N. 85 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 28 agosto 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 28 agosto 2013 (del Presidente del Consiglio dei ministri). Consorzi - Norme della Regione Marche - Riordino degli interventi in materia di bonifica e di irrigazione - Costituzione del Consorzio di Bonifica delle Marche e fusione dei Consorzi di bonifica del Foglia, Metauro e Cesano, del Musone, Potenza, Chienti, Asola e Alto Nera, dell'Aso, del Tenna e del Tronto - Previsione che gli enti locali possano stipulare con il Consorzio convenzioni per l'esercizio delle funzioni di cui all'art. 17 della legge regionale n. 13/1999 ed in particolare per la costruzione di opere a difesa degli abitati e che possano avvalersi del Consorzio medesimo per la realizzazione delle opere pubbliche di propria competenza per le finalita' della legge impugnata e per l'individuazione della manutenzione ordinaria e straordinaria dei bacini idrografici - Ricorso del Governo - Denunciata violazione della sfera di competenza legislativa esclusiva statale in materia di tutela dell'ambiente, nonche' della sfera di competenza legislativa statale concorrente in materia di governo del territorio, protezione civile e tutela della salute. - Legge della Regione Marche 17 giugno 2013, n. 13, art. 3. - Costituzione, art. 117, commi secondo, lett. s), e terzo.(GU n.42 del 16-10-2013 )
Ricorso del Presidente del Consiglio dei ministri (C.F. 80188230587) in carica, rappresentato e difeso dall'Avvocatura Generale dello Stato (C.F. 80224030587) per il ricevimento degli atti, fax 06.96514000 e PEC ags_m2@mailcert.avvocaturastato.it, presso i cui Uffici ha legale domicilio in Roma, via dei Portoghesi n. 12; Contro la Regione Marche, in persona del Presidente della Giunta in carica, con sede in Ancona, per la declaratoria di incostituzionalita' e conseguente annullamento della legge della Regione Marche 17 giugno 2013, n. 13, pubblicata nel Bollettino ufficiale della Regione Marche n. 50 del giorno 27 giugno 2013, recante «Riordino degli Interventi in materia di Bonifica e di Irrigazione. Costituzione del Consorzio di Bonifica delle Marche e fusione dei Consorzi di Bonifica del Foglia, Metauro e Cesario, del Musone, Potenza, Chienti, Asola e Alto Nera, dell'Aso, del Tenna e del Tronto» e, in particolare, dell'art. 3, per violazione dell'art. 117, comma 2, lett. s), e comma 3 della Costituzione, a seguito della determinazione del Consiglio dei ministri di impugnativa della predetta legge regionale, assunta in data giorno 8 agosto 2013. 1. Nel Bollettino Ufficiale della Regione Marche del giorno 27 giugno 2013, risulta pubblicata la legge 17 giugno 2013, n. 13, recante «Riordino degli Interventi in materia di Bonifica e di Irrigazione. Costituzione del Consorzio di Bonifica delle Marche e fusione dei Consorzi di Bonifica del Foglia, Metauro e Cesario, del Musone, Potenza, Chienti, Asola e Alto Nera, dell'Aso, del Tenna e del Tronto». L'art. 3 di tale legge regionale riguarda le funzioni amministrative in materia di bonifica e di difesa del suolo, disponendo testualmente: 1. Le funzioni amministrative concernenti la progettazione, l'esecuzione, l'esercizio, la manutenzione e la vigilanza delle opere di bonifica di competenza pubblica previste dal regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215 (Nuove norme per la bonifica integrale), e, in quanto applicabile, dal regio decreto 8 maggio 1904, n. 368 (Regolamento sulle bonificazioni delle paludi e dei terreni paludosi), sono esercitate dalle Province. 2. In materia di difesa del suolo, restano di competenza della Regione e degli enti locali le funzioni amministrative rispettivamente esercitate ai sensi degli articoli 14,15,16 e 17 della legge regionale 25 maggio 1999, n. 13 (Disciplina regionale della difesa del suolo). 3. Gli enti locali possono stipulare con il consorzio di cui all'art. 5 convenzioni per l'esercizio delle funzioni di cui all'art. 17 della 1.r. 13/1999 ed in particolare per la realizzazione di opere a difesa degli abitati; possono altresi' avvalersi del consorzio medesimo ai fini della progettazione e realizzazione delle opere pubbliche di propria competenza per le finalita' della presente legge e per l'individuazione della manutenzione ordinaria e straordinaria dei bacini idrografici. 2. Con riferimento a tale articolo, e' necessario rilevare che esso viola l'art. 117 della Costituzione, sia per la parte riguardante la legislazione esclusiva dello Stato per la tutela dell'ambiente, dell'ecosistema e dei beni culturali (comma 2, lettera s), sia per quella riguardante la legislazione concorrente che riserva alla legislazione statale la determinazione dei relativi principi fondamentali (comma 3); essa, invero, si pone in contrasto con i principi fondamentali fissati dalla legislazione statale in materia di «tutela dell'ambiente», «governo del territorio», «valorizzazione dei beni ambientali», «protezione civile» e «tutela della salute». Al riguardo, e' opportuno in primo luogo far presente che la materia della bonifica intercetta vari settori, quali la difesa e la conservazione del suolo, nonche' la gestione delle risorse idriche, perseguendo la finalita' della sicurezza territoriale, alimentare e ambientale. Di conseguenza, la polivalenza funzionale della bonifica fa si che restano ferme le competenze esclusive statali per gli aspetti riguardanti la tutela dell'ambiente e dell'ecosistema, mentre per quanto concerne quelli afferenti al governo del territorio e alla valorizzazione dei beni ambientali sussiste la legislazione concorrente dello Stato e delle Regioni, con l'obbligo di queste di rispettare i principi fondamentali desumibili dalla legislazione statale vigente (come gia' chiarito da codesta Corte Costituzionale con sentenza 28 luglio 2004, n. 232). Per quanto concerne la bonifica, i principi fondamentali sono contenuti nel R.D. 13 febbraio 1933, n. 215, e successive modificazioni, e nel Protocollo d'intesa Stato-Regioni del 18 settembre 2008. Tale Protocollo costituisce attuazione di un costante insegnamento di codesta Corte Costituzionale, secondo il quale nelle materie rientranti nell'ambito della competenza concorrente Stato-Regioni deve essere garantita leale collaborazione attraverso gli strumenti di condivisione esistenti nell'ordinamento. La Conferenza Stato-Regioni costituisce la sede naturale della cooperazione tra i due livelli di governo. Il Protocollo d'intesa delinea con chiarezza il quadro di riferimento per la disciplina dei Consorzi di bonifica in sede regionale, indicando i principi fondamentali individuati e condivisi dallo Stato e delle Regioni, ai quali occorre fare riferimento per valutare i provvedimenti regionali. Fra tali principi risultano di rilievo i seguenti: l'azione della bonifica sul territorio - quale azione finalizzata alla sicurezza territoriale, alimentare ed ambientale, che comprende la difesa e conservazione del suolo, le azioni di valorizzazione e razionale utilizzazione delle risorse idriche ad usi irrigui, la tutela di risorse ambientali - ha polivalenza funzionale; la delimitazione dei comprensori di bonifica deve essere effettuata con riferimento a confini idrografici ed idraulici, tenendo conto dell'esigenza di garantire dimensioni gestionali idonee ad assicurare funzionalita' operativa, economicita' di gestione e adeguata partecipazione da parte dei consorziati al Consorzio; il piano generale di bonifica e di' tutela del territorio rurale e' lo strumento che definisce le linee fondamentali dell'azione della bonifica sul territorio nonche' le principali attivita', opere ed interventi da realizzare. Il piano viene proposto dal Consorzio di bonifica competente per territorio ed approvato dalla Regione che ne definisce le linee guida; i compiti e le funzioni dei Consorzi di bonifica vengono individuati nella realizzazione, manutenzione ed esercizio delle opere pubbliche di bonifica, di irrigazione e di miglioramento fondiario ivi comprese le opere di cui all'art. 166 del D.Lgs. n. 152 del 2006; ai Consorzi possono essere affidate dalle leggi regionali ulteriori compiti consistenti nella realizzazione, manutenzione ed esercizio di opere pubbliche diverse da quelle sopraindicate, finalizzate alla difesa del suolo; ai Consorzi di bonifica possono, inoltre, essere assegnate dalle Regioni ulteriori attivita', ivi comprese quelle dirette alla realizzazione di azioni volte a contribuire allo sviluppo del territorio rurale, alla salvaguardia ambientale e al risanamento delle acque; per quanto riguarda i criteri relativi all'individuazione dei benefici, l'Intesa contempla espressamente che questi siano distinti in benefici di presidio idrogeologico, di natura idraulica e di disponibilita' irrigua. E' previsto altresi' che le Regioni possano definire ulteriori tipologie di benefici; si stabilisce espressamente che resta ferma la disciplina degli obblighi relativi agli scarichi nei corsi di acqua naturali o artificiali gestiti dai Consorzi; disciplina prevista dall'art. 166 del decreto legislativo n. 152/2006, applicabile anche agli eventuali scarichi provenienti dai sistemi di fognatura pubblica o da scolmatori di piena; si conferma che alle Regioni competono le funzioni di vigilanza e controllo sui Consorzi e si prevede altresi' previsto che i Consorzi adottino provvedimenti organizzativi volti ad assicurare il controllo di gestione, quale processo interno diretto a garantire la realizzazione degli obiettivi programmati attraverso una verifica continua dello stato di avanzamento dei programmi e progetti, nonche' la gestione corretta, efficace ed efficiente delle risorse. 3. Alla stregua di quanto posto in evidenza in merito ai principi che regolano la bonifica, risulta evidente che l'impugnato art. 3 della legge regionale marchigiana n. 13/2013 viola nettamente i principi fondamentali vigenti in materia di riordino dei consorzi di bonifica fissati dalla legge statale (art. 27 del decreto-legge n. 248/2007, convertito nella legge n. 31/2008) e definiti nel Protocollo di intesa sottoscritto in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni in data 18 settembre 2008, nonche' i principi fondamentali desumibili dal regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215. In particolare, l'art. 3 della legge regionale, attribuendo alle Province le funzioni amministrative concernenti la progettazione, esecuzione, manutenzione e vigilanza delle opere pubbliche di bonifica di competenza pubblica previste dal regio decreto 13 febbraio 1933, n. 215, viola l'art. 117, comma 3, e comma 2, lett. s) della Costituzione. La norma regionale infatti, si pone in contrasto con le leggi statali riguardanti lo specifico settore della bonifica e dei Consorzi di bonifica nella parte in cui attribuisce alle province funzioni che superano gli interessi e le dimensioni provinciali e che comunque sono in gran parte di competenza. dei Consorzi. Inoltre, la norma si pone in contrasto con l'art. 27 della legge n. 248/2007, il quale dispone testualmente: «le regioni possono procedere al riordino, anche mediante accorpamento o eventuale soppressione dei singoli consorzi (...) secondo criteri definiti di intesa in sede di Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome (...). Sono fatti salvi le funzioni e i compiti attualmente svolti dai medesimi consorzi e le relative risorse, ivi inclusa qualsiasi forma di contribuzione carattere statale o regionale: i contributi consortili devono essere contenuti nei limiti dei costi sostenuti per l'attivita' istituzionale (...)». Come gia' rilevato, in attuazione di tale norma, il Protocollo d'intesa sottoscritto in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni del 18 settembre 2008 ha delineato con chiarezza il quadro di riferimento per la disciplina dei Consorzi di bonifica in sede regionale e i principi fondamentali cui occorre fare riferimento per valutare i diversi provvedimenti regionali. In questo quadro, la realizzazione della bonifica e' affidata ai consorzi, ai quali sono altresi' attribuiti, come funzioni istituzionali e permanenti, i compiti di manutenzione e di esercizio di tutte le opere di bonifica, sia pubbliche sia private (articoli 13, 54-59, r.d. 13 febbraio 1933, n. 215). Di conseguenza, la censura di incostituzionalita' deriva anche dalla circostanza che l'attribuzione di funzioni ad ente diverso dalle Regioni puo' riguardare le funzioni della Regione (programmazione, finanziamento degli interventi, classificazione dei territori, tutela e vigilanza sui Consorzi, nonche' fusioni, soppressioni e raggruppamenti di singoli Consorzi), ma non quelle che sono proprie dei Consorzi per effetto dei principi fondamentali sopra richiamati. Quanto evidenziato trova conforto nella sentenza di codesta Corte Costituzionale n. 66 del 1992, la quale ha confermato la competenza dei Consorzi per la realizzazione e gestione, manutenzione ed esercizio delle opere di bonifica (confermato dal Protocollo d'intesa). Codesta Corte, al riguardo, ha precisato che i principi fondamentali vanno desunti dal r.d. 13 febbraio 1933, n. 215, nonche' dagli artt. 857 e 862 del codice civile, i quali risultano confermati anche nella legge quadro per la difesa del suolo n. 183/1989 (oggi D.Lgs. n. 152/2006). Del resto, la copiosa legislazione regionale vigente in materia riconosce ai Consorzi di bonifica le funzioni di realizzazione e gestione (manutenzione, esercizio e sorveglianza) delle opere pubbliche di bonifica e di irrigazione. Il conferimento di funzioni alle province effettuato dalla norma regionale impugnata, pertanto, si pone in rotta di collisione con le leggi statali richiamate, dalle quali emerge con chiarezza che le uniche funzioni che la Regione potrebbe eventualmente delegare alle Province sono quelle gia' spettanti alle medesime Regioni, ossia nella fattispecie quelle riguardanti la programmazione, il finanziamento degli interventi, la classificazione dei territori e la tutela e vigilanza sui Consorzi, nonche' le fusioni, le soppressioni e i raggruppamenti di singoli Consorzi (ai sensi di quanto previsto all'art. 6 del D.P.R. n. 947/1962). Non puo', invece, la Regione Marche conferire alle Province l'esercizio di funzioni attribuite secondo i principi fondamentali delle leggi statali alla competenza di altri enti; tanto piu' ove si consideri il principio che alla Provincia possono essere attribuite solo funzioni amministrative di interesse provinciale che riguardano vaste zone intercomunali o l'intero territorio provinciale, ma non certamente funzioni di interesse generale riferite ad ambiti delimitati idraulicamente. In definitiva, la norma regionale impugnata, intervenendo su materie di competenza dello Stato e non rispettando la normativa statale, che fissa uniformi criteri di tutela validi per l'intero territorio nazionale, viola la Costituzione, e precisamente l'art. 117, secondo comma, lett. e), l) ed s), nonche' il terzo comma. Essa merita, dunque, di essere annullata.
P.Q.M. Chiede che codesta Corte Costituzionale voglia dichiarare l'incostituzionalita' e quindi annullare l'art. 3 della legge della Regione Marche n. 13 del giorno 17 giugno 2013, per contrasto con l'art. 117, secondo comma, lettera s), e terzo comma della Costituzione. Si depositeranno con l'originale notificato del presente ricorso: 1. estratto della deliberazione del Consiglio dei ministri adottata in data 8 agosto 2013 e della relazione allegata al verbale; 2. copia della impugnata legge regionale della Regione Marche n. 13/2013. Roma, 19 agosto 2013 L'Avvocato dello Stato: Arena