N. 180 ORDINANZA (Atto di promovimento) 4 aprile 2013
Ordinanza del 4 aprile 2013 emessa dal Tribunale di Saluzzo nel procedimento civile promosso da Andreis Laura ed altri contro Ministero della giustizia ed altri. Ordinamento giudiziario - Delega legislativa per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio degli uffici giudiziari al fine di realizzare risparmi di spesa e incremento di efficienza - Conferimento al Governo mediante disposizione inserita nella legge di conversione del decreto-legge n. 138 del 2011 - Denunciato mancato esame del relativo emendamento in Commissione referente - Violazione dell'iter ordinario di formazione legislativa e della c.d. "riserva di assemblea" previsti per l'approvazione dei disegni di legge di delegazione legislativa - Incompatibilita' ed eterogeneita' della delega rispetto al presupposto di necessita' e urgenza e al contenuto originario del decreto-legge - Richiamo alla sentenza n. 22 del 2012 della Corte costituzionale. - Legge 14 settembre 2011, n. 148 (che ha convertito, con modificazioni, il decreto-legge 13 agosto 2011, n. 138), art. 1, comma 2. - Costituzione, artt. 72, commi primo e quarto, e 77, comma secondo. Ordinamento giudiziario - Riorganizzazione dei tribunali ordinari e degli uffici del pubblico ministero recata dal decreto legislativo n. 155 del 2012 - Inclusione del Tribunale e della Procura della Repubblica di Saluzzo nell'elenco delle sedi giudiziarie soppresse, di cui alla tabella A allegata al decreto - Denunciata illegittimita' "in via consequenziale", derivante dalla incostituzionalita' (per vizio formale) della norma di delegazione - Eccesso di delega - Contrasto con le finalita' di risparmio di spesa e di incremento di efficienza nonche' con principi e criteri direttivi stabiliti dalla norma di delegazione. - Decreto legislativo 7 settembre 2012, n. 155, art. 1 (limitatamente all'inclusione del Tribunale e della Procura della Repubblica di Saluzzo nell'elenco di cui all'allegata Tabella A). - Costituzione, art. 76; legge 14 settembre 2011, n. 148, art. 1, comma 2, lett. b) ed e).(GU n.35 del 28-8-2013 )
IL TRIBUNALE
Nella causa iscritta al R.G.I. n. 52/13 promosso da:
Andreis Laura (NDRLRA53T55H727L), nata a Saluzzo (Cuneo) il 15
dicembre 1953, residente in Saluzzo via Pagno n. 87 - Operatore
giudiziario F2;
Audagna Marcella (DGNMCL55L54H727K), nata a Saluzzo (Cuneo) il 14
luglio 1955, residente in Saluzzo Frazione Colombaro dei Rossi n. 35
- Funzionario giudiziario F2;
Caldera Monica (CLDMNC66L44L942G), nata a Villafalletto (Cuneo)
il 4 luglio 1966, residente in Saluzzo corso G. Ancina n. 9 -
Assistente giudiziario F3;
De Fazio Concetta (DFZCCT60M44F888C), nata a Nicastro (Catanzaro)
il 4 agosto 1960, residente in Saluzzo via Bodoni n. 37/A -
Cancelliere F5;
Forestiero Fabrizio (FRSFRZ69508G674Q), nato a Pinerolo (Torino)
l'8 novembre 1969, residente in Lagnasco via Manta n. 15/A -
Conducente automezzi F2;
Molinaro Silvano (MLNSVN67E13L219L), nato a Torino il 13 maggio
1967, residente in Cherasco viale della Sibla n. 4 - Conducente
automezzi F2;
Ondretti Antonietta (NDRNNT62T54E716J), nata a Lucera (Foggia) il
14 dicembre 1962, residente in Saluzzo via Fiume n. 1 - Assistente
giudiziario F3;
Porta Antonella (PRTNNL67S42D205M), nata a Cuneo il 2 novembre
1967, residente in Saluzzo corso G. Ancina n. 7 - Ausiliario F2;
Puppo Laura (PPPLRA65D49D969N), nata a Genova il 9 aprile 1965,
residente in Saluzzo via Cuneo n. 4/C - Ausiliario F2;
Testa Paola (TSTPLA72S47L219Z), nata a Torino il 7 novembre 1972,
residente in Savigliano via Antica Fornace n. 4 - Assistente
giudiziario F3;
Bodrero Patrizia (BDRPRZ69B63H727J), nata a Saluzzo (Cuneo) il 23
febbraio 1969, residente in Verzuolo via Pomarolo n. 91 - Assistente
giudiziario F3;
Chiabrando Domenica (CHBDNC67L44LH727P), nata a Saluzzo (Cuneo)
il 4 luglio 1967, residente in Saluzzo Vicolo Monte Bracco n. 9 -
Assistente giudiziario F3;
Dalmasso Anna (DLMNNA62P45L729B), nata a Venasca (Cuneo) il 5
settembre 1962, residente in Pinerolo via Virginio 32 - Cancelliere
F4;
Di Mauro Enrica (DMRNRC66S67H727T), nata a Saluzzo (Cuneo) il 27
novembre 1966, residente in Saluzzo via Valoria Superiore n. 14 -
Funzionario giudiziario F2;
D'Aprano Pierina (DPRPRN62B68I822M), nata a Sommariva del Bosco
(Cuneo) il 28 febbraio 1962, residente in Bra via Rosselli n. 14 -
Centralinista telefonico F1;
Genovese Rosalba (GNVRLB58E59L245T), nata a Torre Annunziata
(Napoli) il 19 maggio 1958, residente in Savigliano corso
Indipendenza n. 26 - Cancelliere F5;
Giovannini Marina (GVNMRN57S49G674B), nata a Pinerolo (Torino) il
9 novembre 1957, residente in Martiniana Po via Meira Bianca n. 1 -
Assistente giudiziario F3;
La Macchia Carmela (LMCCLM76M69F158T), nata a Messina il 29
agosto 1976, residente in Saluzzo via Savigliano n. 6 - Funzionario
giudiziario F2;
Margaria Ugo (MRGGUO59E14A660T), nato a Barge (Cuneo) il 14
maggio 1959, residente in Barge via San Martino n. 43 - Direttore
Amministrativo F4;
Mezzano Valeria (MZZVLR71R56D969X), nata a Genova il 16 ottobre
1971, residente in Sampeyre via Vittorio Emanuele II n. 109 -
Assistente giudiziario F3;
Millone Luciana (MLLLCN70R44D205R), nata a Cuneo il 4 ottobre
1970, residente in Moretta via Faule n. 3 - Cancelliere F3;
Mirisola Salvatore (MRSSVT57B04H281N), nato a Riesi
(Caltanissetta) il 4 febbraio 1957, residente in Saluzzo via Trento
n. 4/M - Cancelliere F5;
Reynaudo Emanuela (RYNMNL54D69L833E), nata a Viareggio (Lucca) il
29 aprile 1954, residente in Genola via L. Einaudi n. 17 - Assistente
giudiziario F3;
Romanin Cinzia (RMNCNZ61R62H727J), nata a Saluzzo (Cuneo) il 22
ottobre 1961, residente in Saluzzo via Bodoni 34/D - Assistente
giudiziario F3;
Solaro Sergio (SLRSRG60R03H727G), nato a Saluzzo (Cuneo) il 3
ottobre 1960, residente in Costigliole Saluzzo via Divisione Cuneense
n. 6 - Conducente automezzi F2;
Tesio Carla (TSECRL56H53I512H), nata a Scarnafigi (Cuneo) 13
giugno 1956, residente in Scarnafigi via Capello n. 14 - Funzionario
giudiziario F2;
Bertero Maura (BRTMRA70S54F351H), nata a Mondovi' (Cuneo) il 14
novembre 1970, residente in Saluzzo via Donaudi n. 45 - Funzionario
UNEP;
Bravetti Maria Grazia (BRVMGR58E50D653H), nata a Foligno il 10
maggio 1958, residente in Saluzzo - Ufficiale giudiziario;
Coppolino Dario (CPPDRA70D15F839Q), nato a Napoli il 15 aprile
1970, residente in Saluzzo - Ufficiale giudiziario;
Liguori Flavio (LGRFLV71E01H501R), nato a Roma il 1° maggio 1971,
residente in Verzuolo - Ufficiale giudiziario;
Olivieri Claudia (LVRCLD76R68B300A), nata a Busto Arsizio
(Varese) il 28 ottobre 1976, residente in Luserna San Giovanni via
Verdi n. 9 - Funzionario UNEP;
Rosso Adriana (RSSDRN57E65H727X), nata a Saluzzo (Cuneo) il 25
maggio 1957, residente in via Dori Soleri 3/B - Assistente
giudiziario F3;
Stella Barbara (STLBBR72L62L219V), nata a Torino il 22 luglio
1972, residente in Cantalupa - Funzionario UNEP;
assistiti dagli avv.ti Domenico Alerino, Davide Ambrassa, Milena
Cordero, parti ricorrenti;
Contro Ministero della giustizia, assistito dall'Avvocatura
Distrettuale dello Stato di Torino, parte convenuta;
Contro:
Presidenza del Consiglio dei ministri;
Presidente in carica della Corte d'appello di Torino;
Procuratore generale in carica presso la Corte d'appello di
Torino;
Corte d'appello di Torino;
Procura generale della Repubblica presso la Corte d'appello di
Torino,
parti convenute;
Il giudice Alberto Boetti, letti gli atti, osserva.
1. Svolgimento del processo.
I ricorrenti, tutti dipendenti del Ministero della giustizia
appartenenti al personale amministrativo in servizio presso il
Tribunale di Saluzzo, la Procura della Repubblica presso il Tribunale
di Saluzzo e l'Ufficio U.N.E.P. del Tribunale stesso, hanno chiesto
in via di urgenza ai sensi dell'art. 700 c.p.c. la sospensione
dell'efficacia della nota a firma congiunta del Presidente della
Corte d'Appello di Torino e del Procuratore Generale presso la
medesima Corte del 17 ottobre 2012, della nota del 22 ottobre 2012 n.
prot. 5454/2012/S/15.2, della nota del Ministero della Giustizia del
15 ottobre 2012 n. prot 5116 nonche' degli atti consequenziali e
connessi, instando altresi' affinche' venisse contestualmente
sollevata la questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1,
comma 2 della legge-delega n. 148/2011 e del decreto legislativo n.
155/2012 emanato in attuazione della stessa.
Gli atti di cui si chiede la sospensione hanno ad oggetto in
particolare la procedura di interpello con cui il personale
amministrativo degli Uffici Giudiziari soppressi dal d.lgs. n.
155/2012 (tra cui il Tribunale e la Procura di Saluzzo) e' stato
invitato a presentare domanda di trasferimento nei posti vacanti del
Distretto entro il 5 novembre 2012.
I ricorrenti lamentano che i provvedimenti amministrativi in
questione sarebbero stati adottati in esecuzione di atti legislativi
costituzionalmente illegittimi, ossia dell'art. 1, comma 2 della
legge n. 148/2011 e del decreto legislativo n. 155/2012 in relazione
ai quali hanno chiesto pertanto di sollevare la questione di
legittimita' costituzionale con conseguente sospensione del giudizio
ai sensi dell'art. 23 della legge n. 87/1953.
Il Ministero della Giustizia si e' costituito in giudizio con
l'assistenza dell'Avvocatura dello Stato eccependo l'inammissibilita'
del ricorso sia per carenza del periculum in mora sia perche'
impropriamente proposto ai soli fini di sollevare la predetta
questione di legittimita' costituzionale i cui presupposti sarebbero
incompatibili con le finalita' e la struttura del procedimento
cautelare d'urgenza ex art. 700 c.p.c.
2. Sull'ammissibilita' dell'incidente di costituzionalita' nel
procedimento cautelare.
La domanda cautelare dei ricorrenti - diretta a ottenere la
sospensione dei provvedimenti amministrativi con cui e' stato
disposto l'interpello per il loro trasferimento nelle sedi vacanti
del Distretto a seguito della soppressione del Tribunale e della
Procura della Repubblica di Saluzzo prevista dal d.lgs. n. 155/2012 -
si fonda essenzialmente sulla dedotta illegittimita' costituzionale
sia del predetto decreto legislativo sia della relativa legge-delega
n. 148/2011, la quale ha delegato il Governo ad adottare uno o piu'
decreti legislativi per riorganizzare la distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari.
Con l'emanazione del d.lgs. n. 155/2012 il Governo ha quindi
provveduto a individuare gli Uffici Giudiziari destinati alla
soppressione includendovi, per quanto qui rileva, il Tribunale di
Saluzzo e la Procura della Repubblica presso il Tribunale stesso, con
effetto a far data dal 13 settembre 2013.
La prima questione da affrontare, in quanto oggetto di una
specifica eccezione del Ministero resistente, attiene
all'ammissibilita' dell'incidente di costituzionalita' nell'ambito
del giudizio cautelare.
L'Avvocatura dello Stato sostiene infatti che la domanda
principale dei ricorrenti - ossia la richiesta di immediata
sospensione dell'efficacia dei provvedimenti impugnati con
contestuale rimessione degli atti alla Corte costituzionale per la
decisione della questione di costituzionalita' - sarebbe
inammissibile in quanto l'adozione del provvedimento sospensivo
esaurirebbe il potere del giudice adito in sede cautelare e
priverebbe in tal modo di rilevanza la questione di legittimita'
costituzionale, venendo meno la sua decisivita' ai fini della
decisione della controversia sottoposta al giudice a quo.
La tesi in questione non pare condivisibile alla luce di quanto
statuito in piu' occasioni dalla Corte costituzionale circa la
possibilita' di disporre in sede cautelare la sospensione del
provvedimento impugnato in modo provvisorio e temporaneo fino alla
ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di legittimita'
costituzionale. La Corte ha osservato che in questi casi permane il
requisito della rilevanza poiche' la pronuncia, per la sua natura
meramente temporanea ed interinale, non determina l'esaurimento del
potere cautelare del giudice a quo (cfr., ex multis, sentenze n. 444
del 1990, n. 367 del 1991, n. 183 del 1997).
Anche il Consiglio di Stato si e' recentemente pronunciato al
riguardo, affermando la possibilita' di scomporre il giudizio
cautelare in due fasi: nella prima fase la domanda cautelare puo'
essere accolta «a termine», fino alla decisione della questione di
costituzionalita' contestualmente sollevata; nella seconda fase,
all'esito del giudizio di costituzionalita', si decide
«definitivamente», tenendo conto, ai fini della valutazione del fumus
boni iuris, della decisione della Corte costituzionale (cfr. Cons.
St. ord. n. 6277/11).
Sulla base dei predetti autorevoli orientamenti giurisprudenziali
deve pertanto ritenersi che sia possibile sollevare la questione di
legittimita' costituzionale nell'ambito del procedimento cautelare
disponendo altresi', in via provvisoria e temporanea, la sospensione
del provvedimento impugnato sino alla ripresa del giudizio dopo la
decisione della Corte.
3. Sulla rilevanza della questione di legittimita' costituzionale.
Cio' premesso, si tratta a questo punto di valutare la rilevanza
e la non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale proposta dai ricorrenti.
Quanto alla rilevanza si osserva innanzitutto che il ricorso si
fonda essenzialmente sulla ritenuta illegittimita' dei provvedimenti
amministrativi impugnati in quanto direttamente consequenziali ed
esecutivi delle norme legislative di cui e' stata denunciata
l'incostituzionalita'.
In effetti non vi e' dubbio che gli atti di interpello in
questione siano finalizzati a dare esecuzione alla riorganizzazione
degli uffici giudiziari disposta dalla legge n. 148/2011 e dal
conseguente decreto legislativo, di talche' l'eventuale
illegittimita' costituzionale di queste disposizioni inciderebbe
sicuramente sulla validita' e sulla stessa ragion d'essere dei
provvedimenti impugnati in questa sede.
Si osserva inoltre che tali provvedimenti amministrativi
costituiscono un complessivo reticolato in cui e' enucleabile un
duplice elemento, vale a dire da un lato la sussistenza di un
presupposto normativo che li legittima, consistente nel decreto
legislativo di accorpamento delle sedi che impone la
razionalizzazione delle piante organiche e delle presenze e
dall'altro il configurarsi di un effetto sostanzialmente unitario,
consistente nello svuotamento degli organici dei tribunali
sopprimendi e nella riallocazione delle risorse fra quelli non
interessati dalla riforma ovvero comunque accorpanti.
Gli atti amministrativi in discorso, complessivamente
considerati, appaiono dunque idonei a vulnerare il diritto fatto
valere dai ricorrenti ossia quello alla conservazione del posto di
lavoro inteso anche come sua collocazione geografica e quindi di non
essere trasferiti fuori dei casi previsti dalla legge, salva la
domanda.
Sempre in ordine alla rilevanza della questione si osserva
inoltre come nel caso di specie appaia sussistere il requisito del
periculum in mora.
La rilevanza costituzionale del diritto sopra indicato e la sua
incidenza su interessi meritevoli di tutela strettamente inerenti
alla persona, che coinvolgono nel modo piu' ampio la sua sfera di
rapporti anche all'infuori dell'ambiente di lavoro (si pensi ad
esempio alle conseguenze derivanti dalla necessita' di mutare la
residenza), appaiono senz'altro giustificare il ricorso alla tutela
cautelare, posto che la lesione di tali interessi, una volta
verificatasi, non sarebbe suscettibile di essere adeguatamente
ristorata.
L'attuazione della procedura di trasferimento dei ricorrenti,
nelle more del tempo necessario per la definizione del giudizio di
merito, arrecherebbe infatti indubitabili pregiudizi alla loro
situazione sia personale che familiare, consistenti nei costi di
trasferimento, nei disagi derivanti dalla necessita' di reperire
nuove residenze abitative, etc., i quali potrebbero rivelarsi non
solo inutili ma anche difficilmente ristorabili - attesa appunto la
loro incidenza non solo su aspetti di tipo patrimoniale, ma anche
sulla complessiva organizzazione di vita dei soggetti coinvolti - nel
caso in cui le norme poste a fondamento della riorganizzazione degli
uffici giudiziari venissero poi travolte da una pronuncia di
illegittimita' costituzionale.
L'urgenza di provvedere deriva anche dal fatto che data la
rilevanza dei profili coinvolti i ricorrenti dovrebbero attivarsi
preventivamente e con celerita' al fine di adeguare la loro
situazione di vita personale e familiare alla nuova sede lavorativa,
non essendo ragionevole attendersi che agiscano in tal senso solo
dopo aver gia' preso servizio nell'ufficio di destinazione.
La questione di costituzionalita' delle norme in oggetto appare
pertanto rilevante, non potendosi decidere sulla domanda cautelare
indipendentemente dalla risoluzione della stessa.
4. Sulla non manifesta infondatezza della questione di legittimita'
costituzionale.
La questione di legittimita' costituzionale appare inoltre non
manifestamente infondata alla luce delle seguenti considerazioni.
4.1. L'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 - Violazione dell'art.
72, commi 1 e 4 Cost.
Il primo profilo di possibile illegittimita' costituzionale
emerge in relazione al procedimento adottato per l'approvazione
dell'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 che ha previsto la
delega legislativa al Governo per la riorganizzazione degli uffici
giudiziari.
Tale disposizione e' stata infatti introdotta durante l'iter del
procedimento di conversione in legge del decreto-legge n. 138/2011
che non conteneva la norma in esame.
La delega e' stata in particolare inserita in un
«maxi-emendamento» presentato dal Governo al Senato nella seduta
dell'Aula del 7 settembre 2011 (l'ultima in cui il d.d.l. e' stato
discusso) sul quale il Governo ha posto la questione di fiducia. Il
testo approvato dal Senato e' stato poi presentato alla Camera l'8
settembre 2011, e' stato esaminato dalla Commissione Bilancio tra l'8
e i1 12 settembre 2011 e dall'Aula tra il 12 e il 14 settembre 2011 e
anche in questo caso il Governo ha posto la fiducia.
Dal resoconto della seduta d'aula del Senato emerge inoltre che
l'emendamento governativo in questione e' stato presentato in aula ed
e' stato trasmesso per il parere alla commissione bilancio senza il
preventivo esame da parte della commissione referente.
Potrebbe quindi essere stato violato l'iter ordinario di
formazione legislativa (art. 72, 1° comma Cost.) che ai sensi
dell'art. 72, 4° comma Cost. deve essere sempre adottato per
l'approvazione delle deleghe legislative.
Detto iter parrebbe essere stato violato sia perche' e' mancato
il previo esame da parte della commissione in sede referente sia
perche' l'introduzione della disposizione di delega legislativa nel
procedimento di conversione del decreto-legge ha comportato - per i
tempi necessariamente rapidi e vincolati del procedimento di
conversione - la quasi totale compressione del dibattito parlamentare
il che appare in contrasto con la ratio della c.d. «riserva di
assemblea» prevista dall'art. 72, comma 4 Cost. che e' quella di
consentire il piu' ampio dibattito parlamentare possibile su questo
tipo di atti comportanti il trasferimento della potesta' legislativa
dal Parlamento al Governo.
4.2. L'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 - Violazione dell'art.
77, secondo comma, Cost.
Ulteriori profili di possibile illegittimita' costituzionale
dell'art. 1, comma 2 della legge n. 148/2011 emergono con riferimento
alla disposizione di cui all'art. 77 Cost.
Il dubbio di costituzionalita' si pone innanzitutto in relazione
alla sussistenza dei requisiti della straordinaria necessita' e
urgenza su cui si fonda ai sensi dell'art. 77, comma 2 Cost. il
potere di decretazione d'urgenza del Governo.
La Corte costituzionale ha affermato al riguardo che il difetto
dei requisiti di straordinaria necessita' e urgenza, una volta
intervenuta la legge di conversione, si traduce in un vizio in
procedendo della legge stessa, la quale non esplica dunque alcuna
efficacia sanante dei vizi del decreto-legge (cfr. sentenza n. 171
del 2007). Tale orientamento e' stato confermato dal Giudice delle
Leggi con la pronuncia n. 355/2010 nella quale e' stato ulteriormente
precisato che la valutazione in termini di necessita' e urgenza deve
essere effettuata anche per gli emendamenti aggiunti in sede di
conversione dal Parlamento.
Nel caso della disposizione di cui all'art. 1, comma 2 della l.
n. 148/2011 il dubbio circa la sussistenza dei requisiti in esame si
pone considerando che la disposizione contenente una delega
legislativa al Governo e' per sua stessa natura «a operativita'
differita» nel senso che essa e' immediatamente applicabile solo nei
rapporti tra il Parlamento e il Governo, mentre non ha alcuna
efficacia nei confronti della generalita' dei cittadini fino a quando
non viene attuata con l'emanazione del relativo decreto delegato.
Lo strumento della legge-delega appare pertanto incompatibile con
la sussistenza dei requisiti di straordinaria necessita' e urgenza
che appaiono implicare l'immediata applicabilita' del provvedimento
normativo, non solo dal punto di vista formale, ma anche sostanziale
ovvero della sua effettiva idoneita' a disciplinare le situazioni
sostanziali oggetto dell'intervento normativo, che nel caso della
legge-delega e' invece rinviato al momento dell'adozione del decreto
legislativo.
Sotto altro profilo l'art. 77, secondo comma, Cost. potrebbe
essere stato violato anche a causa della eterogeneita' della
disposizione in esame rispetto a quelle originariamente contenute nel
testo del decreto legge n. 138/2011.
Come si e' gia' osservato, infatti, la disciplina contenuta
nell'art. 1, comma 2 della l. n. 148/2011, contenente la delega al
Governo per la riorganizzazione della distribuzione sul territorio
degli uffici giudiziari, e' stata introdotta con un emendamento in
sede di conversione senza che il decreto-legge convertito (recante
«ulteriori misure urgenti per la stabilizzazione finanziaria e lo
sviluppo») ne facesse alcun cenno.
Tale disposizione, nella misura in cui prevede una disciplina per
la revisione della geografia degli uffici giudiziari del tutto
assente nel testo del decreto-legge oggetto di conversione, pare
quindi introdurre una c.d. «norma intrusa», vale a dire estranea
rispetto al testo del decreto-legge originario e come tale
suscettibile di violare il dettato di cui all'art. 77, comma 2 Cost.,
la cui ratio impone l'omogeneita' del contenuto del decreto-legge,
anche come emendato in sede di conversione, al fine di assicurare il
necessario legame tra il provvedimento legislativo urgente ed il
«caso» che lo ha reso necessario.
Si richiama a questo proposito l'orientamento espresso dalla
Corte costituzionale nella sentenza n. 22 del 2012 in cui e' stato
affermato che «la semplice immissione di una disposizione nel corpo
di un decreto-legge oggettivamente o teleologicamente unitario non
vale a trasmettere, per cio' solo, alla stessa il carattere di
urgenza proprio delle altre disposizioni, legate tra loro dalla
comunanza di oggetto o di finalita'. Ai sensi del secondo comma
dell'art. 77 Cost., i presupposti per l'esercizio senza delega della
potesta' legislativa da parte del Governo riguardano il decreto-legge
nella sua interezza, inteso come insieme di disposizioni omogenee per
la materia o per lo scopo.
L'inserimento di norme eterogenee all'oggetto o alla finalita'
del decreto spezza il legame logico-giuridico tra la valutazione
fatta dal Governo dell'urgenza del provvedere ed «i provvedimenti
provvisori con forza di legge», di cui alla nonna costituzionale
citata. Il presupposto del «caso» straordinario di necessita' e
urgenza inerisce sempre e soltanto al provvedimento inteso come un
tutto unitario, atto normativa fornito di intrinseca coerenza, anche
se articolato e differenziato al suo interno. La scomposizione
atomistica della condizione di validita' prescritta dalla
Costituzione si pone in contrasto con il necessario legame tra il
provvedimento legislativo urgente ed il «caso» che lo ha reso
necessario, trasformando il decreto-legge in una congerie di norme
assemblate soltanto da mera casualita' temporale. L'art. 15, comma 3,
della legge 23 agosto 1988, n. 400 (Disciplina dell'attivita' di
Governo e ordinamento della Presidenza del Consiglio dei ministri) -
la' dove prescrive che il contenuto del decreto-legge «deve essere
specifico, omogeneo e corrispondente al titolo» - pur non avendo, in
se' e per se', rango costituzionale, e non potendo quindi assurgere a
parametro di legittimita' in un giudizio davanti a questa Corte,
costituisce esplicitazione della ratio implicita nel secondo comma
dell'art. 77 Cost., il quale impone il collegamento dell'intero
decreto-legge al caso straordinario di necessita' e urgenza, che ha
indotto il Governo ad avvalersi dell'eccezionale potere di esercitare
la funzione legislativa senza previa delegazione da parte del
Parlamento (...) Ove le discipline estranee alla ratio unitaria del
decreto presentassero, secondo il giudizio politico del Governo,
profili autonomi di necessita' e urgenza, le stesse ben potrebbero
essere contenute in atti normativi urgenti del potere esecutivo
distinti e separati. Risulta invece in contrasto con l'art. 77 Cost.
la commissione e la sovrapposizione, nello stesso atto normativa, di
oggetti e finalita' eterogenei, in ragione di presupposti, a loro
volta, eterogenei. La necessaria omogeneita' del decreto-legge, la
cui interna coerenza va valutata in relazione all'apprezzamento
politico, operato dal Governo e controllato dal Parlamento, del
singolo caso straordinario di necessita' e urgenza, deve essere
osservata dalla legge di conversione. Il principio della sostanziale
omogeneita' delle norme contenute nella legge di conversione di un
decreto-legge e' pienamente recepito dell'art. 96-bis, comma 7, del
regolamento della Camera dei deputati, che dispone: «Il Presidente
dichiara inammissibili gli emendamenti e gli articoli aggiuntivi che
non siano strettamente attinenti alla materia del decreto-legge».
Sulla medesima linea si colloca la lettera inviata il 7 marzo 2011
dal Presidente del Senato ai Presidenti delle Commissioni
parlamentari, nonche', per conoscenza, al Ministro per i rapporti con
il Parlamento, in cui si esprime l'indirizzo «di interpretare in modo
particolarmente rigoroso, in sede di conversione di un decreto-legge,
la nonna dell'art. 97, comma 1, del regolamento, sulla
improponibilita' di emendamenti estranei all'oggetto della
discussione», ricordando in proposito il parere espresso dalla Giunta
per il regolamento l'8 novembre 1984, richiamato, a sua volta, dalla
circolare sull'istruttoria legislativa nelle Commissioni del 10
gennaio 1997 (...) Si deve ritenere che l'esclusione della
possibilita' di inserire nella legge di conversione di un
decreto-legge emendamenti del tutto estranei all'oggetto e alle
finalita' del testo originario non risponda soltanto ad esigenze di
buona tecnica normativa, ma sia imposta dallo stesso art. 77, secondo
comma, Cost., che istituisce un nesso di interrelazione funzionale
tra decreto-legge, formato dal Governo ed emanato dal Presidente
della Repubblica, e legge di conversione, caratterizzata da un
procedimento di approvazione peculiare rispetto a quello ordinario».
4.3. L'art. 1 del decreto legislativo n. 155/2012 - Violazione
dell'art. 76 Cost.
L'eventuale illegittimita' costituzionale della legge-delega n.
148/2011, sotto i profili dianzi indicati, comporterebbe in via
consequenziale l'illegittimita' anche del decreto legislativo n.
155/2012 che vi ha dato attuazione.
Tale decreto parrebbe presentare peraltro vizi di legittimita'
costituzionale anche in proprio, sotto il profilo dell'eccesso di
delega e quindi della violazione dell'art. 76 Cost.
Il riferimento e' in particolare all'art. 1 del d.lgs. n.
155/2012 il quale cosi' dispone: «Sono soppressi i Tribunali
ordinari, le sezioni distaccate e le procure della Repubblica di cui
alla tabella A allegata al presente decreto». Nell'elenco della
tabella A sorto compresi il Tribunale di Saluzzo e la Procura della
Repubblica presso il Tribunale di Saluzzo.
Detta disposizione, nella parte in cui ha previsto la
soppressione dei predetti uffici giudiziari, solleva dubbi circa la
sua legittimita' costituzionale, sotto il profilo dell'eccesso di
delega, per contrasto sia con le finalita' sia con i principi e i
criteri direttivi posti dalla legge n. 148/2011.
In particolare, quanto alle finalita' si osserva che l'art. 1,
comma 2 della l. n 148/2011 ha delegato il Governo a riorganizzare la
distribuzione degli uffici giudiziari «al fine di realizzare risparmi
di spesa e incremento di efficienza».
La soppressione del Tribunale di Saluzzo potrebbe essere in
contrasto (e in cio' consiste il dubbio di costituzionalita') con il
perseguimento di entrambi i suddetti obiettivi, alla luce
innanzitutto dei dati precisati a pagina 19 e seguenti del ricorso,
che qui vengono integralmente richiamati, essendo oggettivi.
Non parrebbe quindi sussistere un'esigenza di risparmi di spesa
con riferimento agli uffici giudiziari di Saluzzo.
Quanto poi all'incremento di efficienza deve rilevarsi come il
Tribunale di Saluzzo sia stato inserito nell'elenco dei Tribunali
«virtuosi» (per la verita' ancora piu' efficiente di Alba, Mondovi' e
dello stesso Ufficio di Cuneo) redatto dal Ministero della Giustizia
a norma della legge n. 98/2011, ovvero dei Tribunali che nel corso
dell'ultimo anno hanno fatto registrare una diminuzione del carico
arretrato superiore al 5%. La soppressione di un ufficio «virtuoso»
per capacita' di smaltimento dell'arretrato e che risulta inoltre
caratterizzato da un elevato numero di procedimenti civili e penali
iscritti non pare dunque essere funzionale allo scopo di incrementare
l'efficienza del sistema giudiziario.
La norma censurata, sempre limitatamente alla parte in cui ha
disposto la soppressione del Tribunale e della Procura della
Repubblica di Saluzzo, presenta inoltre possibili profili di
contrasto con i principi e i criteri direttivi di cui all'art. 1,
comma 2, lettere b) ed e) della legge n. 148/2011.
In particolare la lettera b) prevede che la revisione della
geografia degli uffici giudiziari avvenga «secondo criteri oggettivi
e omogenei che tengano conto dell'estensione del territorio, del
numero degli abitanti, dei carichi di lavoro e dell'indice delle
sopravvenienze, della specificita' territoriale del bacino di utenza,
anche con riguardo alla situazione infrastrutturale, e del tasso
d'impatto della criminalita' organizzata, nonche' della necessita' di
razionalizzare il servizio giustizia nelle grandi aree
metropolitane».
La lettera e) stabiliva invece che il Governo avrebbe dovuto
«assumere come prioritaria linea di intervento, nell'attuazione di
quanto previsto dalle lettere a), b), c) e d), il riequilibrio delle
attuali competenze territoriali, demografiche e funzionati tra uffici
limitrofi della stessa area provinciale caratterizzati da rilevante
differenza di dimensioni».
Il rispetto dei criteri di cui alla lettera b) appare dubbio con
riferimento alla decisione di sopprimere il Tribunale di Saluzzo alla
luce delle concrete caratteristiche di detto Tribunale.
Infatti, il suo territorio e' estesissimo, comprendendo inoltre 3
vallate montane ed il confine con il territorio francese.
Particolarmente significativa la presenza di un aeroporto
addirittura intercontinentale ed un carcere indispensabile anche per
la Provincia di Torino, che entro la fine del 2013 ospitera' ben 900
detenuti.
Infine, il territorio e' attraversato da una rete viaria che
collega bene solo i Comuni del circondario con Saluzzo mentre si
presenta piuttosto isolato (in modo drammatico per le zone montane)
rispetto al territorio dei Tribunali circostanti.
Tale situazione e' stata recentemente aggravata dalla
soppressione del servizio ferroviario fra Saluzzo e Cuneo e
dall'annunciata riduzione delle corse di bus, con la conseguenza che
si vorrebbero accorpare uffici a Cuneo costringendo le persone ad un
lungo viaggio in auto, arrivando sul posto di lavoro gia' stanche.
5. Conclusioni.
Alla luce di quanto sopra esposto appare rilevante e non
manifestamente infondata la questione di legittimita' costituzionale
dell'art. l, comma 2, della legge n. 148 del 2011 in relazione agli
articoli 72, primo e quarto comma e 77, secondo comma, della
Costituzione.
Appare inoltre rilevante e non manifestamente infondata la
questione di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del d.lgs. n.
155 del 2012, limitatamente all'inclusione del Tribunale e della
Procura della Repubblica di Saluzzo nell'elenco della tabella A, in
relazione all'art. 76 della Costituzione.
Il presente giudizio va quindi sospeso ai sensi dell'art. 23
della legge n. 87/1953 e deve essere ordinata l'immediata
trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.
Conseguentemente e in via meramente provvisoria e temporanea,
fino alla ripresa del giudizio cautelare dopo l'incidente di
costituzionalita', va inoltre disposta nei confronti dei ricorrenti
la sospensione dell'efficacia dei provvedimenti amministrativi
impugnati e segnatamente della nota a firma congiunta del Presidente
della Corte d'Appello di Torino e del Procuratore Generale presso la
medesima Corte del 17 ottobre 2012, n. prot. 5357/2012; della nota a
firma congiunta dei dirigenti amministrativi della Corte d'Appello di
Torino e della Procura Generale presso la medesima Corte del 22
ottobre 2012, n. prot. 5454/2012/S/15.2; della nota del Ministero
della Giustizia - Direzione Generale del personale e della formazione
del 15 ottobre 2012, n. prot. 5116; nonche' di tutti gli altri atti
preordinati, consequenziali e connessi a quelli precedentemente
indicati.
Tale sospensione viene disposta in via meramertte interinale
secondo quanto esposto al paragrafo di cui al punto 2 della presente
ordinanza e in considerazione della ritenuta esistenza del periculum
in mora per le ragioni che sono state sopra evidenziate.
P. Q. M.
1) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale dell'art 1, secondo comma, della legge
n. 148 del 14 settembre 2011, con la quale e' stato convertito, con
modificazioni, il decreto-legge n. 138 del 13 agosto 2011, per
contrasto con gli articoli 72, primo e quarto comma e 77, secondo
comma, della Costituzione;
2) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 1 del decreto legislativo n.
155 del 7 settembre 2012, limitatamente all'inclusione del Tribunale
di Saluzzo e della Procura della Repubblica presso il Tribunale di
Saluzzo nell'elenco della tabella A), per contrasto con l'art. 76
della Costituzione;
3) Sospende il processo e dispone la trasmissione degli atti alla
Corte costituzionale;
4) Sospende provvisoriamente nei confronti dei ricorrenti
l'efficacia della nota a firma congiunta del Presidente della Corte
d'Appello di Torino e del Procuratore Generale presso la medesima
Corte del 17 ottobre 2012, n. prot. 5357/2012, della nota a firma
congiunta dei dirigenti amministrativi della Corte d'Appello di
Torino e della Procura Generale presso la medesima Corte del 22
ottobre 2012, n. prot. 5454/2012/S/15.2, della nota del Ministero
della Giustizia - Direzione Generale del personale e della formazione
del 15 ottobre 2012, n. prot. 5116 nonche' di tutti gli altri atti
preordinati, consequenziali e connessi a quelli precedentemente
indicati.
Saluzzo, 4 aprile 2013
Il giudice: Boetti