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                IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE 
 
    Ha pronunciato  la  presente  ordinanza  sul  ricorso  numero  di
registro generale 809 del 2012, proposto da Giglio  Rosa  -  titolare
omonima impresa Individuale - ed altri, rappresentati e difesi  dagli
avvocati  Generoso  Bloise,  Cino  Benelli,  Alessandro   Domenicali,
Raffaella Lombardi, con domicilio eletto presso Raffaella Lombardi in
Torino, via Duchessa Jolanda,  25;  Matricardi  Vincenzo  -  Titolare
Omonima Impresa Individuale, Maglione s.n.c. di Maglione Davide e C.,
Davide Maglione, rappresentati e difesi dagli avvocati Cino  Benelli,
Generoso  Bioise,  Alessandro  Domenicali,  Raffaella  Lombardi,  con
domicilio eletto presso Raffaella Lombardi in  Torino,  via  Duchessa
Jolanda, 25; 
    Contro Comune di Rivoli, rappresentato e difeso  dall'avv.  Maria
Giovanna  Gambino,  con  domicilio   eletto   presso   T.A.R.Piemonte
Segreteria in Torino, corso Stati Uniti, 45; Sindaco Comune di Rivoli
Quale  Ufficiale  di  Governo,  Ministero   dell'interno;   Ministero
dell'interno - U.T.G. - Prefettura di Torino, rappresentato e  difeso
per legge dall'Avvocatura Distrettuale, domiciliata in Torino,  corso
Stati Uniti, 45; 
    Per l'annullamento dei seguenti atti: 
        a) ordinanza 23 maggio 2012, n. 263, a firma del sindaco  del
Comune di Rivoli, avente ad oggetto «determinazione in conformita' al
regolamento comunale approvato con d.c.c. n. 124 del 21 dicembre 2011
dell'orario di  apertura  delle  sale  pubbliche  da  gioco;  nonche'
dell'esercizio degli apparecchi e  congegni  automatici  da  gioco  e
intrattenimento di cui all'art. 110  del  t.u.l.p.s.  negli  esercizi
autorizzati dal comune», con la quale, in particolare, si dispone, al
punto 2, che gli «esercenti autorizzati dal comune ai sensi dell'art.
86 del testo unico delle leggi  di  pubblica  sicurezza  (t.u.l.p.s.)
alla detenzione degli apparecchi automatici da intrattenimento  e  da
gioco di cui all'art. 110 del t.u.l.p.s.  (titolari  di  esercizi  di
somministrazione di alimenti  e  bevande,  legali  rappresentanti  di
circoli privati con attivita'  di  somministrazione,  altri  esercizi
autorizzati per effetto  di  specifica  segnalazione  certificata  di
inizio attivita' presentata in comune) possono  attivare  i  predetti
apparecchi esclusivamente in orario compreso tra le  h.  12.00  e  le
23.00 al di fuori di detta fascia oraria gli apparecchi devono essere
spenti e disattivati»; 
        b)  regolamento  comunale  per   le   sale   giochi   e   per
l'installazione di apparecchi elettronici  da  intrattenimento  o  da
gioco approvato dal  Comune  di  Rivoli  con  delibera  c.c.  del  21
dicembre 2011, n. 124; 
        c)  ogni  altro  atto  ad  essi  presupposto  e  conseguente,
ancorche' incognito. 
    Visti il ricorso e i relativi allegati; 
    Viste le memorie difensive; 
    Visti tutti gli atti della causa; 
    Visti gli atti di costituzione in giudizio di' Comune di Rivoli e
dl Ministero dell'Interno - U.T.G. - Prefettura di Torino; 
    Relatore nella camera di consiglio del giorno 7 settembre 2012 il
dott. Vincenzo Salamone  e  uditi  per  le  parti  i  difensori  come
specificato nel verbale; 
    I  ricorrenti,  sono  autorizzati  ad  esercitare  attivita'   di
somministrazione di alimenti e bevande nonche' a consentire l'uso  al
pubblico di apparecchi e congegni da gioco lecito di cui ai commi 6 e
7 dell'art. 110 T.u.l.p.ss. presso gli esercizi di cui sono titolari,
posti nel territorio comunale di Rivoli. 
    Con ordinanza n. 263/2012 del  23  maggio  2012  il  Sindaco  del
Comune di  Rivali  ha  disposto  limitazioni  orarie  all'utilizzo  e
funzionamento  dei  predetti   apparecchi   da   gioco   autorizzato,
disponendo, in  particolare,  al  punto  n.  2,  che  gli  «esercenti
autorizzati dal Comune ai sensi dell'art. 86 del  Testo  Unico  delle
Leggi di Pubblica Sicurezza (T.U.L.P.S.) alla detenzione degli 
    apparecchi automatici  da  intrattenimento  e  da  gioco  di  cui
all'art. 110 del T.U.L.P.S. (titolari di esercizi di somministrazione
di alimenti e bevande, legali rappresentanti di circoli  privati  con
attivita' di somministrazione, altri esercizi autorizzati per effetto
di specifica segnalazione certificata di inizio attivita'  presentata
in Comune) possono attivare i predetti apparecchi  esclusivamente  in
orario compreso tra le h. 12.00 e le h. 23.00. Al di fuori  di  detta
fascia oraria di apparecchi devono essere spenti e disattivati». 
    Come si evince dal preambolo dell'ordinanza sindacale, la ragione
delle limitazioni risiede: «a) nella tutela della fasce deboli  della
popolazione»; b) nel «porte un argine alla disponibilita' illimitata,
o quasi, delle offerta di  gioco,  soprattutto  per  quanto  riguarda
l'orario notturno e il mattino, ovvero i periodi  della  giornata  in
cui si manifestano  con  piu'  evidenza  i  fenomeni  di  devianza  e
emarginazione sociale legati alla  tossicodipendenza,  all'alcolismo,
all'isolamento relazionale da partene  di  soggetti  appartenenti  ai
ceti piu' disagiati e privi delle  ordinarie  occupazioni  legate  al
lavoro o allo studio». 
    L'ordinanza fa applicazione degli artt. 50, comma 7, del  decreto
legislativo d.lgs. n. 267 del 2000 e del regolamento comunale per  le
sale giochi  e  per  l'installazione  di  apparecchi  elettronici  da
intrattenimento o  da  gioco  approvato  con  delibera  c.c.  del  21
dicembre 2011, n. 124 (in particolare, l'art. 11, intitolato «orari»,
per il quale «l'uso degli apparecchi da  gioco  di  cui  al  comma  6
dell'art. 110 T.U.L.P.S. in ogni  esercizio  a  cio'  autorizzato  ai
sensi dell'art. 86 dello stesso testo di legge, e' consentito tra  le
12,00 e l'orario di chiusura degli esercizi e comunque non  oltre  le
h.  23.00.  Oltre  tale   orario   gli   apparecchi   devono   essere
disattivati». 
    Con  il  ricorso   quest'ultimo   regolamento   viene   impugnato
unitamente alla, predetta ordinanza. 
    Agli atti impugnati vengono mosse le seguenti censure: 
        1 - contrarieta' delle norme regolamentari  e  dell'ordinanza
impugnata  alle   previsioni   normative   nazionali   in   tema   di
liberalizzazione degli orari di apertura e  chiusura  degli  esercizi
del commercio su area privata e segnatamente con l'art. 31, comma  I,
del d.l. n. 201 del 2011, convertito, con modificazioni, in legge  22
dicembre 2011, n. 214; 
        2 - illegittimita' degli atti impugnati per violazione  delle
norme costituzionali in tema di riparto delle competenze  legislative
(art. 117, comma 2, lettera h); 
        3 - violazione degli artt. 50 e 54 del T.U.E.L.; 
        4 - illegittimita' per mancata indicazione di un  termine  di
efficacia;. 
        5 - violazione di legge per carenza di istruttoria; 
        6 - violazione del principio di proporzionalita'. 
    Il Comune di Rivoli si e' costituito in giudizio  ed  ha  chiesto
che tanto l'istanza di adozione di misure cautelati ex art. 55 C.P.A.
quanto  il  ricorso  con  il  quale  si  chiede  l'annullamento   dei
provvedimenti impugnati siano integralmente respinti, con  il  favore
di spese ed onorari. 
    Alla camera di consiglio del 7 settembre 2012 sono state  sentite
le parti in sede di esame della domanda cautelare. 
    Con  ordinanza  cautelare  n.  504  del  2012  questo   Tribunale
amministrativo regionale, nelle more dell'esame  della  questione  di
costituzionalita', che si  solleva  con  la  presente  ordinanza,  ha
respinto  «la  domanda  cautelare  sino  alla  camera  di   consiglio
successiva alla data di restituzione degli atti da parte della  Corte
costituzionale» cosi' motivando «ritenuto che con separata  ordinanza
viene sollevata questione di legittimita' costituzionale in relazione
alla disciplina normativa primaria vigente in materia di apertura  di
esercizi in cui si pratica il gioco d'azzardo per  contrasto  con  le
norme costituzionali in materia di tutela della autonomia degli  enti
locali e della salute delle classi piu'  deboli  della  cittadinanza,
fini perseguiti dagli atti impugnati». 
    Cio' premesso il Collegio ritiene che sussiste la rilevanza della
questione di costituzionalita'  in  quanto  coinvolge  i  presupposti
normativi su cui si reggono gli atti impugnati, dal  momento  che  il
petitum sostanziale consiste nella negazione della competenza in capo
agli enti locali del potere di limitare  l'uso  degli  apparecchi  da
gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del R.D. 18 giugno 1931, n. 773
(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica  sicurezza)  in
ogni esercizio a cio' autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello  stesso
testo di legge. 
    Detta censura ha carattere  preliminare  ed  assorbente  rispetto
alle altre; infatti il giudice  deve  affrontare,  in  tema  di  vizi
dell'atto  amministrativo,  con  priorita',  la  censura  riguardante
l'incompetenza dell'autorita' che ha  emanato  l'atto  impugnato,  in
quanto la sua eventuale fondatezza determina unicamente la rimessione
dell'affare all'autorita' competente e impedisce l'esame degli  altri
motivi,  che  finirebbe  altrimemi  per  risolversi  in  un  giudizio
anticipato  sui   futuri   provvedimenti   dell'organo   riconosciuto
competente e  in  un  vincolo  anomalo  sull'attivita'  dello  stesso
(Consiglio Stato Sez. V,. 11 febbraio 2005, n. 398). 
    Quanto  alla  non  manifesta  infondatezza  della  questione   di
costituzionalita' il Collegio osserva quanto segue. 
    Con l'art. 31, comma 1 decreto-legge  6  dicembre  2011,  n.  201
(Disposizioni urgenti per la crescita, l'equita' e il  consolidamento
dei  conti  pubblici),  modificato  dalla  legge  di  conversione  22
dicembre 2011, n. 214 e, successivamente, dall'art. 1,  comma  4-ter,
d.l. 24 gennaio 2012, n.  1,  convertito,  con  modificazioni,  dalla
legge 24 marzo 2012, n. 27, si dispone  che  «secondo  la  disciplina
dell'Unione Europea e nazionale in materia di  concorrenza,  liberta'
di  stabilimento  e  libera  prestazione  di   servizi,   costituisce
principio generale dell'ordinamento nazionale la liberta' di apertura
di nuovi  esercizi  commerciali  sul  territorio  senza  contingenti;
limiti territoriali  o  altri  vincoli  di  qualsiasi  altra  natura,
esclusi quelli connessi alla tutela  della  salute,  dei  lavoratori,
dell'ambiente, ivi incluso l'ambiente urbano, e dei  beni  culturali.
Le Regioni e gli enti  locali  adeguano  i  propri  ordinamenti  alle
prescrizioni del presente comma entro 90 giorni dalla data di entrata
in vigore della legge di conversione del presente decreto». 
    A  seguito  delle  modifiche  introdotte  con  tale  disposizione
normativa, l'art. 3 decreto-legge n. 223 del 2006,  convertito  nella
legge n. 248 del 2006, recita, infatti, come di  seguito:  «Ai  sensi
delle disposizioni dell'ordinamento comunitario in materia di  tutela
della concorrenza e libera circolazione delle meni e dei  servizi  ed
al fine di garantire la liberta' di concorrenza secondo condizioni di
pari opportunita'  ed  il  corretto  ed  uniforme  funzionamento  del
mercato, nonche' di  assicurare  ai  consumatori  finali  un  livello
minimo ed uniforme di condizioni di  accessibilita'  all'acquisto  di
prodotti e servizi sul territorio nazionale, ai  sensi  dell'articolo
117,  comma  secondo,  lettere  e)  ed  m),  della  Costituzione,  le
attivita' commerciali, come individuate dal  decreto  legislativo  31
marzo 1998, n. 114, e di somministrazione di alimenti e bevande  sono
svolte senza i seguenti limiti e prescrizioni [...]  d-bis)  rispetto
degli orari di apertura  e  di  chiusura,  l'obbligo  della  chiusura
domenicale e festiva, nonche' quello della mezza giornata di chiusura
infrasettimanale dell'esercizio ...». 
    Cio' posto, riferendosi tale disposizione anche agli «esercizi di
somministrazione» e agli «esercizi commerciali», in  cui  l'attivita'
di gioco si svolge in via  accessoria  e  sub-valente  rispetto  alla
restante attivita'  commerciale  che  deve  rimanere  prevalente,  si
sostiene nel ricorso che il Sindaco non puo' intervenire  a  limitare
l'orario di utilizzo degli apparecchi da gioco di  cui  all'art.  110
T.u.l.p.s. ivi installati, dovendo  quest'ultimo  seguire  quello  di
svolgimento ed erogazione dell'attivita'  plincipale,  come  tale  da
ritenersi libero  a  seguito  dell'entrata  in  vigore  del  precetto
legislativo posto a tutela del bene della concorrenza di cui all'art.
117, comma 2 lettera e) della  Costituzione,  (in  termini  analoghi,
ordinanza T.A.R. Toscana, Sez. 8 febbraio  2012,  n.  103;  ordinanza
T.A.R. Lombardia, Sez. I, 31 maggio 2012, n. 735). 
    L'impugnata ordinanza e' stata adottata dal Sindaco del Comune di
Rivoli in applicazione dell'art. 50, comma 7, del  d.lgs.  18  agosto
2000, n. 267 (Testo unico delle  leggi  sull'ordinamento  degli  enti
locali), secondo cui «il sindaco,  altresi',  coordina  e  organizza,
sulla  base  degli  indirizzi  espressi  dal  consiglio  comunale   e
nell'ambito dei criteri eventualmente  indicati  dalla  Regione,  gli
orari degli esercizi commerciali, dei pubblici esercizi e dei servizi
pubblici [...] al fine di armonizzare l'epletamento dei  servizi  con
le esigenze complessive e generali degli utenti». 
    L'ordinanza da esecuzione all'art. 11  del  regolamento  comunale
per le sale giochi e per l'installazione di apparecchi elettronici da
intrattenimento o  da  gioco  approvato  con  delibera  c.c.  del  21
dicembre 2011, n. 124, il quale dispone che «l'uso  degli  apparecchi
da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 T.U.L.PS. in ogni  esercizio
a cio' autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello stesso testo di legge,
e' consentito tra le 12.00 e l'orario di chiusura  degli  esercizi  e
comunque non oltre le h. 23.00.  Oltre  tale  orario  gli  apparecchi
devono essere disattivati». 
    Da una lettura coordinata della predetta disciplina ed alla  luce
della pressoche' univoca giurisprudenza sulla problematica, ad avviso
del Collegio, difettano i presupposti di cui  all'art.  50,  comma  7
d.lgs.  18  agosto  2000,  n.  267,  per  l'adozione   dell'ordinanza
impugnata nella parte in cui dispone che  gli  esercenti  autorizzati
dal Comune ai sensi dell'art. 86  del  Testo  Unico  delle  Leggi  di
Pubblica Sicurezza alla detenzione  degli  apparecchi  automatici  da
intrattenimento e da gioco di cui all'art. 110 del T.U.L.P.S. possono
attivare i predetti apparecchi esclusivamente in un orario  limitato,
non essendosi il Sindaco del Comune limitato a esercitare la potesta'
di  coordinamento  e  riorganizzazione  del  commercio  al   medesimo
demandata dalle ridette disposizioni,  avendo,  invece  proceduto  ad
apportare limitazioni non gia' degli orari  degli  esercizi  pubblici
e/o degli esercizi commerciali bensi' all'utilizzo  degli  apparecchi
da gioco lecito dai medesimi ospitati. 
    Nell'attuale disciplina al Comune e'  sottratta  la  funzione  di
limitare  la  localizzazione  e  la  fascia  oraria  di  utilizzo   e
funzionamento degli apparecchi  da  gioco  (tra  le  tante  ordinanza
T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 13 ottobre 2011, n. 1566). 
    Dal predetto quadro normativo e giurisprudenziale si  evince  che
gli atti e provvedimenti impugnati sono stati adottati al di fuori di
una competenza comunale, impingendo in una  materia  disciplinata  da
atti adottati dall'Amministrazione statale in quanto il  luogo  o  il
locale in cui si sono realizzati certi  comportamenti  (installazione
ed uso di apparecchi da gioco) e' solo un elemento fattuale  che  non
puo' spostare l'ordine delle competenze (ordinanza  T.A.R.  Piemonte,
Sez. II, 9 febbraio 2012, ordinanza n. 107; cfr., altresi', ordinanza
T.A.R. Lombardia - Milano, Sez. I, 12 luglio 2012, n. 998). 
    Non ignora il Collegio che a seguito della sentenza  n.  115  del
2011 della Corte costituzionale in materia di «sicurezza urbana»,  la
quale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 54, comma 4
T.u.e.ll, cosi' come sostituito dall'art. 6 decreto-legge n.  92  del
2008, («Misure agenti in materia di sicureua  pubblica»),  convertito
con modificazioni nella legge n. 125 del 2098,  nella  parte  in  cui
comprende la locuzione «anche» prima  delle  parole  «contingibili  e
urgenti», per il legittimo esercizio da parte del Sindaco del  potere
di  cui  all'art.  54  T.u.e.l.,  e'  indispensabile  che   ricorrano
effettivamente, nell'ambito del territorio  comunale  interessato,  i
presupposti di «urgenza» postulati  dalla  medesima  disposizione,  a
fronte  del  verificarsi  di  eventi  di  danno  o  di  pericolo  non
fronteggiabili con le misure o gli strumenti ordinari. 
    Pur tuttavia nella fattispecie il Comune resistente non ha  fatto
applicazione della norma dichiarata in parte incostituzionale  bensi'
di un potere di disciplina limitativa in via ordinaria  di  attivita'
che possono pregiudicare categorie della  popolazione  meritevoli  di
specifica tutela;  norma  individuata  nell'art.  50,  comma  7,  del
T.u.e.l. A tal  proposito  la  giurisprudenza  ha  osservato  che  il
Sindaco non puo' introdurre una disciplina del gioco  lecito  che  si
sovrapponga, innovandola, a quella dettata dalla  normativa  statale,
senza indicare alcuna situazione di grave pericolo potenziate o reale
che minaccia la sicurezza pubblica ovvero che  giustifichi  in  altro
modo la necessita' di ricorrere ai poteri extra ordinem  ai  medesimi
attribuiti dal richiamato art. 54, anche perche' «la diffusione degli
apparecchi da gioco leciti non costituisce di per se' una motivazione
sufficiente per intervenire al di fuori dell'ordinaria  distribuzione
delle competente (T.A.R. Campania - Napoli,  Sez.  III,  15  febbraio
2011, n. 952; cfr., altresi', in fattispecie  analoghe  a  quella  di
specie, T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, 15 gennaio  2010,  n.  19;
ordinanza T.A.R. Veneto, Sez. III, 30 luglio  2010,  n.  557;  T.A.R.
Toscana, Sez. II, 24 novembre 2010, n. 6600; T.A.R. Lombardia Milano,
Sez. III, 6 aprile 2010, n. 981). 
    Ne' si rinviene nell'ordinamento una  norma  che  attribuisca  il
potere di  adottare  da  parte  dei  Comuni,  non  soltanto  mediante
ordinanza sindacale emessa ai sensi degli artt. 50 T.u.e.l., ma anche
con l'ordinario strumento del regolamento  di  competenza  consiliare
una disciplina valida  per  il  territorio  comunale  dell'orario  di
accensione e spegnimento degli apparecchi da gioco che distribuiscono
vincite in denaro  di  cui  all'art.  110,  comma  6,  T.u.l.p.s.  Si
riscontra ad avviso del Collegio la  carenza  di  una  adeguata  base
normativa per l'esercizio del  relativo  potere  da  parte  dell'Ente
locale (TA.R. Piemonte, Sez. II, 20  maggio  2011,  n.  513;  Id.,  9
febbraio 2012, ordinanza n. 107). 
    Pur Mttavia il  Collegio  ritiene  che  la  disciplina  contenuta
nell'art. 50 comma 7 T.u.e.l. e nell'art. 31, comma  1  decreto-legge
n. 201 del 2011, convertito nella legge n. 214 del  2011  determinano
una situazione di assenza di principi normativi  in  contrasto  della
patologia ormai riconosciuta e denominata «ludopatia» (art. 7 d.l. n.
158 del 2012 (su cui si tornera'). 
    Soltanto attraverso una declaratoria di incostituzionalita' della
disciplina sopra richiamata  ed,  in  particolare,  riconoscendo  una
specifica funzione di contrasto del  fenomeno  patologico  agli  Enti
locali,  in  applicazione  dei  principi  di   prossimita'   con   la
collettivita'  locale  e  di   sussidiarieta'   tra   Amministrazioni
pubbliche, si doterebbe l'ordinamento giuridico vigente di  strumenti
di esercizio di una  azione  amministrativa  funzionale  a  porre  un
argine alla disponibilita' illimitata delle offerta di gioco. 
    Funzione quest'ultima che, in particolare, va riconosciuta per la
fissazione dei periodi della giornata in cui si manifestano con  piu'
evidenza i fenomeni di devianza ed emarginazione sociale di  soggetti
appartenenti ai ceti piu' deboli  e  per  conseguire  l'obiettivo  di
garantire che la diffusione dei locali nei quali si pratica il  gioco
lecito  garantisca  i  limiti  di   sostenibilita'   con   l'ambiente
circostante, oltre al corretto rapporto con l'utenza, la  tutela  dei
minori  e  delle  fasce  piu'  a  rischio  ed  incentivi  un  accesso
responsabile al gioco che non porti a fenomeni di dipendenza. 
    L'esigenza di  porre  un  freno  alla  diffusione  del  fenomeno,
limitandone gli ingenti costi sociali, e', peraltro, alla base  delle
recenti istanze rivolte al Legislatore, affinche' approvi  una  legge
quadro sul gioco d'azzardo, che  attraverso  il  potenziamento  delle
funzioni e delle competenze dei Comuni e superando  i  confini  della
sola sicurezza-ordine pubblico, consenta  di  approntare  un'efficace
tutela, dei  diritti  personali  e  patrimoniali  dei  soggetti  piu'
vulnerabili («Indagine conoscitiva relativa agli  aspetti  sociali  e
sanitari della dipendenza dal gioco d'azzardo» 24 aprile 2012  -  XII
Commissione affari sociali della Camera dei deputati). 
    L'intento che costituisce criterio ispiratore delle  disposizioni
lette  nell'ottica  dei  principi   costituzionali   e'   quello   di
contribuire, per quanto possibile all'Amministrazione,  al  contrasto
dei fenomeni di patologia sociale connessi al gioco  compulsivo,  dal
momento che la moltiplicazione incontrollata  delle  possibilita'  di
accesso al gioco  a  denaro  costituisce  di  per  se'  un  obiettivo
accrescimento del rischio di diffusione dei fenomeni di dipendenza. 
    Il fatto che si tratti di gioco  lecito  e  non  certo  di  gioco
d'azzardo emerge, inoltre, dall'art. 1, comma 497 legge  30  dicembre
2004, n. 311, con cui e' stato disposto che la  raccolta  di  giocate
con apparecchi costituisce attivita' riservata allo Stato; cio',  pur
tuttavia, non esclude che viola in principi contenuti negli artt. 118
e 32 della Costituzione la mancata attribuzione agli Enti locali  del
potere di disciplina sussidiaria con funzione di tutela dei cittadini
in rapporto alle condizione socio-economiche del territorio, anche al
di fuori di una situazione di emergenza ovvero di grave pericolo  per
i beni dell'incolumita' pubblica e della  sicurezza  urbana  prevista
dall'art. 54 TUEL. 
    Ne'  appare  sufficiente  a  garantire   la   tutela   di   rango
costituzionale delle categorie  deboli  la  disciplina  dell'art.  1,
comma 70, della legge di stabilita' per l'anno 2011 n. 220 del  2010,
in vigore dal 1° gennaio 2011) che demanda non gia' ai Comuni  bensi'
all'Amministrazione  autonoma  dei  monopoli  di  Stato  (AAMS),   di
concerto con il Ministero della salute, la predisposizione  di  linee
d'azione» per la prevenzione, il contrasto e il recupero di  fenomeni
di ludopatia conseguente a gioco compulsivo. 
    La conseguente disciplina ha trovato attuazione  (secondo  quanto
emerge dalla produzione  documentale  delle  parti)  nella  circolare
dell'Agenzia  delle   Entrate,   Direzione   centrale   normativa   e
contenzioso  n.  21  del  13  maggio  2005,   violando   i   principi
costituzionali contenuti negli artt. 118 e 32 della Costituzione  con
una azione che mira a salvaguardare esclusivamente la stabilita'  del
gettito  tributario  anche  a  sacrificio  di  interessi   di   rango
superiore. 
    Il vuoto normativo  emerge  dalla  osservazione  che  al  momento
dell'adozione degli atti impugnati difetta un atto normativo dedicato
alla materia del gioco d'azzardo sul presupposto di  verifiche  e  di
studi volti a stabilire gli esatti confini dell'incidenza del mercato
del gioco sulla popolazione locale, con  particolare  riferimento  ai
giovani e agli anziani e, piu' in generale, agli indigenti;  cio'  al
fine di evidenziare l'esistenza dei presupposti per approvare criteri
di  programmazione  territoriale  utili  a  contenere  la  diffusione
indiscriminata di attivita' che presentano  profili  di  rischio  non
indifferenti. 
    In  questo  contesto  le  limitazioni  relative  agli  orari   di
esercizio o alla localizzazione introdotte dall'azione amministrativa
riconosciuta agli  Enti  locali,  che  una  lettura  della  normativa
vigente sopra richiamata costituzionalmente orientata o dichiarata in
parte  qua  incostituzionale,  si  prefiggerebbero   l'obiettivo   di
arginare la disponibilita' illimitata delle  occasioni  di  gioco  in
ambiti territoriali ed in fasce della giornata in cui frequenti  sono
i fenomeni di devianza sociale. 
    Va a tal proposito ricordato che dei  riflessi,  sul  territorio,
del  gioco  d'azzardo,  si  e'   recentemente   espressa   la   Corte
costituzionale (sentenza n. 300 del 9 novembre 2011), che ha  escluso
la violazione della riserva di legge a favore dello Stato in tema  di
ordine pubblico, tutte le volte in cui lo scopo delle norme impugnate
non sia quello di  evitare  che  dall'esercizio  delle  attivita'  in
questione  possano  derivare  conseguenze  penalmente  rilevanti,  ma
invece  esclusivamente  quello  di  «preservare  dalle   implicazioni
negative  del  gioco,  anche  se  lecito,  determinate  categorie  di
persone, non in grado, per le loro condizioni personali,  di  gestire
in modo adeguato l'accesso a tale forma di intrattenimento». 
    Nella sentenza si legge «Nella specie,  le  disposizioni  oggetto
del giudizio - le quali si inseriscono in corpi normativi volti  alla
regolamentazione  degli  spettacoli  e  degli  esercizi  commerciali,
dettando precipuamente limiti alla collocazione nel territorio  delle
sale da gioco e di attrazione  e  delle  apparecchiature  per  giochi
leciti  -  sono  dichiaratamente  finalizzate  a  tutelare   soggetti
ritenuti maggiormente vulnerabili, o per la giovane  eta'  o  perche'
bisognosi di cure di  tipo  sanitario  o  socio  assistenziale,  e  a
prevenire forme di gioco cosiddetto compulsivo,  nonche'  ad  evitare
effetti pregiudizievoli per il contesto urbano, la  viabilita'  e  la
quiete  pubblica.  Le  caratteristiche  ora  evidenziate  valgono   a
differenziare le disposizioni impugnate dal  contesto  normativo,  in
materia di gioco, di cui si e' gia' occupata questa  Corte  (sentenze
n. 72 del 2010 e n. 237 del 2006), rendendo la normativa  provinciale
in esame non riconducibile alla  competenza  legislativa  statale  in
materia  di  "ordine  pubblico  e  sicurezza";   materia   che,   per
consolidata giurisprudenza di questa Corte, attiene alla "prevenzione
dei reati ed al mantenimento  dell'ordine  pubblico",  inteso  questo
quale "complesso dei beni giuridici fondamentali  e  degli  interessi
pubblici primari sui  quali  si  regge  la  civile  convivenza  nella
comunita' nazionale" (ex plurimis,  sentenza  n.  35  del  2011).  Al
riguardo, non puo' condividersi l'assunto del ricorrente, secondo  il
quale, proprio alla luce dei principi ora ricordati,  la  tutela  dei
minori  -  cui  le  norme  regionali  censurate  sono  (tra  l'altro)
preordinate - non potrebbe che spettare alla  legislazione  esclusiva
statale, essendo incontestabile che detta tutela  si  traduca  in  un
"interesse pubblico primario". Gli "interessi pubblici  primari"  che
vengono in rilievo ai fini  considerati  sono,  infatti,  per  quanto
detto, unicamente gli interessi essenziali  al  mantenimento  di  una
ordinata convivenza civile: risultando  evidente  come,  diversamente
opinando, a produrrebbe una smisurata dilatazione  della  nozione  di
sicurezza e ordine  pubblico,  tale  da  porre  in  crisi  la  stessa
ripartizione  costituzionale  delle   competenze   legislative,   con
l'affermazione di una preminente  competenza  statale  potenzialmente
riferibile a ogni tipo di attivita'. La semplice circostanza  che  la
disciplina normativa attenga a un  bene  giuridico  fondamentale  non
vale, dunque,  di  per  se',  a  escludere  la  potesta'  legislativa
regionale o provinciale, radicando quella statale, Nel caso in esame,
le  disposizioni  censurate  hanno  riguardo  a  situazioni  che  non
necessariamente implicano un  concreto  pericolo  di  commissione  di
fatti penalmente illeciti o di turbativa dell'ordine pubblico, inteso
nei termini  dianzi  evidenziati,  preoccupandosi,  piuttosto,  delle
conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce  di  consumatori
psicologicamente piu' deboli,  nonche'  dell'impatto  sul  territorio
dell'afflusso a detti giochi degli utenti. Le disposizioni impugnate,
infatti,  non   incidono   direttamente   sulla   individuazione   ed
installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la  prossimita'
a determinati luoghi e la pubblicita') che potrebbero, da  un  canto,
indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti  psicologicamente
piu' vulnerabili od immaturi e,  quindi,  maggiormente  esposti  alla
capacita' suggestiva dell'illusione di conseguire, tramite il  gioco,
vincite e facili guadagni; dall'altro, influire  sulla  viabilita'  e
sull'inquinamento acustico delle aree interessate». 
    Il recente decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158  (in  G.U.  n.
214 del 13 settembre 2012 - in vigore dal 14 settembre 2012,  (quindi
in data successiva all'adozione degli atti impugnati)  introduce  tra
l'altro disposizioni urgenti per promuovere  lo  sviluppo  del  Paese
mediante un piu' alto livello di tutela della salute. 
    Nel preambolo si legge «ritenuta la straordinaria  necessita'  ed
urgenza di  procedere  al  riassetto  dell'organizzazione  sanitaria,
tenuto conto della contrazione delle risorse finanziarie destinate al
Servizio  sanitario  nazionale  a  seguito  delle  varie  manovre  di
contenimento della spesa pubblica, attraverso la riorganizzazione  ed
il miglioramento dell'efficienza di alcuni fondamentali elementi  del
Servizio stesso, allo scopo di garantire e promuovere in tale  ottica
un piu'  alto  livello  di  tutela  della  salute,  adottando  misure
finalizzate   all'assistenza   territoriale,   alla   professione   e
responsabilita'  dei  medici,  alla  dirigenza  sanitaria  e  governo
clinico, alla garanzia dei livelli essenziali di  assistenza  per  le
persone affette da malattie croniche e rare e da dipendenza da  gioco
con  vincita  di  denaro,  all'adozione  di  norme  tecniche  per  le
strutture  ospedaliere,  nonche'  alla   sicurezza   alimentare,   al
trattamento   di   emergenze   veterinarie,    ai    farmaci,    alla
sperimentazione clinica dei  medicinali,  alla  razionalizzazione  di
alcuni enti sanitari e al trasferimento alle regioni  delle  funzioni
di assistenza sanitaria al personale navigante». 
    L'art. 7 qualifica i  fenomeni  patologici  connessi  all'uso  di
apparecchiature automatizzate per il gioco  «ludopatia»,  attribuendo
alla relativa normativa di contrasto la  valenza  di  una  disciplina
della salute pubblica ai sensi dell'art. 32  della  Costituzione.  Ai
commi da 4  a  9  si  introducono  norme  innovative  in  materia  di
contrasto di comportamenti idonei a configurare abuso del gioco (sono
vietati messaggi pubblicitari concernenti il  gioco  con  vincite  in
denaro «nel corso di trasmissioni  televisive  o  radiofoniche  e  di
rappresentazioni teatrali o cinematografiche rivolte  prevalentemente
ai giovani; sono altresi' vietati messaggi  pubblicitari  concernenti
il gioco con vincite in denaro su giornali,  riviste,  pubblicazioni,
durante  trasmissioni  televisive  e  radiofoniche,  rappresentazioni
cinematografiche e teatrali, nonche' via  internet;  e'  prevista  la
evidenziazione di formule di avvertimento sul rischio  di  dipendenza
dalla pratica di giochi con vincite in denaro;  viene  rafforzato  il
divieto di ingresso ai minori di anni diciotto nelle  aree  destinate
al gioco con vincite in denaro interne alle sale bingo, nonche' nelle
aree ovvero nelle sale in cui sono installati  i  videoterminali;  si
prevede la pianificazione di controlli, specificamente  destinati  al
contrasto del gioco minorile, nei confronti degli esercizi  presso  i
quali sono installati gli apparecchi di cui all'articolo  110,  comma
6, lettera a), del testo unico di cui al regio  decreto  n.  773  del
1931). 
    Pur tuttavia rafforza il convincimento  del  Collegio  in  ordine
alla incostituzionale assenza di una disciplina regolatrice a livello
locale del fenomeno che sia  espressa  formalmente  la  volonta'  del
legislatore statale di  escludere  Regioni  e  Comuni  dall'esercizio
delle  funzioni  in  materia  dal  momento   il   comma   10   recita
«L'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito  della
sua  incorporazione,  l'Agenzia  delle  dogane  e  dei  monopoli,  in
funzione  della  sua  competenza  decisoria  esclusiva  al  riguardo,
provvede a pianificare, tenuto  conto  degli  interessi  pubblici  di
settore, ivi inclusi quelli connessi al consolidamento  del  relativo
gettito erariale, forme di progressiva ricollocazione dei punti della
rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante  gli  apparecchi
di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), del testo unico di  cui
al regio decreto n. 773  del  1931,  che  risultano  territorialmente
prossimi  a  istituti  scolastici  primari  e  secondari,   strutture
sanitarie ed ospedaliere, luoghi di culto. Le pianificazioni  operano
relativamente alle concessioni di raccolta di gioco pubblico  bandite
successivamente alla  data  di  entrata  in  vigore  della  legge  di
conversione del  presente  decreto  e  valgono,  per  ciascuna  nuova
concessione,  in  funzione  della  dislocazione  territoriale   degli
istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed
ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti  alla  data  del  relativo
bando. Ai fini di tale pianificazione si tiene  conto  dei  risultati
conseguiti all'esito dei controlli di cui al comma 9, nonche' di ogni
altra qualificata informazione acquisita nel frattempo,  ivi  incluse
proposte motivate dei comuni ovvero di loro rappresentanze  regionali
o nazionali». 
    La  predetta  norma  non  trova  applicazione  alla   fattispecie
all'esame  del  Collegio  perche'  le  pianificazioni   in   funzione
limitativa operano relativamente  alle  concessioni  di  raccolta  di
gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge e valgono, per  ciascuna
nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale  degli
istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed
ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti  alla  data  del  relativo
bando. 
    Pur tuttavia non si tiene conto nella predetta  disciplina  delle
autorizzazioni gia' rilasciate fuori da  ogni  pianificazione  e  che
hanno  determinato  il  grave  pregiudizio  per  la  salute  pubblica
riconosciuto dallo stesso legislatore e che  rende  viepiu'  evidente
che le norme previgenti violano i precetti costituzionali degli artt.
32 ed in particolare 118 della Costituzione secondo cui «le  funzioni
amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che,  per  assicurarne
l'esercizio   unitario,   siano   conferite   a   Province,    Citta'
metropolitane,  Regioni  e  Stato,  sulla  base   dei   principi   di
sussidiarieta',  differenziazione  ed  adeguatezza.  I   Comuni,   le
Province  e  le  Citta'  metropolitane  sono  titolari  di   funzioni
amministrative proprie e di quelle  conferite  con  legge  statale  o
regionale, secondo le rispettive competenze». 
    Per un diretto riconoscimento costituzionale del ruolo dei Comuni
la Corte costituzionale si e' pronunciata con la recente sentenza  26
gennaio 2012, n. 14. Il Comune, infatti, nell'esercizio della propria
potesta'  di  pianificazione  del  territorio   e   delle   attivita'
economiche che possono interferire con la salute e gli  interessi  ad
un  equilibrato  ambiente  urbano,  puo'  individuare  limitazioni  e
destinazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite  dalla
legislazione nazionale e  regionale,  risultando  detta  facolta'  in
linea con autonomia riconosciuta anche ai Comuni  nel  nuovo  assetto
delle  competenze  conseguente  alla  modifica  del  titolo  V  della
Costituzione, e  segnatamente  con  la  potesta'  regolamentare  loro
riconosciuta dall'art. 117, comma 6, della Costituzione. 
    Quanto alla potenziale violazione dell'art. 32 della Costituzione
la normativa vigente non tutela la salute pubblica,  contrastando  la
«ludopatia», dal momento che la funzione pubblica relativa non  tiene
conto delle autorizzazioni all'uso di apparecchiature  per  il  gioco
d'azzardo rilasciate in data anteriore alla disciplina di conversione
del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158. 
    Il Collegio ritiene, pertanto,  non  manifestamente  infondata  e
rilevante ai  fini  della  decisione  del  gravame  la  questione  di
legittimita' costituzionale dell'art. 50,  comma  7,  del  d.lgs.  18
agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi  sull'ordinamento  degli
enti locali) e dell'art. 31, comma 1 decreto-legge n. 201  del  2011,
convertito  nella  legge  n.  214  del  2011,  nella  parte  in   cui
determinano  una  situazione  di  assenza  di  principi  normativi  a
contrasto della patologia ormai  riconosciuta  della  «ludopatia»  ed
esdudono la competenza  dei  Comuni  ad  adottare  atti  normativi  e
provvedimentali volti a limitare l'uso degli apparecchi da  gioco  di
cui al comma 6  dell'art.  110  del  R.D.  18  giugno  1931,  n.  773
(Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica  sicurezza)  in
ogni esercizio a cio' autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello  stesso
testo  di  legge,  per  violazione  degli  artt.  118  e   32   della
Costituzione. 
    Visto l'art 23 della legge costituzionale n. 87/1953; 
    Riservata ogni altra decisione  all'esito  del  giudizio  innanzi
alla  Corte  costituzionale,  alla  quale  va  rimessa  la  soluzione
dell'incidente di costituzionalita'.

 
                              P. Q. M. 
 
    Dichiara  rilevante  per  la  decisione   del   ricorso   e   non
manifestamente infondata la questione di legittimita'  costituzionale
dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico
delle leggi sull'ordinamento degli enti locali) e dell'art. 31, comma
1 decreto-legge n. 201 del 2011, convertito nella legge  n.  214  del
2011, nella parte in cui determinano una  situazione  di  assenza  di
principi normatvi a  contrasto  della  patologia  ormai  riconosciuta
della «ludopatia» ed escludono la competenza dei Comuni  ad  adottare
atti  normativi  e  provvedimentali  volti  a  limitate  l'uso  degli
apparecchi da gioco di cui al comma  6  dell'art.  110  del  R.D.  18
giugno 1931, n. 773 (Approvazione del  testo  unico  delle  leggi  di
pubblica sicurezza) in ogni esercizio a  cio'  autorizzato  ai  sensi
dell'art. 86 dello stesso testo di legge, per violazione degli  artt.
118 e 32 della Costituzione. 
    Sospende il giudizio in corso. 
    Ordina che la presente ordinanza sia  notificata,  a  cura  della
Segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri  e  che  sia  Comunicata  al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della  Camera
dei deputati. 
    Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale. 
    Cosi' deciso in Torino nella camera di  consiglio  del  giorno  7
settembre 2012. 
 
                  Il Presidente estensore: Salamone