N. 77 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 23 luglio 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 23 luglio 2013 (del Presidente del Consiglio dei Ministri). Commercio - Norme della Regione Veneto - Esercizio del commercio in forma itinerante nelle aree demaniali marittime - Previsione che il Comune determini ogni anno il numero dei titolari di autorizzazione per l'esercizio di tale forma di commercio e stabilisca la durata temporale dei nulla osta, comunque non inferiore a sette anni e non superiore a dodici - Applicazione, nei procedimenti di selezione e in caso di pluralita' di domande in eccesso rispetto al numero delle assegnazioni previste, dei criteri dell'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica - Applicazione, tra i criteri di selezione, del criterio della professionalita' connessa alle presenze pregresse - Ricorso del Governo - Denunciata non congruita' del richiamo all'Intesa sui posteggi su area pubblica - Denunciato carattere discriminatorio del criterio della professionalita' - Inconferenza del criterio delle presenze pregresse - Non conformita' ai principi della direttiva n. 2006/123/CE - Violazione dei principi di tutela della concorrenza e del mercato. - Legge della Regione Veneto 14 maggio 2013, n. 8, art. 5, modificativo dell'art. 48-bis della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33. - Costituzione, art. 117, commi primo e secondo, lett. e); direttiva 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 (in particolare considerando n. 62, e art. 12).(GU n.38 del 18-9-2013 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei Ministri, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato, nei cui uffici domicilia in Roma, via dei Portoghesi, 12, contro la Regione Veneto, in persona del Presidente in carica per l'impugnazione della legge regionale del Veneto n. 8 del 14 maggio 2013, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Veneto n. 42 del 17 maggio 2013, recante «Disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche. Modifica della legge regionale 6 aprile 2001, n. 10 "Nuove norme in materia di commercio su aree pubbliche" e successive modificazioni e della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33 "Testo unico delle leggi regionali in materia di turismo" e successive modificazioni», nell'art. 5. La legge regionale del Veneto n. 8/2013 contiene disposizioni in materia di commercio su aree pubbliche. L'art. 5, modificando l'art. 48-bis, legge regionale 4 novembre 2002, n. 33, prevede quanto segue: «All'articolo 48-bis della legge regionale 4 novembre 2002, n. 33, sono apportate le seguenti modifiche: a) al comma 2 sono aggiunte alle fine le seguenti parole: ", comunque non inferiore a sette anni e non superiore a dodici. Nei procedimenti di selezione e in caso di pluralita' di domande in eccesso rispetto al numero delle assegnazioni previste, dopo la fase transitoria di cui al comma 5, si applicano ai fini della selezione di soggetti i criteri di cui al punto 2) dell'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale, n. 75 del 4 aprile 2013 per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica e la priorita' della maggiore professionalita' e' connessa al maggior numero di presenze pregresse."; b) il comma 4-bis e' soppresso». La disposizione si pone in contrasto con i principi e le norme del diritto dell'Unione Europea in tema di liberta' di tutela della concorrenza e del mercato e segnatamente della direttiva n. 123/2006/CE, e determina un ostacolo all'accesso e all'esercizio di attivita' economiche, in violazione dell'art. 117, comma 1, della Costituzione e dell'art. 117, comma 2, lettera e) della Costituzione, per i seguenti Motivi L'art. 5 della legge regionale Veneto n. 8/2013 introduce modifiche sostanziali alla previgente disciplina del commercio in forma itinerante sulle aree demaniali marittime, incidendo, come detto, sull'art. 48-bis, legge regionale n. 33/2002. L'art. 48-bis, al primo comma, stabilisce, in linea di principio, che «l'esercizio del commercio in forma itinerante sulle aree demaniali marittime e' soggetto a nulla osta da parte del comune competente che stabilisce le condizioni e le modalita' per l'accesso alle aree predette, nel rispetto delle disposizioni relative alla libera prestazione di servizi previste dalla direttiva 2006/123/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2006, relativa ai servizi nel mercato interno, e successive modifiche e integrazioni». Il secondo comma - modificato dalla lettera a) dell'art. 5, legge regionale n. 8/2013 -, dispone nel dettaglio: a) che «entro il 31 gennaio di ciascun anno il comune, sentite le rappresentanze locali delle associazioni degli operatori del commercio su aree pubbliche e delle organizzazioni dei consumatori maggiormente rappresentative a livello regionale, determina e rende noto, tramite idonee forme di pubblicita', il numero dei titolari di autorizzazioni per il commercio su area pubblica da ammettere all'esercizio del commercio itinerante su area demaniale, suddivisi per tipologie merceologiche»; b) che «il comune stabilisce la durata temporale dei nulla osta con riferimento delle diverse tipologie merceologiche in funzione dell'ammortamento degli investimenti e della remunerazione dei capitali investiti». Le modifiche normative introdotte dalla legge regionale n. 8/2013 si traducono nelle seguenti, ulteriori prescrizioni: 1) la durata dei nulla osta deve essere «comunque non inferiore a sette anni e non superiore a dodici»; 2) «nei procedimenti di selezione e in caso di pluralita' di domande in eccesso rispetto al numero delle assegnazioni previste, dopo la fase transitoria di cui al comma 5, si applicano ai fini della selezione di soggetti i criteri di cui al punto 2) dell'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 pubblicata nella Gazzetta Ufficiale della Repubblica italiana, serie generale, n. 75 del 4 aprile (1) per l'assegnazione dei posteggi su area pubblica e la priorita' della maggiore professionalita' e' connessa al maggior numero di presenze pregresse». Tali modificazioni paiono determinate con eccessiva onerosita' se non un impedimento assoluto all'esercizio delle attivita' itineranti di commercio su aree pubbliche, in violazione dei principi di tutela della concorrenza e del mercato. In primo luogo, vi e' un richiamo del legislatore regionale, che pare non congruo, all'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012, relativa all'assegnazione dei posteggi su area pubblica. Si finisce, infatti, per incidere sui criteri di selezione per l'assegnazione dei nulla osta per il commercio itinerante utilizzando parametri propri dell'assegnazione dei posteggi, ossia di attivita' diverse, dal momento che per definizione il commercio itinerante non presuppone l'assegnazione di posteggi, e anzi deve essere svolto in modo tale da differenziarsi dal commercio su aree pubbliche con posteggi. L'applicazione dei criteri determinati in base all'ottenimento di posteggi e lo stesso termine minimo e massimo di durata delle concessioni (ripreso ugualmente dalla citata Intesa al punto 1: ovvero sette e dodici anni determinati in ragione della specifica necessita' di tutelare la concorrenza e garantire l'ammortamento degli investimenti) rischiano di rendere particolarmente oneroso se non impossibile l'esercizio dell'attivita' itinerante in questione. Il punto 2) dell'Intesa richiamato dalla legge regionale n. 8/2013 indica tra i criteri di selezione la professionalita' acquisita connessa alle presenze pregresse. Ma il criterio della maggiore professionalita' acquisita non e' accompagnato dall'indicazione delle modalita' con cui la stessa viene determinata, cosi' integrando un requisito tendenzialmente discriminatorio perche' non sorretto da parametri prestabiliti (come ad esempio la data di iscrizione nel registro delle imprese). Quanto al criterio delle presenze pregresse, esso appare inconferente con l'attivita' esercitata in forma itinerante, senza l'utilizzo di posteggio, in quanto non quantificabile in mancanza di un riferimento al posto occupato. Il criterio appare peraltro non conforme ai principi della Direttiva n. 2006/123/CE del 12 dicembre 2006 e in particolare al considerando n. 62 (2) e all'art. 12 della medesima, in forza di quali, nel caso di «autorizzazioni» il cui numero sia limitato, non sono applicabili criteri selettivi che stabiliscono vantaggi nei confronti dei prestatori uscenti (v., al riguardo Corte Cost., 4 luglio 2013, n. 171). L'art. 12 della Direttiva n. 2006/123/CE precisa infatti che «qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attivita' sia limitato per via della scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche utilizzabili, gli Stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialita' e di trasparenza e preveda, in particolare, un'adeguata pubblicita' dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento», e che «l'autorizzazione e' rilasciata per una durata limitata adeguata e non puo' prevedere la procedura di rinnovo automatico ne' accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami». L'Intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012, tenendo conto delle implicazioni di ordine sociale e degli investimenti materiali e immateriali connessi all'attivita' disciplinata, riconosce un vantaggio fondato sulle presenze pregresse nel posteggio: ma dette esigenze e finalita' non sono trasferibili nell'ambito dell'attivita' itinerante oggetto della legislazione regionale qui impugnata. La norma censurata viola pertanto i principi di tutela della concorrenza e del mercato, dal momento che finisce per ostacolare l'accesso e l'esercizio di attivita' economiche, ponendo vincoli non strettamente necessari o proporzionati agli interessi pubblici. Si configura dunque una violazione dell'art. 117, commi 1 e 2, lettera e) della Costituzione, secondo l'orientamento costante di codesta Ecc.ma Corte (v. Corte Cost., n. 171/2013; Corte Cost., n. 291/2012). (1) 2013L'intesa della Conferenza Unificata del 5 luglio 2012 e' stata in realta' pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 79 (e non n. 75) del 4.4.2013 (2) Il considerando n. 62 della direttiva 2006/123/CE cosi' recita: «Nel caso in cui il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attivita' sia limitato per via della scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche, e' opportuno prevedere una procedura di selezione tra diversi candidati potenziali, al fine di sviluppare, tramite la libera concorrenza, la qualita' e le condizioni di offerta di servizi a disposizione degli utenti. Tale procedura dovrebbe offrire garanzie di trasparenza e di imparzialita' e l'autorizzazione cosi' rilasciata non dovrebbe avere una durata eccessiva, non dovrebbe poter essere rinnovata automaticamente o conferire vantaggi al prestatore uscente. In particolare, la durata dell'autorizzazione concessa dovrebbe essere fissata in modo da non restringere o limitare la libera concorrenza al di la' di quanto e' necessario per garantire l'ammortamento degli investimenti e la remunerazione equa dei capitali investiti. La presente disposizione non dovrebbe ostare a che gli Stati membri limitino il numero di autorizzazioni per ragioni diverse dalla scarsita' delle risorse naturali o delle capacita' tecniche. Le autorizzazioni in questione dovrebbero comunque ottemperare alle altre disposizioni della presente direttiva relative ai regimi di autorizzazione».
P.Q.M. Si confida che codesta Ecc.ma Corte vorra' dichiarare l'illegittimita' dell'art. 5 della legge regionale del Veneto n. 8 del 14 maggio 2013. Roma, 15 luglio 2013 L'avvocato dello Stato: D'Ascia