N. 50 SENTENZA 10 - 14 marzo 2014
Giudizio di legittimita' costituzionale in via incidentale. Locazione di immobili urbani - Disciplina dei contratti di locazione ad uso abitativo non registrati entro il termine stabilito dalla legge, ovvero registrati per un importo inferiore a quello effettivo, e dei contratti di comodato fittizio registrati. - Decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale), art. 3, commi 8 e 9. -(GU n.13 del 19-3-2014 )
LA CORTE COSTITUZIONALE
composta dai signori:
Presidente:Gaetano SILVESTRI;
Giudici :Luigi MAZZELLA, Sabino CASSESE, Giuseppe TESAURO, Paolo
Maria NAPOLITANO, Giuseppe FRIGO, Alessandro CRISCUOLO, Paolo
GROSSI, Giorgio LATTANZI, Aldo CAROSI, Marta CARTABIA, Sergio
MATTARELLA, Mario Rosario MORELLI, Giancarlo CORAGGIO, Giuliano
AMATO,
ha pronunciato la seguente
SENTENZA
nei giudizi di legittimita' costituzionale dell'art. 3, commi 8 e
9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in
materia di federalismo Fiscale Municipale), promossi dal Tribunale di
Salerno con ordinanza del 29 marzo 2012, dal Tribunale di Palermo con
ordinanza del 15 novembre 2012, dal Tribunale di Firenze con
ordinanza del 15 gennaio 2013, dal Tribunale di Genova con ordinanza
del 30 gennaio 2013 e dal Tribunale di Roma, sezione distaccata di
Ostia con ordinanza del 7 maggio 2013, rispettivamente iscritte al n.
206 del registro ordinanze 2012 e ai numeri 49, 78, 169 e 225 del
registro ordinanze 2013 e pubblicate nella Gazzetta Ufficiale della
Repubblica n. 40, prima serie speciale, dell'anno 2012 e numeri 12,
17, 29 e 43, prima serie speciale, dell'anno 2013.
Visti gli atti di intervento del Presidente del Consiglio dei
ministri;
udito nella camera di consiglio del 12 febbraio 2014 il Giudice
relatore Paolo Grossi.
Ritenuto in fatto
1.- Il Tribunale di Salerno solleva - in riferimento agli artt.
3, 42, 55 e 76 della Costituzione, nonche' in relazione agli artt. 2,
comma 2, 11, 12, 13, 21 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega
al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione
dell'articolo 119 della Costituzione) - questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale).
Premette il giudice a quo di essere stato investito da una
domanda con la quale la locatrice di un immobile destinato ad uso
abitativo ha convenuto in giudizio la conduttrice per la convalida
dello sfratto per morosita' intimato alla medesima; domanda alla
quale l'intimata si era opposta deducendo che il contratto di
locazione, in vigore dal 1° febbraio 2011, era stato registrato in
ritardo a cura della stessa conduttrice in data 5 ottobre 2011.
Conseguentemente, a norma dell'art. 3 del d.lgs. n. 23 del 2011, il
canone da lei dovuto era pari ad euro 223,80 mensili - di gran lunga
inferiore a quello convenuto in euro 950 mensili - a far data dal
bimestre ottobre-novembre 2011, mentre per i mesi precedenti non era
dovuto alcun canone, in quanto il contratto non registrato doveva
considerarsi nullo. L'intimante, a sua volta, chiedeva disapplicarsi
l'evocata normativa per manifesta illegittimita', chiedendo altresi'
l'emissione di ordinanza provvisoria di rilascio.
A fronte dei petita prospettati dalle parti, il Tribunale rileva
che la normativa posta a base della controversia presenti numerosi
profili di illegittimita' costituzionale. Sussisterebbe, infatti,
anzitutto, un difetto di delega, in quanto la richiamata legge-delega
n. 42 del 2009 non conterrebbe criteri direttivi che possano
giustificare l'adozione, in sede di legislazione delegata, delle
sanzioni oggetto di censura. Peraltro, sostituendosi il canone
pattuito con la irrisoria misura stabilita ex lege, si determinerebbe
una riduzione del gettito fiscale IRPEF, in contrasto con gli
obiettivi tracciati dalla stessa legge di delegazione. Si creerebbe,
al tempo stesso, un'irragionevole disparita' di trattamento tra
conduttore e locatore, dal momento che - pur incombendo l'obbligo di
registrazione del contratto su entrambi - la sanzione sarebbe
inflitta soltanto al locatore, mentre il conduttore beneficerebbe di
una riduzione del canone.
Sarebbero violati anche gli artt. 55 e 42 Cost., in quanto le
sanzioni fiscali non possono comprimere oltre ogni limite il diritto
di proprieta' attraverso misure che, come quelle previste dalla
normativa impugnata, si presentano sproporzionate e limitative della
autonomia contrattuale, per di piu' in assenza di un interesse
pubblico, dal momento che dopo l'avvenuta registrazione tardiva del
contratto, e' gia' stato effettuato il pagamento della sovraimposta
dovuta per il ritardo.
La norma censurata, infatti, manterrebbe in vita un contratto che
il locatore non avrebbe mai sottoscritto a quelle condizioni,
costringendolo a sopportare un canone irrisorio per la potenziale
durata di otto anni (quattro piu' quattro). Il tutto in evidente
contrasto con l'art. 1419 del codice civile, a norma del quale la
nullita' parziale non travolge l'intero contratto solo se risulti che
i contraenti lo avrebbero comunque concluso anche senza la parte
nulla: evenienza, questa, che evidentemente non ricorre.
2.- Nel giudizio e' intervenuto il Presidente del Consiglio dei
ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura generale dello
Stato, la quale ha chiesto dichiararsi inammissibile e comunque
infondata la proposta questione.
A proposito del preteso difetto di delega, l'Avvocatura
sottolinea come il disegno tracciato dalla legge n. 42 del 2009 fosse
orientato verso l'approntamento di «piu' stringenti strumenti di
contrasto all'evasione»: il che, specie nel quadro di un complessivo
riassetto della materia e del coinvolgimento degli enti locali, non
puo' non comprendere anche «la conseguente correlata possibilita' di
determinare le sanzioni conseguenti all'inadempimento fiscale».
Si sottolinea anche come la materia delle locazioni sia tra
quelle piu' esposte all'evasione fiscale, considerata la diffusa
prassi delle cosiddette locazioni "in nero". In tale prospettiva si
giustifica il regime di favore per il locatore, attraverso la
previsione della cosiddetta cedolare secca. Il locatore puo',
infatti, optare, all'atto della stipula del contratto, o per il
regime ordinario o per l'applicazione di una aliquota fissa del 21%
sul canone, sostitutivo anche della imposta di registro e di bollo.
Meccanismo, questo, che, in presenza di redditi alti, comporta un
beneficio fiscale, con correlativa diminuzione del gettito per lo
Stato, compensato, pero', dalla emersione dell'evasione.
Con le previsioni oggetto di censura, il legislatore - adottando
la politica del conflitto di interessi tra le parti, cosicche'
l'interesse all'evasione dell'una sia compensato dall'opposto
interesse dell'altra - ha inteso premiare il conduttore in modo tale
da indurre il locatore ad effettuare tempestivamente la registrazione
del contratto e a non mantenere il rapporto "al nero". Si
tratterebbe, dunque, di un meccanismo particolarmente severo, ma che
adempie alle sue funzioni, come sarebbe dimostrato proprio dal caso
di specie. La disciplina in esame sarebbe efficace, funzionale agli
interessi del fisco, e non irragionevole.
Il parametro dell'art. 55 Cost. sarebbe poi inconferente, mentre
risulterebbe improprio il richiamo all'art. 1419 cod. civ., in quanto
norma non di rango costituzionale.
Quanto alla pretesa violazione dell'art. 42 Cost. la difesa dello
Stato sottolinea la funzione sociale della proprieta' in stretto
raccordo con l'art. 2 della Carta fondamentale, che impone a tutti i
cittadini l'adempimento degli inderogabili doveri di solidarieta'
economica e sociale, che ben possono giustificare limiti al diritto
di proprieta' a fronte di interessi pubblici meritevoli di tutela.
3.- Identica questione dell'art. 3, commi 8 e 9, del decreto
legislativo n. 23 del 2011 e' sollevata - in riferimento agli artt.
3, 23, 42, 53, 70, 76, 97 Cost. e in relazione agli artt. 2, comma 2,
11, 12, 13, 21 e 26 della ricordata legge n. 42 del 2009, nonche'
agli artt. 6, comma 2, e 10 della legge 27 luglio 2000, n. 212
(Disposizioni in materia di statuto dei diritti del contribuente) -
pure dal Tribunale di Palermo, chiamato anch'esso a pronunciarsi su
una azione di sfratto per morosita' a fronte della quale gli intimati
opponevano l'omessa tempestiva registrazione del contratto cui essi
stessi avevano poi provveduto, corrispondendo alla locatrice il
canone rideterminato a norma del comma 8 dell'art. 3 denunciato.
Il giudice rimettente deduce l'assenza, nella legge di delega n.
42 del 2009, di principi o criteri direttivi che abilitassero il
Governo ad adottare le misure oggetto di censura, sottolineando,
anzi, come le disposizioni censurate tradiscano gli intendimenti
della delega, «sostituendo al canone pattuito dai contraenti
l'irrisorio importo commisurato al triplo della rendita catastale e
riducendo in tal modo la base imponibile del tributo persino nelle
ipotesi in cui sia stato registrato un contratto di locazione per un
canone inferiore a quello effettivo, ma pur sempre superiore a quello
"sostitutivo"»; in tal modo riducendo il gettito della imposta di
registro e di quelle sul reddito.
Inoltre, si ravvisa un contrasto con l'art. 2, comma 2, lettera
c), della legge di delega, che impone il rispetto dei principi
sanciti dallo statuto dei diritti del contribuente, il quale esclude
che la violazione di norme tributarie possa determinare la nullita'
del contratto, che invece scaturisce con il meccanismo di
sostituzione ex lege oggetto di censura, per di piu' in assenza di
qualsiasi contestazione, pur prevista dallo stesso statuto.
Violato sarebbe anche l'art. 42 Cost., in quanto il diritto di
proprieta' sarebbe sacrificato attraverso l'imposizione per almeno
quattro anni, prorogabili, in determinate condizioni, di altri
quattro, di una locazione ad un canone irrisorio.
Si lamenta anche la violazione dell'art. 3 Cost., sotto due
profili. Da un lato, infatti, la disciplina in questione si
applicherebbe solo ai contratti di locazione per uso abitativo e non
a quelli per uso commerciale, pur essendo identici gli obblighi
tributari e l'esigenza di contrastare l'evasione. D'altro lato, il
meccanismo censurato risulterebbe premiale per i conduttori e
punitivo per i locatori, generando una vistosa disparita' di
trattamento fra le parti pur ugualmente obbligate sul piano
tributario; e cio' in particolare quando la registrazione sia
avvenuta d'ufficio, e non su «delazione» del conduttore.
Inoltre, il fatto che il comma 9 denunciato estenda la disciplina
in questione anche all'ipotesi di simulazione relativa determina
l'equiparazione fra situazioni differenti (evasione totale ed
evasione parziale), «riducendo cosi' l'entrata tributaria con
nocumento per l'Erario e avvantaggiando il solo conduttore».
4.- Anche in questo giudizio e' intervenuto il Presidente del
Consiglio dei ministri, rappresentato e difeso dalla Avvocatura
generale dello Stato, la quale ha sviluppato argomentazioni e
rassegnato conclusioni identiche a quelle di cui si e' gia' detto.
5.- Del tutto analoghe sono le censure proposte all'art. 3, comma
8, lettera c), del decreto legislativo n. 23 del 2011- in riferimento
all'art. 76 Cost. e in relazione agli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13,
21 e 26 della richiamata legge n. 42 del 2009 - dal Tribunale di
Firenze, chiamato anch'esso a pronunciarsi su una azione di sfratto
per morosita' alla quale il conduttore si e' opposto deducendo la
tardivita' della registrazione del contratto ed il pagamento del
canone nella misura determinata ex lege.
La censura e' specificamente diretta, in riferimento al predetto
parametro, sul rilievo che solo questa previsione inciderebbe ai fini
della risoluzione della controversia. Infatti, «la riduzione del
canone operata dal conduttore a partire dalla registrazione (tardiva)
incide per la sussistenza, consistenza e gravita' dell'inadempimento
dedotto come risolutivo ed anche per la domanda di pagamento delle
differenze tra il pattuito ed il versato, formulata in giudizio dai
locatori».
Disattesa, dunque, parzialmente l'eccezione di illegittimita'
costituzionale sollevata dalla parte attrice, il rimettente reputa
fondato il dubbio di legittimita' costituzionale in riferimento al
difetto di delega. Scandagliata, infatti, la ratio della norma
introdotta dal legislatore delegato e sottolineato come la legge di
delega abbia imposto il rispetto dei principi affermati nello statuto
dei diritti del contribuente - il quale espressamente prevede, a
tutela dell'affidamento e della buona fede, che le violazioni di
disposizioni esclusivamente tributarie non possono determinare la
nullita' del negozio privato -, si osserva che la disciplina
censurata non rinvenga nella legge di delega alcuna base
giustificativa. L'introduzione di un meccanismo di sostituzione
legislativa della volonta' contrattuale a titolo di sanzione per una
parte e di premio per l'altra, al fine di scoraggiare l'evasione
fiscale, si tradurrebbe, infatti, in una «sorta di "sanzione civile"»
corrispondente ad una «nullita'/inefficacia del patto relativo alla
misura del canone», con effetti per di piu' irrazionali: non si
comprende, infatti, il motivo per il quale, se l'ambito della delega
e' quello del contrasto all'evasione fiscale, la disposizione
censurata valga solo per le locazioni abitative e non anche per
quelle «non abitative e parimenti rilevanti fiscalmente».
6.- E' stato depositato, da parte dell'Avvocatura generale dello
Stato, atto di intervento per il Presidente del Consiglio dei
ministri, di contenuto identico a quello di cui innanzi si e' detto.
7.- Pure il Tribunale di Genova dubita - in riferimento agli
artt. 3 e 76 Cost. e in relazione agli artt. 2, comma 2, 11, 12, 13,
21 e 26 della legge n. 42 del 2009 nonche' all'art. 10, comma 3,
della legge n. 212 del 2000 - della legittimita' costituzionale
dell'art. 3, commi 8 e 9, del d.lgs. n. 23 del 2011.
Analizzata la rilevanza della questione in rapporto all'oggetto
del contenzioso tra le parti, il Giudice a quo sottolinea come da
nessuna delle disposizioni della legge di delega n. 42 del 2009
emergano principi atti a legittimare l'adozione del peculiare
meccanismo sanzionatorio oggetto di censura: meccanismo che prevede
la nullita' del contratto di locazione anche nei casi in cui nel
contratto registrato sia stato indicato un canone inferiore a quello
effettivo o sia stato registrato un contratto di comodato fittizio, e
che introduce una sostituzione ex lege, in caso di non tempestiva
registrazione, quanto alla durata del contratto ed alla
determinazione del canone rispetto a quanto pattuito.
La legge di delega sarebbe violata anche nella parte in cui e'
stato previsto che i relativi decreti legislativi fossero informati
ai principi sanciti dallo statuto dei diritti del contribuente, il
quale a sua volta stabilisce che le violazioni di rilievo
esclusivamente tributario non possono essere causa di nullita' del
contratto.
Si ravvisa anche una violazione dell'art. 3 Cost., dal momento
che, essendo le sanzioni volte a circoscrivere l'evasione delle
imposte sui redditi, e' irragionevole che le stesse si applichino
solo alle locazioni per uso abitativo. Sussisterebbe, poi, anche una
irragionevole disparita' di trattamento tra locatore e conduttore, in
quanto, malgrado siano entrambi obbligati al pagamento della imposta
di registro, soltanto il primo sarebbe sanzionato, mentre il secondo
premiato con una sostituzione del canone pattuito con altro
determinato ex lege in misura irrisoria.
Sarebbe inoltre irragionevole l'applicazione delle medesime
sanzioni sia nel caso di omessa registrazione del contratto sia in
caso di registrazione di un contratto con canone inferiore a quello
effettivo, cosi' come in contrasto con lo stesso parametro sarebbe la
riduzione dei canoni, che determinerebbe un gettito inferiore per le
imposte sui redditi e per quella annuale di registro.
8.- Anche il Tribunale di Roma, sezione distaccata di Ostia - pur
non fornendo alcuna descrizione della fattispecie dedotta nel
giudizio -, solleva questione di legittimita' costituzionale
dell'art. 3, comma 8, del d.lgs. n. 23 del 2011, per contrasto con
gli artt. 3, 41, 42 e 76 Cost., in relazione all'art. 10, comma 3,
della legge n. 212 del 2000.
Rileva il rimettente che la norma censurata costituirebbe una
sorta di sanzione a carico del locatore per la mancata tempestiva
registrazione del contratto, che travolgerebbe il principio
consensualistico sostituendo la volonta' contrattuale e creando uno
squilibrio degli interessi ed un sacrificio eccessivo per la
proprieta' privata e per la libera iniziativa economica; il tutto a
discapito del locatore e con beneficio per il conduttore, in
violazione anche del principio generale per il quale le violazioni di
norme tributarie non possono essere causa di nullita' del contratto.
Sarebbe violato anche l'art. 76 Cost., «dovendo demandarsi agli
enti a cio' deputati il controllo e l'applicazione delle sanzioni per
le violazioni delle disposizioni in materia tributaria e per la
repressione del fenomeno dell'evasione fiscale, non potendo
sostituirsi ad essi la dichiarazione unilaterale di registrazione del
contratto che impone un regime di locazione legale come sanzione
prevalentemente e sproporzionatamente punitiva per il
proprietario/locatore».
Considerato in diritto
1.- Il Tribunale di Salerno (r.o. n. 206 del 2012), il Tribunale
di Palermo (r.o. n. 49 del 2013), il Tribunale di Firenze (r.o. n. 78
del 2013), il Tribunale di Genova (r.o. n. 169 del 2013), nonche' il
Tribunale di Roma, sezione distaccata di Ostia (r.o. n. 225 del
2013), hanno sollevato - in riferimento agli artt. 3, 23, 41, 42, 53,
55, 70, 76 e 97 della Costituzione - questione di legittimita'
costituzionale dell'art. 3, commi 8 e 9, del decreto legislativo 14
marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di federalismo Fiscale
Municipale), nella parte in cui prevedono un meccanismo di
sostituzione sanzionatoria della durata del contratto di locazione
per uso abitativo e di commisurazione del relativo canone in caso di
mancata registrazione del contratto entro il termine di legge,
nonche' l'estensione di tale disciplina - e di quella relativa alla
nullita' dei contratti di locazione non registrati - anche alle
ipotesi di contratti di locazione registrati nei quali sia stato
indicato un importo inferiore a quello effettivo, o di contratti di
comodato fittizio registrati.
Stabilisce il comma 8 dell'art. 3 del citato d. lgs. n. 23 del
2011 che, per i contratti di locazione di immobili ad uso abitativo i
quali, «ricorrendone i presupposti, non sono registrati entro il
termine stabilito dalla legge», la disciplina convenzionalmente
stabilita dalle parti subisce significative modificazioni. Infatti,
la durata della locazione viene fissata in quattro anni, a decorrere
dalla data di registrazione, volontaria o d'ufficio; al relativo
rinnovo si applica, poi, la disciplina prevista dall'art. 2, comma 1,
della legge 9 dicembre 1998, n. 431 (Disciplina delle locazioni e del
rilascio degli immobili adibiti ad uso abitativo), per la quale il
contratto di locazione viene rinnovato per un periodo di quattro
anni, fatti salvi alcuni casi specifici; il canone annuo, infine, a
decorrere dalla data della registrazione del contratto, viene
fissato, salvo che le parti abbiano pattuito un canone di importo
inferiore, in misura pari al triplo della rendita catastale, oltre
l'adeguamento, dal secondo anno, pari al 75% dell'aumento degli
indici ISTAT dei prezzi al consumo per le famiglie degli impiegati ed
operai.
Stabilisce, a sua volta, il comma 9 dello stesso art. 3 che
queste disposizioni - oltre a quelle previste dall'art. 1, comma 346,
della legge 30 dicembre 2004, n. 311 (Disposizioni per la formazione
del bilancio annuale e pluriennale dello Stato - legge finanziaria
2005), che sancisce la nullita' dei contratti di locazione non
registrati - si applicano anche nei casi in cui: a) nel contratto di
locazione registrato sia stato indicato un importo inferiore a quello
effettivo; b) sia stato registrato un contratto di comodato fittizio.
Tale disciplina risulterebbe in contrasto, anzitutto, con gli
artt. 70 e 76 Cost., in riferimento agli artt. 2, comma 2, 11, 12,
13, 21, 25 e 26 della legge 5 maggio 2009, n. 42 (Delega al Governo
in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell'articolo 119
della Costituzione), nonche' in relazione anche agli artt. 6, comma
2, e 10, comma 3, della legge 27 luglio 2000, n. 212 (Disposizioni in
materia di statuto dei diritti del contribuente): la citata legge di
delega n. 42 del 2009, infatti, non soltanto non avrebbe introdotto
principi alla stregua dei quali consentire l'introduzione delle
disposizioni oggetto di censura, ma avrebbe previsto, all'art. 2,
comma 2, lettera c), che il legislatore delegato si attenesse ai
principi sanciti dallo statuto dei diritti del contribuente, di cui
alla citata legge n. 212 del 2000: statuto il cui art. 10 stabilisce
che «le violazioni di disposizioni di rilievo esclusivamente
tributario non possono essere causa di nullita' del contratto»;
mentre l'art. 6 prevede che l'amministrazione finanziaria informi «il
contribuente di ogni fatto o circostanza a sua conoscenza, dai quali
possa derivare il mancato riconoscimento di un credito o
l'irrogazione di una sanzione».
I giudici a quibus prospettano anche, sia pure con varieta' di
accenti, il contrasto con gli artt. 3, 41, 42 e 53 Cost., in quanto
le sanzioni previste dalla normativa oggetto di censura
risulterebbero ingiustificatamente penalizzanti per il locatore, dal
momento che sostituiscono il canone convenzionale con altro
determinato ex lege in misura irrisoria, e premiali, invece, per il
conduttore, dando anche al contratto una durata di quattro anni
rinnovabile per altri quattro anni.
Le disposizioni denunciate, inoltre, sarebbero non proporzionate
all'inadempimento fiscale dell'omessa registrazione nei termini e non
perseguirebbero un obiettivo di interesse pubblico, limitandosi ad
introdurre solo il predetto meccanismo premiale per il conduttore -
con correlativo turbamento del diritto di proprieta' e di libera
iniziativa economica - senza generare alcun incremento di entrate per
il fisco. Riducendosi il canone, si ridurrebbe, infatti, anche
l'ammontare dell'imposta di registro oltre che il gettito delle
imposte dirette.
La disciplina in esame creerebbe, ancora, una irragionevole
disparita' di trattamento tra locazioni ad uso abitativo ed altri
tipi di locazione e si porrebbe in contrasto con i principi di
autonomia negoziale e con il disposto dell'art. 1419 del codice
civile, in base al quale il contratto parzialmente nullo e' fatto
salvo solo ove risulti che le parti lo avrebbero ugualmente concluso.
La violazione degli artt. 23 e 97 Cost. non risulta, invece, aver
formato oggetto di una specifica motivazione.
2.- Deve preliminarmente rilevarsi che le questioni sollevate si
riferiscono alle medesime disposizioni, o a disposizioni connesse, e
che identiche o analoghe risultano le prospettate ragioni di censura.
I giudizi vanno pertanto riuniti per essere definiti con un'unica
pronuncia.
3.- Ancora in via preliminare deve rilevarsi che l'ordinanza
pronunciata dal Tribunale di Roma, sezione distaccata di Ostia,
omettendo completamente di indicare l'oggetto del procedimento e i
termini della domanda proposta al giudice rimettente, risulta carente
nella descrizione della fattispecie e, correlativamente, nella
motivazione sulla rilevanza. Cio' impedisce a questa Corte di
procedere al doveroso scrutinio in ordine alla sussistenza del
necessario nesso di pregiudizialita' tra la questione proposta e la
definizione del giudizio principale, rendendo, dunque, manifestamente
inammissibile la questione medesima (ordinanza n. 314 del 2012).
4.- La questione proposta dagli altri giudici rimettenti e',
invece, fondata, in particolare riferimento al parametro di cui
all'art. 76 Cost., sotto il profilo del difetto di delega.
A proposito dei rapporti che devono correlare la legge di
delegazione approvata dal Parlamento e il decreto legislativo emanato
dal Governo, questa Corte ha, in varie occasioni, avuto modo di
sottolineare come il sindacato di legittimita' costituzionale sulla
delega legislativa si esplichi attraverso un confronto tra gli esiti
di due processi ermeneutici paralleli. Il primo riguarda le
disposizioni che determinano l'oggetto, i principi e i criteri
direttivi indicati dalla legge di delegazione, tenuto conto del
contesto normativo in cui si collocano e si individuano le ragioni e
le finalita' relative. Il secondo riguarda le disposizioni stabilite
dal legislatore delegato, da interpretarsi nel significato
compatibile con i principi e i criteri direttivi della delega.
Scaturisce da cio' che, agli effetti dell'anzidetto sindacato,
occorre, da un lato, considerare la ratio complessiva della delega,
per individuare gli ineludibili punti di riferimento e i limiti
indicati al legislatore delegato; dall'altro, tenere in conto la
possibilita' - intrinseca nello stesso strumento della delega, specie
ove riguardi interi settori di disciplina o, comunque, organici
complessi normativi - che il legislatore delegato introduca
disposizioni che costituiscano un coerente sviluppo e un
completamento delle indicazioni fornite dal legislatore delegante,
nel rigoroso ambito dei "confini" stabiliti.
Resta indubbio che tale opera di completamento debba
necessariamente mantenersi nell'alveo delle scelte di fondo operate
dal legislatore della delega, senza potersi spingere «ad allargarne
l'oggetto, fino a ricomprendervi materie che ne erano escluse. In
particolare, il test di raffronto con la norma delegante, cui
soggiace la norma delegata, deve ritenersi avere esito negativo,
quando quest'ultima intercetta un campo di interessi cosi' connotato
nell'ordinamento, da non poter essere assorbito in campi piu' ampi e
generici, e da esigere, invece, di essere autonomamente individuato
attraverso la delega» (sentenza n. 219 del 2013).
Va sottolineato come la giurisprudenza di questa Corte abbia piu'
volte avuto modo di chiarire che, nei casi in cui il Parlamento abbia
ritenuto di delegare al Governo il compito di procedere al riassetto
di determinati settori normativi, l'esercizio, da parte del
legislatore delegato, «di poteri innovativi della normazione vigente,
non strettamente necessari in rapporto alla finalita' di
ricomposizione sistematica perseguita», debba ritenersi circoscritto
entro limiti rigorosi. Con la conseguenza che, in linea di principio,
«l'introduzione di soluzioni sostanzialmente innovative rispetto al
sistema legislativo previgente» puo' ritenersi ammissibile «soltanto
nel caso in cui siano stabiliti principi e criteri direttivi idonei a
circoscrivere la discrezionalita' del legislatore delegato» (sentenza
n. 80 del 2012, con richiamo della sentenza n. 293 del 2010).
5.- Ebbene, alla luce dei richiamati rilievi, emerge con evidenza
che la disciplina oggetto di censura - sotto numerosi profili
"rivoluzionaria" sul piano del sistema civilistico vigente - si
presenti del tutto priva di "copertura" da parte della legge di
delegazione: in riferimento sia al relativo ambito oggettivo, sia
alla sua riconducibilita' agli stessi obiettivi perseguiti dalla
delega.
Con la legge n. 42 del 2009, infatti - come emblematicamente
enunciato dalla disposizione programmatica di cui all'art. 1, comma 1
-, il Parlamento ha inteso introdurre «disposizioni volte a stabilire
in via esclusiva i principi fondamentali del coordinamento della
finanza pubblica e del sistema tributario, a disciplinare
l'istituzione ed il funzionamento del fondo perequativo per i
territori con minore capacita' fiscale per abitante nonche'
l'utilizzazione delle risorse aggiuntive e l'effettuazione degli
interventi speciali di cui all'articolo 119, quinto comma, della
Costituzione perseguendo lo sviluppo delle aree sottoutilizzate nella
prospettiva del superamento del dualismo economico del Paese».
Accanto a cio', l'obiettivo dichiarato e' quello di disciplinare «i
principi generali per l'attribuzione di un proprio patrimonio a
comuni, province, citta' metropolitane e regioni», dettando «norme
transitorie sull'ordinamento, anche finanziario, di Roma capitale».
Del tutto coerenti appaiono, quindi, «oggetto e finalita'» della
delega definiti dall'art. 2 della legge, ove si precisa, appunto, che
l'esercizio della funzione legislativa e' conferito «al fine di
assicurare, attraverso la definizione dei principi fondamentali del
coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario e la
definizione della perequazione, l'autonomia finanziaria di comuni,
province, citta' metropolitane e regioni nonche' al fine di
armonizzare i sistemi contabili e gli schemi di bilancio dei medesimi
enti e i relativi termini di presentazione e approvazione, in
funzione delle esigenze di programmazione, gestione e rendicontazione
della finanza pubblica».
Si tratta, dunque, di un ambito normativo rispetto al quale il
tema di cui alla disciplina denunciata risulta del tutto estraneo,
essendo questa destinata ad introdurre una determinazione legale di
elementi essenziali del contratto di locazione ad uso abitativo
(canone e durata), in ipotesi di ritardata registrazione dei
contratti o di simulazione oggettiva dei contratti medesimi, pur
previste ed espressamente sanzionate nella disciplina tributaria di
settore.
La tesi dell'Avvocatura generale, secondo cui un principio della
delega sarebbe ricavabile dall'art. 26 della legge, in tema di
contrasto all'evasione fiscale, che -specificando quanto previsto
all'art. 2, comma 2, lettera d) - evoca, al comma 1, lettera b)
«forme premiali per gli enti territoriali che abbiano ottenuto
risultati positivi in termini di maggiore gettito» non puo' ritenersi
condivisibile.
Il tema della lotta all'evasione fiscale, che costituisce un
chiaro obiettivo dell'intervento normativo in discorso, non puo'
essere configurato anche come criterio per l'esercizio della delega:
il quale, per definizione, deve indicare lo specifico oggetto sul
quale interviene il legislatore delegato, entro i previsti limiti.
Ne' il riferimento alle «forme premiali» anzidette puo' ritenersi in
alcun modo correlabile con il singolare meccanismo "sanzionatorio"
oggetto di censura.
Del resto - e come puntualmente messo in evidenza dai giudici a
quibus - nella citata legge di delegazione si formula un preciso
enunciato, formalmente e sostanzialmente evocabile quale principio e
criterio direttivo generale, secondo il quale - nel richiamare (art.
2, comma 2, lettera c), «razionalita' e coerenza dei singoli tributi
e del sistema tributario nel suo complesso» (compresi, dunque, i
profili di carattere sanzionatorio ed i "rimedi" tecnici tesi a
portare ad emersione cespiti o redditi assoggettabili ad imposizione)
- espressamente prescrive di procedere all'esercizio della delega nel
«rispetto dei principi sanciti dallo statuto dei diritti del
contribuente di cui alla legge 27 luglio 2000, n. 212». Statuto che,
a sua volta, come ricordato, prevede, all'art. 10, comma 3, ultimo
periodo, che «Le violazioni di disposizioni di rilievo esclusivamente
tributario non possono essere causa di nullita' del contratto»: con
l'ovvia conseguenza che, tanto piu', la mera inosservanza del termine
per la registrazione di un contratto di locazione non puo'
legittimare (come sarebbe nella specie) addirittura una novazione -
per factum principis - quanto a canone e a durata.
Ne' appare superfluo soggiungere che gli obblighi di informazione
del contribuente, parimenti prescritti dal predetto statuto,
risultano nella specie totalmente negletti, operando la denunciata
"sostituzione" contrattuale in via automatica, solo a seguito della
mancata tempestiva registrazione del contratto.
6.- Le ragioni esposte con particolare riferimento a quanto
previsto al comma 8 dell'art. 3 valgono, naturalmente, anche per
quanto previsto al comma 9 del medesimo art. 3.
Le disposizioni denunciate devono, pertanto, essere dichiarate
costituzionalmente illegittime per contrasto con l'art. 76 della
Costituzione, restando assorbiti gli ulteriori profili di
illegittimita' prospettati.
per questi motivi
LA CORTE COSTITUZIONALE
riuniti i giudizi,
1) dichiara l'illegittimita' costituzionale dell'articolo 3,
commi 8 e 9, del decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23
(Disposizioni in materia di federalismo Fiscale Municipale);
2) dichiara la manifesta inammissibilita' della questione di
legittimita' costituzionale dell'art. 3, comma 8, del decreto
legislativo 14 marzo 2011, n. 23 (Disposizioni in materia di
federalismo Fiscale Municipale), come sollevata, in riferimento agli
artt. 3, 41, 42 e 76 della Costituzione, dal Tribunale di Roma,
sezione distaccata di Ostia, con l'ordinanza in epigrafe.
Cosi' deciso in Roma, nella sede della Corte costituzionale,
Palazzo della Consulta, il 10 marzo 2014.
F.to:
Gaetano SILVESTRI, Presidente
Paolo GROSSI, Redattore
Massimiliano BONI, Cancelliere
Depositata in Cancelleria il 14 marzo 2014.
Il Cancelliere
F.to: Massimiliano BONI