r i t t o
1. - Illegittimita' derivata per l'illegittimita' costituzionale
dell'art. 2, comma 36, del decreto-legge n. 138 del 2011, conv. in
legge n. 148 del 2011, e dell'art. 48, comma 1, del decreto-legge n.
201 del 2011, conv. in legge n. 214 del 2011, per violazione degli
artt. 7, 8 e 54 della legge cost. n. 3 del 1948, recante Statuto
speciale per la Sardegna, e degli artt. 3, 117 e 119 Cost., anche in
riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3 del 2001. Come si e'
detto in narrativa, l'atto impugnato ha dato attuazione alle
disposizioni sulla riserva all'erario delle maggiori entrate
derivanti dalle manovre di finanza pubblica varate con i decreti
legge nn. 138 del 2011 e 201 del 2011.
In particolare, l'art. 2, comma 36, del decreto-legge n. 138 del
2011 prevede che «le maggiori entrate derivanti dal presente decreto
sono riservate all'erario, per essere destinate alle esigenze
prioritarie di raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica
concordati in sede europea, anche alla luce della eccezionalita'
della situazione economica internazionale. Con apposito decreto del
Ministero dell'economia e delle finanze, da emanare entro sessanta
giorni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del
presente decreto, sono stabilite le modalita' di individuazione del
maggior gettito, attraverso separata contabilizzazione. A partire
dall'anno 2014, il documento di economia e finanza conterra' una
valutazione delle maggiori entrate derivanti, in termini permanenti,
dall'attivita' di contrasto all'evasione. Dette maggiori entrate, al
netto di quelle necessarie al mantenimento del pareggio di bilancio
ed alla riduzione del debito, confluiranno in un Fondo per la
riduzione strutturale della pressione fiscale e saranno finalizzate
alla riduzione degli oneri fiscali e contributivi gravanti sulle
famiglie e sulle imprese».
Similmente, l'art. 48, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011
prevede quanto segue: «1. Le maggiori entrate erariali derivanti dal
presente decreto sono riservate all'erario, per un periodo di cinque
anni, per essere destinate alle esigenze prioritarie di
raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concordati in sede
europea, anche alla luce della eccezionalita' della situazione
economica internazionale. Con apposito decreto del Ministero
dell'economia e delle finanze, da emanare entro sessanta giorni dalla
data di entrata in vigore della legge di conversione del presente
decreto e da trasmettere alla Camera dei deputati e al Senato della
Repubblica, sono stabilite le modalita' di individuazione del maggior
gettito, attraverso separata contabilizzazione.
1-bis. Ferme restando le disposizioni previste dagli articoli 13,
14 e 28, nonche' quelle recate dal presente articolo, con le norme di
attuazione statutaria di cui all'art. 27 della legge 5 maggio 2009,
n. 42, e successive modificazioni, sono definiti le modalita' di
applicazione e gli effetti finanziari del presente decreto per le
regioni a statuto speciale e per le province autonome di Trento e di
Bolzano».
I due articoli degli atti con forza di legge ora citati
rappresentano l'unica base normativa e ragione giustificatrice
dell'impugnato decreto, tanto e' vero che la sua parte motiva si
riduce alla ritenuta «necessita' di contabilizzare separatamente e
far affluire all'erario gli incrementi di imposta derivanti dal
decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138 e dal decreto-legge 6 dicembre
2011, n. 201, ivi compreso il maggior gettito afferente ai territori
delle regioni a statuto speciale e delle provincie autonome di Trento
e Bolzano». Data l'inscindibile derivazione dell'atto impugnato dalle
menzionate disposizioni, dunque, appare evidente che
l'incostituzionalita' delle seconde comporta de plano
l'illegittimita' del primo.
Si e' gia' detto che la regione ha ritualmente chiesto la
declaratoria d'illegittimita' costituzionale dei dette previsioni
normative, per violazione degli artt. 7 e 8 dello Statuto e degli
artt. 3, 117 e 119 Cost. (anche in riferimento all'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001, che, come noto, assicura alle regioni a
statuto speciale le maggiori forme di autonomie eventualmente
conferite in quella legge costituzionale alle regioni ad autonomia
ordinaria). Cio' considerato, la ricorrente non puo' qui far altro
che ribadire le censure gia' rivolte avverso dette previsioni.
Valutera' codesta ecc.ma Corte costituzionale, anche in ragione della
pendenza dei menzionati ricorsi nn. 160/2011 e 47/2012,
l'opportunita' di sollevare innanzi a se medesima la questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 2, comma 36, del
decreto-legge n. 138 del 2011 e 48, comma 1, del decreto-legge n. 201
del 2011.
1.1. - Il decreto impugnato, nel dare attuazione agli artt. 2,
comma 36, del decreto-legge n. 138 del 2011 e 48, comma 1, del
decreto-legge n. 201 del 2011 acquisisce alla disponibilita' dello
Stato maggiori entrate che dovrebbero essere di sicura spettanza
regionale, quanto meno in misura largamente preponderante.
Per quanto concerne il decreto-legge n. 138 del 2011, sono
entrate cui la regione avrebbe diritto di beneficiare quelle
derivanti dal contributo di solidarieta' sui redditi eccedenti
€ 300.000,00 (art. 2, comma 2, del decreto-legge n. 138 del 2011),
atteso che alle imposte sui redditi la regione compartecipa nella
misura del 70% (art. 8, comma 1, lett. a), Statuto); lo sono le
maggiori entrate derivanti dall'incremento dell'I.V.A., atteso che a
tale imposta la regione compartecipa nella misura del 90% (art. 8,
comma 1, lett. f), Statuto); lo sono le maggiori entrate derivanti
dai giochi pubblici (art. 2, comma 3, del decreto-legge n. 138 del
2011), atteso che a tali entrate la regione compartecipa nella misura
del 70% (art. 8, comma 1, lett. m), Statuto); lo sono le maggiori
entrate derivanti dal recupero dell'evasione fiscale previsto
dall'art. 2, commi 5-bis e 5-ter dello stesso decreto-legge n. 138
del 2011, atteso che si trattava comunque di entrate spettanti alla
regione, che solo per una patologia del sistema non sono state
acquisite e che ora non possono essere distratte in favore dello
Stato (a tutto concedere, lo Stato potrebbe trattenere il costo del
recupero dell'evasione, ma non certo le intere somme recuperate); lo
sono le entrate derivanti dagli aumenti delle aliquote sui redditi da
capitale (art. 2, commi 6 e 9, del decreto-legge n. 138 del 2011),
atteso che a tali entrate la regione compartecipa nella misura del
70% (art. 8, comma 1, lett. m), Statuto); lo sono le entrate
derivanti dall'anticipazione delle riduzioni delle esenzioni fiscali
(art. 1, comma 6, del decreto-legge n. 138 del 2011), alle quali la
regione compartecipa nella misura di ciascun tributo, sempre ai sensi
dell'art. 8 dello Statuto (per quanto riguarda, in particolare,
l'IRAP e l'Addizionale regionale IRPEF, la partecipazione e' totale).
Per quanto, invece, concerne il decreto-legge n. 201 del 2011,
sarebbero di sicura spettanza regionale le maggiori entrate
derivanti:
i) dall'esclusione e/o rimodulazione del credito d'imposta
per le societa' commerciali (art. 9 del decreto-legge n. 201 del
2011, in riferimento all'art. 8, comma 1, lett. a), dello Statuto);
ii) dall'emersione di «base imponibile» per le attivita'
soggette a IVA (art. 10, commi da 1 a 7 e da 9 a 13, e art. 11 del
decreto-legge n. 201 del 2011, in riferimento all'art. 8, comma 1,
lett. f), dello Statuto);
iii) dall'applicazione di misure sanzionatone per il recupero
di crediti non versati al fisco (art. 10, commi 8, 13-quater,
13-decies, lett. b), e c), del decreto-legge n. 201 del 2011, in
riferimento all'art. 8, comma 1, lett. m), dello Statuto);
iv) nella parte del gettito non riservato ai comuni,
dall'anticipazione sperimentale dell'imposta municipale propria (art.
13 del decreto-legge n. 201 del 2011, in riferimento all'art. 8,
comma 1, lett. m), dello Statuto);
v) nella parte del gettito non riservato ai comuni,
dall'istituzione del tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (art.
14 del decreto-legge n. 201 del 2011, in riferimento all'art. 8,
comma 1, lett. m), dello Statuto);
vi) dalla rimodulazione delle aliquote sulle accise per gli
idrocarburi (art. 15 del decreto-legge n. 201 del 2011, in
riferimento all'art. 8, comma 1, lett. d), dello Statuto);
vii) dalle disposizioni per la tassazione di auto di lusso,
imbarcazioni ed aerei (art. 16 del decreto-legge n. 201 del 2011, in
riferimento all'art. 8, comma 1, lett. m), dello Statuto);
viii) dall'aumento delle aliquote IVA (art. 18 del
decreto-legge n. 201 del 2011, in riferimento all'art. 8, comma 1,
lett. f), dello Statuto);
ix) dalle disposizioni in materia di imposta di bollo su
conti correnti, titoli, strumenti e prodotti finanziari nonche' sui
valori c.d. «scudati» e sulle attivita' finanziarie e immobiliari
detenute all'estero (art. 19 del decreto-legge n. 201 del 2011, in
riferimento all'art. 8, comma 1, lett. a) e b), dello Statuto).
In tutti questi casi, dunque, l'atto qui impugnato e le
disposizioni legislative ch'esso assume di attuare escludono la
regione da risorse finanziarie che le spetterebbero in forza del suo
Statuto.
1.2. - Il vizio lamentato trova conferma nella giurisprudenza
costituzionale. Non sono mancate, invero, occasioni in cui codesta
ecc.ma Corte costituzionale ha ritenuto legittima una deroga operata
con atto avente forza di legge al rigido regime di compartecipazione
alle entrate delle autonomie speciali, garantito da fonti di rango
costituzionale. In tutti quei casi, pero', il legislatore statale
aveva agito in stretta osservanza di specifiche disposizioni
statutarie o norme di attuazione statutaria, che esplicitamente
consentono tale deroga. Nel caso qui in esame, invece, dato che non
esiste alcuna norma di attuazione dello Statuto della regione
Sardegna che preveda che lo Stato possa riservarsi, a date
condizioni, il maggior gettito derivante da modificazioni del sistema
tributario, e' del tutto evidente che sia l'art. 2, comma 36, del
decreto-legge 138 del 2011, sia l'art. 48, comma 1, del decreto-legge
n. 201 del 2011, sia, di conseguenza, il provvedimento impugnato,
sono violativi di fonti di rango costituzionale che tutelano le
attribuzioni della ricorrente.
A questo proposito e' possibile far riferimento, a titolo di
esempio, alla sent. n. 182 del 2010. In quel caso, si dubitava della
legittimita' della riserva all'erario prevista dall'art. 13-bis,
comma 8, del decreto-legge 1° luglio 2009, n. 78, che prevedeva il
trattenimento all'erario della tassazione sui c.d. «capitali
scudati», dato che la questione era stata sollevata in via principale
dalla provincia autonoma di Trento, codesta ecc.ma Corte, nel
decidere la questione, fece applicazione delle norme statutarie e di
attuazione statutaria vigenti per detto ente: «Per valutare se la
riserva al bilancio statale dell'imposta straordinaria sulle
attivita' finanziarie e patrimoniali disposta dalla norma censurata
sia legittima, occorre verificare se essa soddisfi le condizioni
previste dall'evocato art. 9 del d.lgs. n. 268 del 1992» si disse in
quella occasione (par. 4 del «Considerato in diritto»). Il d.lgs. n.
268 del 1992, appunto, reca «Norme di attuazione dello statuto
speciale per il Trentino-Alto Adige in materia di finanza regionale e
provinciale», che certamente non si applicano alla regione Sardegna.
Da questo precedente si desume che, in mancanza di specifiche norme
di attuazione statutaria che consentano la deroga all'ordinario
regime di compartecipazione alle entrate erariali e tributarie, non
e' possibile per lo Stato distrarre fondi destinati alla regione
alterando il regime statutario della riserva.
La sent. n. 135 del 2012, poi, ha deciso un ricorso della regione
Siciliana, ove si dubitava della legittimita' costituzionale «del
combinato disposto degli artt. 23, comma 21, e 40, comma 2 [rectius:
alinea e lettera a)], del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98», in
particolare nella parte in cui stabilisce che l'addizionale erariale
della tassa automobilistica di cui all'art. 23, comma 21, del
decreto-legge n. 98 del 2011 «deve essere versata "alle entrate del
bilancio dello Stato"». La questione e' stata risolta in base
all'art. 2, comma 1, del d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, recante
«Norme di attuazione dello Statuto della regione siciliana in materia
finanziaria», a tenor del quale «ai sensi del primo comma dell'art.
36 dello Statuto della regione siciliana spettano alla regione
siciliana, oltre le entrate tributarie da essa direttamente
deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito
del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate, ad
eccezione delle nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato
con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare
particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato
specificate nelle leggi medesime». Solo in ragione di questa
specifica disposizione, relativa alla sola regione siciliana, codesta
ecc.ma Corte costituzionale ha potuto affermare che «ricorrono nella
specie tutte le condizioni richieste dalla normativa di attuazione
statutaria per l'attribuzione allo Stato del gettito dell'addizionale
erariale della tassa automobilistica riscossa nel territorio della
regione siciliana». Anche in questo caso vale l'argomento a
contrario: non essendoci alcuna disposizione analoga per la regione
Sardegna, il regime di compartecipazione alle entrate fissato
dall'art. 8 dello Statuto non puo' in alcun modo subire deroghe.
Non basta. Con la sent. n. 143 del 2012, che ha definito una
controversia promossa ancora con ricorso della regione Siciliana, si
e' scrutinata la questione di legittimita' costituzionale dell'art.
37, comma 10, del decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98, «nella parte in
cui comprende nella riserva a favore del bilancio statale il
contributo unificato di iscrizione a ruolo dovuto nei processi
tributari, senza farne salva, per quelli celebrati in Sicilia, la
spettanza alla regione nemmeno della quota sostitutiva dell'imposta
di bollo» (par. 1 del «Considerato in diritto»). In maniera del tutto
analoga alla sentenza n. 135 del 2012, la questione e' stata risolta
ancora una volta solo in ragione «dell'art. 2 del d.P.R. n. 1074 del
1965», in base al quale «e' possibile per la legge statale prevedere
diversamente, attribuendo allo Stato il gettito di determinati
tributi, solamente se ricorrono due condizioni: a) che si tratti di
una entrata tributaria «nuova» e b) che il relativo gettito sia
specificamente destinato dalla legge alla copertura di oneri diretti
a soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative dello
Stato specificate nelle leggi medesime».
Infine, degna di nota e' la sent. n. 142 del 2011, con cui
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha dichiarato «l'illegittimita'
costituzionale dell'art. 23, comma 21, del decreto-legge 6 luglio
2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla legge 15 luglio
2011, n. 111 (Disposizioni urgenti per la stabilizzazione
finanziaria), sia nel testo originario sia in quello modificato
dall'art. 16, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il consolidamento
dei conti pubblici), convertito, con modificazioni, dalla legge 22
dicembre 2011, n. 214, nella parte in cui dispone che sia
integralmente versato al bilancio dello Stato il gettito
dell'addizionale erariale sulla tassa automobilistica provinciale
percetto nei rispettivi territori delle province autonome di Trento e
di Bolzano e non attribuisce a ciascuna di tali province autonome i
nove decimi di detto gettito» (cosi' il dispositivo della sentenza).
Tanto, in base ad una limpida argomentazione (svolta al punto
4.2.1. del Considerato in diritto) incentrata sul dato statutario (e
di attuazione statutaria). Anche in questo caso, la lezione che si
desume de plano dalla pronuncia in commento e' la medesima: in
mancanza di un esplicita possibilita' di riserva all'erario di somme
da parte dello Statuto o delle norme di attuazione statutaria, lo
Stato non puo' operare una riserva come quella qui censurata, pena la
violazione di fonti di rango costituzionale quali sono gli Statuti
delle regioni ad autonomia speciale.
Nel caso in esame, dunque, e' solamente il dato statutario che
regola i rapporti finanziari tra Stato e regione Sardegna, dato che
il legislatore prima e la P.A. dopo hanno gravemente disatteso. E' in
codesta ecc.ma Corte costituzionale, dunque, che si confida perche'
la legalita' costituzionale cosi' palesemente violata sia, ora,
ripristinata.
1.3. - Per le ragioni anzidette, dunque, l'atto impugnato viola
l'art. 8 dello Statuto, che, come indicato, attribuisce alla regione
una partecipazione maggioritaria o addirittura totalitaria alle
entrate che lo Stato vorrebbe riservarsi. E' parimenti violato,
pero', anche l'art. 7 dello Statuto, che garantisce alla regione
un'adeguata autonomia finanziaria, e sono parimenti violati gli artt.
117 e 119 della Costituzione (anche in riferimento all'art. 10 della
legge cost. n. 3 del 2001), che confermano la tutela della
particolare autonomia economico-finanziaria della regione e
attribuiscono alla Sardegna la competenza concorrente nella materia
del coordinamento della finanza pubblica. Violato, altresi', e'
l'art. 3 Cost., ancora in riferimento agli artt. 7 e 8 dello Statuto,
per l'evidente irragionevolezza della scelta di acquisire allo Stato
risorse che per definizione (in base, cioe', alle stesse previsioni
statutarie e alla logica, visto che le entrate cui esse si
riferiscono erano state destinate a coprire il fabbisogno regionale)
sono funzionali al soddisfacimento di esigenze che statali non sono,
tanto piu' che e' parimenti irragionevole perseguire l'intento di
raggiungere obiettivi di finanza pubblica dello Stato, sacrificando
quelli delle regioni, quasi che l'equilibrio finanziario non fosse
affare dell'intera Repubblica.
1.4. - Per le medesime ragioni, gli artt. 2, comma 36, del
decreto-legge n. 138 del 2011 e 48, comma 1, del decreto-legge n. 201
del 2011, e, di conseguenza, il decreto 20 luglio 2012 violano anche
l'art. 54 dello Statuto, in quanto la riserva di maggiori entrate
all'erario, essendo un atto modificativo del regime di autonomia
finanziaria della regione, si risolve nella sostanza in una
modificazione dello Statuto medesimo in elusione del procedimento
rafforzato di cui all'art. 54 medesimo, ed in particolare del comma
terzo, posto a garanzia delle attribuzioni della regione Sardegna.
1.5. - Ulteriore motivo di illegittimita' del provvedimento
impugnato, di nuovo per violazione dei parametri gia' invocati, sta
nel fatto che le disposizioni di cui e' attuazione non prevedono uno
scopo specifico al quale destinare il sacrificio imposto alla regione
(limitandosi ad invocare generiche esigenze di finanza pubblica) e
stabiliscono un periodo di tempo lunghissimo (cinque anni!) di
applicazione delle penalizzanti misure qui contestate. E' bensi'
vero, dunque, che il sacrificio degli interessi regionali sarebbe
temporalmente delimitato, ma poiche' l'arco di tempo descritto dalla
norma e' cosi' ampio, gli artt. 2, comma 36, del decreto-legge n. 138
del 2011 e 1, comma 48, del decreto-legge n. 201 del 2011 (e con essi
il provvedimento qui impugnato) di fatto eludono ogni possibile
barriera temporale.
A questo proposito si puo' ricordare che il dato della
limitazione temporale delle riserve all'erario e' stato rilevante
nella cit. sent. n. 142 del 2012. In quella sentenza, infatti,
codesta ecc.ma Corte costituzionale ha in rilevato che l'allora
censurato «art. 23, comma 21, del decreto-legge n. 98 del 2011 [...]
non soddisfa quantomeno la condizione della delimitazione temporale
del gettito, perche' l'addizionale si applica senza limiti di tempo,
«a partire dal 2011» e, in misura diversa, dal 2012». Di conseguenza,
la Corte ha affermato che «il gettito dell'addizionale erariale in
esame, percetto nel territorio della provincia autonoma, non puo'
essere attribuito integralmente allo Stato, perche' non e' delimitato
temporalmente. Tale gettito, pertanto, spetta alla provincia
ricorrente nella misura dei nove decimi, ai sensi dell'art. 75, comma
1, alinea e lettera g), dello statuto».
Anche nel caso di specie, dunque, si puo' dire che il principio
di delimitazione temporale delle riserve (comunque illegittime
perche' non aventi una esplicita base normativa nelle norme di
attuazione dello Statuto sardo, lo si deve ribadire) non risulta
osservato anche perche' il periodo quinquennale e' cosi' ampio da
eludere, nei fatti, la ratio medesima dell'apposizione di un termine
ragionevole al sacrificio economico subito dalla regione.
In conclusione, anche per questo profilo appare evidente
l'assoluta irragionevolezza e del provvedimento impugnato e delle
disposizioni legislative di cui e' attuazione, che non tengono
minimamente conto delle esigenze regionali e operano come se esse -
assieme alle norme di rango costituzionale che, garantendo
l'autonomia regionale, le tutelano - non esistessero.
2. - Violazione del principio di leale collaborazione di cui agli
artt. 5 e 117 sgg. Cost. Violazione degli artt. 7 e 8 della legge
cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per la Sardegna,
nonche' degli artt. 5, 117 e 119 Cost., anche alla luce dell'art. 10
della legge cost. n. 3 del 2001. Violazione dell'art. 48, comma
1-bis, del decreto-legge n. 201 del 2011. In data 3 luglio 2012 il
Ministero dell'economia e delle finanze ha inviato alla ricorrente e
alle altre autonomie speciali una nota alla quale veniva allegato lo
schema del decreto oggi impugnato. Con detta nota si richiedeva alle
autonomie speciali destinatarie, in preteso ossequio al principio di
leale collaborazione, di formulare eventuali osservazioni che
dovevano pervenire allo stesso MEF entro e non oltre il 16 luglio
seguente.
Per comodita' d'esposizione conviene riportare il tenore testuale
della nota: «lo schema di decreto allegato e' previsto [...] al fine
di stabilire le modalita' di individuazione del maggior gettito da
contabilizzare separatamente e per far affluire all'erario gli
incrementi di imposta derivanti dalle disposizioni contenute sia nel
decreto-legge n. 138 del 2011 e sia nel decreto-legge n. 201 del
2011, ivi compreso il maggior gettito afferente ai territori delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome di Trento e di
Bolzano. In ossequio al principio di leale collaborazione, le
autonomie speciali in indirizzo sono invitate a formulare eventuali
osservazioni che, per consentire di definire l'istruttoria ai fini
del successivo iter procedurale, dovranno pervenire alla scrivente
entro e non oltre il 16 luglio p.v.».
A riscontro della predetta nota, nonostante i ristrettissimi
tempi imposti dal MEF, la regione Sardegna sollecitamente rispondeva
con nota prot. n. 5697 dell'11 luglio 2012, rappresentando la
necessita' di ricevere dagli uffici statali ulteriori dati e
informazioni, al fine di poter validamente interloquire con lo Stato
sulla questione in esame. In particolare si evidenziava che, «al fine
di poter effettuare una approfondita valutazione sui criteri
utilizzati e sugli effetti in termini quantitativi», la ricorrente,
anche «in qualita' di coordinatrice del tavolo tecnico in materia
finanziaria, istituito in seno alla conferenza dei Presidenti delle
regioni a statuto speciale e delle province autonome, chiede che la
tabella allegata al decreto in oggetto venga corredata, per ciascun
capitolo/articolo del bilancio statale interessato, dei seguenti
elementi informativi e contabili:
indicazione delle specifiche disposizioni normative (articolo
e comma) con cui e' stata stabilita la nuova riserva erariale e le
nuove aliquote;
indicazione delle nuove aliquote previste dal decreto-legge
n. 138/2011 e dal decreto-legge n. 201/2011 e delle aliquote vigenti
in precedenza».
La ricorrente, poi, pur limitata nella propria attivita'
istruttoria dal contingentamento dei tempi e dall'insufficienza delle
informazioni rese, riusciva a segnalare che «l'art. 21 del
decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95 ha previsto la sospensione
dell'incremento dell'imposta sul valore aggiunto, gia' disposto dal
decreto-legge 6 luglio 2011, n. 98 [...] e ne ha posticipato
l'entrata in vigore alla data del 1° luglio 2013» e pertanto chiedeva
«di espungere dallo schema di decreto in questione la quota riservata
all'erario e disciplinarla eventualmente quando se ne dovessero
verificare i presupposti».
Non basta. La regione sottolineava, cosa che e' ancor piu'
rilevante nel caso di specie, che i decreti-legge nn. 138 del 2011 e
201 del 2011 «hanno disposto la riduzione delle aliquote di alcuni
tributi erariali che comporteranno la diminuzione del gettito degli
stessi anche nelle casse regionali» e, per tale ragione, chiedeva
«che il maggior gettito da riservare all'erario ven[isse] decurtato
dei minori introiti derivanti dagli effetti delle citate disposizioni
legislative».
Infine, in ossequio al principio di leale collaborazione e anche
per interloquire simultaneamente con tutte le parti interessate, la
regione chiedeva «quanto prima la convocazione di un incontro tecnico
tra i rappresentanti di codesto Ministero e delle regioni a Statuto
speciale al fine di esaminare congiuntamente le problematiche in
questione».
Il MEF replicava con nota prot. n. 16288 del 25 luglio 2012. In
tale documento il Ministero segnalava che «l'assoluta urgenza di dare
attuazione alle disposizioni di legge in oggetto ha reso necessaria
l'immediata emanazione del provvedimento, allegato in copia, che e'
[era gia'] in corso di pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale».
Precisava il MEF che «la richiesta di decurtare il maggior
gettito da riservare allo Stato dei minori introiti derivanti dagli
effetti della riduzione delle aliquote di alcuni tributi erariali
[...] non appare assentibile, in quanto tale operazione non e'
prevista dalle disposizioni legislative vigenti», salvo ammettere,
contraddittoriamente, che, «ai fini della determinazione delle
percentuali di riserva si e' tenuto conto delle minori entrate
corrispondenti ad effetti di gettito negativi indotti da
maggiorazioni di imposta in relazione alle quali la riserva stessa e'
stata apposta».
2.1. - Alla luce di quanto ora riferito, e' evidente la
violazione del principio di leale collaborazione tra Stato e regione.
In primo luogo, si deve evidenziare che l'urgenza manifestata dal
MEF altro non e' che una emergenza auto-procurata
dall'Amministrazione statale. Come si e' gia' visto, sia l'art. 2,
comma 36, del decreto-legge n. 138 del 2011 sia l'art. 48, comma 1,
del decreto-legge n. 201 del 2011 prevedevano un termine di sessanta
giorni dalla conversione dei decreti-legge per l'adozione del
provvedimento qui in esame. Solo dopo mesi dalla scadenza di quel
termine il Ministero ha iniziato l'iter di consultazione delle
autonomie speciali, riversando sulle regioni, tra le quali e' la
ricorrente, gli effetti negativi della propria inerzia.
In secondo luogo, la stessa inosservanza dei termini perentori
fissati dall'art. 2, comma 36, del decreto-legge n. 138 del 2011 e
dall'art. 48, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011 e' un
elemento sintomatico della violazione del principio di leale
collaborazione, per il semplice motivo che la ricorrente (ferme le
censure rivolte all'intero impianto normativo in esame) aveva
comunque interesse a definire nei tempi previsti dalla legge le
modalita' applicative della riserva erariale, onde poter fare
affidamento su un quadro certo nei rapporti finanziari con lo Stato.
Cio' e' tanto piu' vero in quanto il meccanismo delle trattenute
percentuali sulle devoluzioni spettanti alle autonomie speciali, tra
le quali e' la ricorrente, influisce immediatamente e direttamente
sulle devoluzioni dello Stato e, dunque, sulle risorse economiche
disponibili per le regioni.
In terzo luogo, la regione ricorrente, al fine di poter
validamente interloquire sulle questioni in oggetto, doveva avere a
disposizione non solo un arco di tempo adeguato a effettuare le
propria istruttoria, ma anche tutti i documenti utili a questo fine.
Cosa che non e' avvenuta.
2.2. - Quel che conta, in ogni caso, e' che, a prescindere dagli
assunti prospettati nel carteggio ora riportato, il Ministero ha
proceduto in solitudine e senza l'apporto regionale, necessario per
l'attuazione del principio di leale collaborazione.
Si e' visto che l'oggetto del presente giudizio e' l'esercizio,
da parte dello Stato, della potesta' di contabilizzare e gestire
risorse che spetterebbero alle autonomie speciali, tra le quali e' la
ricorrente. Si tratta, dunque, di attribuzioni statali che incidono
direttamente sulle prerogative regionali e che sono idonee a limitare
l'autonomia finanziaria della ricorrente, restringendo i canali di
finanziamento previsti dall'art. 8 dello Statuto.
Per tale ragione e' evidente che lo Stato poteva adottare l'atto
impugnato solo avendo ottenuto l'intesa con le regioni che dovranno
sopportarne gli effetti: dato il vulnus all'autonomia finanziaria e
la restrizione delle risorse economiche delle regioni, nel caso in
esame deve essere applicata la medesima ratio che la giurisprudenza
costituzionale ha elaborato nel caso dell'attrazione in
sussidiarieta' delle funzioni amministrative (tra le tante, si vedano
le sentt. nn. 383 del 2005, 278 del 2010, 33 del 2011), la quale
richiede il coinvolgimento della regione attraverso il modello della
c.d. «intesa forte».
Tale intesa non solo non e' stata raggiunta (come testimonia la
cit. nota della regione prot. n. 5697 dell'11 luglio 2012), ma non e'
stata nemmeno ricercata.
Questo si deduce da due elementi. Innanzitutto, come si e' visto,
le regioni, con la nota 3 luglio 2012, non sono state chiamate a
condividere il provvedimento nelle sue determinazioni tecniche e
politico-istituzionali, bensi' solamente a «formulare eventuali
osservazioni [...] per consentire di definire l'istruttoria ai fini
del successivo iter procedurale». In second'ordine, e' rimasta
inevasa la richiesta della ricorrente, espressa in qualita' di
coordinatrice del tavolo tecnico in materia finanziaria, istituito in
seno alla conferenza dei Presidenti delle regioni a statuto speciale
e delle province autonome, circa la convocazione di un incontro
tecnico tra i rappresentanti del Ministero e delle regioni a Statuto
speciale per un esame congiunto delle problematiche in questione.
2.3. - In ogni caso, quand'anche si ritenesse che l'intesa con la
regione non fosse necessaria, in ossequio al principio di leale
collaborazione sarebbe stato comunque indispensabile un
coinvolgimento diretto della regione nel procedimento in questione,
specie nell'istruttoria propedeutica all'adozione dell'impugnato
decreto. Nel caso di specie, invece, non sono state dispiegate
nemmeno le piu' modeste forme collaborative sul piano istruttorio.
A questo proposito, si deve ricordare che il sistema predisposto
dal MEF per trattenere all'erario le maggiori entrate derivanti dalle
due manovre di finanza pubblica varate con i decreti legge nn. 138
del 2011 e 201 del 2011 poggia in massima parte sulla stima di dette
maggiori entrate, dalla quale si e' ricavato un meccanismo di diversa
computazione percentuale dei tributi riscossi, stima del cui
fondamento il Ministero non ha dato alcuna dimostrazione.
Alle autonomie speciali, tra le quali la regione ricorrente,
dovevano invece essere compiutamente esposti tutti gli elementi di
dettaglio necessari per comprendere sia le modalita' di elaborazione
dei criteri individuati dallo Stato per le predette previsioni, sia
il successivo meccanismo di calcolo di attuato. Al contrario, come si
e' gia' detto, la nota del Ministero del 3 luglio 2012 nulla indicava
in merito e recava in allegato solamente lo schema del decreto che
sarebbe poi stato adottato. Cio' significa che la regione Sardegna,
come le altre autonomie speciali, e' stata inserita solo formalmente
nel procedimento, attraverso l'invito a dedurre formulato con la nota
del 3 luglio 2012, ma, nella sostanza, non ha avuto alcuna
possibilita' di partecipare al procedimento stesso e di contribuire
all'istruttoria sulle possibili modalita' applicative degli artt. 2,
comma 36, del decreto-legge n. 138 del 2011 e 48, comma 1, del
decreto-legge n. 201 del 2011. Peraltro si deve evidenziare che
l'apporto istruttorio della regione poteva essere senz'altro di
considerevole interesse per lo Stato: prova ne sia che il Ministero
ha corretto, proprio su sollecitazione della regione, i calcoli
relativi al gettito IVA. Gli uffici regionali, che nel brevissimo
lasso di tempo e senza alcuna documentazione a disposizione hanno
potuto formulare questo rilievo, con un maggiore e piu' collaborativo
coinvolgimento da parte dello Stato avrebbero potuto fornire
ulteriori dati ed elementi istruttori al Ministero.
2.4. - Quanto riferito sinora comprova - si confida -
l'illegittimita' del provvedimento impugnato per violazione delle
competenze della regione Sardegna tutelate dal principio di leale
collaborazione, dagli artt. 7 e 8 dello Statuto e dagli artt. 5, 117
e 119 Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001.
Del resto, anche la giurisprudenza costituzionale conforta le
censure sopra formulate. Gia' nella sent. n. 98 del 2000 codesta
ecc.ma Corte costituzionale ha statuito che il principio di leale
collaborazione «domina le relazioni fra i livelli di governo la' dove
si verifichino [come accade nel caso in esame] interferenze fra le
rispettive sfere e i rispettivi ambiti finanziari», con la
conseguenza che i provvedimenti in questione devono seguire a
«procedimenti non unilaterali, ma che contemplino una partecipazione
della regione direttamente interessata». Proseguiva la Corte
nell'affermare che «proprio la necessita' di operare complesse
valutazioni tecnico-finanziarie per la corretta applicazione della
riserva pone, dal punto di vista costituzionale, l'esigenza di un
procedimento che non escluda la partecipazione della regione, in
forme adeguate al caso» e che sono dunque costituzionalmente
illegittime le disposizioni di legge che, disciplinando ambiti
relativi all'autonomia finanziaria regionale, «non prevedono, ai fini
della loro attuazione, un procedimento che contempli la
partecipazione della regione interessata, la quale deve essere posta
in grado di interloquire sulle scelte tecniche e sulle stime da
effettuare, e di rappresentare il proprio punto di vista». Cosa che,
come si e' visto, non e' accaduta nel caso in esame.
Piu' di recente, nella sentenza n. 33 del 2011 codesta ecc.ma
Corte ha affermato che «chi richiede il parere deve mettere il
soggetto consultato nelle condizioni di esprimersi a ragion veduta:
dunque, trasmettendo l'atto oggetto di parere e concedendo un
ragionevole lasso di tempo per la formulazione del giudizio. La
ricorrente, come si e' detto, non ha avuto questa possibilita', dato
che lo Stato ha fornito documentazione insufficiente e ha
rappresentato un'urgenza di provvedere maturata a causa della propria
inerzia.
2.5. - Da ultimo si deve ricordare che l'art. 48, comma 1-bis,
del decreto-legge n. 201 del 2011 prevede una specifica procedura di
attuazione del meccanismo di riserva alle entrate statali, procedura
che avrebbe dovuto seguire le forme e le modalita' dell'art. 27 della
legge n. 42 del 2009, ossia le modalita' attuative del federalismo
fiscale nelle regioni ad autonomia speciale. Detto articolo prevede
che «le regioni a statuto speciale e le province autonome di Trento e
di Bolzano, nel rispetto degli statuti speciali, concorrono al
conseguimento degli obiettivi di perequazione e di solidarieta' ed
all'esercizio dei diritti e doveri da essi derivanti, nonche' al
patto di stabilita' interno e all'assolvimento degli obblighi posti
dall'ordinamento comunitario, secondo criteri e modalita' stabiliti
da norme di attuazione dei rispettivi statuti, da definire, con le
procedure previste dagli statuti medesimi».
Come e' noto, le norme di attuazione dello Statuto per
l'attuazione del federalismo fiscale nei rapporti tra Stato e regione
Sardegna non sono ancora state adottate. Nell'impossibilita' di
adottare la procedura prevista dall'art. 48, comma 1-bis, del
decreto-legge n. 201 del 2011 e, soprattutto, tenuto conto del fatto
che la questione sostanziale concerne il regime di compartecipazione
alle entrate erariali da parte delle autonomie speciali, tra le quali
la regione Sardegna, lo Stato avrebbe dovuto operare con particolare
riguardo per il principio di leale collaborazione tra Stato e
autonomia, che, come insegna la giurisprudenza costituzionale, si
attua attraverso lo strumento del coinvolgimento della regione nel
procedimento di adozione del provvedimento e nel raggiungimento
dell'intesa tra tutte le parti istituzionali. Circostanza che, lo si
ripete ancora una volta, non si e' verificata nel caso di specie.
3. - Violazione, per ulteriori profili, del principio di leale
collaborazione di cui agli artt. 3 e 117 Cost. Violazione degli artt.
7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale per
la Sardegna, e degli artt. 117 e 119 Cost., anche in riferimento al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. L'atto impugnato
e' viziato per violazione, per un differente profilo, del principio
di leale collaborazione, degli artt. 7 e 8 dello Statuto e degli
artt. 117 e 119 Cost., anche in riferimento al principio di
ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost.
Si e' gia' detto che il meccanismo sotteso al decreto impugnato
si fonda su una previsione di maggiori entrate, in ragione della
quale l'Amministrazione statale provvedera' a trattenere all'erario
parte delle somme realmente riscosse e a recuperare dalle regioni
parte delle devoluzioni gia' effettuate.
Non e' previsto, pero', alcun meccanismo di conguaglio finale, da
attivare nel caso che le stime degli aumenti del gettito fiscale
operate dal MEF si dovessero rivelare inesatte. Un tale meccanismo
sarebbe stato ancor piu' necessario alla luce del fatto che lo Stato,
come si e' gia' detto, non ha dato alcuna contezza del metodo che ha
portato ad effettuare le stime in questione.
La determinazione di modalita' di attuazione degli artt. 2, comma
36, del decreto-legge n. 138 del 2011 e 48, comma 1, del
decreto-legge n. 201 del 2011 prive di un tale meccanismo di
riequilibrio finale tra gettito previsto e gettito incassato (o,
quantomeno, gettito accertato dagli uffici competenti) rende il
provvedimento impugnato viziato in primo luogo ancora una volta per
violazione del principio di leale collaborazione. Una piu' feconda
interlocuzione con gli uffici della regione ricorrente e delle altre
autonomie speciali, richiesta proprio da detto principio, avrebbe
potuto far emergere questo profilo e colmare quantomeno questa lacuna
del provvedimento.
Sono parimenti violati gli artt. 7 e 8 dello Statuto, in una con
gli artt. 117 e 119 Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge
cost. n. 3 del 2001, per la semplice ragione che, senza la previsione
di un riequilibrio finale delle rispettive competenze, il regime di
compartecipazione alle entrate e l'intera autonomia finanziaria
regionale subisce un'ulteriore alterazione, dalla quale discende un
nuovo pregiudizio per gli interessi della regione ricorrente.
Infine, violato e' anche il principio di ragionevolezza di cui
all'art. 3 Cost., che nella specie e' posto a presidio anche dei
corretti rapporti costituzionali tra Stato e regione, per il semplice
motivo che e' incoerente utilizzare, come linee guida dell'azione
degli uffici finanziari, una mera previsione di gettito fiscale,
senza predisporre al contempo una verifica circa l'attuazione di
dette previsioni e, se del caso, un assestamento delle rispettive
competenze economiche tra Stato e regioni.
4. - Violazione, ancora per ulteriori profili, del principio di
leale collaborazione di cui agli artt. 3 e 117 Cost. Violazione degli
artt. 7 e 8 della legge cost. n. 3 del 1948, recante Statuto speciale
per la Sardegna, e degli artt. 117 e 119 Cost., anche in riferimento
al principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. L'atto
impugnato e' viziato per violazione, per un ulteriore differente
profilo, del principio di leale collaborazione, degli artt. 7 e 8
dello Statuto e degli artt. 117 e 119 Cost., anche in riferimento al
principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost. Si e' gia' detto
che la regione ricorrente, nel rispondere alla nota del MEF del 3
luglio 2012, invitava il Ministero a considerare «che i decreti-legge
n. 138/2011 e n. 201/2011 hanno disposto la riduzione delle aliquote
di alcuni tributi erariali che comporteranno la diminuzione del
gettito degli stessi anche nelle casse regionali» e, di conseguenza,
si chiedeva che «il maggior gettito da riservare all'erario venga
decurtato dei minori introiti derivanti dagli effetti delle citate
disposizioni legislative».
Sottesa alla richiesta della regione era una logica cristallina:
se e' vero che i due decreti-legge nn. 138 del 2011 e 201 del 2011
hanno in larga parte previsto un aumento del carico fiscale e, con
esso, le «maggiori entrate» riservate ai sensi delle clausole
contenute nei piu' volte citati artt. 2, comma 36 del decreto-legge
n. 138 del 2011 e 48, comma 1, del decreto-legge n. 201 del 2011, vi
sono altre disposizioni dei due decreti che hanno previsto una
diminuzione degli oneri fiscali. In particolare e senza ambizione di
completezza, si segnala che:
i) l'art. 1 del decreto-legge n. 201 del 2011 riduce il
prelievo IRES commisurato al nuovo capitale immesso nell'impresa
sotto forma di conferimenti in denaro da parte dei soci o di
destinazione a riserva di utili. Esclude dalla base imponibile del
reddito d'impresa il c.d. «rendimento nozionale» riferibile ai nuovi
apporti di capitale di rischio e agli utili reinvestiti in riserve di
capitale;
ii) l'art. 2 del decreto-legge n. 201 del 2011 consente la
deduzione dagli oneri fiscali e contributivi di un importo pari
all'IRAP versata nell'anno relativa alla quota imponibile delle spese
per il personale dipendente e assimilato;
iii) l'art. 4 del decreto-legge n. 201 del 2011 proroga per
il 2012 le agevolazioni tributarie per gli interventi di
riqualificazione energetica e dispone, a far data dal 2013, nuove
agevolazioni tributarie per il recupero del patrimonio edilizio;
iv) l'art. 9 del decreto-legge n. 201 del 2011 trasforma in
credito d'imposta la quota delle attivita' per imposte anticipate
iscritte in bilancio e relative alle perdite di cui all'art. 84 del
d.P.R. n. 917 del 1976 (T.U. imposte sui redditi).
Cio' considerato, la regione chiedeva al Ministero di considerare
le «maggiori entrate» derivanti dai due decreti-legge al netto delle
minori entrate previste e prevedibili, dovute alle disposizioni ora
citate e alle altre aventi simili effetti. Tale richiesta, lo si e'
visto, e' rimasta inevasa.
Lo Stato, non avendo tenuto in debito conto i rilievi della
regione nella formulazione dei criteri guida per l'attuazione delle
clausole di riserva all'erario, ha violato ancora una volta il
principio di leale collaborazione, che implica che le evidenze
istruttorie fornite dalla regione debbano essere considerate
dall'amministrazione procedente (quantomeno attraverso un surplus di
motivazione in senso negativo). Per le medesime ragioni sono violati
di bel nuovo gli artt. 7 e 8 dello Statuto e gli artt. 117 e 119
Cost., anche in relazione all'art. 10 della legge cost. n. 3 del
2001. Questo perche' l'utilizzo delle modalita' fissate dallo Stato
per l'attuazione delle clausole di riserva erariale si risolve in un
ulteriore aggravio per la finanza regionale e in un ulteriore
impedimento all'esercizio della competenza legislativa concorrente in
materia di «coordinamento della finanza pubblica».
Violato e' anche il principio di ragionevolezza di cui all'art. 3
Cost., ancora in riferimento agli artt. 7 e 8 dello Statuto e gli
artt. 117 e 119 Cost., e in relazione all'art. 10 della legge cost.
n. 3 del 2001. Questo perche' la mancata decurtazione delle minori
entrate dal computo complessivo degli effetti fiscali delle due
manovre di finanza pubblica del 2011 e' del tutto incoerente con la
stessa riserva all'erario delle maggiori entrate. E' evidente,
infatti, che tale clausola (pur illegittima, lo si ripete), per
essere ragionevolmente e equamente applicata tra i diversi livelli di
governo, deve essere considerata sulle maggiori entrate nette
ricavate dalle riforme del fisco e della spesa pubblica.
La mancata deduzione delle minori entrate si risolve, dunque,
nella diretta compromissione dei conti finanziari delle regioni, ivi
compresi quelli della ricorrente, secondo un modello che imputa
soltanto a queste l'onere delle misure fiscali di favore e, senza
alcun criterio-guida, riduce la capacita' di spesa delle sole regioni
a vantaggio di quella dello Stato, non certo del contenimento della
spesa pubblica (le somme trattenute, infatti, vengono acquisite dallo
Stato che le puo' spendere a piacimento).
5. - Come si e' visto in narrativa, il decreto impugnato consente
all'amministrazione ministeriale di trattenere all'erario statale le
maggiori somme derivanti dalle due manovre pubbliche e di recuperare
dalle regioni parte delle somme gia' versate alle autonomie speciali
in esecuzione dei diversi regimi di compartecipazione alle entrate
erariali fissati dagli Statuti e dalle relative norme di attuazione.
All'esito dell'auspicato accoglimento del presente ricorso, dunque,
lo Stato dovra' devolvere alla regione Sardegna la percentuale di
spettanza delle somme trattenute e restituire le somme eventualmente
recuperate in ossequio all'art. 6 del decreto impugnato. Tale effetto
conseguira' di diritto all'auspicato annullamento. Nondimeno, in
funzione di una piu' evidente certezza dei rapporti tra le parti,
codesta ecc.ma Corte costituzionale potra' precisare in questo senso
gli effetti della propria decisione d'accoglimento, nella quale si
confida in ragione di quanto sinora esposto.
P. Q. M.
Chiede che codesta ecc.ma Corte costituzionale voglia:
dichiarare che non spettava allo Stato, e per esso al
Ministero dell'economia e delle finanze, adottare, in violazione del
principio di leale collaborazione di cui agli artt. 5 e 117 sgg.
Cost.; del principio di ragionevolezza di cui all'art. 3 Cost., degli
artt. 7, 8 e 54 della legge cost. n. 3 del 1948, recante Statuto
speciale per la Sardegna; degli artt. 3, 117 e 119 della
Costituzione, anche in riferimento all'art. 10 della legge cost. n. 3
del 2001; nonche' dell'art. 48, comma 1-bis, del decreto-legge n. 201
del 2011, il decreto del direttore generale delle finanze e del
ragioniere generale dello Stato 20 luglio 2012, recante «Modalita' di
individuazione del maggior gettito da riservare all'Erario, ai sensi
dell'art. 2, comma 36 del decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138,
convertito, con modificazioni, dalla legge 14 settembre 2011, n. 148,
e dell'art. 48, comma 1, del decreto-legge 6 dicembre 2011, n. 201,
convertito, con modificazioni, dalla legge 22 dicembre 2011, n. 214»,
pubblicato nella Gazzetta Ufficiale - serie generale - n. 173 del 26
luglio 2012;
conseguentemente e per l'effetto, annullare l'atto impugnato,
con le conseguenze di diritto, ivi compresa la restituzione alla
regione autonoma della Sardegna delle somme trattenute o recuperate
ai sensi del predetto atto.
Si deposita copia conforme all'originale della delibera della
giunta regionale della regione autonoma della Sardegna n. 38/1 del 18
settembre 2012, con allegato estratto del verbale d'approvazione.
Roma-Cagliari, 19 settembre 2012
Avv. Ledda - Avv. Prof. Luciani