N. 97 RICORSO PER LEGITTIMITA' COSTITUZIONALE 25 ottobre 2013
Ricorso per questione di legittimita' costituzionale depositato in cancelleria il 25 ottobre 2013 (della Regione siciliana). Imposte e tasse - Disposizioni per il rilancio dell'economia - Previsione che le maggiori entrate derivanti dall'estensione della platea della societa' soggetto alla cosiddetta "Robin Hood tax" per effetto dell'abbassamento della base imponibile su cui applicare l'addizionale IRES, sono destinate, al netto della copertura finanziaria di cui all'art. 61, alla riduzione della componente A2 della tariffa deliberata dall'Autorita' per l'energia elettrica ed il gas sulla base delle modalita' individuate con decreto adottato dal Ministro dell'economia e delle finanze di concerto con il Ministro dello sviluppo economico entro 60 giorni dall'entrata in vigore del decreto censurato - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria della Regione Siciliana, per la mancata esclusione del gettito dei tributi riscossi nella Regione Siciliana. - Decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, art. 5, comma 2. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 36 e 37; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, in particolare, art. 2. Imposte e tasse - Disposizioni per il rilancio dell'economia - Previsione che l'ammontare del gettito derivante dall'abbassamento della base imponibile su cui applicare l'addizionale IRES e dalla disciplina IVA applicabile alle agenzie di viaggio e turismo e' destinato alla copertura degli oneri finanziari derivanti allo Stato per effetto della disposizione indicata nell'alinea a) - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata violazione della sfera di autonomia finanziaria regionale per la mancata esclusione del gettito dei contributi riscossi nella Regione Siciliana. - Decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, art. 61, comma 1, alinea e), lett. a). - Statuto della Regione Siciliana, artt. 36 e 37; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, in particolare, art. 2. Imposte e tasse - Disposizioni per il rilancio dell'economia - Previsione che agli oneri derivanti dalla disposizione di cui ai Capi I e II del Titolo III, si provvede mediante utilizzo di quota parte delle maggiori entrate derivanti dalle disposizioni di cui all'art. 28, comma 2, della legge 12 novembre 2011, n. 183 - Ricorso della Regione Siciliana - Denunciata violazione dell'autonomia finanziaria regionale per la mancata esclusione del gettito dei contributi riscossi nella Regione Siciliana. - Decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, nella legge 9 agosto 2013, n. 98, art. 85, comma 1. - Statuto della Regione Siciliana, artt. 36 e 37; d.P.R. 26 luglio 1965, n. 1074, in particolare, art. 2.(GU n.49 del 4-12-2013 )
Ricorso della Regione siciliana, in persona del Presidente pro tempore, rappresentato e difeso, sia congiuntamente che disgiuntamente, giusta procura a margine del presente atto, dagli Avvocati Beatrice Fiandaca e Marina Valli, elettivamente domiciliato presso la sede dell'Ufficio della Regione siciliana in Roma, via Marghera n. 36, ed autorizzato a proporre ricorso con deliberazione della Giunta regionale che si allega; Contro il Presidente del Consiglio dei ministri pro tempore, domiciliato per la carica in Roma, Palmo Chigi, Piazza Colonna 370 presso gli Uffici della Presidenza del Consiglio dei Ministri, e difeso per legge dall'Avvocatura dello Stato, per la dichiarazione di illegittimita' costituzionale del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, come convertito dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, con riferimento alle seguenti disposizioni: comma 1, alinea e lett. a) dell'art. 61, ove applicabile ricomprendendo nell'aumento di gettito, derivante dalle misure previste dagli articoli 5, comma 1, e 55, da utilizzare a copertura degli oneri derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate nell'alinea, anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione, per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. 1074 del 1965 e in particolare dell'art 2; comma 2 dell'art. 5, ove applicabile ricomprendendo nelle maggiori entrate come ivi previste e destinate anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione, per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2; le suindicate norme in combinato disposto ove, per effetto del medesimo, non risulti salvaguardata la spettanza alla Regione delle maggiori entrate riscosse nel suo territorio per effetto delle disposizioni di cui agli articoli 5, comma 1, e 55, sempre per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2; l'art. 85, comma 1, ove applicabile ricomprendendo fino all'anno 2024 nella quota parte delle maggiori entrate derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui all'art.28, comma 2, della legge 12 novembre 2011, n. 183, destinate a copertura degli oneri derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui ai Capi I e II del titolo III, anche la parte di gettito riscossa in Sicilia e percio' spettante alla Regione a partire dal periodo successivo a quello di cinque anni stabilito dal citato art.28, comma 2, per violazione dell'art. 36 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2. Fatto e diritto Sulla Gazzetta Ufficiale della Repubblica n. 194 del 20 agosto 2013, e' stata pubblicata la legge 9 agosto 2013, n. 98 di conversione, con modificazioni, del decreto-legge 21 giugno 2013, n. 69, recante «Disposizioni urgenti per il rilancio dell'economia». Detto decreto, quale risulta convertito in legge, reca, fra le altre, disposizioni che interessano la materia delle entrate tributarie di spettanza della Regione siciliana. Si fa riferimento agli articoli di seguito indicati, recanti rispettivamente: Art. 5, comma 1, estensione della platea delle societa' soggette alla c.d. Robin Hood tax per effetto dell'abbassamento della base imponibile su cui applicare tale addizionale IRES, stante che le soglie di ricavi e di reddito imponibile gia' fissate rispettivamente, in 10 milioni di euro ed in 1 milione di euro sono state stabilite in «un volume di ricavi superiori a 3 milioni di euro e un reddito imponibile superiore a 300 mila euro». Le societa' interessate dalla norma restano quelle che operano nel settore petrolifero, dell'energia elettrica e del trasporto e distribuzione del gas naturale. Da ricordare pure che per i periodi d'imposta 2011-2013 l'aliquota della Robin Hood tax, fissata a regime al 6,5%, risulta elevata al 10,5% dall'art. 7, comma 3 del d.l. n. 138/2011; Art. 55, interpretazione autentica della disciplina IVA applicabile alle agenzie di viaggio e turismo, contenuta nell'art. 74-ter, comma 3, del D.P.R. n. 633 del 1972 (cd. regime del margine).Tenuto conto di quanto previsto dall'art. 310 della direttiva 2006/112/CE del 28 novembre 2006, come interpretata dalla Corte di Giustizia dell'Unione europea, «l'imposta assolta sulle cessioni di beni e sulle prestazioni di servizi, di cui al comma 2 dello stesso articolo,effettuate da terzi nei confronti delle agenzie di viaggio stabilite fuori dell'Unione europea a diretto vantaggio dei viaggiatori non e' rimborsabile». Sono fatti salvi i rimborsi che, alla data di entrata in vigore del d.l. n. 69 del 2013, siano stati eventualmente effettuati e non si da' luogo alla restituzione delle somme che, alla medesima data, siano state rimborsate alle agenzie di viaggio e successivamente recuperate.; Art. 61, quantificazione e copertura di oneri. Tali oneri sono quelli derivanti da disposizioni dei titoli I e II che prevedono nuove spese o diminuzione di entrate. Va fin d'ora notato per gli oneri discendenti da interventi su tributi che taluni - come quello recato dall'art. 23 in materia di imposta sostitutiva per l'attivita' di noleggio occasionale di imbarcazioni da diporto e tassa sulle imbarcazioni e dall'art. 56 relativo all'imposta sulle transazioni finanziarie, c.d. Tobin tax - riguardando per la parte riscossa in Sicilia la Regione comporteranno una diminuzione di gettito anche per tale Ente. In particolare, il comma 1, lett. a) di detto art. 61, stabilisce che si provvede alla copertura dei surrichiamati oneri, quanto agli importi ivi indicati per l'anno in corso e per quelli a venire, «mediante corrispondente utilizzo di quota parte delle maggiori entrate derivanti dagli articoli 5, comma 1 e 55»; maggiori entrate riguardanti tributi di spettanza della Regione siciliana laddove riscossi nel suo territorio. Quanto al maggior gettito della Robin Hood tax si evidenzia anche che il comma 2 dell'art. 5 ne destina la parte ulteriore rispetto alla copertura finanziaria di cui all'art. 61 alla riduzione della componente A2 della tariffa elettrica secondo modalita' da individuarsi con decreto ministeriale. Art. 85, disciplina la «Copertura finanziaria degli oneri derivanti dalle disposizioni del titolo III in materia di giudici ausiliari (Capo I) e tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari (Capo II)» ai quali, ai sensi del comma 1, si provvede «mediante corrispondente utilizzo di quota parte delle maggiori entrate derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 28, comma 2 della legge 12 novembre 2011, n. 183 che sono conseguentemente iscritte nello stato di previsione dell'entrata ed in quello del Ministero della giustizia». Ora senza prescindere dal tener conto della sentenza di codesta ecc.ma Corte, n. 265/2012, che ha ritenuto non fondate le questioni di legittimita' proposte da questa Regione relativamente alla riserva prevista dalla legge n. 183 (Legge di stabilita' 2012), si ritiene di dover evidenziare che l'art.28, comma 2 della suindicata legge cosi dispone: «Il maggior gettito derivante dall'applicazione delle disposizioni di cui al presente articolo e' versato all'entrata del bilancio dello Stato, con separata contabilizzazione, per essere riassegnato, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, allo stato di previsione del Ministero della giustizia per assicurare il funzionamento degli uffici giudiziari, con particolare riferimento ai servizi informatici e con esclusione delle spese di personale. Nei rapporti finanziari con le autonomie speciali il maggior gettito costituisce riserva all'erario per un periodo di cinque anni.». Pertanto, a fronte della clausola di riserva ivi prevista, di certo l'articolo 85 del decreto del fare non puo' tacitamente far confluire nel bilancio dello Stato per destinarle «fino all'anno 2024» a copertura degli «oneri derivanti dalle disposizioni di cui ai Capi I e II» del titolo III le maggiorazioni del contributo unificato disposte dal suddetto art. 28 della legge di stabilita' per il 2012. Anche a prescindere dai dubbi che ingenera la parziale (per una quota) modifica della specifica destinazione che originariamente ha legittimato la riserva, per il periodo che eccede i cinque anni gia' previsti e' palese la mancanza del requisito della novita' dell'entrata. Cosi' sinteticamente descritte le disposizioni che riguardano la Regione si rappresenta che ne' le norme recate dagli artt. 5, comma 1, e 55, dalle quali deriva un maggior gettito ma neanche quelle che, come i suindicati artt. 23 e 56, comportano invece minori entrate tributarie, appaiono ex se' lesive delle attribuzioni regionali. Dette disposizioni intervengono tutte sui regimi relativi a tributi erariali che, com'e' noto, il legislatore statale e' pienamente legittimato a modificare, diminuire o persino sopprimere, senza che cio' comporti una violazione dell'autonomia finanziaria regionale, purche' la riduzione non sia di entita' tale da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni regionali o da produrre uno squilibrio incompatibile con le esigenze complessive della spesa regionale (v. Corte costituzionale, sentenza n. 97/2013 e le ivi citate sentenze n. 241 del 2012, n. 298 del 2009, n. 256 del 2007, n. 155 del 2006, n. 138 del 1999). E infatti, secondo la giurisprudenza di codesta Corte, «le norme statutarie e di attuazione non stabiliscono, a favore della Regione, una rigida garanzia "quantitativa", cioe' la garanzia della disponibilita' di entrate tributarie non inferiori a quelle ottenute in passato: onde nel caso di abolizione di tributi erariali il cui gettito era devoluto alla Regione, o di complesse operazioni di riforma e di sostituzione di tributi [...] possono aversi, senza violazione costituzionale, anche riduzioni di risorse per la Regione, purche' non tali da rendere impossibile lo svolgimento delle sue funzioni» (sentenza n. 138 del 1999). Vero e' che le descritte variazioni di gettito, sia in diminuzione che in aumento, attengono a tributi erariali spettanti alla Regione ove riscossi nell'ambito del suo territorio. Dalla compresenza di misure che riducono il gettito di sua spettanza e di altre che lo incrementano sembra pero' che la manovra statale considerata nel suo complesso, se interpretata conformemente ai principi statutari, non comporti una riduzione di risorse disponibili alla Regione siciliana, tale da compromettere l'esercizio delle funzioni di competenza. E, tuttavia, analogamente a quanto rilevato circa il d.l. n. 63/2013 con il ricorso n. 91/2013, anche in ordine al provvedimento legislativo oggi censurato si individua un motivo di contrasto con le norme statutarie non gia' con riferimento all'intervento del legislatore statale sui tributi propri ma quanto alla violazione del principio di spettanza alla Regione dei tributi erariali riscossi nel territorio della Regione di cui all'art. 2 delle norme di attuazione statutaria di cui al d.P.R. del 1965, n. 1074. Si paventa infatti che, ex art. 61, nella «quota parte delle maggiori entrate derivanti dagli articoli 5, comma 1 e 55» che la lett. a) destina a copertura degli oneri indicati nell'alinea, siano ricompresi anche gli aumenti di gettito derivanti da tributi riscossi in Sicilia. Il sospetto nasce dalle procedure di calcolo evidenziate nella relazione tecnica, impiegate per la stima delle maggiori entrate tributarie, che sembrano prendere a riferimento l'intero territorio nazionale. Ad ulteriormente corroborare l'allarme circa l'intenzione dello Stato di utilizzare per intero l'aumento di gettito derivante dall'applicazione dell'art. 5, comma 1 vi e' anche la summenzionata previsione del successivo comma 2, che pure si impugna anche in combinato disposto con le indicate disposizioni dell'art. 61. Quanto poi all'altra norma di copertura finanziaria, di cui all'art. 85, si teme che attraverso la sua introduzione lo Stato intenda illegittimamente prorogare la riserva all'erario, delle entrate rinvenienti da contributo unificato ex art. 28, comma 2 legge n. 183/2011, espressamente prevista per un periodo di cinque anni. In proposito e' appena il caso di osservare che le entrate che ci si ostina a qualificare come «maggiori» erano tali all'epoca della loro istituzione. Invero il decreto-legge n. 69/2013, come convertito in legge, non contiene alcuna previsione espressa di riserva allo Stato delle maggiori entrate tributarie attese ne' alcun riferimento ad una successiva separata contabilizzazione funzionale ad una specifica destinazione. A sua volta l'art. 85 non esplicita alcuna proroga della riserva a suo tempo operata. Ora, pur se dette carenze potrebbero indurre ad escludere che il legislatore abbia inteso riservarsi anche la parte di gettito attinente a tributi riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione, la lesione che deriverebbe all'autonomia finanziaria regionale ove le rubricate norme siano invece da leggere in tal senso induce a formulare in via cautelativa la presente questione. Quanto alla non implausibilita' dell'interpretazione prospettata si consideri la mancanza di una qualunque clausola di salvaguardia o di compatibilita' che garantisca inapplicabilita' delle disposizioni del decreto agli enti a statuto speciale, ove contrastino con gli statuti e le relative norme di attuazione. Si rifletta in particolare a come l'apposita clausola sia presente all'art. 19-bis della legge n. 138/2011, che, come detto, all'art. 3, comma 7 , ha disposto sempre in materia dell'addizionale IRES di che trattasi. Diversamente risulta che, in mancanza sia di norma di riserva espressa che di norma di salvaguardia, lo Stato incamera a se' i proventi, riscossi in Sicilia, dell'ulteriore addizionale IRES di cui alla legge n. 7/2009. Infine la scelta di non posticipare la reazione regionale al momento in cui lo Stato con atto applicativo pretenda effettivamente di incamerare il gettito di spettanza della Regione riposa anche sul recente precedente di codesta ecc.ma Corte che ha dichiarato inammissibile un conflitto di attribuzione per l'acquiescenza prestata dalla Regione siciliana alla norma di cui Patto impugnato costituiva attuazione (sent. n. 144 del 2013). Quanto ai parametri costituzionali che si assumono violati dalle norme che si impugnano col presente ricorso, ove da applicare in senso sfavorevole alla Regione, si precisa che essi sono per tutte l'art. 36 dello Statuto nonche' le norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare l'art. 2. Inoltre con riferimento al comma 1, alinea e lett. a), dell'art. 61, al comma 2 dell'art. 5 e al loro combinato disposto si lamenta altresi' violazione dell'art. 37 dello Statuto, stante che l'addizionale IRES per la parte di reddito prodotto in Sicilia e' dovuta alla Regione anche da soggetti aventi sede altrove. Cio' in quanto l'assetto finanziario che scaturisce da dette norme statutarie e' contraddistinto dalla regola generale secondo la quale spettano alla Regione siciliana, oltre alle entrate tributarie da essa direttamente deliberate, tutte le entrate tributarie erariali riscosse nell'ambito del suo territorio, dirette o indirette, comunque denominate ad eccezione di quelle riservate allo Stato (entrate sui tabacchi, accise sulla produzione, lotto e lotterie a carattere nazionale). In base all'art. 2 delle norme di attuazione alla devoluzione delle entrate tributarie erariali a favore della Regione fanno eccezione le nuove entrate tributarie il cui gettito sia destinato con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato, specificate nelle leggi medesime (art. 2 del d.P.R. n. 1074 del 1965). Al riguardo pero', ove sulla scorta della giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte si tenga «conto che la riserva allo Stato di nuove entrate tributarie rappresenta un meccanismo derogatorio rispetto al principio di attribuzione alla Regione siciliana» (cfr. sent. n. 348/2000), risulta in primo luogo necessario che l'eccezione al principio generale sia espressamente disposta. In ogni caso, anche a ritenere, ingiustificatamente ad avviso di questa difesa, che una volonta' dello Stato in tal senso possa manifestarsi con la mera quantificazione del gettito del quale si dispone l'utilizzo difettano comunque le condizioni che devono tutte sussistere per l'operativita' della riserva. Secondo la giurisprudenza di codesta ecc.ma Corte costituzionale che ne ha ripetutamente, e anche di recente (sentt. nn. 97/2013 e 142/2012) precisato necessita' e caratteri si tratta de: a) la natura tributaria dell'entrata; b) la novita' di tale entrata; c) la destinazione del gettito «con apposite leggi alla copertura di oneri diretti a soddisfare particolari finalita' contingenti o continuative dello Stato specificate nelle leggi medesime». Oltre a quanto gia' osservato riguardo all'art. 85 anche con riferimento ai proventi derivanti dall'applicazione dell'art. 55 sembra difettare il carattere di nuova entrata tributaria stante che le maggiori entrate ipotizzate non originano ne' da tributi nuovi ne' da aumento di aliquote di tributi esistenti. Si consideri pure che nel senso oggi sancito dalla norma interpretativa poteva gia' in precedenza operarsi (se non addirittura lo si doveva a fronte dei pronunciamenti comunitari) tanto che risulta anche arduo distinguere tra i rimborsi IVA da non ammettere quelli che avrebbero comunque avuto identica sorte. Anche relativamente alle risorse derivanti dalla superiore norma di interpretazione autentica pertanto «riguardando essa somme gia' dovute in base alla precedente normativa fiscale» consegue quindi che «non si verifica alcuna "novita' del provento"» (cfr. C. cost. sent. n. 241/2012). Quanto alla specifica destinazione a finalita' contingenti o continuative la stessa non e' in alcun modo ravvisabile nell'art. 61 che oltre a non prevedere espressamente la riserva allo Stato della parte di tributi riscossa in Sicilia non consente nemmeno di ricollegare le relative somme ad uno tra i molteplici interventi da finanziare. Si consideri inoltre che la copertura delle minori entrate tributarie derivanti dagli artt. 11, 23 e 56 e' comunque una finalita' indistinta.
P.Q.M. Voglia l'ecc.ma Corte costituzionale respinta ogni avversa istanza, eccezione e difesa, Ritenere e dichiarare l'illegittimita' costituzionale del d.l. 21 giugno 2013, n. 69, come convertito dalla legge 9 agosto 2013, n. 98, con riferimento alle seguenti disposizioni: comma 1, alinea e lett. a) dell'art. 61, ove applicabile ricomprendendo nell'aumento di gettito, derivante dalle misure previste dagli articoli 5, comma 1, e 55, da utilizzare a copertura degli oneri derivanti allo Stato per effetto delle disposizioni indicate nell'alinea, anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione, per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare dell'art 2; comma 2 dell'art. 5, ove applicabile ricomprendendo nelle maggiori entrate come ivi previste e destinate anche la parte relativa a tributi riscossi in Sicilia e quindi di spettanza della Regione, per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2; le suindicate norme in combinato disposto ove, per effetto del medesimo, non risulti salvaguardata la spettanza alla Regione delle maggiori entrate riscosse nel suo territorio per effetto delle disposizioni di cui agli articoli 5, comma 1, e 55, sempre per violazione degli artt. 36 e 37 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2; l'art. 85, comma 1, ove applicabile ricomprendendo fino all'anno 2024 nella quota parte delle maggiori entrate derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui all'art. 28, comma 2, della legge 12 novembre 2011, n. 183, destinate a copertura degli oneri derivanti dall'applicazione delle disposizioni di cui ai Capi I e II del titolo III, anche la parte di gettito riscossa in Sicilia e percio' spettante alla Regione a partire dal periodo successivo a quello di cinque anni stabilito dal citato art. 28, comma 2, per violazione dell'art. 36 dello Statuto nonche' delle norme di attuazione in materia finanziaria di cui al D.P.R. n. 1074 del 1965 e in particolare dell'art. 2. Si allegano: 1. delibera di Giunta di autorizzazione a ricorrere; 2. relazione tecnica. Palermo - Roma, 16 ottobre 2013 Avv. Fiandaca - avv. Valli