N. 251 ORDINANZA (Atto di promovimento) 21 giugno 2013
Ordinanza del 21 giugno 2013 emessa dal Tribunale amministrativo regionale per il Lazio sul ricorso proposto da Fanna Francesco e Fanna Paolo contro Regione Veneto ed altri. Appalti pubblici - Lavori pubblici - Realizzazione mediante declaratoria dello stato di emergenza di un nuovo asse stradale tra le province di Vicenza e Treviso denominato "Pedemontana Veneta", con conseguenti deroghe alla legislazione ordinaria - Previsione che restano fermi gli effetti della deliberazione del Consiglio dei ministri 31 luglio 2009 e dell'O.P.C.M. del 15 agosto 2009, in relazione al settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza, che dispongono la nomina di un commissario delegato e gli attribuiscono i poteri da lui successivamente esercitati di approvazione del progetto definitivo e di quello esecutivo dell'opera sopra menzionata - Violazione del principio di uguaglianza sotto il profilo della ragionevolezza - Incidenza sul diritto di azione e di difesa in giudizio e sul principio di tutela giurisdizionale. - Decreto-legge 20 giugno 2012, n. 79, art. 6-ter, comma 1, aggiunto dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131. - Costituzione, artt. 3, 24 e 113.(GU n.48 del 27-11-2013 )
IL TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE
Ha pronunciato la presente ordinanza nel giudizio introdotto con
il ricorso 11626/10, proposto da Francesco e Paolo Farina,
rappresentati e difesi dagli avv.ti Bianchini, Bianchini D'Alberigo,
Turetta, Antonini e Romanelli, con domicilio eletto presso lo studio
di quest'ultima in Roma, viale Giulio Cesare 14;
Contro:
la Regione Veneto, in persona del presidente pro tempore della
giunta regionale, rappresentata e difesa dall'avv. A. Biagini, con
domicilio eletto presso il suo studio in Roma, via di Porta Castello
33;
il Commissario pro tempore delegato per l'emergenza determinatasi
nel settore del traffico e della mobilita' nel territorio delle
province di Treviso e Vicenza;
il Comitato interministeriale per la programmazione economica -
CIPE, in persona del presidente pro tempore;
la Presidenza del Consiglio dei ministri, in persona del
presidente pro tempore;
il Ministero per i beni e le attivita' culturali, in persona del
ministro pro tempore, rappresentati e difesi dall'Avvocatura generale
dello Stato, domiciliataria per legge;
Nei confronti di l'associazione temporanea d'imprese tra il
Consorzio stabile SIS - Societa' consortile per azioni, e Itinere
Infraestructures Sa, in persona del legale rappresentante pro
tempore, assistita e difesa dagli avv.ti Rusconi e Leozappa, con
domicilio eletto in Roma, via G. Mercalli 13, presso lo studio
dell'avv. P. Piselli;
Per l'annullamento:
del decreto 20 settembre 2010, n. 10, del Commissario delegato
per l'emergenza determinatasi nel settore del traffico e della
mobilita' nel territorio delle province di Treviso e Vicenza,
pubblicato sul B.U.R. Veneto 8 ottobre 2010, n. 78, e per estratto
nella G.U. 5 novembre 2010, n. 259, recante «ordinanza del Presidente
del Consiglio dei ministri n. 3802 del 15 agosto 2009, art. 2 co. 2.
Approvazione del progetto definitivo della superstrada a pedaggio
Pedemontana veneta. (C.U.P. H51B03000050009f)» e dei relativi
allegati;
della nota 23 giugno 2010, prot. n. 2066, del commissario
delegato;
della nota 10 giugno 2010 prot. n. 341904-17939 (551.1) del
Ministero per i beni e le attivita' culturali - direzione generale
per il paesaggio, le belle arti, l'architettura e l'arte
contemporanee;
della nota del Ministero per i beni e le attivita' culturali -
direzione regionale per i beni culturali e paesaggistici del Veneto
prot. n. 0005427 - C134.02.04/1 del 30 marzo 2010;
per quanto occorrer possa, e nei limiti dell'interesse dei
ricorrenti, della deliberazione del Comitato interministeriale per la
programmazione economica (C.I.P.E.) 29 marzo 2006, n. 96;
della comunicazione di avvio del procedimento di data 8 gennaio
2010;
del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 luglio
2009, n. 40191;
della nota 25 giugno 2009 del Presidente della Regione Veneto;
dell'ordinanza 15 agosto 2009, n. 3802, del Presidente del
Consiglio dei ministri;
della nota del Presidente della Regione Veneto dell'11 giugno
2010;
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 9 luglio 2010,
n. 46973;
di ogni altro atto presupposto o conseguente, comunque connesso,
anche non noto, ivi compreso per quanto occorrer possa, della
Convenzione tra il Commissario delegato e l'a.t.i. S.I.S. S.c.p.A. -
Itinere Infraestructuras S.A., sottoscritta in data 21 ottobre 2009;
del protocollo 9 novembre 2009, d'intesa tra la Regione Veneto ed
il commissario delegato;
del verbale della conferenza di servizi e dei relativi allegati
del 12 marzo 2010 (non noto);
dei verbali (con i relativi allegati) n. 1, 2, 3, 4, 5, 6 delle
riunioni del comitato tecnico - scientifico ex art. 4 co. 4 O.P.C.M.
n. 3802/2009 istituito con decreto commissariale n. 2 del 23
settembre 2009;
della nota del responsabile del procedimento 3 settembre 2010,
prot. n. 2946.
Visti il ricorso e i relativi allegati;
Viste le memorie difensive;
Visti tutti gli atti della causa;
Visti gli atti di costituzione in giudizio della Regione Veneto,
della Presidenza del Consiglio, del C.I.P.E., del Ministero per i
beni culturali, del Commissario delegato, dell'a.t.i. Consorzio
stabile SIS;
Relatore nell'udienza pubblica del giorno 6 febbraio 2013 il
cons. avv. A. Gabbricci e uditi per le parti i difensori come
specificato nel verbale;
1.1. Il territorio delle province di Vicenza e Treviso, nella
parte piu' a nord ricomprende, in misura variabile, anche i rilievi
prealpini, al di sotto dei quali e' un'ampia fascia pedemontana,
caratterizzata da un'urbanizzazione diffusa e da frequenti
insediamenti industriali, uniti tuttavia ad un uso agricolo
persistente e fiorente.
1.2. L'area pedemontana, in particolare, e' percorsa da un
intricato reticolo stradale, ormai obsoleto per tracciati e
dimensioni, situazione cui s'intese dare rimedio gia' nel primo Piano
regionale dei trasporti (P.R.T.), approvato dal Consiglio regionale
veneto nel 1990, e poi confermato sul punto dal secondo P.R.T.,
adottato nel 2005.
Entrambi, infatti, hanno previsto la realizzazione di un nuovo
asse stradale - denominato appunto «Pedemontana Veneta» - che prende
avvio dall'autostrada A4, tra Montebello Vicentino e Montecchio
Maggiore, s'interseca con l'autostrada A31 a nord di Vicenza, tra
Dueville e Thiene, segue poi verso est il confine naturale tra la
pianura e i rilievi prealpini, toccando, tra le altre, Marostica,
Bassano del Grappa e Montebelluna, per terminare in provincia di
Treviso all'altezza di Spresiano, dove si congiunge all'autostrada
A27.
1.3. Il progetto fu raccolto dal legislatore nazionale, che,
all'art. 50, lett. g), della legge 23 dicembre 1998, n. 448, previde
lo stanziamento, in un quindicennio, di 40 miliardi di lire «per la
costruzione dell'autostrada Pedemontana Veneta con priorita'
relativamente al tratto dall'autostrada A31 tra Dueville (Vicenza) e
Thiene (Vicenza) all'autostrada A27, tra Treviso e Spresiano
(Treviso)», fornendo altresi' alcune indicazioni costruttive (massimo
riuso dei sedimi stradali esistenti e massimo servizio, anche
attraverso l'apertura di tratti alla libera percorrenza del traffico
locale); in seguito, l'art. 73, II comma, della legge 28 dicembre
2001, n. 448, assegno' tali fondi alla Regione Veneto (art. 80, XXIV
comma, legge 27 dicembre 2002, n. 289).
1.4. Intanto, l'art. 145, comma LXXV, della legge 23 dicembre
2000, n. 388, aveva stabilito che la Pedemontana veneta sarebbe
potuta essere realizzata «anche come superstrada», a pedaggio e
mediante concessione di costruzione e gestione, e questa fu, in
effetti, la scelta conclusiva, adottata al termine di una conferenza
di servizi, svoltasi nel marzo 2001 tra lo Stato, la Regione, e gli
altri soggetti pubblici interessati; e, poco dopo, con deliberazione
21 dicembre 2001, n, 121, il C.I.P.E. la includeva tra gli interventi
strategici di preminente interesse nazionale.
1.5. La Regione, dopo aver stabilito, con la legge regionale 9
agosto 2002, n. 15, le norme per la realizzazione e gestione di
autostrade e strade a pedaggio regionali, e relative disposizioni in
materia di finanza di progetto e conferenza di servizi, avvio'
appunto il procedimento per la progettazione, realizzazione e
gestione, in project financing, della superstrada a pedaggio
Pedemontana Veneta (nota anche con l'acronimo SPV): promotrice ne fu
Pedemontana Veneta S.p.A., la quale presento' la sua proposta il 31
dicembre 2003, poi dichiarata di pubblico interesse con d.g.r. 3
dicembre 2004 n. 3858, in conformita' alle considerazioni ed
osservazioni riportate nel parere del nucleo regionale di valutazione
e verifica degli interventi.
1.6. Due anni dopo, la d.g.r. 7 agosto 2006, n. 2533, aggiorno'
la proposta ed avvio' finalmente la gara, ex art. 155 del d.lgs. 12
aprile 2006, n. 163, infine aggiudicando, con d.g.r. 4 dicembre 2007,
n. 3844, la relativa concessione all'a.t.i. con capogruppo Impregilo
S.p.A., e di cui faceva parte anche Pedemontana Veneta S.p.A.,
preferendolo all'altro concorrente, il Consorzio stabile S.I.S.
s.c.p.a., mandatario del raggruppamento con Itinere Infraestructuras
S.A..
Quest'ultimo impugno' pero' l'esito della gara, ottenendo infine
ragione in grado d'appello; la sentenza 17 giugno 2009, n. 3944,
della V Sezione, non solo annullo' l'aggiudicazione, ma condanno' la
Regione ad affidare la realizzazione dell'intervento al Consorzio
S.I.S.: e, in effetti, la giunta regionale, con la deliberazione 30
giugno 2009, n. 1934, assegno' la concessione in conformita' a tale
decisione.
2.1. A questo punto, tuttavia, avvenne un fatto nuovo e
singolare.
Il D.P.C.M. 31 luglio 2009 dichiaro', «ai sensi e per gli effetti
di cui all'art. 5, comma 1, della legge 24 febbraio 1992, n. 225 ...
lo stato di emergenza determinatosi nel settore del traffico e della
mobilita' nel territorio dei comuni [sic] di Treviso e Vicenza», dopo
aver rappresentato «che si e' determinata una grave situazione
emergenziale a causa della congestione del traffico automobilistico e
dei mezzi pesanti circolante nel sistema viario a servizio dei comuni
di Treviso e Vicenza», al punto che «l'eccessivo volume di traffico
che si registra giornalmente nella predetta area determina una
situazione di rischio ambientale nonche' di grave pericolo per la
salute fisica e psichica dei cittadini»: situazione «suscettibile di
ulteriore aggravamento, anche in considerazione del fatto che il
territorio dei comuni di Treviso e Vicenza e' uno dei piu' produttivi
della regione Veneto con numerosissime aziende ivi insediatesi»,
mentre «le misure e gli interventi attuabili in via ordinaria non
consentono di affrontare l'emergenza, per cui tale situazione di
pericolo deve essere fronteggiata con mezzi e poteri straordinari,
senza l'adozione dei quali le condizioni di vita dei cittadini non
potrebbero che peggiorare irrimediabilmente»,
2.2. Il termine finale di efficacia del provvedimento era
inizialmente fissato al 31 luglio 2010, ma fu via via prorogato senza
soluzione di continuita' con il D.P.C.M. 9 luglio 2010, il D.P.C.M.
17 dicembre 2010, il D.P.C.M. 13 dicembre 2011, fino al D.P.C.M. 22
dicembre 2012, il quale ha da ultimo stabilito il nuovo termine
finale al 31 dicembre 2014.
2.3.1. Il D.P.C.M. 31 luglio 2009 - e tutti i successivi decreti
di proroga, del resto' - si riferisce ai comuni di Treviso e Vicenza,
mentre la conseguente O.P.C.M. 15 agosto 2009, n. 3802, che vi da'
attuazione, e' intitolata alle disposizioni urgenti di protezione
civile per fronteggiare l'emergenza determinatasi nel settore del
traffico e della mobilita' nel territorio delle province di Treviso e
Vicenza.
2.3.2. In pratica, nonostante l'ampiezza dell'intitolazione, il
provvedimento ha l'unico scopo di accelerare la realizzazione della
superstrada Pedemontana veneta, secondo il progetto gia' approvato, e
affidato dalla Regione Veneto in concessione a Superstrada
Pedemontana Veneta S.r.l. (SPV S.r.l.), costituita
dall'aggiudicatario a.t.i. Consorzio SIS, ed a questo subentrata,
quale societa' di progetto, ex art. 156 d.lgs. 163/06.
2.3.3. A tal fine, e' nominato un commissario delegato, scelto
d'intesa con la Regione, e che, coadiuvato da un'apposita struttura,
ha il compito di assumere, in sostituzione dei soggetti competenti in
via ordinaria, gli atti e i provvedimenti occorrenti all'urgente
realizzazione delle opere.
2.3.4. Oltre ad essere autorizzato (art. 3) a derogare, nel
rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico, a un ampio
numero di norme di legge - segnatamente in materia di contratti
pubblici (d.lgs. 163/06), di espropriazioni (d.P.R. 327/01) e di
procedimento amministrativo (legge n. 241/90) - il commissario
approva il progetto definitivo dell'opera, secondo una peculiare
procedura accelerata; approva altresi' il progetto esecutivo e le
eventuali varianti in corso d'opera, con effetto di variante
urbanistica, ed adotta «ogni atto occorrente all'urgente compimento
delle indagini e delle ricerche necessarie alle attivita' di
progettazione, delle occupazioni di urgenza e delle espropriazioni e
per l'espletamento delle procedure di affidamento e realizzazione
delle opere».
3.1. Il presente giudizio e' stato proposto da Francesco e Paolo
Fanna, proprietari di un complesso monumentale, risalente al XVIII
secolo, denominato villa Venturali, con adiacente oratorio, parco,
brolo e pertinenze, sito in comune di Villorba di Treviso, sottoposto
a vincolo storico-artistico, diretto ed indiretto, (dd.mm. 31 luglio
2000, 28 settembre 2005 e 6 luglio 2007).
3.2. Tale ambito e' interessato dal tracciato della superstrada
Pedemontana veneta, secondo l'ultimo progetto approvato, il quale
sarebbe inadeguato alla tutela dei vincoli presenti.
In particolare, secondo i ricorrenti, «il tracciato in trincea e
le relative opere accessorie di collegamento (cavalcavia, strade di
raccordo alla viabilita' esistente) situata a ridosso dell'area
vincolata, producono ripercussioni sull'area stessa, sia a livello di
frammentazione dell'ambiente rurale circostante attualmente quasi
integro (...) che di inquinamento acustico e atmosferico».
3.3.1. Su tale fondamento i consorti Fanna hanno impugnato il
provvedimento commissariale di approvazione del progetto definitivo
della Pedemontana oltre ad altri atti di minore rilevanza interni al
procedimento.
3.3.2. Insieme con quelli sono stati altresi' gravati i due
provvedimenti del presidente del Consiglio dei ministri, con cui la
procedura ha preso avvio, e cioe' il D.P.C.M. del 31 luglio 2009 e la
O.P.C.M. del successivo 15 agosto 2009, il cui annullamento
comporterebbe evidentemente un effetto caducante sul progetto e sulle
successive attivita' esecutive, giacche' priverebbe il commissario
del fondamento dei poteri esercitati: e va qui respinta l'eccezione
di tardivita', proposta sul punto dalle parti resistenti, poiche'
l'interesse all'impugnazione di questi due atti e' sorto soltanto nel
momento in cui e' stato approvato dallo stesso commissario delegato
il progetto dell'opera, il quale costituisce il primo atto
direttamente lesivo per i ricorrenti.
4.1. Orbene, nel primo motivo di ricorso (violazione falsa
applicazione degli articoli da 1 a 5 della legge 225 del 24 febbraio
1992; eccesso di potere per difetto di motivazione, di istruttoria,
di presupposto e illogicita' manifesta; illegittimita' costituzionale
dell'art. 5 della legge 225 del 24 febbraio 1992, in relazione agli
articoli 117 e 118 della Costituzione) si rileva anzitutto come,
negli ultimi anni, si sia andato diffondendo il sistema di nomina di
commissari straordinari: i quali, utilizzando i poteri eccezionali
conferiti dalla legge 225/92, hanno assunto ruoli e compiti che li
hanno portati ad essere protagonisti assoluti della progettazione di
opere pubbliche di grande rilevanza.
4.2. Il caso in esame, secondo i ricorrenti, sarebbe
paradigmatico dell'uso distorto delle previsioni contenute nella
legge n. 225/92.
Invero, e' stato nominato un commissario per l'approvazione della
Pedemontana, e, prima ancora, e' stato dichiarato uno stato di
emergenza, su presupposti insussistenti sia in fatto sia in diritto,
e cio' proprio con riferimento al combinato disposto dell'art. 2,
lettera c) e dell'art. 5, primo comma, della legge n. 225/92, i
quali, nel prevedere la declaratoria dello stato di emergenza, si
riferiscono a ben altre situazioni, rispetto a quelle enunciate nel
D.P.C.M. 31 luglio 2009: cosi', anche ammessa la sua sussistenza sul
territorio interessato, la congestione del traffico non potrebbe mai
essere ricondotta alla nozione di evento eccezionale.
4.3. Il provvedimento che ha dichiarato lo stato di emergenza
sarebbe comunque inadeguato per motivazioni e istruttoria, prendendo
in considerazione due vaste zone, le province di Vicenza e di
Treviso, senza convenienti riferimenti al sistema viario, alle
connotazioni urbanistiche, alle situazioni sociali e di
antropizzazione.
Nel provvedimento medesimo si afferma, infatti, una situazione di
emergenza senza riscontri oggettivi, e nell'assenza di presupposti e
di motivazione, e cio' renderebbe del tutto illogico il pur
inadeguato svolgimento espositivo delle ragioni che hanno condotto
alla dichiarazione di emergenza: tanto piu' che tale determinazione
e' intervenuta quando la procedura ordinaria per l'affidamento della
concessione di progettazione, costruzione e gestione dell'opera, fin
allora seguita, era ormai completata.
5.1. Orbene, trascurando, allo stato, il secondo e il terzo
motivo di ricorso, e' da rilevare come questa Sezione abbia, in
precedenza, gia' accolto una censura analoga a quella teste'
illustrata, nella sentenza 2 febbraio 2012, n. 1140, emessa nel
giudizio introdotto dall'analogo ricorso proposto dal Comune di
Villaverla avverso gli stessi provvedimenti: sentenza, va aggiunto,
sospesa dalla IV Sezione del Consiglio di Stato con l'ordinanza 13
marzo 2012, n. 1009.
5.2. Orbene, secondo la citata decisione della Sezione, i
presupposti per la dichiarazione dello stato emergenziale, «rivelano
insufficiente spessore motivazionale, si' da indurre a ritenere priva
di dimostrato conforto giustificativo l'adozione del decreto
presidenziale in rassegna».
Infatti, a parte alcune «generiche considerazioni in ordine alla
congestione del traffico veicolare ed alle potenzialita'
pregiudizievoli da quest'ultima indotte sulla salute delle comunita'
insediate nell'area, il decreto di che trattasi non reca alcuna
compiuta esplicitazione delle ragioni che hanno determinato la
Pubblica Autorita' - successivamente all'intervenuto affidamento in
concessione della progettazione e realizzazione dell'opera - alla
dichiarazione dello stato di emergenza».
5.3. E' ben vero, prosegue la sentenza, che «la Pedemontana
Veneta ha sofferto un particolarmente complesso iter gestazionale,
tale da collocare l'affidamento di che trattasi in ambito temporale
significativamente espanso rispetto all'emersione dell'esigenza di
dotare l'area di una infrastruttura alternativa agli esistenti
percorsi viari»; ed egualmente «l'intero compendio territoriale
interessato dall'attraversamento della Pedemontana e', come pure
precedentemente posto in evidenza, caratterizzato da una consistente
antropizzazione e da una articolata presenza di realta' produttive e
commerciali».
5.4. Tuttavia, non si tratta di una situazione recente: ovvero,
«la configurazione degli elementi da ultimo indicati rivela datata
collocazione temporale (in quanto considerati gia' all'epoca del
primo intervento legislativo del 1998; e, successivamente,
adeguatamente emersi in sede di inclusione dell'infrastruttura nel
novero delle opere di rilevanza strategica)».
E, tenendo conto di cio', «la dichiarazione dello stato
emergenziale non fornisce adeguata contezza in ordine alla
(evidentemente sopravvenuta) emersione di considerazioni ulteriori in
ordine all'aggravamento della situazione alla quale l'opera e'
preordinata a fornire rimedio».
5.5. Ebbene, se e' pur vero che «anche la sola immanenza del
contesto potenzialmente emergenziale e' astrattamente suscettibile di
eccitare l'esercizio dei poteri eccezionali di che trattasi», quel
Collegio non ha tuttavia potuto «omettere di sottolineare come lo
hiatus temporale che venga a caratterizzare l'insorgenza e/o
l'ingravescenza dell'emergenza rispetto al decreto presidenziale
meriti (ed anzi, imponga) un rincarato onere motivazionale, che dia -
adeguatamente, quanto compiutamente - conto della presenza di
sopravvenienze (ovvero, di altri elementi equipollenti, quanto alla
considerazione dell'interesse pubblico la cui realizzazione si
intenda promuovere) tali da veicolare l'indifferibilita' ed urgenza
del provvedere».
5.6. D'altronde, «l'esercizio dell'eccezionale potere in
discorso, proprio in ragione della particolare pervasivita' delle
ricadute indotte dalla derogabilita' di (talora significativamente
estesi) complessi normativi di rango primario», non puo'
«legittimamente sottrarsi all'ostensione di un appaiato motivazionale
che, fuori dall'effusione di stereotipate enunciazioni, dia
dimostratamente conto della effettiva consistenza della situazione
emergenziale, riguardata con riferimento: sia agli interessi
suscettibili di essere compromessi, che alla inidoneita' degli
"ordinari" mezzi (e, con essi, della presupposta configurazione
normativi degli interventi) al fine di promuoverne la soluzione.
In tal senso, si rivela appieno inadeguata la mera enunciazione
di circostanze giustificative che, segnatamente laddove l'emergenza
sia temporalmente risalente, non consentono di apprezzare - come
appunto nel caso di specie - l'attualita' dell'interesse pubblico
all'esercizio del potere extra ordinem».
6.1. Insomma, piu' banalmente, la sospensione d'istituti e
procedimenti ordinari, conseguente alla dichiarazione dello stato di
emergenza ex art. 5 della citata legge n. 225/92, sacrifica posizioni
soggettive sostanziali e procedimentali, e cio' puo' ammettersi solo
in presenza di un accadimento eccezionale, mentre la situazione in
esame tale non era: o, comunque, cio' non traspare ne' dal
provvedimento, ne' dagli elementi di fatto cui lo stesso si
riferisce, ed a quelli ulteriori, compendiati nella sentenza
medesima.
6.2.1. Non e' irrilevante, nel condurre la Sezione a tali
conclusioni, il fatto notorio che, nel trascorso decennio, come
accennato dagli stessi ricorrenti, l'istituto della dichiarazione
dello stato di emergenza e' stato sempre piu' largamente impiegato,
con ripetute proroghe di ciascun provvedimento iniziale, estendendo
il principio della derogabilita' delle norme primarie ordinarie,
comprese quelle sui controlli, anche alla dichiarazione dei grandi
eventi rientranti nella competenza del Dipartimento della protezione
civile (cosi' l'art. 5-bis del d.l. 7 settembre 2001, n. 343).
6.2.2. Solo il d.l. 15 maggio 2012, n. 59, convertito con legge
12 luglio 2012, n. 100, ha modificato l'art. 5 della legge n. 225/92,
ed ha imposto cospicue restrizioni alla dichiarazione e alla
conservazione dello stato di emergenza.
6.2.3. Lo stesso legislatore, tuttavia, ha poco dopo introdotto
altre disposizioni, d'immediata rilevanza nel presente giudizio, ma
di segno affatto diverso.
Invero, l'art. 6-ter del d.l. 20 giugno 2012, n. 79, aggiunto
dalla legge di conversione 7 agosto 2012, n. 131, intitolato alle
«disposizioni concernenti gli effetti di deliberazioni del Consiglio
dei ministri in materia di viabilita'», stabilisce, tra l'altro, al
primo comma, che «Restano fermi gli effetti ... della deliberazione
del Consiglio dei ministri 31 luglio 2009, in relazione al settore
del traffico e della mobilita' nel territorio delle province di
Treviso e Vicenza, ivi inclusi quelli, rispettivamente: ... del
decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 31 luglio 2009» e
delle successive sue proroghe, tranne l'ultima, all'epoca ancora non
disposta, e «della conseguente ordinanza del Presidente del Consiglio
dei ministri 15 agosto 2009, n. 3802».
6.3.2. Lo stesso art. 6-ter, al II comma, stabilisce altresi' che
le modifiche introdotte dal citato d.l. 59/12 «non sono applicabili
alle gestioni commissariali che operano in forza dei provvedimenti di
cui al comma 1 del presente articolo», e quindi anche a quella de
qua; inoltre, a tali gestioni non si applica nemmeno quanto previsto
dall'art. 3, secondo comma, dello stesso d.l. 15 maggio 2012, n. 59,
laddove esso stabilisce che le gestioni commissariali, in corso alla
data di entrata in vigore del decreto, avrebbero potuto essere
prorogate una volta sola e, comunque, non oltre il 31 dicembre 2012.
6.4.1. La gestione commissariale in esame non e' stata dunque in
alcun modo incisa dalla riforma; anzi, i provvedimenti governativi
che l'hanno introdotta e disciplinata sono stati legificati, ovvero,
il che non cambia, ne sono stati legificati i contenuti.
Altro significato non puo' essere attribuito alla locuzione
«restano fermi gli effetti», espressa in un atto avente forza di
legge, seguito dall'elenco dei relativi provvedimenti: gli stessi che
questa Sezione aveva annullato, solo pochi mesi prima, con una
sentenza che, seppure sospesa, non era stata tuttavia annullata.
6.4.2. Insomma, secondo l'art. 6-ter, primo comma, la
dichiarazione dello stato di emergenza in questione ha attualmente
forza di legge; e, cio' che ancora piu' conta, analoga forza hanno le
previsioni contenute nell'O.P.C.M. del 15 agosto 2009, le quali
dispongono la nomina del commissario delegato, e gli attribuiscono i
poteri da lui successivamente esercitati, anzitutto approvando il
progetto definitivo e quello esecutivo: e si osservi che, tra
l'altro, l'art. 6-ter fa sempre riferimento alle province e non ai
comuni di Treviso e Vicenza, superando cosi' la discrasia prima
osservata.
6.5.1. A questo punto, le censure, proposte dai ricorrenti
avverso i due ripetuti atti governativi, si dovrebbero considerare
improcedibili, avendo il loro contenuto acquisito una forza ed un
valore che questo giudice non puo' evidentemente contrastare.
6.5.2. Invero, la sopravvenienza di una «legge provvedimento»,
ossia di un atto formalmente legislativo che tiene, tuttavia, luogo
di provvedimenti amministrativi, in quanto dispone in concreto su
casi e rapporti specifici, dovrebbe determinare ex se
«l'improcedibilita' del ricorso proposto contro l'originario atto
amministrativo, in quanto il sindacato del giudice amministrativo
incontra un limite insormontabile nell'intervenuta legificazione del
provvedimento amministrativo» (cosi' C.d.S., IV, 9 marzo 2012, n.
1349; conf. id. 19 ottobre 2004, n. 6727).
6.5.3. Peraltro, in tal caso «i diritti di difesa del soggetto
leso non vengono ablati, ma si trasferiscono dalla giurisdizione
amministrativa alla giustizia costituzionale», e ne consegue «la
valorizzazione della pregnanza del sindacato costituzionale di
ragionevolezza della legge», riconoscendo cosi' al privato, mediante
la rimessione della questione alla Consulta da parte del giudice
amministrativo, «una forma di protezione ed un'occasione di difesa
pari a quella offerta dal sindacato giurisdizionale degli atti
amministrativi» (ibidem).
6.5.4. Questo, naturalmente sul presupposto che siano
«espressamente e puntualmente impugnati innanzi al giudice
amministrativo gli atti di ulteriore esecuzione della
legge-provvedimento stessa, posto che solo in tal modo puo'
estrinsecarsi ai sensi dell'art. 23 e ss. della legge 11 marzo 1953,
n. 87 sia il giudizio di rilevanza e di non manifesta infondatezza
della questione da parte del giudice a quo, sia il necessario seguito
del giudizio presso quest'ultimo dopo l'esito dell'incidente di
costituzionalita' con l'eventualita', nel caso di pronuncia
caducatoria della legge-provvedimento, anche dell'annullamento da
parte del giudice amministrativo degli anzidetti atti applicativi
innanzi a lui impugnati» (ibidem).
7.1.1. Ebbene, nella fattispecie tali atti successivi e
conseguenti sono qui impugnati, e consistono principalmente nei due
successivi provvedimenti di approvazione del progetto definitivo e di
quello esecutivo.
Questi sono stati in precedenza emessi in esecuzione dei due
provvedimenti governativi, ed attualmente sono consequenziali alla
legge-provvedimento di cui al ripetuto art. 6-ter primo comma,
secondo le cui previsioni, ed in deroga alle norme comuni - avendo
questa recepito, in particolare, le disposizioni di cui all'O.P.C.M.
- essi sono stati formati.
7.1.2. E' evidente che l'eventuale pronuncia
d'incostituzionalita' del citato art. 6-ter, per la parte riferita
all'emergenza traffico nel territorio delle province di Vicenza e
Treviso, priverebbe del suo fondamento normativo il provvedimento
commissariale d'approvazione del progetto definitivo, e consentirebbe
senz'altro al Collegio di annullarlo per invalidita' derivata,
rispetto alla censura prima esaminata e che, originariamente riferita
all'illegittimita' del D.P.C.M. 31 luglio 2009 e dell'O.P.C.M. 15
agosto 2009, n. 3802, ben puo' essere adeguata alla legificazione di
questi, operata dal legislatore dopo la presentazione del ricorso.
7.2.1. Stabilita cosi' la rilevanza di tale questione di
costituzionalita', ritiene il Collegio che ne sussista altresi' la
non manifesta infondatezza, con riguardo al vizio d'irragionevolezza
legislativa, lesivo del principio di uguaglianza consacrato nell'art.
3 Cost., e comunque inconciliabile con i principi fondamentali della
vigente costituzione in materia di produzione di atti normativi
legislativi.
7.2.2. Invero, riprendendo alcune delle osservazioni contenute
nella sentenza n. 1140/12 della Sezione, e' da rilevare che il
legislatore - che', e' opportuno ribadirlo, ad esso si deve fare
ormai riferimento, dopo l'intervenuta legificazione - per la
realizzazione di un'opera pubblica, ha attribuito ad un organo
amministrativo, il commissario delegato, il potere (come risulta
dall'art. 3 dell'ordinanza n. 3802/09) di operare in deroga, tra
l'altro, alle norme primarie generali in materia di contratti
pubblici, di espropriazioni, di procedimento amministrativo, di
trasformazioni urbanistiche, e potendo cosi' sacrificare, sia pure in
misura variabile, le posizioni di vantaggio, procedimentali o
sostanziali, che tali norme generali riconoscono e che vengono di
regola esercitate e tutelate.
7.2.3. Ora, una siffatta disciplina speciale realizza, in tal
modo, diseguaglianze tra situazioni corrispondenti, le quali possono
giustificarsi soltanto in una situazione di somma urgenza: in
presenza di situazioni ambientali affatto particolari viene meno il
contesto in cui opera la norma comune e generale, e le posizioni
soggettive generalmente riconosciute possono essere legittimamente
sacrificate, senza che cio' comporti una reale ingiustizia.
7.3.1. Tuttavia, questo Giudice ha gia' ritenuto, e tuttora
ritiene, che non sia dato qui riscontrare una simile situazione: la
declamata emergenza, nel settore del traffico e della mobilita' nel
territorio dei comuni di Treviso e Vicenza (e la confusione tra
«comuni» e «province» nel d.P.C.M. 31 luglio 2009 e' sintomatica del
modesto approfondimento istruttorio, e della distanza tra i luoghi in
cui le norme erano state scritte, e quelli cui dovevano operare)
registra, in realta', una condizione (la «congestione del traffico
automobilistico e dei mezzi pesanti», e il «conseguente pericolo per
la salute fisica e psichica dei cittadini») ordinaria per le vaste
aree urbanizzate poste a nord come a sud del nostro Paese.
7.3.2. Ora, e' certamente doveroso che lo Stato e gli altri Enti
preposti si adoperino per superare tale situazione, utilizzando a tal
fine gli strumenti piu' appropriati, tra cui appunto la realizzazione
di nuove strade: ma, proprio perche' si tratta di un rimedio
ordinario e tipico, per contribuire a risolvere una situazione
largamente diffusa, lo stesso dovra' essere ragionevolmente attuato
avvalendosi delle leggi comuni.
7.3.3. D'altra parte, e' intrinseca a una condizione di
eccezionalita' la temporaneita' degli interventi e dei mezzi a cio'
destinati: un intervallo contenuto nell'arco di poche settimane o di
pochi mesi, in cui la normativa speciale deve trovare il suo limite e
realizzare tendenzialmente i suoi limitati scopi.
7.3.4. In specie, viceversa, si e' approvata una legislazione
eccezionale per realizzare una superstrada a pedaggio, lunga poco
meno di cento chilometri, che deve attraversare un territorio con
altezze variabili, solcato da fiumi, ampiamente urbanizzato e ricco
di bellezze naturali. Cio' basta a comprendere che si tratta di
un'opera imponente la quale, anche sotto il solo profilo costruttivo,
richiede un tempo considerevole: un'opera imponente ma ordinaria, nel
senso sin qui considerato, e che, infatti, e' ancora in corso di
realizzazione, come dimostra la legificazione e la prosecuzione della
dichiarata condizione di eccezionalita', a circa cinque anni dal suo
inizio, senza che sia possibile stabilirne il completamento.
7.3.5. D'altro canto, a confermare l'irrazionalita' della
normativa eccezionale qui sub iudiee e' quanto prima narrato, e
altresi' esposto quale preambolo della legificata O.P.C.M. 3802/09:
e, cioe', che la legislazione speciale ha operato con riferimento ad
un'opera gia' avviata, il cui progetto preliminare era gia' stato
approvato con la delibera CIPE n. 96 del 29 marzo 2006, per la quale
esistevano cospicui stanziamenti, una gara gia' esperita dalla
regione Veneto come concedente l'opera, e addirittura una
concessionaria gia' individuata, la quale avrebbe sostenuto il costo
di realizzazione dell'intervento, con le modalita' previste e nei
limiti degli importi indicati nella convenzione di concessione.
7.3.6. Un'opera, dunque, che stava progredendo con l'utilizzo
delle norme ordinarie, il che conferma l'adeguatezza di queste, e nel
cui iter all'improvviso si e' inserita, del tutto irragionevolmente,
una disciplina eccezionale, palesemente lesiva dell'art. 3 della
Costituzione, e sulla quale si chiede ora una verifica di
costituzionalita'.
8.1. Qualora, tuttavia, la Corte ritenesse di dover respingere la
precedente questione di costituzionalita' proposta in via principale,
il Collegio ritiene doveroso censurare, in subordine, l'art. 6-ter,
primo comma, del d.l. 20 giugno 2012, n. 79, aggiunto dalla legge di
conversione 7 agosto 2012, n. 131, per violazione degli artt. 3, 24 e
113 della Costituzione.
8.2. Invero, attraverso la legificazione, alcuni atti della
pubblica Amministrazione (il d.P.C.M. 31 luglio 2009 e la O.P.C.M.
3802/09 sono indiscutibilmente tali) sono stati sottratti - e con
successo, ove appunto la principale questione di costituzionalita'
sollevata non avesse esito positivo - al controllo giurisdizionale
quando erano gia' oggetto del presente giudizio, ed erano stati
addirittura gia' annullati con la precedente sentenza 1140/12: e, in
tal modo, si e' limitata la possibilita' di annullamento di atti
lesivi della sfera giuridica dei ricorrenti.
8.3. La non manifesta infondatezza della questione, almeno sotto
questo profilo subordinato, pare allora evidente: attraverso la
legificazione, si e' anzitutto verificata una disparita' di
trattamento tra chi e' generalmente inciso da provvedimenti
amministrativi e i ricorrenti, in violazione dell'art. 3, primo
comma, Cost..
Inoltre, e' stato ridotto ai ricorrenti stessi, in violazione
dell'art. 24, primo comma, Cost., l'ambito di tutela giurisdizionale
delle loro posizioni d'interesse legittimo, giacche' quelle correlate
agli atti legificati gli sono state cosi' confiscate.
E' stata infine negata tutela giurisdizionale per determinati
atti amministrativi, in contrasto con l'art. 113, primo e secondo
comma, Cost..
8.4. Per quanto concerne invece la rilevanza, e' evidente che
l'annullamento della disposizione in esame riattribuirebbe agli atti
de quibus natura oggettivamente e soggettivamente amministrativa, e
cio' consentirebbe a questo giudice di sindacarne direttamente la
legittimita' e, insieme a questi, anche degli ulteriori atti
successivi, qui impugnati anche per invalidita' derivata.
9. Il giudizio va pertanto sospeso sino alla pronuncia della
Corte costituzionale sulle questioni di costituzionalita' sollevate.
Spese al definitivo.
P. Q. M.
a) Dichiara rilevante e non manifestamente infondata la questione
di legittimita' costituzionale dell'art. 6-ter; primo comma, del d.l.
20 giugno 2012, n. 79:
in principalita' per contrasto con il principio
costituzionale di ragionevolezza degli atti legislativi e, cosi' con
l'art. 3, primo comma, della Costituzione, e con le ulteriori
previsioni costituzionali su cui lo stesso si fonda;
in subordine per contrasto con gli artt. 3, 24 e 113 della
Costituzione.
b) Sospende il giudizio in corso.
c) Ordina che la presente ordinanza sia notificata, a cura della
segreteria del Tribunale amministrativo, a tutte le parti in causa e
al presidente del Consiglio dei ministri, e che sia comunicata al
presidente del Senato della Repubblica e al presidente della Camera
dei deputati.
d) Dispone la trasmissione degli atti, a cura della stessa
segreteria, alla Corte costituzionale.
Cosi' deciso in Roma nella camera di consiglio addi' 6 febbraio
e 8 maggio 2013.
Il Presidente, estensore: Gabbricci