N. 161 ORDINANZA (Atto di promovimento) 24 aprile 2013
Ordinanza del 24 aprile 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte sul ricorso proposto da Centro Bowling Srl contro/Comune di Santhia' e Ministero dell'interno. Gioco e scommesse - Limitazione dell'uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del Regio Decreto 18 giugno 1931, n. 773 (Approvazione del T.U. delle leggi di pubblica sicurezza) - Mancata previsione di principi normativi nella disciplina dell'ordinamento degli enti locali e del potere dei Comuni di adottare atti normativi o provvedimenti volti a limitare l'uso degli apparecchi da gioco sopra menzionati per contrastare la cosiddetta «ludopatia» - Violazione del principio della tutela del diritto alla salute - Lesione delle funzioni amministrative dei Comuni. - Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, artt. 42 e 50, comma 7. - Costituzione, artt. 3 e 118.(GU n.28 del 10-7-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza sul ricorso numero di
registro generale 35 del 2012, proposto da: Centro Bowling S.r.l., in
persona del legale rappresentante p.t., rappresentata e difesa dagli
avv.ti Luigi Gili, Franco Enoch, Francesca Dimonte e Gabriele Moro,
con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via Vela,
29;
Contro:
Comune di Santhia', in persona del Sindaco p.t.,
rappresentato e difeso dagli avv.ti Paolo Scaparone e Cinzia Picco,
con domicilio eletto presso lo studio del primo in Torino, via S.
Francesco d'Assisi, 14;
Ministero dell'Interno, in persona del Ministro p.t.,
rappresentato e difeso per legge dall'Avvocatura Distrettuale dello
Stato, domiciliata in Torino, corso Stati Uniti, 45;
Per l'annullamento:
del provvedimento a firma del Segretario del Comune di
Santhia', dott. Carlo Consolandi, nella qualita' di Responsabile del
Servizio Commercio del Comune di Santhia' prot. n. 311 del 4 gennaio
2012, trasmesso a mezzo PEC il 4 gennaio 2012, con il quale e' stata
archiviata con esito negativo la SCIA presentata dal legale
rappresentante p.t. della Societa' ricorrente per l'apertura di Sala
giochi, con contestuale diffida «dal continuare a compiere qualsiasi
attivita' prodromica e/o connessa all'apertura della sala giochi nei
locali siti in Santhia' Corso Italia n. 98»;
delle Ordinanze Sindacali n. 206 del 9.12.2011 e n. 210 del
14.12.2011 con le quali e' stata vietata l'apertura di Sala giochi
nel perimetro territoriale del Centro storico,
in quanto possa occorrere, della Deliberazione del Consiglio
Comunale n. 92 del 20.12.2011 con la quale e' stato approvato il
Regolamento per la disciplina delle Sale giochi, pubblicato in data
10 gennaio 2011;
sempre in quanto possa occorrere, della nota del Comune di
Santhia' n. prot. 352 del 5 gennaio 2012, anch'essa a firma dello
stesso Segretario Comunale, dott. Carlo Consolandi, questa volta
nella qualita' di Responsabile del Servizio Urbanistica, con la quale
e' stato comunicato al ricorrente l'avvio del procedimento per
l'annullamento d'ufficio del permesso di costruire n. 51/2011
rilasciato alla Societa' Centro Bowling S.r.l. per l'esecuzione dei
lavori di posa di insegna e vetrofanie sull'immobile sito in Corso
Nuova Italia 98;
del derivato provvedimento CAT.11E/2011/P.A.S. notificato in
data 11 gennaio 2012 con il quale il Questore della Provincia di
Vercelli ha decretato la revoca della licenza di Pubblica Sicurezza
per l'esercizio della raccolta del gioco attraverso l'installazione e
l'uso di apparecchi video-terminali per il gioco lecito «vista la
nota del Sindaco della Citta' di Santhia' (VC) datata 4 gennaio 2012
prot. n. 313 che comunica che in data 9 dicembre 2011 e' stata
adottata l'ordinanza sindacale n. 206 con la quale e' stato disposto
il divieto di apertura di sale gioco nel centro storico di quel
Comune»,
nonche' per il risarcimento di tutti i danni economici subiti
e subendi.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio del Comune di Santhia'
e del Ministero dell'Interno;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 27 febbraio 2013 la
dott.ssa Ofelia Fratamico e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
La Centro Bowling s.r.l., intendendo aprire una sala giochi
dotata di apparecchi video terminali per il gioco lecito (c.d. VLT
Video Lottery Terminal) direttamente collegati con l'Amministrazione
Autonoma dei Monopoli dello Stato, prendeva in locazione un immobile
in Santhia', corso Nuova Italia n. 98, lo adattava all'uso
progettato, otteneva dal Questore della Provincia di Vercelli
l'apposita autorizzazione di pubblica sicurezza e dal Comune il
permesso di costruire per la messa in posa di insegna e vetrofanie a
migliore indicazione della sala giochi.
Alla presentazione della SCIA e, dunque, nell'imminenza
dell'inizio dell'attivita', il Comune, pero', con provvedimento del 4
gennaio 2012, diffidava la societa' "dal continuare a compiere
qualsiasi attivita' prodromica e/o connessa all'apertura di sala
giochi", poiche' con ordinanze n. 206 del 9.12.2011 e n. 210 del
14.12.201, immediatamente esecutive, era stata nel frattempo vietata
l'apertura di sale giochi nel centro storico di Santhia' (nel cui
perimetro si trovava anche l'indirizzo di corso Nuova Italia n. 98) e
tale divieto era stato confermato anche dal Regolamento Comunale
sulle sale giochi, approvato con deliberazione del Consiglio Comunale
n. 92 del 20.12.2011.
La Centro Bowling s.r.l. proponeva, allora, ricorso dinanzi al
TAR avverso il provvedimento di diffida e di archiviazione con esito
negativo della SCIA, contro le ordinanze n. 206 e 210/2011, contro la
comunicazione di avvio del procedimento di revoca del permesso di
costruire rilasciatole dal Comune e contro la revoca da parte del
Questore della Provincia di Vercelli della licenza di p.s.,
lamentando 1) incompetenza assoluta e carenza di potere, violazione
degli artt. 3, 41, 97 e 117 della Costituzione, incompetenza
relativa, violazione ed erronea applicazione degli artt. 42, 50, 54 e
7 d.lgs. n. 267/2000, violazione ed erronea applicazione dei principi
e delle disposizioni di cui al d.lgs. n. 114/1998, violazione ed
erronea applicazione del decreto interdirettoriale 27 ottobre 2003,
eccesso di potere per sviamento dalla causa tipica, eccesso di potere
per assoluta carenza dei presupposti, illogicita' ed ingiustizia
manifesta; 2) illegittimita' derivata per gli stessi profili di cui
al primo motivo di ricorso, incompetenza sotto ulteriori profili,
violazione ed erronea applicazione del decreto del Sindaco di
Santhia' n. 23 del 29 agosto 2011, violazione ed erronea applicazione
degli artt. 124 e 134 d.lgs n. 267/2000, eccesso di potere per
ulteriore sviamento dalla causa tipica, assoluta carenza di
presupposti, illogicita' ed ingiustizia manifesta; 3) illegittimita'
derivata, violazione ed erronea applicazione degli artt. 7 e ss. 1.n.
241/1990. Con il medesimo ricorso la Centro Bowling domandava,
altresi', la condanna dell'Amministrazione Comunale al risarcimento
di tutti i danni cagionati.
Si costituivano in giudizio il Comune di Santhia' ed il Ministero
dell'Interno, chiedendo il rigetto di tutte le pretese avversarie, in
quanto infondate.
Il Presidente della II Sezione, con decreto, ed il Collegio, con
ordinanza cautelare, ritenendo il ricorso assistito da apprezzabili
profili di fumus boni iuris e di periculum in mora, accoglievano la
sospensiva.
A seguito dell'udienza pubblica del 27 febbraio 2013, il
Collegio, con sentenza parziale, accoglieva in parte il ricorso,
annullando il provvedimento del 4 gennaio 2012 e le ordinanze n. 206
e n. 210/2011, lo dichiarava inammissibile in rapporto alla
comunicazione di avvio del procedimento di revoca del permesso di
costruire ed improcedibile per la parte relativa al provvedimento di
revoca della licenza di p.s., avendo il Questore della Provincia di
Vercelli nel frattempo annullato in autotutela tale atto.
Per decidere, invece, sulla legittimita' del Regolamento Comunale
sulle sale giochi, riteneva indispensabile sollevare questione di
legittimita' costituzionale degli artt. 42 e 50 comma 7 d.lgs. n.
267/2000 per violazione degli artt. 118 e 32 della Costituzione, e
sospendere il giudizio in attesa della pronuncia della Corte
costituzionale.
La questione posta e' ritenuta, in primo luogo, rilevante in
quanto coinvolge i presupposti normativi su cui si reggono gli atti
impugnati, dal momento che il petitum sostanziale consiste nella
negazione della competenza in capo agli enti locali del potere di
limitare l'uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6 dell'art.
110 del R.D. 18 giugno 1931 n. 773 (Approvazione del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza) in ogni esercizio a cio'
autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello stesso testo di legge.
Detta censura ha carattere preliminare ed assorbente rispetto
alle altre; infatti il giudice deve affrontare, in tema di vizi
dell'atto amministrativo, con priorita', la censura riguardante
l'incompetenza dell'autorita' che ha emanato l'atto impugnato, in
quanto la sua eventuale fondatezza determina unicamente la rimessione
dell'affare all'autorita' competente e impedisce l'esame degli altri
motivi, che finirebbe altrimenti per risolversi in un giudizio
anticipato sui futuri provvedimenti dell'organo riconosciuto
competente e in un vincolo anomalo sull'attivita' dello stesso
(Consiglio di Stato Sez. V, 11 febbraio 2005, n. 398).
Quanto alla non manifesta infondatezza della questione di
costituzionalita' si osserva quanto segue.
Nell'attuale disciplina, come evidenziato anche dal Collegio
nell'ordinanza di accoglimento della sospensiva, al Comune e'
sottratta la funzione di limitare la localizzazione e la fascia
oraria di utilizzo e funzionamento degli apparecchi da gioco (tra le
tante ordinanza T.A.R. Lombardia, Milano, Sez. III, 13 ottobre 2011,
n. 1566).
Il Regolamento impugnato, appare, dunque, essere stato anch'esso
adottato al di fuori di una competenza comunale, impingendo in una
materia disciplinata da atti adottati dall'Amministrazione statale in
quanto il luogo o il locale in cui si sono realizzati certi
comportamenti (installazione ed uso di apparecchi da gioco) e' solo
un elemento fattuale che non puo' spostare l'ordine delle competenze
(ordinanza T.A.R. Piemonte, Sez. II, 9 febbraio 2012, ordinanza n.
107; cfr., altresi', ordinanza T.A.R. Lombardia - Milano, Sez. I, 12
luglio 2012, n. 998)
Non ignora il Collegio che a seguito della sentenza n. 115 del
2011 della Corte costituzionale in materia di «sicurezza urbana», la
quale ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l'art. 54, comma 4
T.u.e.l., cosi' come sostituito dall'art 6 decreto-legge n. 92 del
2008 («Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica»), convertito
con modificazioni nella legge n. 125 del 2008, nella parte in cui
comprende la locuzione "anche" prima delle parole "contingibili e
urgenti", per il legittimo esercizio da parte del Sindaco del potere
di cui all'art. 54 T.u.e.l., e' indispensabile che ricorrano
effettivamente, nell'ambito del territorio comunale interessato, i
presupposti di "urgenza" postulati dalla medesima disposizione, a
fronte del verificarsi di eventi di danno o di pericolo non
fronteggiabili con le misure o gli strumenti ordinari.
Pur tuttavia nel caso del Regolamento, a differenza che in quello
delle ordinanze n. 206 e n. 210/2011 (gia' annullate con sentenza) il
Comune resistente non ha fatto applicazione della norma dichiarata in
parte incostituzionale bensi' di un potere di disciplina limitativa
in via ordinaria di attivita' che possono pregiudicare categorie
della popolazione meritevoli di specifica tutela la cui fonte
andrebbe individuata nell'art. 42 e nell'art. 50, comma 7, del
T.u.e.l.
A tal proposito la giurisprudenza ha osservato che il Sindaco non
puo' introdurre una disciplina del gioco lecito che si sovrapponga,
innovandola, a quella dettata dalla normativa statale, senza indicare
alcuna situazione di grave pericolo potenziale o reale che minaccia
la sicurezza pubblica ovvero che giustifichi in altro modo la
necessita' di ricorrere ai poteri extra ordinem ai medesimi
attribuiti dal richiamato art. 54, anche perche' da diffusione degli
apparecchi da gioco leciti non costituisce di per se' una motivazione
sufficiente per intervenire al di fuori dell'ordinaria distribuzione
delle competente (T.A.R, Campania - Napoli, Sez. III, 15 febbraio
2011, n. 952; cfr., altresi', in fattispecie analoghe a quella di
specie, T.A.R. Lombardia Brescia, Sez. II, 15 gennaio 2010, n. 19;
ordinanza T.A.R. Veneto, Sez. III, 30 luglio 2010, n. 557; T.A.R.
Toscana, Sez. II, 24 novembre 2010, n. 6600; T.A.R. Lombardia Milano,
Sez. III, 6 aprile 2010, n. 981).
Ne' si rinviene nell'ordinamento una norma che attribuisca il
potere di adottare da parte dei Comuni, non soltanto mediante
ordinanza sindacale emessa ai sensi degli artt. 50 T.u.e.l., ma anche
con l'ordinario strumento del regolamento di competenza consiliare
una disciplina valida per il territorio comunale dell'orario di
accensione e spegnimento degli apparecchi da gioco che distribuiscono
vincite in denaro di cui all'art. 110, comma 6, T.u.l.p.s.
Si riscontra, dunque, ad avviso del Collegio la carenza di una
adeguata base normativa per l'esercizio del relativo potere da parte
dell'Ente locale (T.A.R. Piemonte, Sez. II, 20 maggio 2011, n. 513;
Id., 9 febbraio 2012, ordinanza n. 107).
La predetta assenza di principi normativi a contrasto della
patologia ormai riconosciuta e denominata "ludopatia" (art. 7 D.L. n.
158 del 2012 (su cui si tornera'), determina, pero', una violazione
degli artt. 118 e 32 della Costituzione.
Soltanto attraverso una declaratoria di incostituzionalita' della
disciplina sopra richiamata ed, in particolare, riconoscendo una
specifica funzione di contrasto del fenomeno patologico agli Enti
locali, in applicazione dei principi di prossimita' con la
collettivita' locale e di sussidiarieta' tra Amministrazioni
pubbliche, si doterebbe, infatti, l'ordinamento giuridico vigente di
strumenti di esercizio di una azione amministrativa funzionale a
porre un argine alla disponibilita' illimitata delle offerta di
gioco.
Funzione quest'ultima che, in particolare, va riconosciuta per la
fissazione dei periodi della giornata in cui si manifestano con piu'
evidenza i fenomeni di devianza ed emarginazione sociale di soggetti
appartenenti ai ceti piu' deboli e per conseguire l'obiettivo di
garantire che la diffusione dei locali nei quali si pratica il gioco
lecito rispetti i limiti di sostenibilita' con l'ambiente
circostante, oltre al corretto rapporto con l'utenza, la tutela dei
minori e delle fasce piu' a rischio ed incentivi un accesso
responsabile al gioco che non porti a fenomeni di dipendenza.
L'esigenza di porre un freno alla diffusione del fenomeno,
limitandone gli ingenti costi sociali, e', peraltro, alla base della
recenti istanze rivolte al Legislatore, affinche' approvi una legge
quadro sul gioco d'azzardo, che attraverso il potenziamento delle
funzioni e delle competenze dei Comuni e superando i confini della
sola sicurezza-ordine pubblico, consenta di approntare un'efficace
tutela dei diritti personali e patrimoniali dei soggetti piu'
vulnerabili ("Indagine conoscitiva relativa agli aspetti sociali e
sanitari della dipendenza dal gioco d'azzardo" 24 aprile 2012 - XII
Commissione affari sociali della Camera dei deputati).
L'intento che costituisce criterio ispiratore delle disposizioni
lette nell'ottica dei principi costituzionali e' quello di
contribuire, per quanto possibile all'Amministrazione, al contrasto
dei fenomeni di patologia sociale connessi al gioco compulsivo, dal
momento che la moltiplicazione incontrollata delle possibilita' di
accesso al gioco a denaro costituisce di per se' un obiettivo
accrescimento del rischio di diffusione dei fenomeni di dipendenza.
Il fatto che si tratti di gioco lecito e non certo di gioco
d'azzardo emerge, inoltre, dall'art 1, comma 497 legge 30 dicembre
2004 n. 311, con cui e' stato disposto che la raccolta di giocate con
apparecchi costituisce attivita' riservata allo Stato; cio', pur
tuttavia, non esclude che viola in principi contenuti negli artt. 118
e 32 della Costituzione la mancata attribuzione agli Enti locali del
potere di disciplina sussidiaria con funzione di tutela dei cittadini
in rapporto alle condizione socio-economiche del territorio, anche al
di fuori di una situazione di emergenza ovvero di grave pericolo per
i beni dell'incolumita' pubblica e della sicurezza urbana prevista
dall'art. 54 TUEL.
Ne' appaiono sufficienti a garantire la tutela di rango
costituzionale delle categorie deboli la disciplina dell'art. 1,
comma 70, della legge di stabilita' per l'anno 2011 n. 220 del 2010,
in vigore dal 1° gennaio 2011), che demanda non gia' ai Comuni bensi'
all'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato (AAMS), di
concerto con il Ministero della salute, la predisposizione di linee
d'azione» per la prevenzione, il contrasto e il recupero di fenomeni
di «ludopatia conseguente a gioco compulsivo o la serie di regole
dettata nella circolare dell'Agenzia delle Entrate, Direzione
Centrale Normativa e Contenzioso n. 21 del 13 maggio 2005, che mira a
salvaguardare esclusivamente la stabilita' del gettito tributario
anche a sacrificio di interessi di rango superiore.
Il vuoto normativo emerge dalla osservazione che al momento
dell'adozione degli atti impugnati difetta, dunque, un atto normativo
dedicato alla materia del gioco d'azzardo sul presupposto di
verifiche e di studi volti a stabilire gli esatti confini
dell'incidenza del mercato del gioco sulla popolazione locale, con
particolare riferimento ai giovani e agli anziani e, piu' in
generale, agli indigenti; cio' al fine di evidenziare l'esistenza dei
presupposti per approvare criteri di programmazione territoriale
utili a contenere la diffusione indiscriminata di attivita' che
presentano profili di rischio non indifferenti.
In questo contesto le limitazioni relative agli orari di
esercizio o alla localizzazione introdotte dall'azione amministrativa
riconosciuta agli Enti locali si prefiggerebbero l'obiettivo di
arginare la disponibilita' illimitata delle occasioni di gioco in
ambiti territoriali ed in fasce della giornata in cui frequenti sono
i fenomeni di devianza sociale.
Va a tal proposito ricordato che sui riflessi, sul territorio,
del gioco d'azzardo, si e' recentemente espressa la Corte
costituzionale (sentenza n. 300 del 9 novembre 2011), che ha escluso
la violazione della riserva di legge a favore dello Stato in tema di
ordine pubblico, tutte le volte in cui lo scopo delle norme impugnate
non sia quello di evitare che dall'esercizio delle attivita' in
questione possano derivare conseguenze penalmente rilavanti, ma
invece esclusivamente quello di "preservare dalle implicazioni
negative del gioco, anche se lecito, determinate categorie di
persone, non in grado, per le loro condizioni personali, di gestire
in modo adeguato l'accesso a tale forma di intrattenimento".
Nella sentenza si legge "Nella specie, le disposizioni oggetto
del giudizio - le quali si inseriscono in corpi normativi volti alla
regolamentazione degli spettacoli e degli esercizi commerciali,
dettando precipuamente limiti alla collocazione nel territorio delle
sale da gioco e di attrazione e delle apparecchiature per giochi
leciti -sono dichiaratamente finalizzate a tutelare soggetti ritenuti
maggiormente vulnerabili, o per la giovane eta' o perche' bisognosi
di cure di tipo sanitario o socio assistenziale, e a prevenire forme
di gioco cosiddetto compulsivo, nonche' ad evitare effetti
pregiudizievoli per il contesto urbano, la viabilita' e la quiete
pubblica. Le caratteristiche ora evidenziate valgono a differenziare
le disposizioni impugnate dal contesto normativo, in materia di gioco
di cui si e' gia' occupata questa Corte (sentenze n. 72 del 2010 e n.
237 del 2006), rendendo la normativa provinciale in esame non
riconducibile alla competenza legislativa statale in materia di
«ordine pubblico e sicurezza»; materia che, per consolidata
giurisprudenza di questa Corte, attiene alla «prevenzione dei reati
ed al mantenimento dell'ordine pubblico», inteso questo quale
«complesso dei beni giuridici fondamentali e degli interessi pubblici
primari sui quali si regge la civile convivenza nella comunita'
nazionale» (ex plurimis, sentenza n. 35 del 2011). Al riguardo, non
puo' condividersi l'assunto del ricorrente, secondo il quale, proprio
alla luce dei principi ora ricordati, la tutela dei minori - cui le
norme regionali censurate sono (tra l'altro) preordinate - non
potrebbe che spettare alla legislazione esclusiva statale, essendo
incontestabile che detta tutela si traduca in un «interesse pubblico
primario». Gli «interessi pubblici primari» che vengono in rilievo ai
fini considerati sono, infatti, per quanto detto, unicamente gli
interessi essenziali al mantenimento di una ordinata convivenza
civile: risultando evidente come, diversamente opinando, si
produrrebbe una smisurata dilatazione della nozione di sicurezza e
ordine pubblico, tale da porre in crisi la stessa ripartizione
costituzionale delle competenze legislative, con l'affermazione di
una preminente competenza statale potenzialmente riferibile a ogni
tipo di attivita'. La semplice circostanza che la disciplina
normativa attenga a un bene giuridico fondamentale non vale, dunque,
di per se', a escludere la potesta' legislativa regionale o
provinciale, radicando quella statale. Nel caso in esame, le
disposizioni censurate hanno riguardo a situazioni che non
necessariamente implicano un concreto pericolo di commissione di
fatti penalmente illeciti o di turbativa dell'ordine pubblico, inteso
nei termini dianzi evidenziati, preoccupandosi, piuttosto, delle
conseguenze sociali dell'offerta dei giochi su fasce di consumatori
psicologicamente piu' deboli, nonche' dell'impatto sul territorio
dell'afflusso a detti giochi degli utenti. Le disposizioni impugnate,
infatti, non incidono direttamente sulla individuazione ed
installazione dei giochi leciti, ma su fattori (quali la prossimita'
a determinati luoghi e la pubblicita') che potrebbero, da un canto,
indurre al gioco un pubblico costituito da soggetti psicologicamente
piu' vulnerabili od immaturi e, quindi, maggiormente esposti alla
capacita' suggestiva dell'illusione di conseguire, tramite il gioco,
vincite e facili guadagni; dall'altro, influire sulla viabilita' e
sull'inquinamento acustico delle aree interessate".
Il recente decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158 (in G.U. n.
214 del 13 settembre 2012 - in vigore dal 14 settembre 2012, (quindi
in data successiva all'adozione degli atti impugnati) introduce tra
l'altro disposizioni urgenti per promuovere lo sviluppo del Paese
mediante un piu' alto livello di tutela della salute.
Nel preambolo si legge "ritenuta la straordinaria necessita' ed
urgenza di procedere al riassetto dell'organizzazione sanitaria,
tenuto conto della contrazione delle risorse finanziarie destinate al
Servizio sanitario nazionale a seguito delle varie manovre di
contenimento della spesa pubblica, attraverso la riorganizzazione ed
il miglioramento dell'efficienza di alcuni fondamentali clementi del
Servizio stesso, allo scopo di garantire e promuovere in tale ottica
un piu' alto livello di tutela della salute, adottando misure
finalizzate all'assistenza territoriale, alla professione e
responsabilita' dei medici, alla dirigenza sanitaria e governo
clinico, alla garanzia dei livelli essenziali di assistenza per le
persone affette da malattie croniche e rare e da dipendenza da gioco
con vincita di denaro, all'adozione di norme tecniche per le
strutture ospedaliere, nonche' alla sicurezza alimentare, al
trattamento di emergenze veterinarie, ai farmaci, alla
sperimentazione clinica dei medicinali, alla razionalizzazione di
alcuni enti sanitari e al trasferimento alle regioni delle funzioni
di assistenza sanitaria al personale navigante».
L'art. 7 qualifica i fenomeni patologici connessi all'uso di
apparecchiature automatizzate per il gioco «ludopatia», attribuendo
alla relativa normativa di contrasto la valenza di una disciplina
della salute pubblica ai sensi dell'art. 32 della Costituzione. Ai
commi da 4 a 9 si introducono norme innovative in materia di
contrasto di comportamenti idonei a configurare abuso del gioco (sono
vietati messaggi pubblicitari concernenti il gioco con vincite in
denaro nel corso di trasmissioni televisive o radiofoniche e di
rappresentazioni teatrali o cinematografiche rivolte prevalentemente
ai giovani; sono altresi' vietati messaggi pubblicitari concernenti
il gioco con vincite in denaro su giornali, riviste, pubblicazioni,
durante trasmissioni televisive e radiofoniche, rappresentazioni
cinematografiche e teatrali, nonche' via internet; e' prevista la
evidenziazione di formule di avvertimento sul rischio di dipendenza
dalla pratica di giochi con vincite in denaro; viene rafforzato il
divieto di ingresso ai minori di anni diciotto nelle aree destinate
al gioco con vincite in denaro interne alle sale bingo, nonche' nelle
aree ovvero nelle sale in cui sono installati i videoterminali; si
prevede la pianificazione di controlli, specificamente destinati al
contrasto del gioco minorile, nei confronti degli esercizi presso i
quali sono installati gli apparecchi di cui all'articolo 110, comma
6, lettera a), del testo unico di cui al regio decreto n. 773 del
1931).
Pur tuttavia il convincimento in ordine alla incostituzionale
assenza di una disciplina regolatrice a livello locale del fenomeno
risulta rafforzato dalla circostanza che, a norma dell'art. 7, comma
10, del decreto-legge n. 158 del 2012, quale modificato dalla legge
di conversione n. 189 del 2012, le Regioni e i Comuni sono
espressamente esclusi dall'esercizio di funzioni nella materia che
occupa, se si eccettuano solo marginali compiti di "proposta
motivata" o di partecipazione all'apposito osservatorio istituito
presso l'Amministrazione autonoma dei Monopoli di Stato. Cosi',
infatti, recita questa disposizione: "L'Amministrazione autonoma dei
monopoli di Stato e, a seguito della sua incorporazione, l'Agenzia
delle dogane e dei monopoli, tenuto conto degli interessi pubblici di
settore, sulla base di criteri, anche relativi alle distanze da
istituti di istruzione primaria e secondaria, da strutture sanitarie
e ospedaliere, da luoghi di culto, da centri socio-ricreativi e
sportivi, definiti con decreto del Ministro dell'economia e delle
finanze, di concerto con il Ministro della salute, previa intesa
sancita in sede di Conferenza unificata, di cui all'articolo 8 del
decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, e successive
modificazioni, da emanare entro centoventi giorni dalla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto,
provvede a pianificare forme di progressiva ricollocazione dei punti
della rete fisica di raccolta del gioco praticato mediante gli
apparecchi di cui all'articolo 110, comma 6, lettera a), del testo
unico di cui al regio decreto n. 773 del 1931, e successive
modificazioni, che risultano territorialmente prossimi ai predetti
luoghi. Le pianificazioni operano relativamente alle concessioni di
raccolta di gioco pubblico bandite successivamente alla data di
entrata in vigore della legge di conversione del presente decreto e
valgono, per ciascuna nuova concessione, in funzione della
dislocazione territoriale degli istituti scolastici primari e
secondari, delle strutture sanitarie ed ospedaliere, dei luoghi di
culto esistenti alla data del relativo bando. Ai fini di tale
pianificazione si tiene conto dei risultati conseguiti all'esito dei
controlli di cui al comma 9, nonche' di ogni altra qualificata
informazione acquisita nel frattempo, ivi incluse proposte motivate
dei comuni ovvero di loro rappresentanze regionali o nazionali.
Presso l'Amministrazione autonoma dei monopoli di Stato e, a seguito
della sua incorporazione, presso l'Agenzia delle dogane e dei
monopoli, e' istituito, senza nuovi o maggiori oneri a carico della
finanza pubblica, un osservatorio di cui fanno parte, oltre ad
esperti individuati dai Ministeri della salute, dell'istruzione,
dell'universita' e della ricerca, dello sviluppo economico e
dell'economia e delle finanze, anche esponenti delle associazioni
rappresentative delle famiglie e dei giovani, nonche' rappresentanti
dei comuni, per valutare le misure piu' efficaci per contrastare la
diffusione del gioco d'azzardo e il fenomeno della dipendenza grave.
Ai componenti dell'osservatorio non e' corrisposto alcun emolumento,
compenso o rimborso di spese».
La predetta norma non trova applicazione alla fattispecie
all'esame del Collegio perche' le pianificazioni in funzione
limitativa operano relativamente alle concessioni di raccolta di
gioco pubblico bandite successivamente alla data di entrata in vigore
della legge di conversione del decreto-legge e valgono, per ciascuna
nuova concessione, in funzione della dislocazione territoriale degli
istituti scolastici primari e secondari, delle strutture sanitarie ed
ospedaliere, dei luoghi di culto esistenti alla data del relativo
bando. Non si tiene, invece, conto nella predetta disciplina delle
autorizzazioni gia' rilasciate fuori da ogni pianificazione e che
hanno determinato il grave pregiudizio per la salute pubblica
riconosciuto dallo stesso legislatore e che rende viepiu' evidente
che le norme previgenti violano i precetti costituzionali degli artt.
32 ed, in particolare, 118 della Costituzione secondo cui «Le
funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per
assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Citta'
metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di
sussidiarieta', differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le
Province e le Citta' metropolitane sono titolari di funzioni
amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o
regionale, secondo le rispettive competenze».
Per un diretto riconoscimento costituzionale del ruolo dei Comuni
la Corte costituzionale si e' pronunciata con la recente sentenza 26
gennaio 2012, n. 14. Il Comune, infatti, nell'esercizio della propria
potesta' di pianificazione del territorio e delle attivita'
economiche che possono interferire con la salute e gli interessi ad
un equilibrato ambiente urbano, puo' individuare limitazioni e
destinazioni ulteriori e diverse rispetto a quelle predefinite dalla
legislazione nazionale e regionale, risultando detta facolta' in
linea con 1' autonomia riconosciuta anche ai Comuni nel nuovo assetto
delle competenze conseguente alla modifica del titolo V della
Costituzione, e segnatamente con la potesta' regolamentare loro
riconosciuta dall'art. 117, comma 6, della Costituzione.
Quanto alla potenziale violazione dell'art. 32 della Costituzione
la normativa vigente non tutela la salute pubblica, contrastando la
"ludopatia", dal momento che la funzione pubblica relativa non tiene
conto delle autorizzazioni all'uso di apparecchiature per il gioco
d'azzardo rilasciate in data anteriore alla disciplina di conversione
del decreto-legge 13 settembre 2012, n. 158.
Il Collegio ritiene, pertanto, non manifestamente infondata e
rilevante ai fini della decisione del gravame la questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 42 e dell'art. 50, comma 7, del
d.lgs. 18 agosto 2000 n. 267 (Testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali) nella parte in cui determinano
una situazione di assenza di principi normativi a contrasto della
patologia ormai riconosciuta della "ludopatia" ed escludono la
competenza dei Comuni ad adottare atti normativi e provvedimentali
volti a limitare l'uso degli apparecchi da gioco di cui al comma 6
dell'art. 110 del R.D. 18-6-1931 n. 773 (Approvazione del testo unico
delle leggi di pubblica sicurezza) in ogni esercizio a cio'
autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello stesso testo di legge, per
violazione degli artt. 118 e 32 della Costituzione. Visto l'art. 23
della legge cost. n. 87/1953;
Riservata ogni altra decisione all'esito del giudizio innanzi
alla Corte costituzionale, alla quale va rimessa la soluzione
dell'incidente di costituzionalita'.
P.Q.M.
Dichiara rilevante per la decisione del ricorso e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 42 e dell'art. 50, comma 7, del d.lgs. 18 agosto 2000 n.
267 (Testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali)
nella parte in cui determinano una situazione di assenza di principi
normativi a contrasto della patologia ormai riconosciuta della
"ludopatia" ed escludono la competenza dei Comuni ad adottare atti
normativi e provvedimentali volti a limitare l'uso degli apparecchi
da gioco di cui al comma 6 dell'art. 110 del R.D. 18 giugno 1931 n.
773 (Approvazione del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza)
in ogni esercizio a cio' autorizzato ai sensi dell'art. 86 dello
stesso testo di legge, per violazione degli artt. 118 e 32 della
Costituzione.
Sospende il giudizio in corso.
Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
Segreteria del Tribunale Amministrativo, a tutte le parti in causa ed
al Presidente del Consiglio dei ministri e che sia comunicata al
Presidente del Senato della Repubblica ed al Presidente della Camera
dei Deputati.
Dispone la immediata trasmissione degli atti, a cura della stessa
Segreteria, alla Corte costituzionale.
Cosi deciso in Torino nella camera di consiglio del giorno 27
febbraio 2013.
Il Presidente: Salamone
L'estensore: Fratamico